小微企業(yè)政策性融資擔保體系建設(shè)的國際比較與經(jīng)驗借鑒

孔麗娜 汪三琴

摘? ?要：2018年9月，國家融資擔?；鹫竭\營，標志著我國小微企業(yè)政策性融資擔保體系初步形成。但與主要發(fā)達國家相比，我國小微企業(yè)政策性融資擔保體系仍存在運作模式復雜多樣、政府出資不足、分擔風險比例較低、資金補充機制缺失、監(jiān)管體系不健全等問題，導致其運行效果不佳，改善小微企業(yè)融資狀況效果不明顯。為健全我國小微企業(yè)融資擔保擔保體系，建議借鑒他國經(jīng)驗，出臺簡化運作機制、加大政府出資比例和風險分擔比例、降低銀行授信風險、健全資金補充機制、完善法律法規(guī)與監(jiān)管體制等政策措施。

關(guān)鍵詞：小微企業(yè);政策性融資擔保;國際比較;啟示

DOI：10.3969/j.issn.1003-9031.2020.03.004

中圖分類號：F831? ? ? 文獻標識碼：A? ? ? ? ? 文章編號：1003-9031（2020）03-0033-05

一、我國小微企業(yè)政策性融資擔保體系建設(shè)情況的國際比較

（一）我國小微企業(yè)政策性融資擔保體系建設(shè)起步較晚

國外小微企業(yè)政策性融資擔保體系建設(shè)起步早，如美國、日本、德國從20世紀50年代，韓國從20世紀70年代，英國、法國從20世紀80年代開始建設(shè)小微企業(yè)政策性融資擔保體系。我國小微企業(yè)政策性融資擔保體系建設(shè)始于1993年，其后20多年各省市相繼組建政策性融資擔保機構(gòu)和各類小微企業(yè)融資風險補償基金，總體發(fā)展緩慢。2018年9月，國家融資擔?；鹫竭\營，小微企業(yè)政策性融資擔保體系框架雛形才基本形成。

（二）我國小微企業(yè)政策性融資擔保機構(gòu)主導作用不足

由于小微企業(yè)融資擔保費率與違約損失率嚴重倒掛，小微企業(yè)融資缺乏商業(yè)性擔保的生存空間，主要發(fā)達國家通常只有財政支持的政策性融資擔保機構(gòu)為小微企業(yè)提供融資擔保。如美國由小企業(yè)管理局及其遍布全國各地的100多家分支機構(gòu)為小微企業(yè)融資提供擔保;日本由政策金融公庫及分布全國的52家信用保證協(xié)會為小微企業(yè)融資提供擔保。我國小微企業(yè)融資擔保機構(gòu)①數(shù)量多、且以民營為主，政策性融資擔保機構(gòu)占比小。以融資擔保發(fā)展頂峰的2011年為例，國有控股融資擔保公司達1568家，每個省平均約50家，占比僅18.7%，個別省份這一占比更低，如廣東約5%②。

（三）我國小微企業(yè)政策性融資擔保機構(gòu)資金使用效率較低

國外小微企業(yè)政策性融資擔保的資金放大倍數(shù)普遍較高，如日本信用保證協(xié)會的擔保杠桿率可達35—60倍。而我國小微企業(yè)政策性融資擔保因制度設(shè)置不完善，銀行合作積極性較低。截至2018年末，國家融資擔?；馂槠髽I(yè)融資提供再擔保25245戶、金額為326億元，分別完成計劃目標的50.5%、69.9%，國家融資擔?；鹗褂寐蕛H49.3%，擔保倍率不僅低于政策允許的15倍，也明顯低于國外，沒有發(fā)揮其撬動資金的作用。

（四）我國小微企業(yè)政策性融資擔保業(yè)務(wù)進展較慢

國外政策性融資擔保業(yè)務(wù)覆蓋范圍較廣，如美國小企業(yè)管理局與7000多家銀行合作實施小企業(yè)信用擔保計劃;日本中小企業(yè)信用保證協(xié)會提供信用保證的企業(yè)覆蓋率為37.5%、金額覆蓋率為14.2%;我國的國家融資擔?；瓞F(xiàn)與23個省級再擔保機構(gòu)簽署再擔保合作協(xié)議，并與11家全國性商業(yè)銀行總部簽署銀擔合作戰(zhàn)略協(xié)議;截至2018年末，共為2.5萬家小微企業(yè)提供融資擔保，占全國已發(fā)生貸款業(yè)務(wù)的小微企業(yè)總數(shù)的0.1%，融資擔保金額僅占全國融資擔保額的17.5%。

二、我國小微企業(yè)政策性融資擔保體系建設(shè)進展較慢原因分析

（一）運作模式復雜多樣影響政策性融資擔保效率及推進進程

國外小微企業(yè)政策性融資擔保體系通常設(shè)1—2個層級，運作簡單、高效。如日本先由各地的信用保險協(xié)會為中小企業(yè)提供融資擔保，然后由政策金融公庫以信用保險方式，對信用保險協(xié)會提供風險補償;美國由小企業(yè)管理局代表國家，直接向銀行等金融機構(gòu)發(fā)放小微企業(yè)貸款提供擔保;德國先由各州的擔保銀行為小微企業(yè)提供貸款擔保，然后由中央及地方政府提供再擔保。從我國情況看，小微企業(yè)政策性融資擔保體系層級多、鏈條長，通常由國家融資擔?；稹⑹〖壢谫Y再擔保機構(gòu)、市縣級融資擔保機構(gòu)等3—4個層級組成。各省市政策性融資擔保機構(gòu)建設(shè)進度、股權(quán)結(jié)構(gòu)、制度安排各不相同，運行效率參差不齊。如廣東省再擔保公司通過參控股方式新建地市政策性融資擔保機構(gòu)，按“0123”銀擔合作框架③開展業(yè)務(wù);安徽省再擔保機構(gòu)直接參股原有市縣政策性融資擔保機構(gòu)，并按“4321”政銀擔合作模式①開展業(yè)務(wù)。

（二）政府出資不足削弱了對小微企業(yè)融資的增信力度

國際上政策性融資擔保機構(gòu)的資金主要來源于政府，特別是中央政府。如美國中小企業(yè)信貸擔保計劃的資金全部來源于聯(lián)邦政府;日本政策金融公庫及其前身均由中央政府100%出資，信用保證協(xié)會資金9成以上來自地方財政及政策性借款，金融機構(gòu)及社會團體捐贈占比僅4.5%、0.1%;韓國與日本類似，全國級的信用保證基金全部來源于中央財政，地方級擔?；鹩烧徒鹑跈C構(gòu)共同出資。從我國情況看，目前采取政府、金融機構(gòu)、社會團體共同出資模式，但政府出資比例較低。如國家融資擔保基金首期注冊資本661億元，中央財政出資不足50%，占比僅45.4%，其余的由20家金融機構(gòu)共同出資②。地方政府向政策性融資擔保機構(gòu)或各項風險準備基金注入的資金也因財力各異而不同，如廣東各地市政府注資的旨在改善小微企業(yè)融資狀況的專項基金數(shù)量多、規(guī)模小，平均約2億元，與當?shù)厣賱t數(shù)百億元、多則數(shù)萬億元的小微企業(yè)貸款相比，其承保能力極其有限，直接影響了政府對小微企業(yè)融資的增信力度。

（三）政府分擔風險比例較低無法有效緩釋銀行對小微企業(yè)授信風險

世界主要發(fā)達國家的財政分擔60%-80%的小微企業(yè)信用風險，如美國政府分擔小微企業(yè)信用風險的75%-90%;日本中小企業(yè)信用風險的80%由政府分擔，其中約9成由中央財政分擔。從我國情況看，政府名義上承擔了40%的小微企業(yè)信用風險，但考慮到國家融資擔?；鹬醒胴斦鲑Y占比不足50%，政府實際分擔風險比例僅30%。如安徽省政府直接分擔風險的比例約50%;廣東省小微企業(yè)信貸風險補償資金代償時，財政出資部分承擔的比例不超過代償總額的50%。可見，我國政府分擔風險比例明顯不足，對分散小微企業(yè)融資風險作用有限，銀行對小微企業(yè)授信風險依然較大、積極性不高。

（四）資金補充機制缺失弱化了政策性融資擔保機構(gòu)持續(xù)擔保能力

世界主要發(fā)達國家的小微企業(yè)信用違約代償損失均由固定的財政預算撥款予以補充。如美國小企業(yè)局每年根據(jù)上年的補貼率向國會申請年度預算用以補貼;德國聯(lián)邦政府每5年對擔保銀行的擔保損失進行一次補償規(guī)劃;日本通過財政補貼、政策性借款補貼擔保損失，并設(shè)立收支差額變動儲備金;加拿大、奧地利小企業(yè)擔保機構(gòu)的擔保損失也由政府財政補貼。從我國情況看，目前國家融資擔?；鹬皇窃瓌t性地要求建立多元化資金補充機制，并以財政出資為主，但沒有明確后續(xù)資金注入的頻率、來源、金額以及各方比例;而地方政府設(shè)立的融資擔保公司、各種小微企業(yè)融資基金，各地財政大都以專項資金方式一次性投入，也沒有對資本金和風險補償資金等后續(xù)補充作制度化安排，影響銀行對其持續(xù)擔保、代償能力的評價與認定。

（五）監(jiān)管體系不健全阻礙政策性融資擔保機構(gòu)發(fā)展

一是政策性融資擔保監(jiān)管法律框架不完善。為建立健全政策性融資擔保體系，世界主要發(fā)達國家都制定了系列法律法規(guī)，如美國制定了《聯(lián)邦法典》《小企業(yè)法》《小企業(yè)投資法》等法律;加拿大頒布了《中小企業(yè)融資法案》;日本先后制定了《中小企業(yè)信用保險公庫法》《中小企業(yè)信用保證協(xié)會法》等法律。我國目前主要依據(jù)《融資性擔保公司管理暫行辦法》《融資擔保公司管理條例》等規(guī)范性文件對融資擔保進行指引，但都沒有明確擔保用途、風險分擔比例及風險監(jiān)管，也沒有從制度設(shè)計上明確政策性融資擔保、互助性融資擔保和商業(yè)性融資擔保業(yè)務(wù)與監(jiān)管方面的差異，對地方政策性融資擔保體系建設(shè)只有框架性的要求，尚未細化具體運營機制。

二是政策性融資擔保業(yè)務(wù)監(jiān)管框架及主體職責不明晰。國外對小微企業(yè)政策性融資擔保業(yè)務(wù)的監(jiān)管主體相對明確、單一，如德國成立了聯(lián)邦金融監(jiān)管局，作為聯(lián)邦財政部的下屬機構(gòu)對其進行監(jiān)管。我國的監(jiān)管主體是由銀保監(jiān)會牽頭，由財政部、發(fā)改委、商務(wù)部、工信部、工商管理局、人民銀行等部委共同參與的部際聯(lián)席會議，各省市監(jiān)管機構(gòu)自行確定，主要由地方金融監(jiān)督管理局負責監(jiān)管，由地方財政、國資、工信、科技、商務(wù)、人力資源和社會保障等多個部門主管，這種監(jiān)管體制下各部門的監(jiān)管職責分工不明確，中央與地方監(jiān)管銜接不順暢，難以監(jiān)督、指導小微企業(yè)政策性融資擔保業(yè)務(wù)有序開展。如一些地區(qū)的省級擔保、再擔保機構(gòu)的主管部門有國有資產(chǎn)保值增值要求，風險容忍度低，導致?lián)C構(gòu)不敢、不愿發(fā)展小微擔保業(yè)務(wù)。

三、我國小微企業(yè)政策性融資擔保體系建設(shè)的政策建議

（一）簡化運作機制，突出小微企業(yè)政策性融資擔保的主導地位

鑒于小微企業(yè)融資市場失靈及其融資擔保的準公共品屬性，我國應(yīng)借鑒國外經(jīng)驗，從頂層設(shè)計上理順、精簡我國政策性融資擔保體系，根據(jù)我國行政劃分構(gòu)建國家級、省級和市級三個層級的政策性融資擔?？蚣埽来沃鸺壧峁┰贀?，并將種類繁多的小微企業(yè)風險補償基金、專項資金歸并到對應(yīng)層級的政策性融資擔保機構(gòu)，統(tǒng)一制度建設(shè)，合力發(fā)揮政府增信作用，凸顯政策性融資擔保在小微企業(yè)融資擔保業(yè)務(wù)中的絕對主導地位;同時加快推動商業(yè)性融資擔保機構(gòu)轉(zhuǎn)型，促進政策性和商業(yè)性融資擔保機構(gòu)差異化發(fā)展，實現(xiàn)小微企業(yè)融資擔保市場出清。

（二）加大政府出資比例和風險分擔比例，降低銀行授信風險

一是加大政府對政策性融資擔保機構(gòu)的資金支持力度。借鑒國家級融資擔保機構(gòu)均由政府全額出資的國際通行做法，中央財政要加大對國家融資擔?；鸬某鲑Y比例，上級政策性融資擔保機構(gòu)通過股權(quán)投資等方式對其下級進行資金支持，考慮到欠發(fā)達地區(qū)財力有限，須適度調(diào)增其上級政策性融資擔保機構(gòu)持股比例。二是增加政府風險分擔比例，提升銀行合作積極性。借鑒國際經(jīng)驗，政府總體分擔風險分擔比例需達60-80%，不同層級政府分擔比例可參考財政收入分配比例，并向欠發(fā)達地區(qū)適度傾斜。

（三）進一步完善政策性融資擔保機構(gòu)資金的長效補充機制，提升其可持續(xù)承保能力

借鑒美國經(jīng)驗，根據(jù)上年補償率計算當年需補充的額度，再參照擔?；鸪鲑Y比例進行分攤，其中由各級政府承擔部分應(yīng)納入年度財政預算;也可借鑒日本、德國經(jīng)驗，向政策性銀行申請低息貸款或發(fā)行專項債券補充基金。此外，還可建立保投聯(lián)動機制，通過取得企業(yè)股權(quán)并分享企業(yè)高速發(fā)展帶來的收益，以此補充開展小微企業(yè)融資擔保的代償損失。

（四）完善法律法規(guī)與監(jiān)管體制，促進業(yè)務(wù)規(guī)范化發(fā)展

一是針對政策性融資擔保體系建設(shè)進行專門立法或制定規(guī)范性文件，對其資金來源與用途、風險分擔、風險補償、資金補充、運作模式等進行明確規(guī)定，使小微企業(yè)政策性融資擔保體系運轉(zhuǎn)有規(guī)可循、有法可依。二是建議由財政部門作為小微企業(yè)政策性融資擔保的主管部門，或借鑒美國做法組建具有綜合協(xié)調(diào)能力的小微企業(yè)管理部門，由銀保監(jiān)會主導對其業(yè)務(wù)進行監(jiān)管。三是制定小微企業(yè)政策性融資擔?？冃Э己思钷k法，不僅對政策性融資擔保機構(gòu)扶持小微企業(yè)數(shù)量、放大倍數(shù)、擔保費率等效果指標作出明確規(guī)定和獎補安排，還要對銀行參與情況進行考核、獎補。

（特約編輯：何志強）

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