社會治理體制創(chuàng)新對治安管理的影響

常婷

摘 要：黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出了“創(chuàng)新社會治理體制”的新要求，黨的十九大報告又明確提出了“加強(qiáng)社會治理制度建設(shè)，完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會治理體制，這一新理念對治安管理將產(chǎn)生重大的積極的影響。本文通過剖析“創(chuàng)新社會治理體制”的內(nèi)涵，并論述由“創(chuàng)新社會管理體制”轉(zhuǎn)變?yōu)椤皠?chuàng)新社會治理體制”的必要性，以探究治安管理從管理理念和管理模式上進(jìn)行創(chuàng)新之道，并對創(chuàng)新治安管理的提出了幾點構(gòu)想。

關(guān)鍵詞：社會治理;社會治理體制;治安管理;創(chuàng)新

黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出了“創(chuàng)新社會治理體制”的新要求，黨的十九大報告又明確提出了“加強(qiáng)社會治理制度建設(shè)，完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會治理體制”。從中可以看出國家從一個新的高度，把社會管理提升為社會治理。社會治理體制創(chuàng)新的宗旨在于最大限度的增進(jìn)社會的安定有序，促進(jìn)社會的和諧有序發(fā)展，激發(fā)社會發(fā)展活力，提高社會治理水平，維護(hù)廣大人民的根本利益。治安管理與人們?nèi)粘Ｉ蠲芮邢嚓P(guān)，良好的治安管理理念與模式有利于及時有效的化解矛盾，維護(hù)社區(qū)的和諧與安定，也是維護(hù)人民根本利益的體現(xiàn)。因此，“創(chuàng)新社會治理體制”對治安管理也有重大的指導(dǎo)意義。

一、社會治理體制創(chuàng)新是深化改革的新理念和新模式

目前，我國處于社會轉(zhuǎn)型期，社會治理任務(wù)日益復(fù)雜、繁重，在治安管理領(lǐng)域，傳統(tǒng)的以警察為中心的一元式治安管理體制已經(jīng)顯露出弊端，不符合社會發(fā)展的要求，社會治理方式的最佳選擇是社會治理主體的多元化及其協(xié)調(diào)配合機(jī)制。同理，治安管理也需要發(fā)揮多元治安主體的協(xié)同價值，形成警察與各類治安服務(wù)組織的良性互動及優(yōu)勢互補(bǔ)，才能在創(chuàng)新社會治理體制范疇下創(chuàng)新更加符合社會治理新格局的治安管理體制。

（一）從創(chuàng)新社會管理到創(chuàng)新社會治理是管理理念的革新

社會管理與社會治理僅差一個字，但是他們之間有本質(zhì)的區(qū)別，社會管理最主要的特征是以政府為中心的單向的以行政手段為主的管理，而社會治理最顯著的特征是多元主體協(xié)同進(jìn)行的以法律為依據(jù)的社會綜合治理。而治安管理作為社會層面管理的內(nèi)容之一也應(yīng)盡快構(gòu)建警察與各類治安服務(wù)組織協(xié)同進(jìn)行的治安綜合治理體系。構(gòu)建治安管理新體制必然要進(jìn)行治安管理理念的更新：首先要對治安治理理論進(jìn)行學(xué)習(xí)，把握治安治理的方向、目標(biāo)、內(nèi)容、手段及其基本的運行模式。其次要明確警察及各類治安組織的權(quán)利與責(zé)任體系，構(gòu)建警察與各類治安組織的協(xié)同機(jī)制，制定警察與治安組織協(xié)同共治的具體方式與方法。再次要找出治安管理過程中存在的難以協(xié)調(diào)的問題，分析社區(qū)民眾的各類治安需求，以此制定出有針對性的解決治安管理過程中產(chǎn)生問題的對策。

（二）從創(chuàng)新社會管理到創(chuàng)新社會治理是管理模式的革新

社會管理注重政府單向的行政管理，社會治理注重群眾自治及多元主體共治。對治安管理而言，治安官僚模式一直是我國治安管理的基本模式，創(chuàng)新社會治理體制要求治安管理模式也應(yīng)該進(jìn)行創(chuàng)新：首先是社區(qū)各類治安服務(wù)組織自治模式的建立。警察要適度放權(quán)，充分發(fā)揮社區(qū)居民自治組織的作用。二是要建立警察與各類治安組織共治的新的管理模式。轉(zhuǎn)變警察的行政職能，明確其權(quán)力與責(zé)任。

二、社會治理體制創(chuàng)新對治安管理的影響

社會治理體制創(chuàng)新對以下四個方面提出了新要求：一是改進(jìn)社會治理方式;二是激發(fā)社會組織活力;三是創(chuàng)新有效預(yù)防和化解社會矛盾體制;四是健全公共安全體系。這四個方面的創(chuàng)新對創(chuàng)新治安管理體制將產(chǎn)生深遠(yuǎn)的影響。一項事務(wù)在創(chuàng)新過程中都不可避免的會面臨一系列的問題，比如根深蒂固的傳統(tǒng)治安管理理念的約束、從單一主體到多元主體轉(zhuǎn)變后的權(quán)責(zé)不明、治安組織發(fā)育不成熟、相關(guān)的治安體制、機(jī)制不健全等。同樣，治安管理在發(fā)展過程中也會遇到一系列的問題，古語說“窮則思變”，在社會轉(zhuǎn)型期，我國治安管理方式、手段落后，觀念陳舊，各種利益沖突不斷，警民矛盾沖突尖銳等，要解決以上問題就需要創(chuàng)新治安管理體制。

（一）首先，新型的治安管理需要形成相互依賴的治安共同體。在這個治安共同體內(nèi)，各治安主體之間為達(dá)成共同的治安管理目標(biāo)而在知識、技術(shù)、資源等方面相互補(bǔ)充，從而降低治安管理成本，克服治安官僚本位的壁壘，取得治安管理的超值效益。

（二）其次，新型的治安管理要求挖掘治安領(lǐng)域內(nèi)治安行為的基本規(guī)律、體制方向、內(nèi)在需求與動力及其基本的運作機(jī)制。因此治安管理體制創(chuàng)新需要整合多元治安主體之間的利益與目標(biāo)、決策與執(zhí)行、治理過程與治理結(jié)果、治安權(quán)力與治安責(zé)任、形式與實質(zhì)、低成本與高效益等。

（三）最后，新型的治安管理體制的構(gòu)建及運行需要明確其內(nèi)在驅(qū)動力。社區(qū)治安需求決定著新型治安管理的基本走向、基本結(jié)構(gòu)及它們在運行過程中的政治、經(jīng)濟(jì)、文化偏好。在治安管理過程中，通過尋找社區(qū)公眾的治安需求，然后培育各類治安組織和治安人，最終達(dá)到良好的治安管理效果。

三、創(chuàng)新治安管理的幾點構(gòu)想

創(chuàng)新治安管理從理論到實踐的跨越依靠的就是在正確的治安治理理念指導(dǎo)下構(gòu)建健全的治安治理體制與治安治理協(xié)同機(jī)制。因此，筆者認(rèn)為，創(chuàng)新治安管理的基本思路應(yīng)該是：轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的治安管理理念、培育治安管理服務(wù)組織、科學(xué)設(shè)置治安管理權(quán)力及治安管理責(zé)任、調(diào)整治安管理機(jī)制等幾個方面。

（一）轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的治安管理理念

我國傳統(tǒng)治安管理的現(xiàn)實運作是統(tǒng)治而不是治理。我國的社會治安管理的通識一般是政府通過公安力量對國內(nèi)公共安全和治安秩序的全面管理與嚴(yán)密控制。黨的十八屆三中全會站在新的歷史高度，提出了從傳統(tǒng)的社會管理到社會治理的新理念，那么治安管理作為社會治理的一個重要組成部分也應(yīng)該轉(zhuǎn)變陳舊的理念，從治安治理主體、治安治理目標(biāo)、治安治理模式、治安治理體制及機(jī)制等方面都要發(fā)生轉(zhuǎn)變。因此，政府和公安部門及社會治安組織首先要轉(zhuǎn)變思想觀念：

1.首先，要學(xué)習(xí)治安治理的理論和方法，明確治安治理的主體、目標(biāo)、內(nèi)容、方式及其有效運作的模式等，為進(jìn)一步創(chuàng)新社會治安治理打下堅實的基礎(chǔ)。

2.其次，要改變傳統(tǒng)的治安官僚模式的思維方式和行為模式，要明確警察部門的職能轉(zhuǎn)變方向。這種模式認(rèn)為治安治理的權(quán)威一定是政府或警察，警察壟斷治安治理權(quán)而不是多元主體協(xié)商治理。而構(gòu)建有效治安治理的前提是要認(rèn)識到：良性發(fā)展的治安治理秩序是建立在警察適度控制與社區(qū)治安市場充分發(fā)育的基礎(chǔ)上的;認(rèn)識到治安治理的主體既可以是政府或警察，也可以是社區(qū)治安自治組織或私人機(jī)構(gòu)，還可以是政府或警察與社區(qū)治安自治組織或私人機(jī)構(gòu)自愿組成的一個相互分工、合作的聯(lián)合主體。治安治理是多元主體協(xié)作，是分權(quán)，是以市場原則為導(dǎo)向的管理。

3.再次，要改變傳統(tǒng)治安管理權(quán)力單一向度的運行方式，施行多向度的治安治理權(quán)力運行方式。新型的治安管理過程中的權(quán)力運行向度應(yīng)該改變過去那種自上而下，政府或警察運用自己的政治權(quán)威向公眾發(fā)號施令，制定規(guī)則和實施規(guī)則的方式。而是應(yīng)該以治安市場原則和社區(qū)群眾理性選擇與感情認(rèn)同為基礎(chǔ)。

（二）培育治安管理服務(wù)組織

一個國家的治安治理優(yōu)良與否，在某種程度上取決于警察系統(tǒng)與社會組織之間是否形成一種分工、合作的多元主體協(xié)商治理關(guān)系。只有警察力量減少他們的驕傲，弱化他們的強(qiáng)制力量的色彩，愿意讓社會治安管理服務(wù)組織分享治安治理權(quán)，才有可能形成良好的治安治理秩序。我國長期單一的以警察為中心的一元式治安管理模式弱化了我國治安社會服務(wù)組織，對于治安服務(wù)組織參與治安治理形成了一定的障礙。要提高治安社會服務(wù)組織的治安治理能力，需要一個有計劃、有步驟地培育“治安社區(qū)”和“治安人”的過程。

根據(jù)不同社區(qū)人群對治安服務(wù)需求的不同，政府需要創(chuàng)新治安服務(wù)供給方式：

1.首先，對于治安防范事務(wù)，可以采用契約購買服務(wù)的方式把部分治安服務(wù)項目交給市場與社會;并通過制定績效評價機(jī)制、績效考核機(jī)制和監(jiān)督制度確保治安管理服務(wù)組織的服務(wù)質(zhì)量。

2.其次，對于若干社區(qū)治安管理項目，可以采用委托管理的方式交予社區(qū)治安服務(wù)組織，公安部門通過監(jiān)督和業(yè)務(wù)指導(dǎo)的方式幫助社區(qū)治安服務(wù)組織提升治安治理的能力，然后可以逐步讓其獨立開展治安服務(wù)。

3.再次，要發(fā)揮社會治安服務(wù)組織的媒介作用，警察系統(tǒng)可以通過這些社會治安服務(wù)組織向群眾傳達(dá)相關(guān)的政策、制度、法規(guī)、理念以及其他的一些社會治安治理信息，而群眾也可以通過這些治安服務(wù)組織向公安部門傳達(dá)社會治安治理的意見和建議，使其成為聯(lián)系公安部門與群眾的紐帶。

（三）建設(shè)新型的治安管理體制

從社會管理到社會治理既是管理理念的更新，更是管理體制的更新。治安管理需要共治，社會治安服務(wù)組織有效參與治安治理是治安管理體制改革的重要舉措。那么政府或警察部門首先必須盡快做好職能轉(zhuǎn)移的合理安排，特別是對治安治理權(quán)力體系和治安治理責(zé)任體系要進(jìn)行科學(xué)設(shè)置。建立新型的治安管理體制需要解決以下幾個問題：

1.警察在新的治安管理格局中的職責(zé)與權(quán)力定位的問題。首先需要明確警察在新型治安管理結(jié)構(gòu)中的工作模式，轉(zhuǎn)變警察大包大攬一切治安問題的角色，切實管好那些必須由警察且只能由警察才能管好的治安問題，對于那些不該管、管不好、管不了的治安問題要放棄，把它們交與應(yīng)該管、能管了、管的好的治安服務(wù)組織進(jìn)行管理，以充分發(fā)揮治安組織的治安自治功能。其次，可以通過制度設(shè)計來分散政府或警察部門的權(quán)威和權(quán)力，增加治安組織相應(yīng)的權(quán)力，讓“權(quán)力”與“權(quán)力”之間相互制約、平衡。

2.治安組織如何廣泛參與治安管理的問題。目前存在的一些零散的治安組織缺乏主動參與治安管理的意識，同時它們對治安事務(wù)管理的經(jīng)驗欠缺，在這種情況下，警察部門就需要通過制定政策、法規(guī)等一系列制度化的措施來宣傳、組織、協(xié)調(diào)治安組織參與管理，制定明確的條例來明確治安組織的權(quán)力與責(zé)任。

（四）調(diào)整治安管理機(jī)制

治安管理的有序運行與良性發(fā)展，需要逐步建立和調(diào)整治安管理的運行機(jī)制。下面介紹幾點治安管理的有效機(jī)制：

1.警察主導(dǎo)下的責(zé)任分擔(dān)機(jī)制

與其他治安管理主體相比，警察擁有國家強(qiáng)制力和行政組織資源，其能夠從全局出發(fā)進(jìn)行統(tǒng)籌安排，發(fā)揮協(xié)商共治的作用。雖然警察是社會治安管理的主要力量但不是唯一的力量，特別是目前中國處于一個多元社會，各種利益、矛盾激化，警察適當(dāng)分權(quán)與社會治安組織來共同治理是一個理智的選擇。因此，建立警察主導(dǎo)下的責(zé)任分擔(dān)機(jī)制是進(jìn)行治安管理的理性選擇。

警察主導(dǎo)下的責(zé)任分擔(dān)機(jī)制的構(gòu)建有利于促使各類社會治安組織的健康發(fā)展和完善;有利于警察部門與其他治安組織之間的常態(tài)化聯(lián)系、溝通與協(xié)作，以確保治安管理目標(biāo)的實現(xiàn)和公眾訴求的暢通無阻，最終達(dá)到警察部門與其他治安管理主體的協(xié)同發(fā)展和良性互動的目標(biāo)，以保障有效推進(jìn)各項治安治理事務(wù)有序發(fā)展。

2.多元治安主體合作動力機(jī)制

新型的治安管理需要多元主體協(xié)商共治。而治安管理協(xié)同共治的一大障礙是多元主體之間缺乏合作的愿望和動力。因此，如何調(diào)動、各個治安主體之間協(xié)作的意愿，增加各個治安主體之間的協(xié)作動力，建立社會治安管理協(xié)同主體之間的合作動力機(jī)制必將成為當(dāng)下的必然選擇。筆者認(rèn)為多元治安主體合作動力機(jī)制主要包含三個方面的內(nèi)容：一是激勵，二是競爭，三是利益。

激勵機(jī)制是通過為警察及其它社會治安協(xié)同主體提供相應(yīng)的誘導(dǎo)性因素，對治安管理中的行為進(jìn)行鼓勵或抑制，最終達(dá)到激勵各類治安主體產(chǎn)生積極的合作愿望和合作行為。

競爭機(jī)制應(yīng)該包括兩類競爭關(guān)系：一是外部競爭關(guān)系，各類治安管理主體之間在選擇協(xié)同方案，分配權(quán)力與責(zé)任，分配治安資源等方面展開的競爭;二是內(nèi)部競爭關(guān)系，各類治安管理主體內(nèi)部，各成員之間為贏得參與治安管理的機(jī)會而展開的競爭。協(xié)調(diào)好外部競爭與內(nèi)部競爭關(guān)系是達(dá)到多元治安主體有效協(xié)同治理的關(guān)鍵一環(huán)。

利益平衡機(jī)制要平衡兩種利益：一要平衡社會整體利益與協(xié)同主體本身利益;二要平衡各類治安協(xié)同主體之間的利益。要達(dá)到這兩種利益的平衡，需要在協(xié)同過程中賦予各類治安主體相互監(jiān)督權(quán)，通過運用這種強(qiáng)制性的規(guī)則，使各治安協(xié)同主體既相互合作又彼此制約，避免各自的合法、合理的利益受到侵害，最終達(dá)到最理想的利益平衡狀態(tài)：在協(xié)同過程中，各類治安主體通過合作既實現(xiàn)了社會整體利益，又實現(xiàn)了自身利益。處理好激勵、競爭、利益等這三個主要內(nèi)容，有利于調(diào)動各治安主體的合作意愿和動力。

3.雙向型信息共享機(jī)制

實現(xiàn)社會治安管理的目標(biāo)離不開有效的信息互動。調(diào)整信息共享機(jī)制，一方面要提高警察部門治安信息公開的自覺性。另一方面，警察部門要積極完善社會治安管理信息互動平臺，建立包括自下而上的雙向型治安信息處理通道。警察部門通過構(gòu)建治安治理綜合信息平臺、社會公眾訴求信息管理平臺、公共危機(jī)應(yīng)急聯(lián)動管理平臺等，為各類治安主體參與治安管理，相互溝通交流提供了很好的方式和渠道。通過信息共享平臺對治安管理事務(wù)的相關(guān)信息進(jìn)行共享，有利于各治安主體之間溝通和交流，有利于治安管理目標(biāo)的達(dá)成，同時，有利于各治安主體對治安信息進(jìn)行系統(tǒng)的分析，并為治安決策快速的提供依據(jù)，更好、更有效率地完成治安事務(wù)的管理。

四、結(jié)論

社會治理體制創(chuàng)新對治安管理的發(fā)展與改革有重要的指導(dǎo)意義，治安管理必須盡快的向治安協(xié)同治理轉(zhuǎn)變。治安治理要求對治安管理理念與管理模式進(jìn)行創(chuàng)新。創(chuàng)新治安管理體制需要形成相互依賴的治安共同體;要求挖掘治安領(lǐng)域內(nèi)治安行為的基本規(guī)律、體制方向、內(nèi)在需求與動力及其基本的運作機(jī)制;需要明確其內(nèi)在驅(qū)動力力。治安管理體制創(chuàng)新需要轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的治安管理理念;培育治安管理服務(wù)組織;建設(shè)新型的治安管理體制;調(diào)整治安管理機(jī)制等。

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基金項目：中央高?；究蒲袠I(yè)務(wù)費專項資金項目“社會治理創(chuàng)新視域下公眾參與治安治理的法治路徑研究”（項目編號：RWYB201902）的研究成果之一。

2019年度高校哲學(xué)社會科學(xué)研究一般項目“公眾參與治安治理法治化的現(xiàn)狀及優(yōu)化路徑研究”（項目編號：2019SJA0514）的研究成果之一。

（作者單位：南京森林警察學(xué)院治安學(xué)院，江蘇 南京 210023）