增強(qiáng)生態(tài)治理中的行政執(zhí)法效能和服務(wù)

徐根興

[摘 要]執(zhí)法效能決定了生態(tài)治理的質(zhì)量，規(guī)范化和聯(lián)動(dòng)是增強(qiáng)執(zhí)法效能的關(guān)鍵所在。執(zhí)法服務(wù)與激勵(lì)決定了生態(tài)治理的鞏固程度和工作基礎(chǔ)，通過(guò)執(zhí)法服務(wù)不斷增強(qiáng)守法意識(shí)，通過(guò)執(zhí)法激勵(lì)增強(qiáng)守法自覺(jué)。

[關(guān)鍵詞]生態(tài)治理;執(zhí)法效能;執(zhí)法服務(wù)與激勵(lì)

近幾年，在黨的方針政策的指引下，生態(tài)文明建設(shè)取得很大成績(jī)，其中重要的表現(xiàn)是有關(guān)生態(tài)文明建設(shè)的法律、法規(guī)得到有效的遵守和執(zhí)行，執(zhí)法效能和執(zhí)法服務(wù)有了很大的改進(jìn)和提高。

一、行政執(zhí)法效能決定了生態(tài)治理的質(zhì)量

1.規(guī)范化是執(zhí)法效能的公信力所在

行政執(zhí)法規(guī)范化是政府規(guī)范履職的基本要求，但是，由于各種各樣的原因，現(xiàn)實(shí)中執(zhí)法不規(guī)范現(xiàn)象還是存在，由此也引起了糾紛，甚至導(dǎo)致政府部門(mén)敗訴。2017年在最高人民法院公布的某公司訴某環(huán)保局環(huán)保行政處罰糾紛案中，環(huán)保局因未能提供采樣記錄或采樣過(guò)程等相關(guān)證據(jù)，僅以一份檢測(cè)報(bào)告進(jìn)行行政處罰，被認(rèn)定為程序違法，最終敗訴 ①。執(zhí)法規(guī)范必須在程序上、流程上重視，防止不按流程和程序辦案。為了既規(guī)范辦案對(duì)象，又規(guī)范辦案主體，江蘇省常州市進(jìn)行了有益的探索。他們建立了智慧環(huán)境執(zhí)法平臺(tái)，這個(gè)平臺(tái)把辦案流程和程序固定化，形成了證據(jù)清單，既接受公眾監(jiān)督，又有效地保護(hù)了自己。這個(gè)平臺(tái)根據(jù)既定的環(huán)境法律法規(guī)，提供了“套路化”的執(zhí)法流程：定位簽到、亮證告知、信息核實(shí)、現(xiàn)場(chǎng)檢查、筆錄制作、打印簽名、電子歸檔、任務(wù)完成② ?？梢?jiàn)，信息化手段在規(guī)范政府行政執(zhí)法過(guò)程中具有重要的推動(dòng)作用。

2.聯(lián)動(dòng)是增強(qiáng)行政執(zhí)法效能的關(guān)鍵所在

生態(tài)環(huán)境部《關(guān)于做好引導(dǎo)企業(yè)環(huán)境守法工作的意見(jiàn)（征求意見(jiàn)稿）》指出，“健全污染源日常監(jiān)管機(jī)制和執(zhí)法聯(lián)動(dòng)機(jī)制，加強(qiáng)行政執(zhí)法與刑事司法銜接，深化部門(mén)間信息共享和聯(lián)合懲戒，加大違法震懾力度”③ 。執(zhí)法聯(lián)動(dòng)才能起到威懾作用、警醒作用和矯治作用。以往各部門(mén)也搞聯(lián)動(dòng)執(zhí)法，效果卻一般。在筆者調(diào)研中，有些同志甚至認(rèn)為，聯(lián)動(dòng)執(zhí)法就是圖個(gè)熱鬧和新聞效應(yīng)，什么問(wèn)題也解決不了。問(wèn)題在于沒(méi)有在機(jī)制上、程序上、執(zhí)法步驟上對(duì)接，最后變成了造造聲勢(shì)而已，執(zhí)法困境依然沒(méi)有突破。因此，需要構(gòu)建有效執(zhí)法聯(lián)動(dòng)的機(jī)制。

環(huán)境執(zhí)法的聯(lián)動(dòng)實(shí)際上就是環(huán)境執(zhí)法部門(mén)與公安、檢察、法院等部門(mén)的聯(lián)動(dòng)。特別是在環(huán)保案件的查處中，生態(tài)環(huán)保部門(mén)與公安部門(mén)的對(duì)接十分重要。2013年6月《最高人民法院、最高人民檢察院關(guān)于辦理環(huán)境污染刑事案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》出臺(tái)，降低了環(huán)境污染犯罪的入刑門(mén)檻，對(duì)環(huán)境違法犯罪具有震懾作用，也為環(huán)保、公安、法院、檢察院等機(jī)構(gòu)的執(zhí)法聯(lián)動(dòng)提供了法律依據(jù)。在執(zhí)法聯(lián)動(dòng)的機(jī)制設(shè)計(jì)上，有些地區(qū)明確了各部門(mén)聯(lián)動(dòng)職責(zé)和流程，設(shè)立了常規(guī)聯(lián)系制度、會(huì)商督辦制度、重要案件的聯(lián)合偵破制度，等等。

但是，上述制度的運(yùn)行還需要磨合。第一，執(zhí)法界限的銜接。第二，環(huán)境執(zhí)法舉證的難度以及指向性的差距。解決這個(gè)難題的辦法在有些地方已經(jīng)找到，那就是成立環(huán)境警察機(jī)構(gòu)，與環(huán)保部門(mén)合而為一，這是重要的機(jī)制創(chuàng)新。2017年3月9日第十二屆全國(guó)人大五次會(huì)議新聞中心記者會(huì)上，環(huán)保部部長(zhǎng)陳吉寧對(duì)中外記者宣布，9省市已組建環(huán)境警察隊(duì)伍。但有觀點(diǎn)認(rèn)為，環(huán)保警察在實(shí)際建立和工作中仍存在一些難點(diǎn)。首先是隊(duì)伍設(shè)置問(wèn)題，其次是案源問(wèn)題 ④。

3.打擊數(shù)據(jù)造假是搞好生態(tài)治理的基礎(chǔ)

打擊生態(tài)治理中的數(shù)據(jù)造假，需要扎實(shí)做好如下重點(diǎn)工作：首先，確定處理數(shù)據(jù)造假的部門(mén)或機(jī)構(gòu)，明確責(zé)任主體。設(shè)定處罰標(biāo)準(zhǔn)，包括對(duì)數(shù)據(jù)造假的機(jī)構(gòu)和個(gè)人規(guī)定處罰的具體數(shù)量標(biāo)準(zhǔn)、行政處分標(biāo)準(zhǔn)以及刑事處理標(biāo)準(zhǔn)。如何罰款、如何給予行政處分、如何追究法律責(zé)任需要明確。其次，明確對(duì)數(shù)據(jù)造假的認(rèn)定程序、流程和規(guī)范，便于實(shí)踐中操作。尤其是需要對(duì)證據(jù)進(jìn)行嚴(yán)格的內(nèi)容規(guī)定，符合公安、法院、檢察院部門(mén)對(duì)證據(jù)的要求。最后，對(duì)嚴(yán)重?cái)?shù)據(jù)造假者，必須追究刑事責(zé)任?！蹲罡呷嗣穹ㄔ?、最高人民檢察院關(guān)于辦理環(huán)境污染刑事案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》，首次將環(huán)境監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)造假行為納入污染環(huán)境罪，篡改、偽造自動(dòng)監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)或干擾監(jiān)測(cè)設(shè)施2017年起入刑⑤。應(yīng)根據(jù)以上要求，細(xì)化數(shù)據(jù)造假入刑的具體細(xì)節(jié)和要求，給有關(guān)法規(guī)裝上一副好的牙齒。精準(zhǔn)對(duì)應(yīng)數(shù)據(jù)造假的行為責(zé)任，讓違法者清楚后果，使他們明白自己的行為屬于行政違法還是將負(fù)刑事責(zé)任。兩者差距很大，后者更有震懾作用。

二、行政執(zhí)法服務(wù)與激勵(lì)是鞏固生態(tài)治理的工作基礎(chǔ)

執(zhí)法服務(wù)與激勵(lì)是執(zhí)法的重要環(huán)節(jié)，因?yàn)?，?zhí)法的最終目的是讓企業(yè)和公眾知法守法不違法，而不是為了處罰和抓人。當(dāng)下社會(huì)相關(guān)主體守法動(dòng)力不足，除了法制意識(shí)淡薄、處罰力度不足等原因外，與政府激勵(lì)不到位也有關(guān)聯(lián)。

1.通過(guò)執(zhí)法服務(wù)不斷增強(qiáng)守法意識(shí)

在生態(tài)治理中，政府和企業(yè)的關(guān)系，不是貓鼠關(guān)系，而應(yīng)該是很好的合作關(guān)系，應(yīng)通過(guò)執(zhí)法服務(wù)不斷增強(qiáng)守法意識(shí)。

首先，政府應(yīng)該深切理解企業(yè)的經(jīng)營(yíng)環(huán)境，了解企業(yè)的實(shí)際困難。應(yīng)該明白，真正鐵了心與環(huán)境為敵的企業(yè)是極少數(shù)，企業(yè)的違法違規(guī)是有具體原因的，需要認(rèn)真調(diào)研，幫助他們遵紀(jì)守法。

其次，鼓勵(lì)企業(yè)喊出“我是環(huán)境守法者”。2017年年初，環(huán)境保護(hù)部組織在垃圾焚燒發(fā)電行業(yè)開(kāi)展“裝、樹(shù)、聯(lián)”工作，就是依法安裝自動(dòng)監(jiān)控設(shè)備（即“裝”），要在廠區(qū)門(mén)口樹(shù)立一個(gè)大家都能看得見(jiàn)的電子顯示屏（即“樹(shù)”），要把實(shí)時(shí)監(jiān)控?cái)?shù)據(jù)與各級(jí)環(huán)保部門(mén)聯(lián)網(wǎng)（即“聯(lián)”）。希望所有企業(yè)都率先向社會(huì)大聲喊出“我是環(huán)境守法者”“公司承諾，向社會(huì)如實(shí)公開(kāi)污染排放信息，歡迎公眾到現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)督”⑥。

最后，政府在行政執(zhí)法中，執(zhí)法人員應(yīng)該努力做到深刻、透徹的理解政策法規(guī)，對(duì)法規(guī)的內(nèi)容了然于胸。政策法規(guī)對(duì)外宣傳，應(yīng)該用簡(jiǎn)單、直觀、有趣的方式，讓公眾了解、記住、能用。政府應(yīng)對(duì)所有法規(guī)的執(zhí)行做到全面、全過(guò)程落地。

2.通過(guò)執(zhí)法激勵(lì)增強(qiáng)守法自覺(jué)

生態(tài)環(huán)境部《關(guān)于做好引導(dǎo)企業(yè)環(huán)境守法工作的意見(jiàn)（征求意見(jiàn)稿）》指出，“堅(jiān)持引導(dǎo)激勵(lì)和約束懲戒并舉。建立守法激勵(lì)機(jī)制，激勵(lì)企業(yè)自覺(jué)守法”⑦ 。執(zhí)法激勵(lì)在國(guó)外是很通行的做法，支持守法者，為促進(jìn)守法提供服務(wù)。鼓勵(lì)更多的人守法本身就是減少了違法，讓守法者受益應(yīng)該是執(zhí)法的重要原則。具有社會(huì)責(zé)任感和嚴(yán)格守法的企業(yè)、公眾不應(yīng)該受到傷害。更多的企業(yè)遵紀(jì)守法，從源頭上保障了生態(tài)環(huán)境的質(zhì)量。例如，美國(guó)環(huán)保局的“柔性”執(zhí)法機(jī)制主要通過(guò)守法援助、守法激勵(lì)等手段實(shí)施 ⑧。

對(duì)企業(yè)的執(zhí)法激勵(lì)，除了通常所說(shuō)的做好普法宣教、從嚴(yán)執(zhí)法、推動(dòng)公眾參與、啟動(dòng)公益訴訟等措施外，更重要的是做好以下兩方面的工作。首先，對(duì)生態(tài)治理中處于領(lǐng)先的企業(yè)給予獎(jiǎng)勵(lì)，對(duì)破壞生態(tài)的企業(yè)進(jìn)行處罰。其次，為企業(yè)制定守法激勵(lì)方案。執(zhí)法激勵(lì)的重要性在于啟發(fā)公眾的守法自覺(jué)性?；仡欀卫砭岂{的經(jīng)驗(yàn)，對(duì)于生態(tài)治理具有很好的借鑒意義。2010年以來(lái)的治理酒駕，取得了非常好的效果，總結(jié)起來(lái)，無(wú)非是滿(mǎn)足了如下幾點(diǎn)：全民共識(shí)、違法成本高、常態(tài)性執(zhí)法、執(zhí)法職權(quán)清晰、意志堅(jiān)決、很少法外干預(yù)。更重要的是并沒(méi)有不讓喝酒，代駕服務(wù)解決了酒后不能開(kāi)車(chē)的問(wèn)題。正因?yàn)樯鲜鲋T多因素的綜合，把共識(shí)、利益、管制的力度結(jié)合得非常好，很少有人感到厭惡、厭煩，也很少有人感到暴力，這就是生態(tài)治理需要的境界。

注釋?zhuān)?/p>

① 《環(huán)保局程序違法遭敗訴，該反思什么？》，《中國(guó)環(huán)境報(bào)》2017年7月5日，第3版。

②李苑：《常州研發(fā)智慧執(zhí)法平臺(tái)劃定執(zhí)法邊界過(guò)程步步留痕》，《中國(guó)環(huán)境報(bào)》2017年7月25日，第8版。

③ ⑦生態(tài)環(huán)境部辦公廳：《關(guān)于做好引導(dǎo)企業(yè)環(huán)境守法工作的意見(jiàn)（征求意見(jiàn)稿）》，生態(tài)環(huán)境部網(wǎng)站，http：//zfj.mee.gov.cn/dtxx/201904/t20190418_700256_wap.shtml，2019年4月10日。

④劉子陽(yáng)：《多地組建環(huán)保警察 專(zhuān)家：應(yīng)立法明確執(zhí)法依據(jù)》，中國(guó)法院網(wǎng)，https：//www.chinacourt.org/article/detail/2017/04/id/2685180.shtml，2017年4月5日。

⑤程思煒：《兩高發(fā)布環(huán)境污染刑事案件司法解釋 環(huán)境監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)造假入刑》，《南方都市報(bào)》2016年12月27日，第AA01版。

⑥王昆婷：《鼓勵(lì)企業(yè)大聲喊出“我是環(huán)境守法者”》，《中國(guó)環(huán)境報(bào)》2017年7月7日，第1版。

⑧姚俊穎：《美國(guó)環(huán)保局：開(kāi)展“柔性”執(zhí)法 鼓勵(lì)自愿守法》，《中國(guó)環(huán)境報(bào)》2015年3月20日，第4版。

（作者系中共上海市委黨校經(jīng)濟(jì)學(xué)教研部教授）

（責(zé)任編輯? 王? ?玉）