用地審批權(quán)下放邁出了一大步

聶輝

2018年12月31日，國土資源部發(fā)文稱，確保2020年永久基本農(nóng)田不少于15 . 46億畝。（中新社 圖）

農(nóng)村土地審批權(quán)“下放”了！

3與12日，國務(wù)院發(fā)文下放用地審批權(quán)，將永久基本農(nóng)田以外的農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的審批權(quán)下放到省級(jí)人民政府，同時(shí)試點(diǎn)在8個(gè)省級(jí)區(qū)域下放永久基本農(nóng)田轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的審批權(quán)。

本刊記者從多位土地問題專家了解到，用地審批權(quán)的下放，主要體現(xiàn)了行政權(quán)的下放，給與省級(jí)政府土地指標(biāo)更大的調(diào)控空間，提高用地審批效率。永久基本農(nóng)田和建設(shè)用地的土地總量仍按照中央規(guī)劃執(zhí)行，并未因?qū)徟鷻?quán)下放發(fā)生變化。受訪專家表示，18億畝的耕地紅線不會(huì)受影響。

放權(quán)是正確的方向

《決定》提出，用地審批權(quán)的下放，是進(jìn)一步深化“放管服”改革的舉措，通過改革土地管理制度，賦予省級(jí)人民政府更大用地自主權(quán)。

“此次《決定》的出臺(tái)，是對(duì)去年新修訂《土地管理法》的具體貫徹落實(shí)?！痹谥袊鐣?huì)科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所研究員黨國英看來，土地管理法修訂之后，中央緊接著會(huì)出臺(tái)一系列的相關(guān)政策，推進(jìn)土地制度的改革和落實(shí)，《決定》只是其中之一。

現(xiàn)行《土地管理法》規(guī)定，國家實(shí)行土地用途管制制度，全國土地的管理和監(jiān)督工作由國務(wù)院自然資源主管部門統(tǒng)一負(fù)責(zé)。國家保護(hù)耕地，嚴(yán)格控制耕地轉(zhuǎn)為非耕地。

2019年8月26日，《土地管理法》第三次修訂。永久基本農(nóng)田以外的農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的，由國務(wù)院或者國務(wù)院授權(quán)的省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準(zhǔn)?！坝谰没巨r(nóng)田轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的，由國務(wù)院批準(zhǔn)。”

對(duì)于此次《決定》，將北京、天津、上海、江蘇、浙江、安徽、廣東、重慶8個(gè)省級(jí)人民政府作為試點(diǎn)。黨國英認(rèn)為，主要解決現(xiàn)行土地政策中用地指標(biāo)分配不均的問題。永久基本農(nóng)田轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的審批權(quán)仍屬于國務(wù)院，目前只是部分地方省級(jí)政府試點(diǎn)委托。

另一方面，在用地審批的實(shí)際工作中，很多內(nèi)容都是由地方負(fù)責(zé)審批。全國各地的用地審批數(shù)量巨大，涉及用地審批的規(guī)定非常嚴(yán)格，“一畝都要中央批”。而且涉及到用地情況的調(diào)查，中央很難事無巨細(xì)負(fù)責(zé)，因此用地審批的很多工作在實(shí)際中都交由省級(jí)單位負(fù)責(zé)，現(xiàn)在審批權(quán)下放，無疑是正確的方向，以期地方政府擁有更多的用地自主權(quán)。

在經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展時(shí)期，城市快速擴(kuò)張，工業(yè)化加快，新開工項(xiàng)目數(shù)量多、規(guī)模大，建設(shè)用地和保護(hù)耕地的矛盾突出。2006年，為提高建設(shè)用地報(bào)批質(zhì)量和效率，國土部門進(jìn)一步從嚴(yán)土地管理，提高建設(shè)用地審查報(bào)批要求，嚴(yán)格控制申請(qǐng)占用基本農(nóng)田項(xiàng)目范圍，并要求補(bǔ)劃基本農(nóng)田的措施到位。

中國有著嚴(yán)格的土地制度，將用地審批權(quán)集中在中央，逐步控制整個(gè)新增建設(shè)用地規(guī)模的過度擴(kuò)張，加強(qiáng)了對(duì)耕地的保護(hù)，也將建設(shè)用地供應(yīng)總量控制在一個(gè)比較合理的區(qū)間。

但中國社會(huì)科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所研究員王小映告訴本刊記者，地方在推進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)時(shí)，非基本農(nóng)田的農(nóng)用地在轉(zhuǎn)變?yōu)榻ㄔO(shè)用地過程中，土地審批權(quán)限由國務(wù)院統(tǒng)一行使，這在程序規(guī)范的同時(shí)，也導(dǎo)致地方推進(jìn)基建項(xiàng)目的進(jìn)度延遲。

很多縣市反映，此前，一般情況下用地審批手續(xù)等個(gè)一年半載是常態(tài)，沒有審批，項(xiàng)目不能開工，等審批下來后，投資人可能失去了投資動(dòng)力或者資金情況發(fā)生變化。

“主要作用在于縮短審批時(shí)間，改善地方招商投資環(huán)境，對(duì)土地利用格局的影響不大?！蓖跣∮痴J(rèn)為，用地審批制度屬于長遠(yuǎn)的土地管理制度，需要根據(jù)社會(huì)發(fā)展的現(xiàn)狀不斷改革。此次將用地審批權(quán)下放，也是基于當(dāng)前經(jīng)濟(jì)發(fā)展放緩，用地矛盾減弱的社會(huì)背景下進(jìn)行的簡政放權(quán)，通過審批權(quán)力下放，減少審批時(shí)間，調(diào)動(dòng)地方政府利用管理土地的積極性。

協(xié)調(diào)用地刺激經(jīng)濟(jì)

目前，我國實(shí)行土地利用年度計(jì)劃管理制度。國務(wù)院自然資源主管部門統(tǒng)一負(fù)責(zé)全國土地的管理和監(jiān)督，測(cè)算全國未來3年新增建設(shè)用地計(jì)劃指標(biāo)控制總規(guī)模，編制全國土地利用年度計(jì)劃（指標(biāo)），將建設(shè)用地指標(biāo)每年一次性下發(fā)到地方。

國家保護(hù)耕地，嚴(yán)格控制耕地轉(zhuǎn)為非耕地。按照土地管理法規(guī)定，非農(nóng)業(yè)建設(shè)經(jīng)批準(zhǔn)占用耕地的，按照“占多少，墾多少”的原則，由占用耕地的單位負(fù)責(zé)開墾與所占用耕地的數(shù)量和質(zhì)量相當(dāng)?shù)母?。在耕地總體資源有限的情況下，用地指標(biāo)成為經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展地區(qū)的緊俏資源。

王小映介紹，以往土地規(guī)劃計(jì)劃管理體制下，土地指標(biāo)分解兼顧了滿足發(fā)達(dá)地區(qū)用地需求保障欠發(fā)達(dá)地區(qū)用地權(quán)益兩方面，是效率與公平目標(biāo)的權(quán)衡。但也存在現(xiàn)實(shí)性的問題，發(fā)達(dá)地區(qū)土地指標(biāo)往往不夠用，好的項(xiàng)目無法落地。欠發(fā)達(dá)地區(qū)土地指標(biāo)用不完、用不好，造成土地浪費(fèi)。

雖然在規(guī)劃范圍之內(nèi)，但農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地也一直面臨很多障礙。審批程序復(fù)雜，審批時(shí)間長，造成一些城市農(nóng)用地轉(zhuǎn)性困難。尤其是在一些城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤的地方，農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地是有制度保障，但是審批程序比較慢，這使得部分土地難以按時(shí)轉(zhuǎn)性，影響了用地工作。

此次試點(diǎn)下放永久基本農(nóng)田轉(zhuǎn)為建設(shè)用地審批權(quán)的8個(gè)省級(jí)區(qū)域，主要集中在京津地區(qū)、長三角地區(qū)和珠三角地區(qū)。中國社會(huì)科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所教授于建嶸認(rèn)為，這些區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展基礎(chǔ)好，但區(qū)域內(nèi)的發(fā)展并不平衡，用地矛盾也比較集中。于建嶸舉例，江蘇南部和江蘇北部的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差距就比較明顯，用地需求也不同。

為了協(xié)調(diào)用地指標(biāo)，地區(qū)之間往往需要騰挪用地指標(biāo)。找耕地資源豐富的地區(qū)進(jìn)行置換，將區(qū)域內(nèi)的永久基本農(nóng)田轉(zhuǎn)化為建設(shè)用地，獲得用地指標(biāo)?！吧虾６嗾家划€耕地用于建設(shè)，四川多復(fù)墾一畝地?！?/p>

用地指標(biāo)騰挪，需要層層上報(bào)，從縣、市到省級(jí)，再到自然資源部，最后由國務(wù)院審批。原有的審批程序復(fù)雜，用地指標(biāo)騰挪會(huì)受到很大限制。黨國英介紹，將審批權(quán)下放到省級(jí)政府，給與省級(jí)政府省內(nèi)協(xié)調(diào)土地指標(biāo)的自由，省內(nèi)調(diào)節(jié)空間增大，可以靈活地協(xié)調(diào)用地指標(biāo)。而且省級(jí)政府對(duì)所屬地情況更熟悉，用地更能適應(yīng)地方實(shí)際。

在我國，土地政策的確立和施行一直是長遠(yuǎn)的問題，在保護(hù)耕地的同時(shí)，試點(diǎn)土地流轉(zhuǎn)，通過土地政策調(diào)整促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。用地審批權(quán)下放，給與省級(jí)政府更多的權(quán)力，可以實(shí)現(xiàn)省內(nèi)用地指標(biāo)置換。同時(shí)，縮短用地審批的時(shí)間，提高投資者的投資信心，增加投資也有利于拉動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，同時(shí)也增加地方財(cái)政收入。

“三條紅線”下的自主

當(dāng)前經(jīng)濟(jì)下行壓力大，穩(wěn)投資、穩(wěn)增長、穩(wěn)就業(yè)的壓力尤為突出。王小映認(rèn)為，壓縮審批時(shí)間，可以大大提高審批效率，省級(jí)政府可以更加靈活協(xié)調(diào)區(qū)域內(nèi)的建設(shè)用地，對(duì)疫情過后推進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長，帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面發(fā)展，迅速恢復(fù)災(zāi)后經(jīng)濟(jì)，發(fā)揮經(jīng)濟(jì)活躍地區(qū)的增長潛力等方面，釋放出重要的政策信號(hào)。

2004年6月14日，國土資源部和國家發(fā)改委聯(lián)合發(fā)文，全國暫停審批土地農(nóng)轉(zhuǎn)非，國防軍事、交通等七類用地報(bào)國務(wù)院審批。（中新社 圖）

市縣地區(qū)有各種開發(fā)區(qū)、工業(yè)園區(qū)，用地需求巨大。與此同時(shí)，市縣級(jí)政府在土地出讓中獲取利益最大，往往會(huì)通過招商引資提高財(cái)政收入，形成土地財(cái)政格局，為了招商引資，市縣政府可能會(huì)放寬對(duì)土地的管制。在用地審批權(quán)下放的同時(shí)，省級(jí)政府必須把守好用地審批的權(quán)力。所以此次《決定》堵住了審批權(quán)外溢的口子，強(qiáng)調(diào)，“各省、自治區(qū)、直轄市人民政府不得將承接的用地審批權(quán)進(jìn)一步授權(quán)或委托。”

據(jù)了解，我國的建設(shè)用地實(shí)際上并不短缺，但存在“圈地”情況，“事情不大占地很多，稍微一個(gè)投資項(xiàng)目動(dòng)輒就要用幾千畝。建設(shè)一百個(gè)房間的賓館就要一萬畝土地”。黨國英認(rèn)為，用地審批權(quán)下放，省級(jí)政府按照國家規(guī)劃，充分協(xié)調(diào)利用現(xiàn)有土地資源，并不會(huì)增加永久基本農(nóng)田的占用。

隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展由高速度轉(zhuǎn)向高質(zhì)量，再加上疫情的影響，地方財(cái)政將面臨很大的困難。于建嶸認(rèn)為，用地審批權(quán)力下放，也為地方增加財(cái)政收入打開一個(gè)口子。

此前，在規(guī)避用地嚴(yán)格審批方面，地方和中央在博弈中斗智斗勇，維系著微妙的平衡。有的地方騰挪有術(shù)，甚至在耕地上打起了主意。比如，耕地資源豐富的省份，組織村民上樓，將好的土地用作招商引資，還可以通過和經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)置換土地指標(biāo)，增加當(dāng)?shù)氐呢?cái)政收入。再比如，一個(gè)縣里有一萬畝耕地，又在山坡上開墾出了兩千畝，縣級(jí)政府就可以從原來的耕地中拿出兩千畝的用地指標(biāo)出售。

此外，于建嶸也擔(dān)心，用地審批權(quán)的下放將給地方政府項(xiàng)目建設(shè)創(chuàng)造條件，將提高地方政府拆村整合土地的積極性。在沒有明確土地財(cái)權(quán)分配問題的情況下，地方拆遷矛盾可能會(huì)進(jìn)一步激化。

試點(diǎn)將永久基本農(nóng)田變更為建設(shè)用地的審批權(quán)下放，是繼農(nóng)地入市試點(diǎn)后，國務(wù)院再次推出用地審批權(quán)下放試點(diǎn)。3月9日，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部辦公廳提出，今年要全面推開農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革試點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)改革試點(diǎn)省級(jí)全覆蓋。

于建嶸認(rèn)為，用地審批權(quán)下放，是國家加快農(nóng)村集體土地入市的體現(xiàn)，有利于加快農(nóng)村集體用地流轉(zhuǎn)，盤活土地資源。同時(shí)，也在實(shí)際上放松了對(duì)基本農(nóng)田的保護(hù)，為未來的永久基本農(nóng)田的保護(hù)埋下隱患。

“土地審批要以規(guī)劃為依據(jù)，不是隨便亂批的。賦予省級(jí)政府更大用地自主權(quán)并不是說可以超規(guī)劃批地，而是要以規(guī)劃為依據(jù)?！痹谕跣∮晨磥?，《決定》并未涉及土地利用總體規(guī)劃和用地指標(biāo)的松綁?！爸醒雱澏?、層層分解、用途管制”的體系沒有改變，三條紅線（耕地紅線、生態(tài)紅線、城鎮(zhèn)建設(shè)開發(fā)建設(shè)邊界紅線）已通過規(guī)劃劃定，土地的規(guī)劃權(quán)仍屬中央。地方政府審批項(xiàng)目，還必須在相關(guān)的國土空間規(guī)劃、土地年度利用計(jì)劃和城鎮(zhèn)開發(fā)邊界的約束下進(jìn)行。因此，不會(huì)影響耕地和建設(shè)用地的總量，也不會(huì)對(duì)房地產(chǎn)政策起到太大影響。

如果執(zhí)法嚴(yán)格，不管國務(wù)院親自審批還是委托省級(jí)政府審批，都不會(huì)出現(xiàn)太大偏差。但山東農(nóng)業(yè)大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院副教授孟光輝也表示，地方政府基于各種擴(kuò)大建設(shè)用地的潛在動(dòng)機(jī)，的確讓人有審批擴(kuò)大化的擔(dān)心?！?8億畝耕地紅線是一道底線，因此必須加以重視?！?/p>

（中新社 圖）