政策工具視角下我國青年政策研究

侯帥杰

（烏魯木齊職業(yè)大學(xué)傳媒學(xué)院，新疆 烏魯木齊 830002）

一、引 言

“青年興則國家興，青年強則國家強”，青年群體作為全面建成小康社會的主力軍，其個人發(fā)展對于推動社會進步和促進國家繁榮富強具有不可或缺的作用。近年來，在黨和國家的高度重視下，在相關(guān)部門的推動下，我國青年各項工作均取得了成就，青年發(fā)展體系不斷完善，工作范圍不斷擴大，工作內(nèi)容專業(yè)化、品牌化、意義化持續(xù)提升。青年政策作為青年發(fā)展體系的基石，是推進青年工作的制度保障和基本依據(jù)，是實現(xiàn)青年發(fā)展目標(biāo)的有效工具，同時在應(yīng)對新時代背景下出現(xiàn)的新青年特征、產(chǎn)生的新青年問題具有重要導(dǎo)向意義?！吨虚L期青年發(fā)展規(guī)劃（2016-2025）》（下稱《規(guī)劃》）作為我國第一個中長期青年發(fā)展規(guī)劃，直面闡述了青年發(fā)展過程中的各類問題和需求，明確了未來青年工作的重點領(lǐng)域，對當(dāng)前及未來我國青年工作都有著重要意義。因此，在政策工具視角下，以《規(guī)劃》為分析對象，探究該政策如何促進青年的科學(xué)合理發(fā)展，對于進一步促進青年健康成長、推進青年事業(yè)有序發(fā)展、完善青年發(fā)展體系有重要的理論和現(xiàn)實意義。

二、政策工具視角下的青年政策分析框架

近年來，政策工具視角多次被應(yīng)用于不同領(lǐng)域及不同類型的政策分析研究，對我國構(gòu)建科學(xué)、合理、全面的政策體系提供有效的參考價值[1]。不同的專家學(xué)者對政策工具進行了不同的定義及分類，本文基于青年政策的結(jié)構(gòu)與內(nèi)容考慮，采用Rothwell和Zegveld開發(fā)的政策工具[2]，將《規(guī)劃》政策工具分為供給型、環(huán)境型和需求型，以此作為X維度。其中，供給型政策工具和需求型政策工具對我國青年的成長和發(fā)展有直接推動和拉動作用，而環(huán)境型政策工具對青年起間接影響作用（圖1）。

圖1 政策工具對青年發(fā)展作用圖

（一）X維度：基本政策工具維度

供給型政策工具指政府通過資金投入、人才培養(yǎng)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、信息資源鏈接等方式，直接為青年成長和青年事業(yè)的發(fā)展提供支持，為解決青年問題、促進青年持續(xù)性成長奠定基礎(chǔ)。結(jié)合青年發(fā)展的特點，本文將青年政策的供給型工具細(xì)分為青年資金投入、青年人才培養(yǎng)、青年基礎(chǔ)設(shè)施、青年信息服務(wù)。“青年資金投入”主要指政府通過補貼、投資、購買服務(wù)等形式對青年發(fā)展的各項內(nèi)容及重點項目提供資金支持；“青年人才培養(yǎng)”指政府為培育青年人才的領(lǐng)軍人物和青年事業(yè)接班人等所開展的人才培養(yǎng)、培訓(xùn)計劃；“青年基礎(chǔ)設(shè)施”指政府為鼓勵青年事業(yè)的發(fā)展所提供的硬件、軟件等相關(guān)支持；“青年信息服務(wù)”指政府利用報刊、出版物、廣播、電視、互聯(lián)網(wǎng)等媒介搭建青年發(fā)展和青年事業(yè)各個環(huán)節(jié)的信息交流橋梁。

環(huán)境型政策工具指政府直接影響的促進青年成才和事業(yè)發(fā)展的外部因素，持續(xù)潛移默化地對宏觀環(huán)境中的影響因素進行協(xié)調(diào)和管理，從而間接影響與青年相關(guān)的各項事業(yè)。具體將環(huán)境型政策工具分為青年目標(biāo)規(guī)劃、青年稅收優(yōu)惠、青年服務(wù)管制、策略性措施?！扒嗄昴繕?biāo)規(guī)劃”指政府通過制定相關(guān)政策對青年發(fā)展的前景進行方向性規(guī)劃；“青年稅收優(yōu)惠”指對青年的創(chuàng)業(yè)實施免稅或降費；“青年服務(wù)管制”指對與青年和青年事業(yè)發(fā)展相關(guān)的各個環(huán)節(jié)進行監(jiān)管；“策略性措施”指將宏觀目標(biāo)規(guī)劃細(xì)分、落實為可行的、具體的策略的過程。

需求型政策工具指政府通過激發(fā)市場潛力、降低市場風(fēng)險、減少市場的不確定因素，營造對關(guān)注青年、扶持青年事業(yè)的社會氛圍，為青年的健康發(fā)展及投身社會主義事業(yè)創(chuàng)造穩(wěn)定的環(huán)境，減少青年相關(guān)事業(yè)及產(chǎn)業(yè)的發(fā)展障礙。具體將需求型政策工具分為政府購買服務(wù)、青年市場塑造、青年海外交流。“政府購買服務(wù)”指通過政府購買公共服務(wù)，推動青年事業(yè)的發(fā)展；“青年市場塑造”指政府采取措施激發(fā)各類社會主體參與青年事業(yè)發(fā)展，為青年工作營造所需環(huán)境。“青年海外交流”指政府通過搭建青年交流的國際平臺，開拓青年工作發(fā)展的范圍和領(lǐng)域。

（二）Y維度：青年政策完整性

《規(guī)劃》是我國歷史上第一個青年發(fā)展規(guī)劃，對于引導(dǎo)我國青年工作、促進青年發(fā)展、進一步完善我國未來青年發(fā)展事業(yè)的頂層設(shè)計具有重要的戰(zhàn)略意義。政策工具是連接政策目標(biāo)和政策結(jié)果的橋梁，同一個政策對于不同的目標(biāo)、同一目標(biāo)的不同環(huán)節(jié)均有推動作用。因此，在考慮青年政策如何具體推動青年工作的各個目標(biāo)時，還需考慮青年事業(yè)自身的特殊性及內(nèi)在規(guī)律，從而找到政策工具如何對青年政策目標(biāo)的具體環(huán)節(jié)發(fā)揮作用。由此，本文引入對政策文本分析的第二個維度——青年政策的完整性，力求通過以內(nèi)容的完整性為指標(biāo)，具體了解當(dāng)前我國青年政策的傾向性，深入探究我國政府如何利用政策工具推動青年工作具體領(lǐng)域的發(fā)展和建設(shè)。

本文采用張良馴關(guān)于青年政策內(nèi)容完整的論斷，將Y維度具體分為：青年社會地位、青年思想引導(dǎo)、青年學(xué)習(xí)成長、青年生活和健康、青年創(chuàng)業(yè)就業(yè)、青年政治參與、青年司法保護、弱勢青年扶持等八個方面[3]?！扒嗄晟鐣匚弧敝缚梢灾笇?dǎo)各級政府關(guān)注青年利益的政策?！扒嗄晁枷胍龑?dǎo)”指對當(dāng)代青年的理想、信念等價值觀進行引導(dǎo)的政策?！扒嗄陮W(xué)習(xí)成長”指通過教育制度和教育過程的完善來提升青年的理論知識和實踐技能?！扒嗄晟詈徒】怠敝笌椭鉀Q青年婚姻、醫(yī)療、住房問題，促進青年身心健康化的政策。“青年創(chuàng)業(yè)就業(yè)”指對各類青年職業(yè)規(guī)劃、就業(yè)和職業(yè)發(fā)展具有推動意義的政策?！扒嗄暾螀⑴c”指通過引導(dǎo)青年從被動接受服務(wù)向主動參與服務(wù)轉(zhuǎn)變，參與到政治、經(jīng)濟、文化和社會各領(lǐng)域的事業(yè)中。“青年司法保護”指對青年作為被侵害對象和違法犯罪主體的保護內(nèi)容。“弱勢青年扶持”指以家庭困難青年、殘疾青年、問題青年為對象的各項福利性政策。以此八項內(nèi)容作為Y軸，構(gòu)建關(guān)于《規(guī)劃》的二維分析框架，對我國青年政策的效力進行深入剖析。

（三）二維分析框架圖

基于以上X維度和Y維度的內(nèi)容構(gòu)成，構(gòu)建我國青年政策的二維分析框架如下圖所示。

圖2 青年政策二維分析框架圖

三、基于政策工具的青年政策內(nèi)容分析

（一）以內(nèi)容分析法對《規(guī)劃》政策文本內(nèi)容編碼

鑒于《規(guī)劃》是首次針對青年群體制定出臺的規(guī)劃，對于我國青年事業(yè)的發(fā)展具有里程碑意義。因此，本文將其作為基本的分析單元，將《規(guī)劃》全文作為政策文本內(nèi)容，對其每條政策所包含的具體單元進行分類、編碼，經(jīng)過反復(fù)分析和斟酌，最終形成表1所示的編碼表。

表1 《規(guī)劃》政策文本分析單元編碼表

（二）X維度分析

根據(jù)基本政策工具模式的分類，得到《規(guī)劃》關(guān)于X維度的分布結(jié)果如表2。

表2 《規(guī)劃》X維度基本政策工具分布表

環(huán)境型1-1，1-2，1-3，2-1，2-1-1-2，2-1，2-2，2-3，…38 68.25%1 2-1-4-3，2-1-4-5，2-2-1-6，2-2-5-6，2-2-5-7，…2-1-1-1，2-1-1-3，2-1-1-5，2-1-1-6，2-1-1-7，…31 175需求型3 2-5-3-6，2-6-5-8，，2-7-1-9，3-10-5，7.80%青年目標(biāo)規(guī)劃青年稅收優(yōu)惠青年服務(wù)管制策略性措施政府購買服務(wù)青年市場塑造青年海外交流2-2-4-7，2-3-1-5，2-3-3-7，2-4-1-3，2-2-3-6，…3-7-9，3-9-1，3-9-2，3-9-3，3-9-4，20 5

觀察表2可知，《規(guī)劃》政策運用了供給型、環(huán)境型和需求型三種政策工具，為我國未來青年工作的發(fā)展繪制藍圖。但另一方面，這3種政策工具的運用比例存在明顯的差異，環(huán)境型政策工具比重較大，占68.25%，供給性政策工具比重居中，占23.96%，需求型政策工具比重最低，占7.80%。這種差異一定程度上反映了當(dāng)前我國政府在青年政策工具的選擇上，對環(huán)境型政策工具存在一定的傾向性，間接反映了政府從管理向服務(wù)角色的巨大轉(zhuǎn)變。

1.環(huán)境型政策工具過溢。青年政策是社會發(fā)展和時代需求的體現(xiàn)，環(huán)境型政策工具的較大比例使用，一方面體現(xiàn)了以習(xí)近平同志為核心的黨中央對青年的高度重視和關(guān)心，另一方面凸顯了新時期我國青年問題和青年訴求，黨和政府通過政策引導(dǎo)構(gòu)建和諧、包容的青年發(fā)展環(huán)境，為將青年培養(yǎng)成為社會主義事業(yè)建設(shè)者和接班人營造良好的外部環(huán)境。具體分析環(huán)境型政策工具的構(gòu)成，策略性措施占比最高，為71.43%，青年目標(biāo)規(guī)劃和青年服務(wù)管制差別不大，分別占比15.51%和12.65%，青年稅收優(yōu)惠僅為0.41%。策略性措施的頻繁使用，說明我國正處于青年事業(yè)發(fā)展的摸索階段，政策體系尚未健全，同時也體現(xiàn)了提升青年整體發(fā)展水平的緊迫性。青年目標(biāo)規(guī)劃方面，《規(guī)劃》全面覆蓋了青年各領(lǐng)域的發(fā)展目標(biāo)，為后續(xù)青年工作的開展具有良好的指引作用。服務(wù)管制方面，采用較多措施保障青年的健康和權(quán)益，但措施的力度還不強。青年稅收優(yōu)惠是扶持青年創(chuàng)業(yè)的重要力量[4]，但在《規(guī)劃》中只有一條，原因可能是避免在內(nèi)容上與財政部專門印發(fā)的促進就業(yè)相關(guān)的稅收政策相重復(fù)。

2.供給型政策工具不足。在供給型政策工具中，青年人才培養(yǎng)和青年信息服務(wù)比重較高，分別占比31.40%和41.86%。究其原因，一方面，我國青年人才在總量和結(jié)構(gòu)上存在斷層，青年群體內(nèi)部的學(xué)歷、收入比例失衡，青年人才的培養(yǎng)工作勢在必行；另一方面，青年作為一個特定群體，正處于社會角色的重要轉(zhuǎn)變期，其培養(yǎng)方式和培養(yǎng)內(nèi)容需要有針對性，高比例的人才培養(yǎng)政策體現(xiàn)了政府對青年人才培養(yǎng)的高度關(guān)注。其次，青年信息服務(wù)政策的大量涌現(xiàn)是當(dāng)今信息化時代的大勢所趨，“互聯(lián)網(wǎng)＋”和大數(shù)據(jù)等信息技術(shù)必將極大地推動青年事業(yè)的發(fā)展。同時，青年是信息網(wǎng)絡(luò)中最龐大和活躍的主體，加強對信息政策的服務(wù)水平，有助于青年合理利用網(wǎng)絡(luò)充實自己、表達欲求。青年資金投入和青年設(shè)施提供的力度明顯不足，占比分別為11.63%和15.12%。《規(guī)劃》全面涵蓋了青年工作的各個領(lǐng)域，明確凸顯了政府對青年發(fā)展和青年問題的重視，但資金和基礎(chǔ)設(shè)施的投入?yún)s不足，一定程度上體現(xiàn)了政策間的內(nèi)部沖突。

3.需求型政策工具欠缺。需求型政策工具在政策效果上相對環(huán)境型政策工具更直接、更高效，其通過政府購買服務(wù)、青年市場塑造和青年海外交流等確保青年發(fā)展的持續(xù)動力，拓寬人才交流平臺，延伸青年事業(yè)的發(fā)展領(lǐng)域。但從《規(guī)劃》的內(nèi)容分析看，需求型政策工具的使用比率過低，尤其是政府購買服務(wù)和青年海外交流，占比僅為7.14%和17.86%。對于青年文化產(chǎn)業(yè)和青年社會組織，其發(fā)展需要政府的扶持與引導(dǎo)，使其持續(xù)發(fā)揮對青年群體的示范帶動作用。青年的海外交流對于青年人才的數(shù)量的增加和質(zhì)量的提高都有促進作用，但該政策工具的運用仍然處于較低水平。青年市場塑造在需求型政策工具中的比例較高，青年事業(yè)發(fā)展正處于起步階段，需要動員社會各方治理主體參與其中，再者，青年群體的價值觀尚未定性，需要通過市場氛圍的整體塑造，引導(dǎo)其與社會主流價值觀相符合。

（三）Y維度分析

在X維度的基礎(chǔ)上，加入Y維度青年政策內(nèi)容的分析，構(gòu)建政策工具二維分布圖如圖2所示。

圖2 《規(guī)劃》政策工具二維分布圖

從圖2可知，《規(guī)劃》的359條政策文本涉及了Y維度青年政策應(yīng)包含的所有內(nèi)容，但在不同的內(nèi)容上比例不一。其中，青年政治參與、青年學(xué)習(xí)成長、青年生活和健康三項內(nèi)容占比較高，分別為20.33%、19.50%、17.27%。分析其原因，青年政治參與內(nèi)容的政策文本比例占據(jù)第一是因為該項內(nèi)容所涉及的具體事項較多，包括推動青年主動參與國家經(jīng)濟、政治、文化、社會等眾多領(lǐng)域。并且，如何促進青年快樂的學(xué)習(xí)成長、健康的生活無疑是目前政府和社會公眾普遍關(guān)注和亟待解決的重點問題。其余五項內(nèi)容的政策文本比例相近，其中，弱勢青年扶持的占比最低。進一步分析發(fā)現(xiàn)，八項內(nèi)容的政策工具雖然在供給型、環(huán)境型、需求型上的比例不一且懸殊較大，但均包含了三種類型的政策工具，避免了任何一項政策工具的缺失。總體上X維度的環(huán)境型政策工具過溢，導(dǎo)致Y維度每項內(nèi)容的環(huán)境型政策工具過多，而忽視了供給型和需求型政策工具。青年的學(xué)習(xí)成長、創(chuàng)業(yè)就業(yè)和弱勢青年的扶持都需要資金、基礎(chǔ)設(shè)施和信息服務(wù)等供給型政策工具奠定穩(wěn)固的基礎(chǔ)，也需要通過“政府購買服務(wù)”“市場塑造”等需求型政策工具創(chuàng)造持續(xù)發(fā)展的動力。

四、基于政策工具的青年政策建議

通過上述分析，可以發(fā)現(xiàn)我國青年政策還存在著政策工具使用比例不均衡、政策連續(xù)性不強、政策驅(qū)動性不強等問題。從政策工具視角來看，環(huán)境型政策工具占據(jù)我國青年政策的較大篇幅，供給型政策工具使用力度不足，需求型政策工具在青年政策中的選擇和運用還有待提高。從政策完整性來看，對青年政治參與、學(xué)習(xí)成長和生活健康的相關(guān)政策的實施指導(dǎo)還不到位，青年思想引導(dǎo)、青年社會地位、青年創(chuàng)業(yè)就業(yè)、青年司法保護、弱勢青年的保護等相關(guān)政策內(nèi)容還需進一步充實?；谡吖ぞ咭暯?，未來我國青年政策應(yīng)該從以下幾個方面進一步完善。

（一）優(yōu)化政策工具結(jié)構(gòu)

《規(guī)劃》通過多項策略性措施對青年事業(yè)的未來發(fā)展指明了走向，但也要意識到政策本身存在宏觀性和模糊性，不利于政策的具體實施和推廣。今后仍需要更多更具體更有針對性的政策配套出臺，進一步加大環(huán)境型政策工具的實施力度，增強《規(guī)劃》中目標(biāo)和措施的現(xiàn)實影響力，推動青年事業(yè)的持續(xù)健康發(fā)展。再者，要擴大供給性和需求性政策工具的作用。深入了解和關(guān)注青年問題，用政策服務(wù)引導(dǎo)和督促青年問題的解決，要站在時代青年的宏觀高度，了解青年的理想和追求，保證在青年事業(yè)上的資金力度與培養(yǎng)人才的需求相適應(yīng)，建立資金來源多元渠道，保障青年人才培養(yǎng)的物質(zhì)基礎(chǔ)[6]。加強政府購買服務(wù)的力度，鼓勵社會力量和民間資本為青年提供多元化服務(wù)，繼續(xù)致力于搭建國際青年人才交流平臺，以開放、創(chuàng)新、包容的姿態(tài)推動知識在全球范圍內(nèi)的共享，促進我國青年事業(yè)與國際青年事業(yè)相接軌。

（二）堅持政策內(nèi)容完整性

青年群體的特殊性決定其發(fā)展需要多元促進，不能有“木桶效應(yīng)”出現(xiàn)，政策內(nèi)容的全面性對青年成長及事業(yè)發(fā)展具有基礎(chǔ)性的推動作用。因此，要進一步全力推進和貫徹落實促進青年政治參與、學(xué)習(xí)成長和生活健康的相關(guān)政策，強化具體部門責(zé)任意識，充分發(fā)揮社會各界力量，形成一股推動青年進步的合力。另一方面，青年的思想價值觀決定青年的行為走向，青年的社會地位體現(xiàn)著青年在社會結(jié)構(gòu)中的重要程度，青年創(chuàng)業(yè)就業(yè)關(guān)系到青年的生存，青年司法保護有助于減少犯罪提升青年安全感，弱勢青年的保護更是體現(xiàn)著社會關(guān)愛和國家良心[7]。因此，我國政府未來也要以上述幾項內(nèi)容為基點，完善我國青年政策的格局和體系，切實保障青年的利益。

（三）注重政策工具的連續(xù)性

《規(guī)劃》的出臺，是我國青年政策的良好開端。政策目標(biāo)的實現(xiàn)需要加強部門協(xié)調(diào)與合作，需要縱向及橫向部門在政策上和行動上的協(xié)同規(guī)劃，避免政策脫節(jié)，以此保證政策工具的效果持續(xù)且有力，最終推動各類政策工具綜合發(fā)揮效力。應(yīng)進一步強調(diào)共青團作為黨開展青年工作的重要力量，發(fā)揮其廣泛聯(lián)系青年的優(yōu)勢，提升其參與社會治理的能力，從而為反映青年訴求、維護青年權(quán)益發(fā)揮各部門間的協(xié)同作用。進一步完善《規(guī)劃》的配套政策和實施細(xì)則，保證政策工具的合理選擇、系統(tǒng)運用，提升政策工具的執(zhí)行效力，將有效提高我國青年政策體系的完整性和科學(xué)性。