盛唐難續(xù)：未能建立支撐中央財(cái)政的可靠經(jīng)濟(jì)力量

文＝魏 艾

經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑，有什么樣的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，就有什么樣的政治上層建筑。中央政權(quán)能不能建立并領(lǐng)導(dǎo)一支始終效命于中央財(cái)政的可靠經(jīng)濟(jì)力量，這一經(jīng)濟(jì)力量能否存在和發(fā)展壯大，決定著中央政府權(quán)力運(yùn)行的物質(zhì)基礎(chǔ)堅(jiān)實(shí)與否。

唐朝是中國最強(qiáng)盛的時(shí)代之一，帝王開明、人才輩出、軍力鼎盛、詩文燦爛，歷朝歷代中唯一被冠之以“盛”的只有唐朝。安史之亂導(dǎo)致盛唐衰落，每每提起總是讓人惋惜。盛世走向衰敗的原因很多，但如果從財(cái)政稅收的角度來觀察這個(gè)時(shí)代，會(huì)發(fā)現(xiàn)唐代的衰敗首先是一個(gè)財(cái)政問題，隨之演化擴(kuò)大成為一個(gè)軍事問題。

財(cái)政來源

安史之亂前，唐朝既沒有像漢朝那樣搞鹽鐵專賣，也沒有唐后期至兩宋的鹽、鐵、茶、酒等各種專賣，更沒有在全國廣布稅關(guān)以征收商稅。李淵在開國之后，把一切山澤稅、鹽稅統(tǒng)統(tǒng)廢除，之前由國家專營的鹽、鐵、酒等產(chǎn)業(yè)全數(shù)放給民眾自主經(jīng)營。李世民登基后，即頒布詔令，把潼關(guān)以東的關(guān)卡全部廢除，讓貨物自由流通。

這一時(shí)期中央政權(quán)的財(cái)政實(shí)行的是租庸調(diào)制。租庸調(diào)制源自北朝，是以均田制的推行為基礎(chǔ)的賦役制度，以征收谷物、布匹或者為政府服役為主。唐代的財(cái)政收入基本是建立在土地基礎(chǔ)上，政府可支配的財(cái)富總額與土地出產(chǎn)物息息相關(guān)，適合種植的土地有限額，所以可支配的財(cái)富總量也有限。再加上租庸調(diào)制以均田制為基礎(chǔ)，均田制一旦不能貫徹執(zhí)行，必將影響稅收總額。

唐代建國時(shí)的混戰(zhàn)恰好是人民占有土地、逃避戶籍的高峰期，高祖建國采取了寬簡政策，沒有恢復(fù)隋朝建高效的行政機(jī)器，人口統(tǒng)計(jì)和土地丈量一直沒有達(dá)到隋朝時(shí)期的精準(zhǔn)。分到田地的人，即便是受田人去世，其家人也不愿意向政府交還土地。與此同時(shí)，伴隨著人口不斷增加，到后來政府已無足夠土地實(shí)行均田制，分配制度慢慢執(zhí)行不下去，流于形式。領(lǐng)田者所得土地不足，但又要繳納定額的租庸調(diào)，使農(nóng)民負(fù)擔(dān)不來，便開始尋找一切可能的免役機(jī)會(huì)，最終破壞了租庸調(diào)制。由于疆域的廣闊、區(qū)域人員的頻繁變動(dòng)、利益驅(qū)使等因素，已經(jīng)超出了政府的行政能力，導(dǎo)致政府始終不能時(shí)時(shí)獲得準(zhǔn)確的土地和戶籍?dāng)?shù)據(jù)，也造成了唐代從一開始就陷入財(cái)政不健康的困局。正由于無法從正規(guī)渠道獲得足夠的財(cái)政收入維持管理成本，所以唐朝帝王們才各自另辟蹊徑。

主要支出

行政成本的支出，最剛性者，一是養(yǎng)官成本，一是養(yǎng)兵成本。

養(yǎng)官成本。高祖建立唐朝后，采用“公廨田”和“公廨錢”制度養(yǎng)官，各個(gè)部門不需要中央政府每年撥付經(jīng)費(fèi)，只需要一開始撥付一筆財(cái)產(chǎn)，然后由官員用這筆錢去盈利，用賺取的利潤來維持部門的運(yùn)轉(zhuǎn)和人員支出。具體操作就是政府給每個(gè)部門分配一定的土地和一定的錢幣，安排專人去放貸和收租。此外，政府會(huì)根據(jù)官職高低授予他們一部分永業(yè)田和職分田。官員調(diào)任時(shí)，需要把職分田交回去，任職新崗位后再行分配，永業(yè)田則可以一直保留并傳給子孫。官員的職分田和永業(yè)田數(shù)量遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過普通百姓，如此一來，官員的收入就有了保障，不再需要朝廷用財(cái)政收入撥付薪資。

但制度卻沒有按照設(shè)計(jì)者的思路運(yùn)行。首先是依靠初始資產(chǎn)贏得的利潤維持運(yùn)行，技術(shù)難度太大。經(jīng)營土地并不簡單，從出租到收租，再到糧食的運(yùn)輸、保管、儲(chǔ)存、銷售，周期長，環(huán)節(jié)多，稍有閃失，收入就不能保障。再者政府的官僚隊(duì)伍迅速膨脹。武周時(shí)期大置官吏，到中宗世竟出現(xiàn)宰相、御史、員外官“三無坐處”的臃腫局面。開元天寶之際,又廣置使職，官吏正俸之外，兼職又有額外的雜錢，導(dǎo)致開支急劇增加。

養(yǎng)兵成本。唐朝沿襲北朝時(shí)期形成的府兵制，最重要的特點(diǎn)是兵農(nóng)合一。隨著土地兼并的日益嚴(yán)重，均田制被破壞，府兵制就日漸衰微了。高宗、武則天時(shí)期，建立募兵制，為應(yīng)付帝國西方和北方的軍事需要，募兵人數(shù)持續(xù)增加，軍費(fèi)開支直線上升，中央政府已經(jīng)沒有足夠的財(cái)政支持來養(yǎng)活士兵了。于是，當(dāng)政府需要更多士兵時(shí)，不是通盤考慮財(cái)政狀況，而是出于慣性直接設(shè)立了若干節(jié)度使，讓他們自己籌措軍費(fèi)，并自己解決糧草的問題。節(jié)度使包攬軍政大權(quán)，造成了制度失衡，從而開啟了安史之亂的閘門。

專營制度復(fù)行

安史之亂給國家?guī)砹藲缧缘臑?zāi)難，叛亂平息后，盛唐精氣已被消耗殆盡，中央財(cái)政收入銳減，中唐之后，為了緩解財(cái)政壓力，打擊地方分裂勢力，加強(qiáng)中央集權(quán)，各項(xiàng)專營政策重新一一出臺(tái)。

榷鹽。肅宗乾元元年（公元758年）推出新鹽法，政府下令壟斷產(chǎn)區(qū)，招收游民開采鹽業(yè)。由政府統(tǒng)一收購，不準(zhǔn)私賣。隨著安史之亂的平定，在全國范圍內(nèi)實(shí)行鹽專賣。專賣之前，每斗鹽售價(jià)十文錢，專賣之后漲到一百一十文，其中的差價(jià)就是政府的財(cái)政收入。代宗時(shí),劉晏出任鹽鐵轉(zhuǎn)運(yùn)使，開始著力從制度上對鹽政進(jìn)行改革，實(shí)行“就場專賣制”，在銷售環(huán)節(jié)上引入商業(yè)機(jī)制，使商人自由競爭，官府只把控生產(chǎn)與總批發(fā)環(huán)節(jié)，這不僅大量節(jié)省了原來由國家支付的食鹽運(yùn)輸和銷售成本，而且也使官鹽的銷售范圍擴(kuò)大了許多。精簡專賣機(jī)構(gòu)和職官的同時(shí),加強(qiáng)對鹽產(chǎn)的集中管理，同時(shí)強(qiáng)化倉儲(chǔ)管理，在源頭上制止私鹽，最終創(chuàng)造了一種“多贏”的局面：“官獲其利而民不乏鹽”，“國用充足而民不困弊”，鹽政收入成了財(cái)政的主要來源，“天下之賦，鹽利居半”，將大唐王朝從經(jīng)濟(jì)崩潰的邊緣拉了回來。榷茶。文宗時(shí)期,唐代專賣制度增加了新的內(nèi)容，通過政治權(quán)力，強(qiáng)行把私人茶園收歸政府所有，由政府派官吏進(jìn)行管理，全面控制茶葉的生產(chǎn)、運(yùn)銷，實(shí)行完全專賣，但因過于粗暴遭致強(qiáng)烈抵制，后依照鹽專賣制度，改行民制官收商運(yùn)商銷的就場專賣制。榷酒。德宗時(shí)期，專賣的范圍擴(kuò)展到酒，規(guī)定疆域內(nèi)所有區(qū)域，酒由官方負(fù)責(zé)釀造，州縣統(tǒng)一管理。其他榷品。除對鹽、茶、酒三項(xiàng)大宗商品行專賣制外，還對鐵、銅、金、銀、錫、鉛等礦產(chǎn)行專賣制。

專營制度的復(fù)行成為李唐王朝獲取財(cái)政收入的重要途徑。專營制度因財(cái)政困難而起，推行的第八年，僅全國鹽利就達(dá)約150萬貫，為肅代之際平定安史之亂提供了軍費(fèi)來源。劉晏掌東區(qū)鹽政后，海鹽專賣收入迅速增長，占據(jù)全國財(cái)政總收人的一半，成為漕運(yùn)經(jīng)費(fèi)、宮廷開支和官吏俸祿的重要來源。

專營制度的復(fù)行有效削弱了地方割據(jù)勢力。唐專賣機(jī)構(gòu)中負(fù)責(zé)專營事務(wù)地方機(jī)構(gòu)的巡院，在中央對地方統(tǒng)治的日漸衰弛的情況下，接管了原由觀察使負(fù)責(zé)的轉(zhuǎn)運(yùn)工作,避免了州縣政府截留賦稅收入和榷利，保證了榷利等財(cái)政收入全部上交國家。同時(shí)督查地方財(cái)政、賦稅政令的執(zhí)行情況，從而加強(qiáng)了中央對地方財(cái)賦的控制，剝奪了地方最大的財(cái)政來源。此外，巡院以監(jiān)督巡察地方財(cái)政為突破口，被賦予監(jiān)察地方州縣、節(jié)度使、藩鎮(zhèn)的財(cái)政經(jīng)濟(jì)、行政等的權(quán)力，一定程度上抑制了藩鎮(zhèn)割據(jù)的發(fā)展勢頭。

但建立專營制度的效果必須以行政上的集權(quán)為保證。安史之亂后的李唐王朝已經(jīng)不再能夠直接管轄全國領(lǐng)土，據(jù)《新唐書·地理志》統(tǒng)計(jì)，中晚唐時(shí)期全國共分十五道，合計(jì)三百一十六州，中央政權(quán)實(shí)際控制的只有六分之一左右，專營制度的推行范圍僅限于實(shí)際控制的區(qū)域，削弱的也只是控制區(qū)域內(nèi)的地方割據(jù)勢力。面對復(fù)雜的國際環(huán)境和強(qiáng)大的藩鎮(zhèn)勢力，中央政權(quán)每當(dāng)財(cái)政狀態(tài)略有改善，便試圖削除藩鎮(zhèn)，頻繁用兵，財(cái)政往往無以為繼，反而造成更為嚴(yán)重的后果。德宗對藩鎮(zhèn)用兵，結(jié)果因軍費(fèi)不繼，軍隊(duì)發(fā)生叛亂功敗垂成，中央實(shí)力銳減。武宗時(shí)期，為了解決財(cái)政問題，甚至發(fā)起了滅佛運(yùn)動(dòng)，沒收寺院財(cái)產(chǎn)，強(qiáng)迫僧人還俗，以此增強(qiáng)財(cái)政收入和納稅人口。缺乏政治上的統(tǒng)一，即便復(fù)行專營制度，一定區(qū)域內(nèi)的財(cái)政集權(quán)也不足以支撐統(tǒng)一大業(yè)。

思考啟示

經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑，有什么樣的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，就有什么樣的政治上層建筑。輔之以合理的財(cái)政成本來維持帝國的統(tǒng)一，這是統(tǒng)一國家政府面臨的最大問題，不僅要解決經(jīng)濟(jì)發(fā)展問題，還要通過財(cái)政制度的建設(shè)，來壓制地方的離心力，保證中央對全局的控制力。中央政權(quán)能不能建立并領(lǐng)導(dǎo)一支始終效命于中央財(cái)政的可靠經(jīng)濟(jì)力量，這一經(jīng)濟(jì)力量能否維持存在和發(fā)展壯大，決定著中央政府執(zhí)政的物質(zhì)基礎(chǔ)堅(jiān)實(shí)與否，執(zhí)政的物質(zhì)基礎(chǔ)越堅(jiān)實(shí)，也就越能提高執(zhí)政的有效性。唐朝自建立起就沒有從制度設(shè)計(jì)上著手建立一支聽命于中央政權(quán)的可依靠的經(jīng)濟(jì)力量，有唐一代尤其是安史之亂之前，統(tǒng)治者都沒能通盤考慮財(cái)政狀況，制度實(shí)施僅以單一目標(biāo)為導(dǎo)向，即以滿足當(dāng)前財(cái)政亟需為限，未能注重財(cái)政的可持續(xù)性。

單一的農(nóng)業(yè)稅無法支撐統(tǒng)一國家的運(yùn)行發(fā)展。隨著政權(quán)的延續(xù)，官僚機(jī)構(gòu)作為整個(gè)帝國的維穩(wěn)系統(tǒng)會(huì)變得越來越龐大，讓古代的農(nóng)業(yè)社會(huì)逐漸養(yǎng)不起。在王朝建立初期與和平年代，官僚機(jī)構(gòu)的規(guī)模還比較小，這時(shí)，可以通過正規(guī)的農(nóng)業(yè)稅來養(yǎng)活。可一旦進(jìn)入戰(zhàn)爭狀態(tài)，僅僅靠正規(guī)的稅收就無濟(jì)于事了。這時(shí)，就會(huì)進(jìn)入一個(gè)快速的財(cái)政擴(kuò)張期，中央政府必須施展出正規(guī)稅收之外的各種手段獲取財(cái)富。漢武帝圍繞著鹽鐵資源，壟斷了經(jīng)營權(quán)，建立了一系列的國有專營企業(yè)，找到了一種維護(hù)中央集權(quán)統(tǒng)治的經(jīng)濟(jì)制度，鞏固了政權(quán)。唐代前期，沒有實(shí)行專營制度拓展財(cái)政收入，有唐一代都受困于財(cái)政，安史之亂后再?zèng)]有建立實(shí)質(zhì)上的版圖統(tǒng)一。

調(diào)控社會(huì)經(jīng)濟(jì)需要立足點(diǎn)。唐朝前所未有的輕稅簡政，促進(jìn)了工商業(yè)和地方經(jīng)濟(jì)的繁榮，國家的統(tǒng)一為商品流通提供了廣闊的市場空間。長安是當(dāng)時(shí)國際貿(mào)易的中心，據(jù)記載，常住居民62.6萬人，面積八十多平方公里，是世界上最大的城市。唐王朝與三百多個(gè)國家和地區(qū)發(fā)生過交往，每年都有大批外國人來到長安。除了長安，其他城市的工商景象同樣十分繁榮，城中十萬戶的還有洛陽、揚(yáng)州、蘇州和益州等。但大量的財(cái)富留在了民間，沒有解決中央財(cái)政缺錢的問題，最終中央政權(quán)也喪失了對經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)生活的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)。關(guān)鍵原因之一就是政府干預(yù)和調(diào)節(jié)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展缺乏抓手，沒有一開始就通過建立國有專營制度對鹽等有關(guān)國計(jì)民生的特殊商品的生產(chǎn)和流通加以不同程度的控制，達(dá)到保證既為國家創(chuàng)造巨大的財(cái)政收入，又抑制兼并或打擊割據(jù)勢力的目的。