鐵路改革“三步走”

文=李明思

2019年6月18日，經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，鐵總公司改制成為國(guó)鐵集團(tuán)。從鐵路改革的三個(gè)階段，到鐵總的三步走，再到國(guó)鐵集團(tuán)改革的下一步，無不彰顯著深化改革的力度和深度。

2019年6月18日，經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)同意，中國(guó)鐵路總公司（以下簡(jiǎn)稱“鐵總”）改制成立中國(guó)國(guó)家鐵路集團(tuán)有限公司（以下簡(jiǎn)稱“國(guó)鐵集團(tuán)”），在北京掛牌。這是鐵路在“非運(yùn)輸企業(yè)-鐵路局-總公司”這三步走后完成的又一次公司制改革。

據(jù)悉，國(guó)鐵集團(tuán)為國(guó)家授權(quán)投資機(jī)構(gòu)和國(guó)家控股公司，注冊(cè)資本為17395億元，由財(cái)政部代表國(guó)務(wù)院履行出資人職責(zé)。

根據(jù)國(guó)鐵集團(tuán)的官網(wǎng)介紹：以鐵路客貨運(yùn)輸為主業(yè)，實(shí)行多元化經(jīng)營(yíng)。負(fù)責(zé)鐵路運(yùn)輸統(tǒng)一調(diào)度指揮，統(tǒng)籌安排路網(wǎng)性運(yùn)力資源配置，承擔(dān)國(guó)家規(guī)定的公益性運(yùn)輸任務(wù)，負(fù)責(zé)鐵路行業(yè)運(yùn)輸收入清算和收入進(jìn)款管理。自覺接受行政監(jiān)管和公眾監(jiān)督，負(fù)責(zé)國(guó)家鐵路新線投產(chǎn)運(yùn)營(yíng)的安全評(píng)估，保證運(yùn)輸安全，提升服務(wù)質(zhì)量，提高經(jīng)濟(jì)效益，增強(qiáng)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)能力。堅(jiān)持高質(zhì)量發(fā)展，確保國(guó)有資產(chǎn)保值增值，推動(dòng)國(guó)有資本做強(qiáng)做優(yōu)做大。

無疑，從鐵路改革的三個(gè)階段，到鐵總的三步走，再到國(guó)鐵集團(tuán)改革的下一步，無不彰顯著深化改革的力度和深度。

鐵路改革的“三階段”

第一個(gè)階段為初步市場(chǎng)化，從1991年到2002年。在“八五期間”鐵路改革初步嘗試市場(chǎng)化方向，鐵道部希望通過融入市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)改革解決對(duì)國(guó)家財(cái)政依賴的現(xiàn)狀。1993年1月，鐵道部全國(guó)鐵路領(lǐng)導(dǎo)干部會(huì)議確立了鐵路改革的基本思路，核心是把鐵路傳統(tǒng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)換成市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制。為了深化鐵路改革，鐵道部制定了《關(guān)于貫徹黨的十四屆三中全會(huì)決定，深化鐵路改革若干問題的意見》，確立了鐵路深化改革的總體目標(biāo)：“在國(guó)家宏觀調(diào)控下，發(fā)揮市場(chǎng)對(duì)鐵路運(yùn)力等資源配置的基礎(chǔ)性作用，建立適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的鐵路管理體制和運(yùn)行機(jī)制，加快鐵路建設(shè)，擴(kuò)大運(yùn)輸能力，改善經(jīng)營(yíng)管理，提高經(jīng)濟(jì)效益，更好地為國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展服務(wù)?！?/p>

1993年2月，經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，在原廣州鐵路局基礎(chǔ)上成立了廣州鐵路（集團(tuán)）公司（以下簡(jiǎn)稱“廣鐵集團(tuán)”），廣鐵集團(tuán)是全路第一家鐵路運(yùn)輸企業(yè)集團(tuán)。1996年廣鐵集團(tuán)創(chuàng)建了全路第一家股份制運(yùn)輸企業(yè)——廣深鐵路股份有限公司，并在香港和紐約成功發(fā)行H股，2006年12月22日在上海證交所成功發(fā)行A股。

第二個(gè)階段是主輔分離，從2003年到2010年。2003年底，中國(guó)鐵路剝離了集裝箱、特種貨物、行包行郵等資產(chǎn)，成立了中鐵集裝箱、中鐵特貨和中鐵快運(yùn)三大專業(yè)運(yùn)輸公司。2005年底，鐵道部已將下屬的826所中小學(xué)、65所職業(yè)學(xué)校、208所醫(yī)院和225所幼兒園全部移交地方政府管理。2005年鐵道部撤銷了鐵路分局，實(shí)行鐵路局直接管理站段體制，2009年“主輔分離”改革繼續(xù)推進(jìn)，鐵路開始將公、檢、法部分移交地方政府。

第三個(gè)階段是政企分離，從2011年開始到2019年。2011年以來，政府不斷地提出鐵路改革的總體方案，確立鐵路的市場(chǎng)地位，使改革進(jìn)入突破性階段。2012年國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于改革鐵路投融資體制加快推進(jìn)鐵路建設(shè)的意見》，該《意見》主要從推進(jìn)鐵路投融資體制改革，多方式多渠道籌集建設(shè)資金、不斷完善鐵路運(yùn)價(jià)機(jī)制、建立鐵路公益性政策性運(yùn)輸補(bǔ)貼的制度安排、加大力度盤活鐵路用地資源、強(qiáng)化企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理提高資產(chǎn)收益水平、加快項(xiàng)目前期工作形成鐵路建設(shè)合力等六方面提出具體要求。該意見對(duì)于推進(jìn)鐵路市場(chǎng)化有著標(biāo)志性的作用。于2016年初，國(guó)家發(fā)展改革委公布全面放開高鐵公車票價(jià)定價(jià)權(quán)，改由鐵總公司自行定價(jià)，這是鐵路票價(jià)市場(chǎng)化的一個(gè)重要標(biāo)志。

尤其是從2013年成立鐵總公司后，改革開放以來困擾鐵路多年的“政企不分”問題開始進(jìn)入實(shí)質(zhì)性解決與實(shí)施階段。

“鐵總”的“三步走”

2013年3月17日，“中國(guó)鐵路總公司”的牌子掛在了北京市西長(zhǎng)安街復(fù)興路10號(hào)，原鐵道部牌匾被撤下。6年后，2019年6月18日，這塊“中國(guó)鐵路總公司”的牌子又被中國(guó)國(guó)家鐵路集團(tuán)有限公司的牌子替換。

2013年3月，根據(jù)第十二屆全國(guó)人民代表大會(huì)第一次會(huì)議審議的《國(guó)務(wù)院關(guān)于提請(qǐng)審議國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》的議案，鐵道部實(shí)行鐵路政企分開。將鐵道部擬定鐵路發(fā)展規(guī)劃和政策的行政職責(zé)劃入交通運(yùn)輸部；組建國(guó)家鐵路局，由中華人民共和國(guó)交通運(yùn)輸部管理，屬國(guó)務(wù)院部委管理的國(guó)家局，承擔(dān)鐵道部的其他行政職責(zé)；組建中國(guó)鐵路總公司，承擔(dān)鐵道部的企業(yè)職責(zé)；不再保留鐵道部。

根據(jù)規(guī)定，新成立的鐵總以鐵路客貨運(yùn)輸服務(wù)為主業(yè)，實(shí)行多元化經(jīng)營(yíng)，機(jī)關(guān)設(shè)置20個(gè)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，下設(shè)18個(gè)鐵路局、3個(gè)專業(yè)運(yùn)輸公司等企業(yè)。

2017年3月，鐵總初步確定改革計(jì)劃分為三步走，第一步是對(duì)中國(guó)鐵路建設(shè)投資公司等非運(yùn)輸類企業(yè)進(jìn)行公司制改革，第二步是讓全國(guó)18家鐵路局進(jìn)行公司制改革，第三步則是鐵總本身進(jìn)行公司制改革。

2017年8月25日，根據(jù)中央第六巡視組點(diǎn)名鐵總推進(jìn)中央深化鐵路改革等決策部署不夠有力等問題，鐵總發(fā)布了《中共中國(guó)鐵路總公司黨組關(guān)于“機(jī)動(dòng)式”巡視整改情況的通報(bào)》，提出了鐵總深化改革2017年內(nèi)基本完成的時(shí)間表。其中，很重要的一項(xiàng)改革成果就是：2017年11月19日，鐵總公司18個(gè)鐵路局完成企業(yè)身份轉(zhuǎn)換，改制為集團(tuán)有限公司。標(biāo)志著鐵路公司制改革取得重要成果，為國(guó)鐵實(shí)現(xiàn)從傳統(tǒng)運(yùn)輸生產(chǎn)型企業(yè)向現(xiàn)代運(yùn)輸經(jīng)營(yíng)型企業(yè)發(fā)展邁出了重要一步。同時(shí)官方宣布，總公司機(jī)關(guān)組織機(jī)構(gòu)改革順利完成，機(jī)關(guān)部門、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)、定員編制分別精簡(jiǎn)10.3%、26.6%、8.1%。

并且，當(dāng)時(shí)的鐵總繼而提出，2018年將持續(xù)深化鐵路改革，加快構(gòu)建公司制運(yùn)行機(jī)制。進(jìn)一步理清總公司和鐵路局集團(tuán)公司的管理關(guān)系，明確權(quán)責(zé)界限，全面確立鐵路局集團(tuán)公司市場(chǎng)主體地位。并公開了四項(xiàng)措施：一是加快構(gòu)建公司制運(yùn)行機(jī)制，進(jìn)一步厘清總公司和鐵路局集團(tuán)公司的管理關(guān)系，明確權(quán)責(zé)界面，全面確立鐵路局集團(tuán)公司市場(chǎng)主體地位。二是深化非運(yùn)輸企業(yè)改革，深入推進(jìn)非運(yùn)輸企業(yè)公司制改革和重組整合工作，優(yōu)化資源配置、規(guī)范經(jīng)營(yíng)管理，以骨干非運(yùn)輸企業(yè)為重點(diǎn)，整合相關(guān)資源，開展資本運(yùn)營(yíng)。三是積極推進(jìn)混合所有制改革，引入社會(huì)優(yōu)質(zhì)資源，推進(jìn)Wi-Fi運(yùn)營(yíng)公司股權(quán)轉(zhuǎn)讓，構(gòu)建市場(chǎng)化運(yùn)行機(jī)制，促進(jìn)鐵路資本與社會(huì)資本融合發(fā)展，加強(qiáng)對(duì)股權(quán)轉(zhuǎn)讓、引入外部投資者等事項(xiàng)的分析論證，依法推動(dòng)合資合作。四是穩(wěn)妥推進(jìn)三項(xiàng)制度改革，積極推進(jìn)干部人事制度改革，落實(shí)領(lǐng)導(dǎo)人員能上能下實(shí)施辦法，深化專業(yè)技術(shù)職稱制度改革，有序推進(jìn)用工制度改革，促進(jìn)人力資源優(yōu)化配置和暢通技能人才職業(yè)發(fā)展通道，改革收入分配制度，激發(fā)全員創(chuàng)效。

2018年12月5日，據(jù)工商總局網(wǎng)站公告顯示，鐵總更名為中國(guó)國(guó)家鐵路集團(tuán)有限公司已通過名稱變更核準(zhǔn)，這一名稱變更標(biāo)志公司制改革最后一步的完成，這意味著鐵路“政企分開”改革將告一段落，昔日政府部門徹底變身為市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)主體。2019年6月18日，國(guó)鐵集團(tuán)正式掛牌。

國(guó)鐵集團(tuán)的下一步

2019年1月，剛剛更名半個(gè)月還沒正式掛牌的國(guó)鐵集團(tuán)工作會(huì)議提出，以加快推進(jìn)鐵總股份制改造為牽引，深化以經(jīng)濟(jì)效益為導(dǎo)向的制度改革。股份制是有效的資產(chǎn)組織形式，可以快速集聚社會(huì)資本，可以改善公司的資產(chǎn)基本面狀況，同時(shí)，針對(duì)當(dāng)前投融資問題，股份制改革將拓寬融資渠道、緩解融資壓力。

按照《中長(zhǎng)期鐵路網(wǎng)發(fā)展規(guī)劃》，到2020年，鐵路網(wǎng)規(guī)模達(dá)到15萬km，其中高速鐵路3萬km；到2025年，鐵路網(wǎng)規(guī)模達(dá)到17.5萬km左右，其中高速鐵路3.8萬km左右?？梢灶A(yù)見未來十年仍是鐵路建設(shè)的高峰期，資金需求仍然巨大。通過混合所有制改革引入非國(guó)有資本，是解決鐵路建設(shè)尤其是支線鐵路建設(shè)的資金來源的一條重要途徑。

國(guó)鐵集團(tuán)董事長(zhǎng)、黨組書記陸東福曾表示，當(dāng)前的工作重點(diǎn)之一就是股份制改造?！皩⒎e極擴(kuò)大優(yōu)質(zhì)存量資產(chǎn)債轉(zhuǎn)股、股權(quán)資本上市融資和吸引增量資本直接投資比重，切實(shí)降低資產(chǎn)負(fù)債率?！标憱|福表示，將通過多層次、多渠道的股份制改造，加快構(gòu)建現(xiàn)代企業(yè)法人治理體系，理順控股投資公司與資本運(yùn)營(yíng)公司的權(quán)責(zé)與管理關(guān)系，著力推進(jìn)法治化市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)管理機(jī)制建設(shè)。探索多元投資、股權(quán)監(jiān)管與專業(yè)化經(jīng)營(yíng)管理優(yōu)勢(shì)合作互補(bǔ)、優(yōu)化資本經(jīng)營(yíng)效率效益的實(shí)現(xiàn)形式，進(jìn)一步增強(qiáng)國(guó)鐵資本的影響力和控制力，創(chuàng)新體制機(jī)制，促進(jìn)鐵路高質(zhì)量發(fā)展。

其實(shí)，從2018年開始，騰訊、吉利、順豐就已經(jīng)入局鐵路混改，2018年4月，騰訊和吉利控股組成的聯(lián)合體成功拿下動(dòng)車網(wǎng)絡(luò)49%股權(quán)，成交價(jià)為43億元，吉利控股占股39%，騰訊占股10%，鐵總公司占股51%。2018年7月5日，國(guó)鐵吉訊科技有限公司正式揭牌成立。2018年8月29日，鐵總順豐國(guó)際快運(yùn)有限公司在深圳揭牌成立，鐵總快運(yùn)占股55%，順豐占股45%。

陸東福認(rèn)為，國(guó)鐵股份制改造是個(gè)歷史機(jī)遇，可推進(jìn)制度創(chuàng)新和經(jīng)營(yíng)機(jī)制轉(zhuǎn)換，理順政府部門與國(guó)鐵企業(yè)、國(guó)鐵企業(yè)母子公司、國(guó)鐵企業(yè)與市場(chǎng)的關(guān)系，統(tǒng)籌運(yùn)輸生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)領(lǐng)域的布局調(diào)整和企業(yè)重組整合。“將以資本的社會(huì)效率效益為導(dǎo)向，著力做好資產(chǎn)資本化股權(quán)化證券化這片市場(chǎng)大文章，推動(dòng)國(guó)鐵企業(yè)由運(yùn)輸生產(chǎn)任務(wù)型向市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)效益型轉(zhuǎn)變。”

除了股份制改革，還有一條改革消息在業(yè)界一直猜測(cè)著：國(guó)鐵集團(tuán)將撤銷鄭州、濟(jì)南、哈爾濱、太原、呼和浩特、南昌、南寧、昆明、蘭州、烏魯木齊等十大鐵路局，2020年底前，在十八個(gè)鐵路局基礎(chǔ)上組建八大鐵路運(yùn)輸集團(tuán)：北京鐵路集團(tuán)公司、沈陽(yáng)鐵路集團(tuán)公司、廣州鐵路集團(tuán)公司、武漢鐵路集團(tuán)公司、上海鐵路集團(tuán)公司、西安鐵路集團(tuán)公司、成都鐵路集團(tuán)公司、青藏鐵路集團(tuán)公司。