從三個(gè)文件看電力網(wǎng)運(yùn)分開

文=高志星

從“5號文”提出了“廠網(wǎng)分開、主輔分離、輸配分開、競價(jià)上網(wǎng)”的16字方針，實(shí)現(xiàn)了12年的發(fā)展，到“9號文”進(jìn)一步細(xì)化“放開兩頭、管住中間”的架構(gòu)，再到2020年伊始國家電網(wǎng)公司提出的加快改革打響攻堅(jiān)戰(zhàn)，無不體現(xiàn)著電力“網(wǎng)運(yùn)分開”的深入推進(jìn)。

“網(wǎng)運(yùn)分開”，顧名思義指的是具有自然壟斷特征的基礎(chǔ)設(shè)施與運(yùn)用設(shè)施的生產(chǎn)商、供應(yīng)商、用戶實(shí)施市場主體的分離。

與別的商品市場不同，電能商品的生產(chǎn)、傳輸和消費(fèi)必須通過電力系統(tǒng)（由發(fā)電、輸電、變電、配電、用電設(shè)備及相應(yīng)的輔助系統(tǒng)組成的物理網(wǎng)絡(luò)）來進(jìn)行。電力市場中的商品是以看不見摸不著的能量形態(tài)存在的，其商品特性更類似于服務(wù)而不是普通的實(shí)物商品。其實(shí)，相對于油氣等行業(yè)，電力的網(wǎng)運(yùn)分開最早啟動(dòng)，當(dāng)然，也走了很多彎路，反而最有借鑒意義。

從“5號文”提出了“廠網(wǎng)分開、主輔分離、輸配分開、競價(jià)上網(wǎng)”的16字方針，實(shí)現(xiàn)了12年的發(fā)展，到“9號文”進(jìn)一步細(xì)化“放開兩頭、管住中間”的架構(gòu)，再到2020年伊始國家電網(wǎng)公司提出的加快改革打響攻堅(jiān)戰(zhàn)，無不體現(xiàn)著電力“網(wǎng)運(yùn)分開”的深入推進(jìn)。

“5號文”：廠網(wǎng)分開、主輔分離、輸配分開、競價(jià)上網(wǎng)

2002年12月，國務(wù)院下發(fā)了《電力體制改革方案》，此方案是國務(wù)院2002年2月10日發(fā)布的國發(fā)[2002]5號，也就是業(yè)界常說的電改“5號文”，其中，提出了“廠網(wǎng)分開、主輔分離、輸配分開、競價(jià)上網(wǎng)”的16字方針并規(guī)劃了改革路徑。根據(jù)該方案，廠網(wǎng)分開、主輔分離等一系列改革開始推進(jìn)。

可以說，2002年“5號文”的作用是很大的：啟動(dòng)了第一輪以市場化為導(dǎo)向的電力體制改革，實(shí)現(xiàn)了廠網(wǎng)分開，在發(fā)電側(cè)引入競爭，促進(jìn)了電力行業(yè)快速發(fā)展。

根據(jù)“5號文”方案，改革的總體目標(biāo)是：打破壟斷，引入競爭，提高效率，降低成本，健全電價(jià)機(jī)制，優(yōu)化資源配置，促進(jìn)電力發(fā)展，推進(jìn)全國聯(lián)網(wǎng)，構(gòu)建政府監(jiān)管下的政企分開、公平競爭、開放有序、健康發(fā)展的電力市場體系。

當(dāng)時(shí)設(shè)定的階段性改革的主要任務(wù)是：實(shí)施廠網(wǎng)分開，重組發(fā)電和電網(wǎng)企業(yè)；實(shí)行競價(jià)上網(wǎng)，建立電力市場運(yùn)行規(guī)則和政府監(jiān)管體系，初步建立競爭、開放的區(qū)域電力市場，實(shí)行新的電價(jià)機(jī)制；制定發(fā)電排放的環(huán)保折價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，形成激勵(lì)清潔電源發(fā)展的新機(jī)制；開展發(fā)電企業(yè)向大用戶直接供電的試點(diǎn)工作，改變電網(wǎng)企業(yè)獨(dú)家購買電力的格局；繼續(xù)推進(jìn)農(nóng)村電力管理體制的改革。

那么“怎樣實(shí)行廠網(wǎng)分開”成為“5號文”的重點(diǎn)。當(dāng)時(shí)提出的方案是將國家電力公司管理的資產(chǎn)按照發(fā)電和電網(wǎng)兩類業(yè)務(wù)劃分，并分別進(jìn)行資產(chǎn)、財(cái)務(wù)和人員的重組。屬地方政府和其他部門管理的電力企業(yè)，也要實(shí)行廠網(wǎng)分開。以小水電自發(fā)自供為主的供電區(qū)，要加強(qiáng)電網(wǎng)建設(shè)，適時(shí)實(shí)行廠網(wǎng)分開。重組國家電力公司管理的發(fā)電資產(chǎn)，按照建立現(xiàn)代企業(yè)制度要求組建若干個(gè)獨(dú)立的發(fā)電企業(yè)，每個(gè)發(fā)電企業(yè)在各電力市場中的份額原則上不超過20%。重組電網(wǎng)資產(chǎn)，設(shè)立國家電網(wǎng)公司，國家電網(wǎng)公司的主要職責(zé)是，負(fù)責(zé)各區(qū)域電網(wǎng)之間的電力交易和調(diào)度，處理區(qū)域電網(wǎng)公司日常生產(chǎn)中需網(wǎng)間協(xié)調(diào)的問題；參與投資、建設(shè)和經(jīng)營相關(guān)的跨區(qū)域輸變電和聯(lián)網(wǎng)工程；受國家有關(guān)部門委托，協(xié)助制定全國電網(wǎng)發(fā)展規(guī)劃。

另外，在廠網(wǎng)分開的重組完成以后，允許發(fā)電和電網(wǎng)企業(yè)通過資本市場上市融資，進(jìn)一步實(shí)施股份制改造。電力企業(yè)出售國有資產(chǎn)的變現(xiàn)收入，按中央與地方在企業(yè)中的資產(chǎn)比例和收支兩條線的原則，分別列入中央和地方財(cái)政專戶管理，原則上優(yōu)先用于電力建設(shè)、完善電力環(huán)保及監(jiān)控設(shè)施和處理電力體制改革中的“擱淺成本”等方面。

“5號文”的效果還是很明顯的，一是促進(jìn)了電力行業(yè)快速發(fā)展。2014年全國發(fā)電裝機(jī)容量達(dá)到13.6億千瓦，發(fā)電量達(dá)到5.5萬億千瓦時(shí)，電網(wǎng)220千伏及以上線路回路長度達(dá)到57.2萬千米，220千伏及以上變電容量達(dá)到30.3億千伏安，電網(wǎng)規(guī)模和發(fā)電能力位列世界第一。二是提高了電力普遍服務(wù)水平，通過農(nóng)網(wǎng)改造和農(nóng)電管理體制改革等工作，農(nóng)村電力供應(yīng)能力和管理水平明顯提升，農(nóng)村供電可靠性顯著增強(qiáng)，基本實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)用電同網(wǎng)同價(jià)，無電人口用電問題基本得到了解決。三是初步形成了多元化市場體系。在發(fā)電方面，組建了多層面、多種所有制、多區(qū)域的發(fā)電企業(yè)；在電網(wǎng)方面，除國家電網(wǎng)和南方電網(wǎng)，組建了內(nèi)蒙古電網(wǎng)等地方電網(wǎng)企業(yè)；在輔業(yè)方面，組建了中國電建、中國能建兩家設(shè)計(jì)施工一體化的企業(yè)。四是電價(jià)形成機(jī)制逐步完善。在發(fā)電環(huán)節(jié)實(shí)現(xiàn)了發(fā)電上網(wǎng)標(biāo)桿價(jià)，在輸配環(huán)節(jié)逐步核定了大部分省的輸配電價(jià)，在銷售環(huán)節(jié)相繼出臺差別電價(jià)和懲罰性電價(jià)、居民階梯電價(jià)等政策。五是積極探索了電力市場化交易和監(jiān)管。相繼開展了競價(jià)上網(wǎng)、大用戶與發(fā)電企業(yè)直接交易、發(fā)電權(quán)交易、跨省區(qū)電能交易等方面的試點(diǎn)和探索，電力市場化交易取得重要進(jìn)展，電力監(jiān)管積累了重要經(jīng)驗(yàn)。

但“5號文”16字方針中的最后一項(xiàng)“競價(jià)上網(wǎng)”遲遲未能實(shí)施，交易機(jī)制建立不起來，改革成了“半拉子工程”，甚至帶來一系列新的問題，例如廠網(wǎng)分開后發(fā)輸電的協(xié)調(diào)規(guī)劃問題和不得已而建立的廠網(wǎng)聯(lián)席會(huì)議制度。

由此可見，“5號文”在電力市場設(shè)計(jì)上也存在天然缺陷，即在實(shí)施廠網(wǎng)分離的結(jié)構(gòu)性改革的同時(shí)，沒有確定與之相適應(yīng)的目標(biāo)市場模式。另外，在組織結(jié)構(gòu)的重組上，雖然實(shí)施了廠網(wǎng)分離，但售電業(yè)務(wù)仍未在產(chǎn)業(yè)組織結(jié)構(gòu)層面上實(shí)現(xiàn)任何形式的分離，這就導(dǎo)致了價(jià)格機(jī)制改革只能限于競價(jià)上網(wǎng)模式。

當(dāng)然，受整個(gè)經(jīng)濟(jì)體制改革和國有企業(yè)戰(zhàn)略性布局調(diào)整的推動(dòng)，電力作為“涉及國家安全的”、“自然壟斷的”、“提供重要公共產(chǎn)品和服務(wù)的”，以及“支柱”的重要行業(yè)，其改革重點(diǎn)在于增強(qiáng)國有經(jīng)濟(jì)的控制力。而隨著“5號文”的推進(jìn)，電力國有企業(yè)的經(jīng)營激勵(lì)確實(shí)發(fā)生了深刻改變，國企改革紅利得以迅速釋放，并帶來了電力行業(yè)的迅速壯大，國有經(jīng)濟(jì)控制力得到增強(qiáng)。

“9號文”：放開兩頭、管住中間

“5號文”雖然完成了廠網(wǎng)分開，但原定的競價(jià)上網(wǎng)市場改革方案卻沒有順利實(shí)施，對于發(fā)電廠來說，電網(wǎng)是唯一買家；而對于用戶來說，電網(wǎng)是唯一賣家，購售雙方都沒有選擇權(quán)。電網(wǎng)在電能商品的中間流通環(huán)節(jié)形成壟斷，切斷了供需之間的直接聯(lián)系，靠吃購銷差價(jià)獲取利潤，管住了兩頭，放過了中間，帶來諸如輸配電價(jià)不透明、過度投資等許多問題。

這些改革不徹底的地方就促進(jìn)了“9號文”的誕生。2015年《關(guān)于進(jìn)一步深化電力體制改革的若干意見（中發(fā)[2015]9號）》發(fā)布，也就是業(yè)界說得最多的“9號文”。

因此，“9號文”的思路很清晰，就是“管住中間，放開兩頭”，打破壟斷，讓供方和需方直接見面，自由競爭和選擇，自主確定電量和電價(jià)，而電網(wǎng)變成電能的“高速公路”，收取過路費(fèi)（輸配電價(jià)）。

“9號文”提出改革的重點(diǎn)和路徑是：在進(jìn)一步完善政企分開、廠網(wǎng)分開、主輔分開的基礎(chǔ)上，按照管住中間、放開兩頭的體制架構(gòu)，有序放開輸配以外的競爭性環(huán)節(jié)電價(jià)，有序向社會(huì)資本開放配售電業(yè)務(wù)，有序放開公益性和調(diào)節(jié)性以外的發(fā)用電計(jì)劃；推進(jìn)交易機(jī)構(gòu)相對獨(dú)立，規(guī)范運(yùn)行；繼續(xù)深化對區(qū)域電網(wǎng)建設(shè)和適合我國國情的輸配體制研究；進(jìn)一步強(qiáng)化政府監(jiān)管，進(jìn)一步強(qiáng)化電力統(tǒng)籌規(guī)劃，進(jìn)一步強(qiáng)化電力安全高效運(yùn)行和可靠供應(yīng)。

“9號文”中的28條改革具體而明確。

比如，改變電網(wǎng)企業(yè)集電力輸送、電力統(tǒng)購統(tǒng)銷、調(diào)度交易為一體的狀況，電網(wǎng)企業(yè)主要從事電網(wǎng)投資運(yùn)行、電力傳輸配送，負(fù)責(zé)電網(wǎng)系統(tǒng)安全，保障電網(wǎng)公平無歧視開放，按國家規(guī)定履行電力普遍服務(wù)義務(wù)。

比如，鼓勵(lì)社會(huì)資本投資配電業(yè)務(wù)。按照有利于促進(jìn)配電網(wǎng)建設(shè)發(fā)展和提高配電運(yùn)營效率的要求，探索社會(huì)資本投資配電業(yè)務(wù)的有效途徑。逐步向符合條件的市場主體放開增量配電投資業(yè)務(wù)，鼓勵(lì)以混合所有制方式發(fā)展配電業(yè)務(wù)。

再比如，多途徑培育市場主體。允許符合條件的高新產(chǎn)業(yè)園區(qū)或經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)，組建售電主體直接購電；鼓勵(lì)社會(huì)資本投資成立售電主體，允許其從發(fā)電企業(yè)購買電量向用戶銷售；允許擁有分布式電源的用戶或微網(wǎng)系統(tǒng)參與電力交易；鼓勵(lì)供水、供氣、供熱等公共服務(wù)行業(yè)和節(jié)能服務(wù)公司從事售電業(yè)務(wù)；允許符合條件的發(fā)電企業(yè)投資和組建售電主體進(jìn)入售電市場，從事售電業(yè)務(wù)。

由此可見，“9號文”按照“管住中間、放開兩頭”的體制架構(gòu)，啟動(dòng)了以放開配售電業(yè)務(wù)為抓手，以“三放開、一獨(dú)立、三加強(qiáng)”為重點(diǎn)的新一輪電改，抓住了當(dāng)前我國電力體制問題的要害。售電側(cè)放開打破了電網(wǎng)的中間環(huán)節(jié)壟斷，使電力商品的供（發(fā)電）需（用電）方能直接見面，自主確定電量和電價(jià)，還原了電力商品屬性。而增量配電業(yè)務(wù)改革不但在配電網(wǎng)投資與運(yùn)營領(lǐng)域引入競爭，更重要的作用是將徹底厘清配電網(wǎng)真實(shí)成本這一輸配電價(jià)核算最困難的環(huán)節(jié)，從而有助于準(zhǔn)確核算整個(gè)電網(wǎng)的真實(shí)成本，成為輸配電價(jià)改革的有力抓手。

實(shí)際上，業(yè)界認(rèn)為，“還原電力商品屬性”正是以“網(wǎng)運(yùn)分開”和“還原市場主體自由競爭和自主選擇的權(quán)利”為前提的。因此，實(shí)行“網(wǎng)運(yùn)分開”一直是電力改革中最為重要的一環(huán)。

國家發(fā)改委某專家曾公開解讀“9號文”稱，“管住中間”是指對具有自然壟斷屬性的輸配電網(wǎng)環(huán)節(jié)加強(qiáng)政府監(jiān)管、實(shí)行政府定價(jià)，確保電網(wǎng)公平開放、市場公平交易，并更好地實(shí)現(xiàn)電網(wǎng)科學(xué)規(guī)劃，充分發(fā)揮電網(wǎng)規(guī)模效益、提高管理效率。“放開兩頭”是指在發(fā)電側(cè)和售電側(cè)實(shí)行市場開放準(zhǔn)入，引入競爭，放開用戶選擇權(quán)，形成多買多賣的市場格局，價(jià)格由市場形成，發(fā)揮市場配置資源的決定性作用。管住中間、放開兩頭的體制構(gòu)架符合國際電力市場化改革的基本特征，符合我國的基本國情和發(fā)展階段，也是兼顧市場手段和政府作用在電力行業(yè)發(fā)揮功能的最佳方式。

的確，電力產(chǎn)業(yè)鏈結(jié)構(gòu)由原來的“管住兩頭，管住中間”逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)椤胺砰_兩頭，管住中間”，所謂放開兩頭，一是開放發(fā)電側(cè)市場，以此吸引多元投資主體投資電源建設(shè)，成型多元化發(fā)電主體，這個(gè)目前已經(jīng)基本實(shí)現(xiàn)；二是開放購電側(cè)市場，把購電的選擇權(quán)交給購電人，鼓勵(lì)和吸引電力用戶進(jìn)入電力交易市場，形成多元購電主體。所謂管住中間，就是要加強(qiáng)對輸配電環(huán)節(jié)的監(jiān)管，使其為電力購銷雙方提供質(zhì)量保證、價(jià)格合理的輸電服務(wù)。

方案中特意強(qiáng)調(diào)了“有序放開”，這意味著這幾個(gè)方面要循序漸進(jìn)，分階段地放開：對于輸配以外的競爭性環(huán)節(jié)電價(jià)，用戶選擇權(quán)的放開應(yīng)分階段、分用戶類別有序進(jìn)行；對于向社會(huì)資本放開配售電業(yè)務(wù)，應(yīng)分階段構(gòu)建多元化的售電主體；對于公益性和調(diào)節(jié)性以外的發(fā)用電計(jì)劃，不能短時(shí)間內(nèi)徹底放開，需要一個(gè)循序漸進(jìn)的過程。

三個(gè)“有序放開”是為了發(fā)電側(cè)和售電側(cè)能夠建立電力市場而提出的，就是要將發(fā)電側(cè)原有的發(fā)電計(jì)劃，發(fā)電廠的上網(wǎng)電價(jià)放開；售電側(cè)的終端用戶電價(jià)以及用電計(jì)劃放開。這樣利于形成發(fā)電用電市場。當(dāng)然，放開的是可以進(jìn)入市場的電量和服務(wù)，經(jīng)營性之外的電量和服務(wù)不能放開。

“國網(wǎng)8號文”：做好輸配電改革，建立市場化經(jīng)營機(jī)制

2020年2月3日，一份名為《國家電網(wǎng)有限公司關(guān)于印發(fā)2020年改革攻堅(jiān)重點(diǎn)工作安排的通知》（國家電網(wǎng)體改[2020]8號）（以下簡稱“國網(wǎng)8號文”）的通知刊發(fā)。雖然這是國家電網(wǎng)公司的一份通知，與前面的國家發(fā)改委發(fā)布的“5號文”、“9號文”性質(zhì)不同，但這份“國網(wǎng)8號文”卻著實(shí)彰顯了國家電網(wǎng)公司2020年改革的決心和重點(diǎn)。從12條中我們不妨選取幾點(diǎn)進(jìn)行討論。

首先，主輔分離啟動(dòng)。12項(xiàng)重點(diǎn)任務(wù)中，有3項(xiàng)與主輔分離密切相關(guān)，比如：著力推動(dòng)監(jiān)管業(yè)務(wù)與非監(jiān)管業(yè)務(wù)有效隔離，穩(wěn)步推進(jìn)“省管產(chǎn)業(yè)單位”改革，穩(wěn)妥剝離企業(yè)辦社會(huì)職能和有關(guān)傳統(tǒng)業(yè)務(wù)。明確提出“有序退出傳統(tǒng)裝備制造、房地產(chǎn)、賓館酒店等業(yè)務(wù)”，壓減“集體所有制”企業(yè)等舉措，要求規(guī)范關(guān)聯(lián)交易、解決“靠企吃企”問題。這意味著新一輪的主輔分離將啟動(dòng)。

其次，混改力度加大。8號文提出“在更高層面更大范圍實(shí)施混合所有制改革”，明確提出：力爭完成青海-河南特高壓直流工程引戰(zhàn)工作，積極征集白鶴灘-浙江特高壓直流工程意向投資者?；就瓿呻妱?dòng)汽車、國康集團(tuán)、通航公司、新源公司等二級單位混改。在信息通信、綜合能源等新興業(yè)務(wù)領(lǐng)域擴(kuò)大混改實(shí)施范圍。年內(nèi)完成國網(wǎng)智能在科創(chuàng)板上市。上半年完成首批金融資產(chǎn)上市。國家部委確定的7家“雙百企業(yè)”和4家混改試點(diǎn)企業(yè)改革取得標(biāo)志性成果。選取浙江送變電公司等部分施工設(shè)計(jì)單位推進(jìn)股權(quán)多元化改革。研究探索跨區(qū)輸電、抽水蓄能、國際業(yè)務(wù)上市可行性。引資本與轉(zhuǎn)機(jī)制并重，建立混改企業(yè)更加貼近市場的激勵(lì)約束機(jī)制。這些都表明國家電網(wǎng)混改力度將加大，并將給社會(huì)資本帶來更多參與機(jī)會(huì)。

第三，靈活高效的市場化經(jīng)營機(jī)制。8號文提出：壓實(shí)各級法人治理主體責(zé)任，選優(yōu)配強(qiáng)董事監(jiān)事，強(qiáng)化董事會(huì)監(jiān)事會(huì)運(yùn)行機(jī)制。采取“內(nèi)轉(zhuǎn)外聘”方式，在市場化單位加快推行職業(yè)經(jīng)理人制度，健全考核、薪酬、退出機(jī)制。在上市公司推廣股權(quán)激勵(lì)。在省電科院、經(jīng)研院擴(kuò)大科技型企業(yè)崗位分紅，探索試行項(xiàng)目收益分紅。在電動(dòng)汽車、電商公司等新興業(yè)務(wù)企業(yè)探索開展虛擬股權(quán)、虛擬分紅等激勵(lì)措施。

第四，繼續(xù)推進(jìn)增量配電改革試點(diǎn)。8號文提出配合政府加快推進(jìn)試點(diǎn)項(xiàng)目落地見效。積極支持社會(huì)主體參與試點(diǎn)項(xiàng)目，公平優(yōu)質(zhì)高效提供并網(wǎng)服務(wù)。健全公司參與增量配電業(yè)務(wù)全環(huán)節(jié)長效工作機(jī)制，研究試點(diǎn)項(xiàng)目退出保障機(jī)制。創(chuàng)新運(yùn)作模式，建成投運(yùn)一批控股的典型示范項(xiàng)目。

第五，電力市場方面，重申“加快推進(jìn)全國統(tǒng)一電力市場建設(shè)”時(shí)，研究提出全國統(tǒng)一電力市場建設(shè)方案，加快市場建設(shè)步伐。穩(wěn)步推進(jìn)現(xiàn)貨市場建設(shè)，實(shí)現(xiàn)省間現(xiàn)貨市場試運(yùn)行和6家試點(diǎn)單位省級現(xiàn)貨市場長周期結(jié)算運(yùn)行，具備條件的非試點(diǎn)單位力爭2020年年底啟動(dòng)試運(yùn)行，全面完成省級交易機(jī)構(gòu)股份制改造，建立交易機(jī)構(gòu)獨(dú)立規(guī)范運(yùn)行的新機(jī)制。

第六，在“持續(xù)做好輸配電價(jià)改革”中，提出落實(shí)國家各項(xiàng)降價(jià)降費(fèi)政策，嚴(yán)格執(zhí)行第二個(gè)監(jiān)管周期輸配電價(jià)，持續(xù)優(yōu)化成本結(jié)構(gòu)。做好輸配電價(jià)改革與全面放開經(jīng)營性發(fā)用電計(jì)劃的銜接，積極推動(dòng)國家妥善解決交叉補(bǔ)貼問題，探索保底供電的工商業(yè)電價(jià)與交易電價(jià)的聯(lián)動(dòng)機(jī)制。加快建立“平臺化”電費(fèi)結(jié)算新體系，在現(xiàn)貨試點(diǎn)省份開展試點(diǎn)。適應(yīng)輸配電價(jià)改革，調(diào)整優(yōu)化公司成本管控、投資運(yùn)營等經(jīng)營策略。