國(guó)家油氣管網(wǎng)公司猜想

文=馬英偉

2019年12月9日，國(guó)家油氣管網(wǎng)公司成立，這家副部級(jí)的央企巨頭一出生就備受關(guān)注。這不僅僅是油氣行業(yè)“網(wǎng)運(yùn)分開(kāi)”改革的重要一環(huán)，更是國(guó)家“深化改革，將自然壟斷行業(yè)中的競(jìng)爭(zhēng)性業(yè)務(wù)全面推向市場(chǎng)”的重要舉措，具有標(biāo)志性意義。

2019年12月9日，國(guó)家石油天然氣管網(wǎng)集團(tuán)有限公司（以下簡(jiǎn)稱“國(guó)家油氣管網(wǎng)公司”）成立，這家副部級(jí)的央企巨頭一出生就備受關(guān)注，中共中央政治局常委、國(guó)務(wù)院總理李克強(qiáng)作出重要批示，中共中央政治局常委、國(guó)務(wù)院副總理韓正出席成立大會(huì)并講話。國(guó)家發(fā)改委主任何立峰、國(guó)務(wù)院國(guó)資委主任郝鵬等也出席了大會(huì)。

無(wú)疑，這不僅僅是油氣行業(yè)“網(wǎng)運(yùn)分開(kāi)”改革的重要一環(huán)，更是國(guó)家“深化改革，將自然壟斷行業(yè)中的競(jìng)爭(zhēng)性業(yè)務(wù)全面推向市場(chǎng)”的重要舉措，具有標(biāo)志性意義。

按照“管住中間、放開(kāi)兩頭”的頂層設(shè)計(jì)思路，設(shè)立國(guó)家管網(wǎng)公司的目標(biāo)是構(gòu)建“X+1+X”的市場(chǎng)化新格局，即上游資源多主體、多渠道供應(yīng)，中間環(huán)節(jié)通過(guò)國(guó)家管網(wǎng)公司統(tǒng)一集輸，下游銷(xiāo)售市場(chǎng)充分競(jìng)爭(zhēng)。

李克強(qiáng)批示指出：組建國(guó)家油氣管網(wǎng)公司，是深化油氣行業(yè)改革、保障油氣安全穩(wěn)定供應(yīng)的重大舉措。要堅(jiān)持以習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想為指導(dǎo)，貫徹落實(shí)黨中央、國(guó)務(wù)院決策部署，推進(jìn)改革創(chuàng)新，建立科學(xué)運(yùn)行管理體系，通過(guò)放開(kāi)兩端促進(jìn)形成公平競(jìng)爭(zhēng)的上游資源供應(yīng)和下游銷(xiāo)售市場(chǎng)，提高油氣資源配置效率，更好服務(wù)國(guó)家戰(zhàn)略、服務(wù)人民需要。

韓正表示，組建國(guó)家油氣管網(wǎng)公司是深入貫徹落實(shí)習(xí)近平總書(shū)記“四個(gè)革命、一個(gè)合作”能源安全新戰(zhàn)略，深化石油天然氣體制改革和國(guó)資國(guó)企改革的重要舉措，對(duì)于提高油氣資源配置效率，促進(jìn)油氣行業(yè)高質(zhì)量發(fā)展，保障國(guó)家能源安全，更好為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展服務(wù)，意義重大、影響深遠(yuǎn)。要提高政治站位，按照黨中央、國(guó)務(wù)院決策部署，瞄準(zhǔn)推動(dòng)形成上游油氣資源多主體多渠道供應(yīng)、中間統(tǒng)一管網(wǎng)高效集輸、下游銷(xiāo)售市場(chǎng)充分競(jìng)爭(zhēng)的油氣市場(chǎng)體系目標(biāo)，把國(guó)家石油天然氣管網(wǎng)公司組建好、管理好、發(fā)展好。

韓正強(qiáng)調(diào)，各地區(qū)、各部門(mén)、各單位要注重改革的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性，加強(qiáng)統(tǒng)籌，密切配合，勠力同心打好油氣管網(wǎng)運(yùn)營(yíng)機(jī)制改革這場(chǎng)硬仗。相關(guān)油氣企業(yè)和管網(wǎng)公司要做到無(wú)縫對(duì)接，建立油氣產(chǎn)運(yùn)銷(xiāo)儲(chǔ)貿(mào)協(xié)調(diào)運(yùn)行機(jī)制，確保改革與生產(chǎn)運(yùn)營(yíng)兩手抓、兩促進(jìn)。要鼓勵(lì)和引導(dǎo)地方管網(wǎng)以市場(chǎng)化方式融入國(guó)家管網(wǎng)。管網(wǎng)公司要聚焦主責(zé)主業(yè)，專(zhuān)注油氣輸送業(yè)務(wù)，堅(jiān)持開(kāi)放透明、協(xié)作共贏，努力構(gòu)建運(yùn)營(yíng)卓越、服務(wù)完善的管網(wǎng)平臺(tái)，更好服務(wù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和人民美好生活需要。

如此高規(guī)格的成立大會(huì)，如此多的殷殷期許，著實(shí)讓這家新公司成為這場(chǎng)“網(wǎng)運(yùn)分開(kāi)”的寵兒。據(jù)悉，關(guān)于國(guó)家油氣管網(wǎng)公司的掌舵者，也正如外界所猜測(cè)的，中石油總經(jīng)理張偉出任國(guó)家管網(wǎng)公司董事長(zhǎng)，中石油副總經(jīng)理侯啟軍出任國(guó)家管網(wǎng)公司總經(jīng)理。

資產(chǎn)猜想

公開(kāi)資料顯示，國(guó)家油氣管網(wǎng)公司的主要職責(zé)是負(fù)責(zé)全國(guó)油氣干線管道、部分儲(chǔ)氣調(diào)峰設(shè)施的投資建設(shè)，負(fù)責(zé)干線管道互聯(lián)互通及與社會(huì)管道聯(lián)通，形成“全國(guó)一張網(wǎng)”，負(fù)責(zé)原油、成品油、天然氣的管道輸送，并統(tǒng)一負(fù)責(zé)全國(guó)油氣干線管網(wǎng)運(yùn)行調(diào)度，定期向社會(huì)公開(kāi)剩余管輸和儲(chǔ)存能力，實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)設(shè)施向所有符合條件的用戶公平開(kāi)放等。

其意義不言而喻：一是將實(shí)現(xiàn)管輸和生產(chǎn)、銷(xiāo)售分開(kāi)，以及向第三方市場(chǎng)主體的公平開(kāi)放，有利于促進(jìn)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，提高資源配置效率，更好地體現(xiàn)能源商品屬性，發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，進(jìn)一步推進(jìn)市場(chǎng)化的油氣價(jià)格機(jī)制改革，激發(fā)市場(chǎng)活力，從而更好為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展服務(wù)。二是將促進(jìn)管網(wǎng)的互聯(lián)互通，構(gòu)建“全國(guó)一張網(wǎng)”，有利于更好地在全國(guó)范圍內(nèi)進(jìn)行油氣資源調(diào)配，提高油氣資源的配置效率，保障油氣能源安全穩(wěn)定供應(yīng)。三是將統(tǒng)籌規(guī)劃建設(shè)運(yùn)營(yíng)全國(guó)油氣干線管網(wǎng)，有利于減少重復(fù)投資和管道資源浪費(fèi)，加快管網(wǎng)建設(shè)，提升油氣運(yùn)輸能力。

其實(shí)，早在成立前的9個(gè)月，2019年3月19日，中央全面深化改革委員會(huì)第七次正式會(huì)議通過(guò)了《石油天然氣管網(wǎng)運(yùn)營(yíng)機(jī)制改革實(shí)施意見(jiàn)》，提出組建國(guó)有資本控股、投資主體多元化的國(guó)家石油天然氣管道公司，推動(dòng)油氣管線獨(dú)立。

那么，會(huì)有哪些資產(chǎn)納入國(guó)家油氣管網(wǎng)公司？資產(chǎn)盤(pán)子有多大？根據(jù)業(yè)界猜測(cè)，新組建的國(guó)家油氣管網(wǎng)公司資產(chǎn)規(guī)模約在3000億元到5000億元之間。對(duì)此，有下述三方面?zhèn)涫荜P(guān)注，坊間不免有各種猜測(cè)。

首先是對(duì)于各方出資方案及其股權(quán)結(jié)構(gòu)充滿了各種猜測(cè)。其中流傳較為廣泛的一個(gè)版本是，新組建的國(guó)家油氣管網(wǎng)公司的股東包括國(guó)務(wù)院國(guó)資委、中國(guó)石油集團(tuán)、中國(guó)石化集團(tuán)和中國(guó)海油集團(tuán)，相應(yīng)的持股比例分別為40%、30%、20%、10%。國(guó)務(wù)院為第一大股東，由國(guó)資委代為實(shí)行股東權(quán)益，國(guó)家油氣管網(wǎng)公司列入國(guó)資委監(jiān)管的中央企業(yè)系列。

第二種猜測(cè)是國(guó)家油氣管網(wǎng)公司暫由國(guó)務(wù)院現(xiàn)金出資200億元獨(dú)資注冊(cè)，由國(guó)資委履行出資人職責(zé)。未來(lái)將劃入三大石油公司相關(guān)資產(chǎn)，屆時(shí)三大石油公司也將持有公司股權(quán)。此外，還可能有其他國(guó)有資本參股，從而在集團(tuán)層面實(shí)現(xiàn)股權(quán)多元化。

目前，我國(guó)共建成油氣長(zhǎng)輸管道13.6萬(wàn)公里，其中天然氣管道7.9萬(wàn)公里，原油管道2.9萬(wàn)公里，成品油管道2.8萬(wàn)公里，距離“十三五”及“十四五”末共建成16.9萬(wàn)公里及24萬(wàn)公里的長(zhǎng)輸油氣管道目標(biāo)還有較大差距。國(guó)家油氣管網(wǎng)公司掛牌后將按照相關(guān)規(guī)劃大力推動(dòng)管道建設(shè)計(jì)劃，提升管網(wǎng)建設(shè)速度。因此，不管哪種股權(quán)結(jié)構(gòu)，一旦獲注入資產(chǎn)后，國(guó)家油氣管網(wǎng)公司可能引入約50%社會(huì)資本，包括國(guó)家投資基金及民營(yíng)資本，新資金將用于擴(kuò)建管網(wǎng)。

其次，是對(duì)納入資產(chǎn)的猜測(cè)。中國(guó)石化經(jīng)濟(jì)技術(shù)研究院副院長(zhǎng)余皎曾在2019年8月底的公開(kāi)論壇上介紹，管網(wǎng)獨(dú)立第一階段僅涉及三大石油公司、四類(lèi)資產(chǎn)：一是三大石油公司全資和控股的干線管網(wǎng)（4兆帕及以上）；二是三大石油公司控股和參股的省級(jí)管網(wǎng)；三是三大石油公司全資和控股的、對(duì)保供意義重大的接收站；四是三大石油公司全資和控股對(duì)保供意義重大的儲(chǔ)氣庫(kù)。

由此可見(jiàn)，三大石油公司全資或控股的干線管網(wǎng)、持有的省級(jí)管網(wǎng)股權(quán)、部分LNG接收站和儲(chǔ)氣庫(kù)、管網(wǎng)調(diào)度業(yè)務(wù)等資產(chǎn)有可能都將被納入。

據(jù)悉，國(guó)家油氣管網(wǎng)公司的組建以《石油天然氣管網(wǎng)運(yùn)營(yíng)機(jī)制改革實(shí)施意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱“《意見(jiàn)》”）為指導(dǎo)，該意見(jiàn)對(duì)國(guó)家管網(wǎng)公司的資產(chǎn)組成表述是：三大石油公司全資和控股的天然氣干線管網(wǎng)，即4兆帕及以上的天然氣管道及附屬設(shè)施全部納入國(guó)家油氣管網(wǎng)公司；三大石油公司全資和控股的6.4兆帕及以上的原油、成品油管道原則上全部納入國(guó)家油氣管網(wǎng)公司；儲(chǔ)氣庫(kù)和液化天然氣（LNG）接收站部分納入國(guó)家油氣管網(wǎng)公司。

對(duì)于《意見(jiàn)》中三個(gè)部分的解讀，上海鋼聯(lián)能化資訊科技有限公司副總裁廖娜公開(kāi)表示，第一部分為強(qiáng)制性納入資產(chǎn)，即4兆帕及以上的天然氣管道以及附屬設(shè)施。4兆帕為天然氣主干支線與城鎮(zhèn)燃?xì)鈮毫Α芭R界值”。這意味著，中石油、中石化和中海油三大石油公司全資和控股的干線管網(wǎng)將全部被納入國(guó)家油氣管網(wǎng)公司。第二部分是建議但非強(qiáng)制納入的資產(chǎn)，為6.4兆帕及以上的原油、成品油管道。第三部分是部分地下儲(chǔ)氣庫(kù)和LNG接收站。

但是，天然氣管道資產(chǎn)不包括油氣田內(nèi)部的集輸管道，及不參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的支干線，也不包括海上油氣管道。此外，三大石油公司持有的境外油氣管道的股權(quán)也不在列。據(jù)廖娜介紹，國(guó)家油氣管網(wǎng)公司將首次納入七座LNG接收站，分別為中石油大連LNG接收站，中石化天津LNG接收站，另外五座分別為中海油天津、寧波、珠海、深圳、廣西等地LNG接收站。

第三，業(yè)務(wù)板塊的劃分。相比前兩項(xiàng)，業(yè)務(wù)板塊的劃分更明確，國(guó)家油氣管網(wǎng)公司業(yè)務(wù)板塊將劃分為三個(gè)事業(yè)部和四個(gè)本部，分別為原油事業(yè)部、天然氣事業(yè)部和成品油事業(yè)部，以及生產(chǎn)運(yùn)行指揮本部、科技研發(fā)本部、工程建設(shè)本部和管道完整性本部。

商業(yè)模式猜想

由7位成員組成的國(guó)家油氣管網(wǎng)公司籌備組于2019年7月底成立，其中來(lái)自中石油的3位，來(lái)自中石化和中海油的各2位。張偉為籌備組組長(zhǎng)，籌備組成員還包括侯啟軍，中石油管道公司總經(jīng)理、黨委書(shū)記姜昌亮，中石化副總經(jīng)理劉中云，中石化財(cái)務(wù)總監(jiān)王德華，中海油副總經(jīng)理李輝，中海煉化董事長(zhǎng)何仲文。從2019年12月成立后的公司領(lǐng)導(dǎo)班子成員看共有8位，除已有籌備組成員外，還包括1名紀(jì)委書(shū)記。但是，該公司短期內(nèi)尚不具備獨(dú)立運(yùn)營(yíng)的條件。

而一旦獨(dú)立運(yùn)營(yíng)以后，商業(yè)模式必然是關(guān)注的熱點(diǎn)。因?yàn)檫@關(guān)系到改革的成敗，是造就一家新的壟斷巨頭，還是營(yíng)造一種開(kāi)放式的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)模式？

“準(zhǔn)許成本+合理收益”，這是國(guó)家油氣管網(wǎng)公司的商業(yè)模式，目的顯而易見(jiàn)，是為了防止出現(xiàn)新的壟斷巨頭。此種模式下，國(guó)家油氣管網(wǎng)公司如何保證運(yùn)營(yíng)效率是一個(gè)巨大挑戰(zhàn)。

其實(shí)，“準(zhǔn)許成本+合理收益”并非國(guó)家油氣管網(wǎng)公司的獨(dú)創(chuàng)，而是要追溯到2016年的那場(chǎng)圍繞天然氣管道運(yùn)輸價(jià)格的爭(zhēng)論，當(dāng)時(shí)，國(guó)家發(fā)改委公布了《天然氣管道運(yùn)輸價(jià)格管理辦法》（試行）和《天然氣管道運(yùn)輸定價(jià)成本監(jiān)審辦法》（試行）。從定調(diào)價(jià)機(jī)制、定調(diào)價(jià)程序、成本核定、信息公開(kāi)等多個(gè)方面，對(duì)天然氣管道運(yùn)輸?shù)膬r(jià)格機(jī)制做出調(diào)整。而最為核心的就是管道運(yùn)輸價(jià)格機(jī)制改革的變化，即：由運(yùn)用建設(shè)項(xiàng)目財(cái)務(wù)評(píng)價(jià)原理監(jiān)管為主，調(diào)整為按照“準(zhǔn)許成本+合理收益”的原則定價(jià)。通俗點(diǎn)說(shuō)，以前的價(jià)格是按項(xiàng)目建成前的估算成本核定的，現(xiàn)在則是先核定真實(shí)、合理的成本，再設(shè)置一個(gè)收益率的“天花板”。

另外，兩個(gè)《辦法》明確，天然氣管道運(yùn)輸價(jià)格定價(jià)時(shí)，準(zhǔn)許在管道負(fù)荷率不低于75%的情況下，取得8%的稅后全投資收益率，這必然有利于提升管網(wǎng)的利用率。

隨后，第二年，2017年，國(guó)家發(fā)改委對(duì)外公布《關(guān)于全面深化價(jià)格機(jī)制改革的意見(jiàn)》，當(dāng)時(shí)就明確到2020年以“準(zhǔn)許成本+合理收益”為核心的政府定價(jià)制度基本建立，促進(jìn)綠色發(fā)展的價(jià)格政策體系基本確立，低收入群體價(jià)格保障機(jī)制更加健全。

由此可見(jiàn)，“準(zhǔn)許成本+合理收益”這是國(guó)家油氣管網(wǎng)公司必然的選擇。

?？松梨谥袊?guó)天然氣市場(chǎng)營(yíng)銷(xiāo)總裁辜子珊在“2019全球能源轉(zhuǎn)型高層論壇”上公開(kāi)表示，國(guó)家油氣管網(wǎng)公司成立只是第一步，相關(guān)監(jiān)管制度和市場(chǎng)都需要進(jìn)一步配套政策，才能夠保證該公司成功。油氣市場(chǎng)的秩序應(yīng)該簡(jiǎn)單且透明，保證監(jiān)管和商業(yè)分離，才能實(shí)現(xiàn)公平的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。

一般而言，監(jiān)管由市場(chǎng)準(zhǔn)入、價(jià)格、市場(chǎng)運(yùn)行三大部分組成。鑒于干線管輸環(huán)節(jié)由國(guó)家油氣管網(wǎng)公司獨(dú)家運(yùn)營(yíng)，管輸價(jià)格由國(guó)家發(fā)改委制定，那么市場(chǎng)運(yùn)行環(huán)節(jié)的公平開(kāi)放就成了焦點(diǎn)。

在過(guò)去的一體化經(jīng)營(yíng)模式下，干線管網(wǎng)環(huán)節(jié)基本由三大石油公司壟斷，其他市場(chǎng)主體很難得到公平接入。在管網(wǎng)公司獨(dú)立運(yùn)行之后，理論上消除了利益沖突，公平接入得以實(shí)現(xiàn)。但從過(guò)往經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，即便機(jī)構(gòu)設(shè)置和法規(guī)制定到位，也未必能夠?qū)崿F(xiàn)市場(chǎng)的公平開(kāi)放。鑒于國(guó)家油氣管網(wǎng)公司是“準(zhǔn)許成本+合理收益”的商業(yè)模式，很大程度上可以避免新公司的利潤(rùn)沖動(dòng)，但新公司仍然是事實(shí)上的壟斷主體，如何避免其利用壟斷地位不當(dāng)牟利，同時(shí)避免其陷入低效運(yùn)營(yíng)，對(duì)于監(jiān)管方和資產(chǎn)所有者，都是不容忽視的挑戰(zhàn)。

那么，如何實(shí)現(xiàn)“準(zhǔn)許成本+合理收益”？一是推行獨(dú)立核算制度。兩個(gè)《辦法》明確要求經(jīng)營(yíng)天然氣管道運(yùn)輸業(yè)務(wù)的企業(yè)原則上應(yīng)將管道運(yùn)輸業(yè)務(wù)與其他業(yè)務(wù)分離，暫不能實(shí)現(xiàn)業(yè)務(wù)分離的，應(yīng)當(dāng)實(shí)現(xiàn)管道運(yùn)輸業(yè)務(wù)財(cái)務(wù)獨(dú)立核算。二是建立成本約束機(jī)制。要求對(duì)天然氣管道運(yùn)輸業(yè)務(wù)成本單獨(dú)歸集，對(duì)構(gòu)成定價(jià)成本的主要指標(biāo)如職工薪酬、管理費(fèi)用、銷(xiāo)售費(fèi)用等明確了具體核定標(biāo)準(zhǔn)；對(duì)不得計(jì)入定價(jià)成本的八種情形作了界定。三是建立激勵(lì)機(jī)制。規(guī)定管道運(yùn)輸價(jià)格以三年為一個(gè)監(jiān)管周期，如果管道運(yùn)輸企業(yè)在監(jiān)管周期內(nèi)通過(guò)優(yōu)化運(yùn)行提高管道負(fù)荷率，使實(shí)際負(fù)荷率高于定價(jià)負(fù)荷率，或加強(qiáng)管理、節(jié)約成本，使企業(yè)實(shí)際成本低于定價(jià)成本，可以獲得超過(guò)準(zhǔn)許收益率的回報(bào)。四是建立信息公開(kāi)機(jī)制。實(shí)行雙公開(kāi)，不僅要求管道企業(yè)主動(dòng)公開(kāi)成本信息，強(qiáng)化社會(huì)監(jiān)督，約束企業(yè)投資造價(jià)和運(yùn)行成本、避免投資浪費(fèi)和不合理支出，也要求定價(jià)部門(mén)公開(kāi)成本監(jiān)審結(jié)論，提高價(jià)格監(jiān)管的科學(xué)性、規(guī)范性和透明度。

成立兩月有余，國(guó)家油氣管網(wǎng)公司雖然還不能運(yùn)營(yíng)，但卻備受關(guān)注，期待國(guó)家油氣管網(wǎng)公司開(kāi)啟油氣行業(yè)網(wǎng)運(yùn)分開(kāi)的先河。