新版工程總承包管理辦法帶來(lái)的三大疑問(wèn)

2019年12月31日，住建部官網(wǎng)發(fā)布了《房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目工程總承包管理辦法》（以下簡(jiǎn)稱《辦法》）。從第一版征求意見(jiàn)稿的推出到正式《辦法》的發(fā)布，歷經(jīng)兩年時(shí)間?！掇k法》發(fā)布后，有的叫好，有的評(píng)價(jià)不高，這也實(shí)屬正常。對(duì)于一個(gè)影響行業(yè)利益的重要政策，確實(shí)很難統(tǒng)一意見(jiàn)。筆者注意到《辦法》的篇幅，從第一版征求意見(jiàn)稿的40條到第二版征求意見(jiàn)稿的38條，再到正式《辦法》的28條，文件越寫越短，似乎“言多必失”，這可能也反映了這一文件出臺(tái)的難度。無(wú)論如何，房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域終于有了一個(gè)工程總承包管理辦法，而住建部作為建筑業(yè)主管部門，這個(gè)《辦法》也可能會(huì)影響到其他行業(yè)工程總承包的推行。筆者根據(jù)個(gè)人理解，談?wù)勑掳婵偝邪芾磙k法帶來(lái)的三大疑問(wèn)。

疑問(wèn)一：政府投資項(xiàng)目總承包模式會(huì)減少嗎？

在總承包適用范圍的描述上，第一版征求意見(jiàn)稿提出：“政府投資項(xiàng)目、國(guó)有資金占控股或者主導(dǎo)地位的項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)優(yōu)先采用工程總承包方式，采用建筑信息模型技術(shù)的項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)積極采用工程總承包方式，裝配式建筑原則上采用工程總承包方式?！钡诙嬲髑笠庖?jiàn)稿提出：“裝配式建筑原則上采用工程總承包方式。鼓勵(lì)政府投資項(xiàng)目采用工程總承包方式?！薄掇k法》規(guī)定：“建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)根據(jù)項(xiàng)目情況和自身管理能力等，合理選擇工程建設(shè)組織實(shí)施方式。建設(shè)內(nèi)容明確、技術(shù)方案成熟的項(xiàng)目，適宜采用工程總承包方式?！?/p>

顯而易見(jiàn)，《辦法》沒(méi)有用“優(yōu)先”“原則上采用”“鼓勵(lì)”等字眼，似乎工程總承包推行力度上明顯減弱了。理性來(lái)看，這并不是壞事。實(shí)際上，近年來(lái)在國(guó)家大力推進(jìn)工程建設(shè)模式改革的背景下，一些地方政府為了政績(jī)，出現(xiàn)了一些為做總承包而做總承包的行為，人為地把設(shè)計(jì)院和施工企業(yè)捆綁在一起，造就了很多“假總包”，這樣的工程建設(shè)模式容易引發(fā)很多新的問(wèn)題，也無(wú)法獲得總承包模式應(yīng)該獲得的良好效果?？梢灶A(yù)見(jiàn)，《辦法》發(fā)布后，在今后的政府投資項(xiàng)目領(lǐng)域，總承包模式不一定是主要的選擇，“假總包”會(huì)逐漸減少，傳統(tǒng)設(shè)計(jì)—招標(biāo)—施工模式（DBB）還會(huì)有相當(dāng)大的市場(chǎng)。

總承包有其適用的范圍，也有不適用的條件。根據(jù)FIDIC《設(shè)計(jì)采購(gòu)施工/交鑰匙項(xiàng)目合同條款》（銀皮書(shū)，簡(jiǎn)稱“EPC”）的建議，EPC總承包（EPC只是總承包模式的一種類型，目前國(guó)內(nèi)推廣的比較多）不適用的條件包括：如果投標(biāo)人沒(méi)有足夠的時(shí)間或資料以仔細(xì)研究或核查業(yè)主要求，或進(jìn)行他們的設(shè)計(jì)、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估；如果建設(shè)內(nèi)容涉及相當(dāng)數(shù)量的地下工程，或投標(biāo)人未能調(diào)查的區(qū)域內(nèi)的工程；如果業(yè)主要嚴(yán)格監(jiān)督或控制承包商的工作，或要審核大部分圖紙；如果每次期中付款的款項(xiàng)要經(jīng)官員或其他中介機(jī)構(gòu)的確定，以上這些情況均不適合采用EPC。目前，國(guó)內(nèi)很多開(kāi)展的總承包項(xiàng)目實(shí)際上已經(jīng)違背了上述的一些建議，例如施工圖的審查要求和款項(xiàng)支付的程序等，這些項(xiàng)目應(yīng)不適用EPC總承包模式。

因此，如果希望總承包能夠?qū)崿F(xiàn)良性的發(fā)展，建設(shè)單位需要根據(jù)項(xiàng)目的實(shí)際需求理性地采用合適的建設(shè)模式，不能一窩蜂不加辨別地推進(jìn)總承包，特別是“假總包”，這既給總承包單位帶來(lái)了很大風(fēng)險(xiǎn)，也容易使建設(shè)單位對(duì)總承包模式的效果產(chǎn)生錯(cuò)誤的理解，反而會(huì)影響總承包模式的推廣。當(dāng)然，另一方面，總承包單位也需要加快自身的能力建設(shè)，切實(shí)做好項(xiàng)目、做出效益，才會(huì)得到更多建設(shè)單位的認(rèn)可。

疑問(wèn)二：資質(zhì)會(huì)放開(kāi)嗎？

《辦法》和前兩版征求意見(jiàn)稿相比，改動(dòng)最大的莫過(guò)于總承包單位的條件——從單資質(zhì)變成了雙資質(zhì)?！掇k法》要求：“工程總承包單位應(yīng)當(dāng)同時(shí)具有與工程規(guī)模相適應(yīng)的工程設(shè)計(jì)資質(zhì)和施工資質(zhì)，或者由具有相應(yīng)資質(zhì)的設(shè)計(jì)單位和施工單位組成聯(lián)合體?！憋@而易見(jiàn)，這個(gè)規(guī)定的初衷是為了進(jìn)一步促進(jìn)設(shè)計(jì)與施工的融合，培育具有全過(guò)程業(yè)務(wù)能力的總承包單位。

然而，目前行業(yè)內(nèi)真正具備雙資質(zhì)的企業(yè)是非常少的。以勘察設(shè)計(jì)行業(yè)為例，截至2019年底，根據(jù)住建部“全國(guó)建筑市場(chǎng)監(jiān)管公共服務(wù)平臺(tái)”收錄的數(shù)據(jù)，共有79家工程設(shè)計(jì)綜合甲級(jí)資質(zhì)企業(yè)，其中有36家同時(shí)具備工程勘察綜合甲級(jí)資質(zhì)，33家同時(shí)具備施工資質(zhì)，17家兼具工程設(shè)計(jì)綜合甲級(jí)資質(zhì)、工程勘察綜合甲級(jí)資質(zhì)以及施工資質(zhì)。工程設(shè)計(jì)綜合甲級(jí)資質(zhì)單位無(wú)疑是勘察設(shè)計(jì)行業(yè)的排頭兵，但具備施工資質(zhì)的也不到一半。其中，行業(yè)公認(rèn)轉(zhuǎn)型早、總承包業(yè)績(jī)突出的化工、石化領(lǐng)域的一些大型勘察設(shè)計(jì)企業(yè)，例如中國(guó)石化工程建設(shè)有限公司、中石化洛陽(yáng)工程有限公司、中國(guó)天辰工程有限公司、中國(guó)成達(dá)工程有限公司等都不具備施工資質(zhì)，這也說(shuō)明是否具備施工資質(zhì)和總承包業(yè)務(wù)能力沒(méi)有必然的聯(lián)系。雙資質(zhì)規(guī)定只是提高了總承包單位的門檻。

當(dāng)然，考慮到行業(yè)現(xiàn)實(shí)情況，成為總承包單位的路徑也沒(méi)有被堵死。一是可以采用聯(lián)合體模式。二是根據(jù)《辦法》第12條規(guī)定：“鼓勵(lì)設(shè)計(jì)單位申請(qǐng)取得施工資質(zhì)，已取得工程設(shè)計(jì)綜合資質(zhì)、行業(yè)甲級(jí)資質(zhì)、建筑工程專業(yè)甲級(jí)資質(zhì)的單位，可以直接申請(qǐng)相應(yīng)類別施工總承包一級(jí)資質(zhì)。鼓勵(lì)施工單位申請(qǐng)取得工程設(shè)計(jì)資質(zhì)，具有一級(jí)及以上施工總承包資質(zhì)的單位可以直接申請(qǐng)相應(yīng)類別的工程設(shè)計(jì)甲級(jí)資質(zhì)。完成的相應(yīng)規(guī)模工程總承包業(yè)績(jī)可以作為設(shè)計(jì)、施工業(yè)績(jī)申報(bào)?！敝挥袉钨Y質(zhì)的總承包單位如果想獨(dú)立承攬總承包業(yè)務(wù)的話，需要盡快申請(qǐng)第二資質(zhì)。

首先談一下聯(lián)合體。從建設(shè)單位角度出發(fā)，肯定是希望面對(duì)一個(gè)總承包單位，而不是兩家單位組成的聯(lián)合體，這樣和傳統(tǒng)模式似乎沒(méi)有太大區(qū)別。從聯(lián)合體相關(guān)單位角度而言，聯(lián)而不合只會(huì)增加很多風(fēng)險(xiǎn)，例如連帶責(zé)任問(wèn)題。根據(jù)《招標(biāo)投標(biāo)法》規(guī)定，一旦招標(biāo)的工程項(xiàng)目出現(xiàn)應(yīng)由聯(lián)合體承擔(dān)責(zé)任的問(wèn)題，業(yè)主可以選擇聯(lián)合體中的任何一方或者多方承擔(dān)部分或全部責(zé)任。目前，法律關(guān)于聯(lián)合體對(duì)業(yè)主承擔(dān)責(zé)任的規(guī)定是清晰的，但對(duì)聯(lián)合體中“無(wú)辜”的一方是否需要承擔(dān)“連帶責(zé)任”規(guī)定不清，司法審判實(shí)踐也出現(xiàn)過(guò)不同的案例。另一方面，據(jù)筆者了解，目前實(shí)施的很多設(shè)計(jì)—施工聯(lián)合體總承包項(xiàng)目中，勘察設(shè)計(jì)企業(yè)大都還是偏向做傳統(tǒng)的設(shè)計(jì)工作，較少參與到施工管理中，組成聯(lián)合體的目的只是為了拿設(shè)計(jì)業(yè)務(wù)，這也很難促進(jìn)勘察設(shè)計(jì)企業(yè)發(fā)展成為一個(gè)具備全過(guò)程業(yè)務(wù)能力的總承包單位。最后，從國(guó)際上來(lái)看，聯(lián)合體總承包模式占比也很低。根據(jù)美國(guó)咨詢機(jī)構(gòu)Zweig White的研究，美國(guó)工程市場(chǎng)上聯(lián)合體總承包模式的比例只有5%。因此，聯(lián)合體模式應(yīng)該只是一個(gè)過(guò)渡模式。

再談一下《辦法》第12條。乍一看似乎是資質(zhì)放開(kāi)了，設(shè)計(jì)院可以順利申請(qǐng)施工資質(zhì)，施工企業(yè)可以順利申請(qǐng)?jiān)O(shè)計(jì)資質(zhì)，但筆者認(rèn)為沒(méi)有那么簡(jiǎn)單。這個(gè)規(guī)定只有和目前設(shè)計(jì)、施工行業(yè)正在實(shí)施的資質(zhì)管理辦法接軌，才具備可操作性。當(dāng)然，根據(jù)國(guó)家深化改革和“放管服”的要求，行業(yè)資質(zhì)管理的做法遲早應(yīng)該和國(guó)際接軌，淡化乃至取消企業(yè)資質(zhì)，強(qiáng)化個(gè)人資質(zhì)管理是大勢(shì)所趨。但是，在目前行業(yè)現(xiàn)狀下，立刻放開(kāi)資質(zhì)、實(shí)現(xiàn)設(shè)計(jì)和施工資質(zhì)互認(rèn)不符合實(shí)際情況，勘察設(shè)計(jì)企業(yè)如何保證施工質(zhì)量、施工企業(yè)如何保證設(shè)計(jì)質(zhì)量等，都是巨大的風(fēng)險(xiǎn)。因此，還需要進(jìn)一步等待住建部的解釋和操作細(xì)則的出臺(tái)。預(yù)計(jì)在行業(yè)資質(zhì)管理辦法沒(méi)有作出改革之前，跨行業(yè)申請(qǐng)資質(zhì)還需要符合現(xiàn)有規(guī)定，即業(yè)績(jī)、人員等都需要滿足相關(guān)條件。

可以預(yù)見(jiàn)，總承包單位雙資質(zhì)規(guī)定要求下，由于跨行業(yè)資質(zhì)申請(qǐng)需要等待進(jìn)一步政策和進(jìn)行人員、業(yè)績(jī)準(zhǔn)備，聯(lián)合體模式近期會(huì)成為主流。同時(shí)，跨行業(yè)資質(zhì)的申請(qǐng)會(huì)加速跨行業(yè)的人才流動(dòng)，特別是施工行業(yè)從勘察設(shè)計(jì)行業(yè)“挖人”的現(xiàn)象將進(jìn)一步加劇。

此外，在總承包單位雙資質(zhì)規(guī)定的要求下，新版《辦法》刪除了一系列前兩版征求意見(jiàn)稿中單資質(zhì)模式下的分包規(guī)定。雙資質(zhì)總承包單位應(yīng)自行實(shí)施施工圖設(shè)計(jì)和施工，促進(jìn)設(shè)計(jì)與施工深度融合。在分包方面，根據(jù)征求意見(jiàn)稿的描述：“總承包單位自行實(shí)施設(shè)計(jì)的，不得將工程主體部分的設(shè)計(jì)分包給其他單位；自行實(shí)施施工的，不得將工程主體結(jié)構(gòu)的施工分包給其他單位。”因此，勘察設(shè)計(jì)企業(yè)如果申請(qǐng)雙資質(zhì)做總承包項(xiàng)目后，需要切實(shí)做好對(duì)部分施工的管理，因?yàn)橄嚓P(guān)責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)已無(wú)法回避。

疑問(wèn)三：總價(jià)合同還有機(jī)會(huì)嗎？

在新版《辦法》中，關(guān)于合同價(jià)格形式的描述采用的是第二版征求意見(jiàn)稿的描述：“企業(yè)投資項(xiàng)目的工程總承包宜采用總價(jià)合同，政府投資項(xiàng)目的工程總承包應(yīng)當(dāng)合理確定合同價(jià)格形式。采用總價(jià)合同的，除合同約定可以調(diào)整的情形外，合同總價(jià)一般不予調(diào)整。建設(shè)單位和工程總承包單位可以在合同中約定工程總承包計(jì)量規(guī)則和計(jì)價(jià)方法。”而第一版征求意見(jiàn)稿的描述更符合國(guó)際慣例，“工程總承包項(xiàng)目宜采用固定總價(jià)合同。除合同約定的變更調(diào)整部分外，合同固定價(jià)格一般不予調(diào)整。除雙方合同明確約定外，建設(shè)單位不得將工程總承包項(xiàng)目的審計(jì)結(jié)論作為結(jié)算依據(jù)。”

雖然《辦法》中開(kāi)了一個(gè)“小口子”：“企業(yè)投資項(xiàng)目的工程總承包宜采用總價(jià)合同”，但是應(yīng)該看到，房屋建筑領(lǐng)域的企業(yè)（例如房地產(chǎn)公司是房屋建筑領(lǐng)域的投資主體）一般不會(huì)采用總承包模式，而市政基礎(chǔ)設(shè)施絕大部分都是政府投資項(xiàng)目。因此，《辦法》實(shí)際上在合同形式方面沒(méi)有出現(xiàn)突破，還是承襲了傳統(tǒng)的審計(jì)結(jié)算模式。眾所周知，總承包模式的優(yōu)點(diǎn)是在減少建設(shè)單位管理協(xié)調(diào)精力的基礎(chǔ)上，通過(guò)總承包單位的設(shè)計(jì)優(yōu)化和設(shè)計(jì)采購(gòu)施工的高效融合，帶來(lái)工期的縮短和投資的節(jié)約。而在審計(jì)結(jié)算模式下，總承包單位沒(méi)有動(dòng)力去實(shí)現(xiàn)投資的節(jié)約，總承包模式的優(yōu)越性體現(xiàn)不足。

考察國(guó)際上通行的總承包模式，根據(jù)FIDIC的建議，總承包模式主要有兩類：《生產(chǎn)設(shè)備和設(shè)計(jì)建造合同條件》（黃皮書(shū)，簡(jiǎn)稱“DB”）和《設(shè)計(jì)采購(gòu)施工/交鑰匙項(xiàng)目合同條款》（銀皮書(shū)，簡(jiǎn)稱“EPC”）。DB是承包商負(fù)責(zé)設(shè)備采購(gòu)、設(shè)計(jì)和施工，咨詢工程師監(jiān)理，合同總價(jià)承包，但不可預(yù)見(jiàn)條件和物價(jià)變動(dòng)可以調(diào)價(jià)，是一種業(yè)主控制較多的總承包合同模式。EPC是承包商承擔(dān)全部設(shè)計(jì)、采購(gòu)和施工，直到投產(chǎn)運(yùn)行；合同總價(jià)包干，除不可抗力條件外，風(fēng)險(xiǎn)都由承包商承擔(dān)；業(yè)主只派代表管理，只重最終成果，對(duì)過(guò)程介入很少，是一種較徹底的交鑰匙總承包模式?？偠灾珼B和EPC都是總承包模式，都實(shí)行總價(jià)合同，DB模式下業(yè)主通過(guò)咨詢工程師干預(yù)較多，但承包商風(fēng)險(xiǎn)較?。籈PC模式下業(yè)主主要負(fù)責(zé)宏觀管理，但承包商風(fēng)險(xiǎn)更大。根據(jù)美國(guó)設(shè)計(jì)建造學(xué)會(huì)的研究，美國(guó)工程市場(chǎng)上DB是使用最廣的總承包模式，EPC模式在一些重工業(yè)領(lǐng)域，例如石化行業(yè)使用較多。

因此，和國(guó)內(nèi)理解的總承包就是EPC模式有所差異，筆者認(rèn)為，DB模式可能更符合房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域政府投資項(xiàng)目的特點(diǎn)，也符合目前推廣的“全過(guò)程工程咨詢單位+承包商”組合的工程總承包建設(shè)模式。在DB模式下采用總價(jià)合同，由全過(guò)程工程咨詢單位負(fù)責(zé)為業(yè)主進(jìn)行把關(guān)，一方面可以激發(fā)總承包單位的動(dòng)力；另一方面可以實(shí)現(xiàn)業(yè)主對(duì)項(xiàng)目的有效控制，從而充分發(fā)揮總承包模式的優(yōu)點(diǎn)，促進(jìn)工程建設(shè)模式的改革。

盡管新版《辦法》還有一些疑問(wèn)，需要作出進(jìn)一步解釋，但是工程建設(shè)模式改革的大方向已經(jīng)明確，勘察設(shè)計(jì)企業(yè)需要明確自己的未來(lái)定位，提升全過(guò)程業(yè)務(wù)能力，加強(qiáng)項(xiàng)目管理體系建設(shè)，在“補(bǔ)短板”的同時(shí)充分發(fā)揮技術(shù)優(yōu)勢(shì)，找到適合企業(yè)業(yè)務(wù)模式轉(zhuǎn)型的路徑。