海門和邛崍土地流轉(zhuǎn)履約保證保險(xiǎn)的對(duì)比研究

劉曉玲 霍文歡 周旋 丁緣

【摘 要】土地流轉(zhuǎn)履約保證保險(xiǎn)一定程度上分散了失約風(fēng)險(xiǎn)，保障了農(nóng)民的流轉(zhuǎn)收益。2015年，四川邛崍市首先在冉義鎮(zhèn)試點(diǎn)，2016年在邛崍市推廣，這是財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)制度的新嘗試。與此同時(shí)，2017年，海門借鑒邛崍模式，因地制宜地開發(fā)了江蘇首例土地流轉(zhuǎn)履約保證保險(xiǎn)。目前，履約保證保險(xiǎn)已在全國(guó)逐漸推廣。然而，試點(diǎn)中出現(xiàn)了投保率不高等問(wèn)題。文章對(duì)四川邛崍和江蘇海門進(jìn)行對(duì)比研究，分析兩種模式的差別和共性，結(jié)合實(shí)地調(diào)研剖析了存在的主要問(wèn)題，研究發(fā)現(xiàn)土地流轉(zhuǎn)履約保證保險(xiǎn)分散了失約風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)加快土地流轉(zhuǎn)，發(fā)展規(guī)模經(jīng)營(yíng)農(nóng)業(yè)具有明顯的積極作用，有很大的推廣空間和必要性。同時(shí)，邛崍模式和海門模式有力地助推了各地保險(xiǎn)工作。文章通過(guò)對(duì)比分析，為我國(guó)土地流轉(zhuǎn)履約保證保險(xiǎn)的推廣和完善提供思路。

【關(guān)鍵詞】土地流轉(zhuǎn)履約保證保險(xiǎn);邛崍;海門;推廣

【中圖分類號(hào)】F301.2 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A 【文章編號(hào)】1674-0688（2020）02-0155-03

0 引言

改革開放后，我國(guó)農(nóng)地流轉(zhuǎn)實(shí)現(xiàn)了由“禁止流轉(zhuǎn)”到“放開流轉(zhuǎn)”，再到“支持流轉(zhuǎn)”，“規(guī)范流轉(zhuǎn)”的制度變遷，取得了重大進(jìn)步。近幾年，隨著城市化進(jìn)程的加快，土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)象日益普遍，規(guī)模逐漸增大。據(jù)土流網(wǎng)統(tǒng)計(jì)，截至2007年，全國(guó)土地流轉(zhuǎn)總面積達(dá)427萬(wàn)hm2（6 400萬(wàn)畝），占家庭承包耕地總面積的5.2%，特別是2008年以來(lái)，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)明顯加快，截至2008年8月底，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)面積已達(dá)到727萬(wàn)hm2（1.09億畝），比2007年增長(zhǎng)約70%，占承包耕地總面積的8.07%。近幾年，我國(guó)土地流轉(zhuǎn)面積明顯增加，2016年底全國(guó)土地流轉(zhuǎn)面積達(dá)3 133萬(wàn)hm2（4.7億畝），占家庭承包耕地面積的35.1%，較2007年的427萬(wàn)hm2（6 400萬(wàn)畝）擴(kuò)大了6倍以上，全國(guó)耕地流轉(zhuǎn)面積已超過(guò)承包耕地總面積的1/3。從這些數(shù)據(jù)可以看出，我國(guó)土地流轉(zhuǎn)較為快速，但同時(shí)也存在著各種問(wèn)題。

我國(guó)對(duì)土地估值缺乏統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)和相關(guān)法律法規(guī)不夠完善，土地流轉(zhuǎn)合同不夠規(guī)范，土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制不夠健全等影響著土地流轉(zhuǎn)的效率和質(zhì)量。其中，作為土地流出方的農(nóng)民的利益最容易受到損害。對(duì)部分農(nóng)民來(lái)說(shuō)，土地是一種收入來(lái)源和保障，放棄土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，就等于失掉了土地的持久性收益和保障。因此，對(duì)失地農(nóng)民給予一定的補(bǔ)償是必不可少的。最直接的辦法就是土地承包方支付租金。然而，土地承包方“跑路”的現(xiàn)象層出不窮，給農(nóng)民的流轉(zhuǎn)收益帶來(lái)了不確定性。因此，各地政府與保險(xiǎn)公司合作，積極探索土地流轉(zhuǎn)的路徑。

本文對(duì)邛崍模式和海門模式進(jìn)行對(duì)比分析，突出目前土地流轉(zhuǎn)履約保證保險(xiǎn)存在的問(wèn)題，為我國(guó)土地流轉(zhuǎn)履約保證保險(xiǎn)的完善和推廣提供經(jīng)驗(yàn)支持和合理建議。

1 文獻(xiàn)綜述與理論基礎(chǔ)

1.1 文獻(xiàn)綜述

近年來(lái)，雖然我國(guó)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)規(guī)模日益增加，但是土地流轉(zhuǎn)履約保證保險(xiǎn)尚處于試點(diǎn)階段，國(guó)內(nèi)學(xué)者針對(duì)該險(xiǎn)種的研究不多。整理相關(guān)文獻(xiàn)發(fā)現(xiàn)，國(guó)內(nèi)學(xué)者的研究主要有3個(gè)方面：一是土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制，二是土地流轉(zhuǎn)的失約風(fēng)險(xiǎn)，三是土地流轉(zhuǎn)中存在的問(wèn)題。

關(guān)于土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制的研究，范丹、邱黎源、劉競(jìng)舸分析了邛崍市土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制的市場(chǎng)化探索后得出結(jié)論，引入履約保證保險(xiǎn)，在一定程度上防范了違約風(fēng)險(xiǎn)，但具體實(shí)施過(guò)程中存在一些問(wèn)題。黃源、謝冬梅在農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款難的調(diào)研中指出，防范土地流轉(zhuǎn)違約風(fēng)險(xiǎn)的一項(xiàng)重要措施是建立信息化農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易所。呂軍書、賈威在《“三權(quán)分置”制度下農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)失約風(fēng)險(xiǎn)的防范機(jī)制研究》中指出，建立土地流轉(zhuǎn)履約保證保險(xiǎn)機(jī)制可以防范失約風(fēng)險(xiǎn)。

關(guān)于土地流轉(zhuǎn)的失約風(fēng)險(xiǎn)的研究，曹新富、李美存在對(duì)失約風(fēng)險(xiǎn)的防范的研究中指出，失約風(fēng)險(xiǎn)的來(lái)源主要在工商資本“逐利心切”、基層政府“行為失范”、有效制度“供給不足”3個(gè)層面;黃延廷，郜若瑤在對(duì)農(nóng)地流轉(zhuǎn)的失約風(fēng)險(xiǎn)的研究中也將失約原因歸結(jié)于上述3個(gè)方面。

關(guān)于土地流轉(zhuǎn)中存在的問(wèn)題的研究，羅玉輝在《“三權(quán)分置”下中國(guó)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀、問(wèn)題與對(duì)策研究》中指出，土地流轉(zhuǎn)中存在流轉(zhuǎn)期限短的問(wèn)題，失地農(nóng)民社會(huì)保障功能缺失。張紅云在對(duì)土地流轉(zhuǎn)問(wèn)題的研究中指出，土地流轉(zhuǎn)的市場(chǎng)機(jī)制還不夠成熟完善，農(nóng)村土地交易平臺(tái)數(shù)量少且較為單一。

1.2 理論基礎(chǔ)

（1）風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移，是指通過(guò)契約，將讓渡人的風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移給受讓人承擔(dān)的行為。通過(guò)風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移，可大大降低經(jīng)濟(jì)主體的風(fēng)險(xiǎn)程度。保險(xiǎn)就是實(shí)現(xiàn)該過(guò)程的最佳手段。保險(xiǎn)的基本職能是轉(zhuǎn)移風(fēng)險(xiǎn)、補(bǔ)償損失，即投保人通過(guò)交納少量保險(xiǎn)費(fèi)，將風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)由保險(xiǎn)人承擔(dān);一旦發(fā)生風(fēng)險(xiǎn)，則進(jìn)行損失分?jǐn)?，由眾多的企業(yè)和個(gè)人共同分?jǐn)偵贁?shù)遭受災(zāi)害事故的企業(yè)和個(gè)人的損失。土地流轉(zhuǎn)履約保證保險(xiǎn)轉(zhuǎn)移的是土地流轉(zhuǎn)的失約風(fēng)險(xiǎn)，保護(hù)了農(nóng)民的利益。

（2）政策性保險(xiǎn)，是指政府為了某種政策上的目的，運(yùn)用商業(yè)保險(xiǎn)的原理并給予扶持政策而開辦的保險(xiǎn)。政策性保險(xiǎn)一般具有非盈利性、政府提供補(bǔ)貼與免稅及立法保護(hù)等特征。公共產(chǎn)品，是能為絕大多數(shù)人共同消費(fèi)或享用的產(chǎn)品或服務(wù)。土地流轉(zhuǎn)履約保證保險(xiǎn)是一種政策性保險(xiǎn)，具有非排他性和非競(jìng)爭(zhēng)性，在一定程度上屬于公共產(chǎn)品。

2 邛崍市和海門市土地流轉(zhuǎn)履約保證保險(xiǎn)的現(xiàn)狀

2.1 邛崍模式

2015年12月，四川邛崍市在全國(guó)首創(chuàng)土地流轉(zhuǎn)履約保證保險(xiǎn)。邛崍市冉義鎮(zhèn)作為試點(diǎn)首先推行，2016年3月～9月底，在邛崍市全域推廣。對(duì)3.33 hm2（50畝）以上的規(guī)模土地，保險(xiǎn)費(fèi)按照土地年租金的3%收取，土地流出方和土地流入方是投保人和被保險(xiǎn)人，保險(xiǎn)費(fèi)土地流出方承擔(dān)20%、土地流入方承擔(dān)80%，并且市級(jí)財(cái)政補(bǔ)貼50%。關(guān)于推廣情況，2015年內(nèi)，冉義鎮(zhèn)共計(jì)參加履約保證保險(xiǎn)31單，參保面積達(dá)13 498 hm2（202 475畝），總保4 175 067元，（財(cái)政補(bǔ)貼208 753元，總保額1 391.689萬(wàn)元）。2016年全市規(guī)模流轉(zhuǎn)的農(nóng)村土地投保率達(dá)90%以上。2017年5月5日，錦泰保險(xiǎn)在邛崍市大同鄉(xiāng)舉行2017年全國(guó)首筆農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)履約保證保險(xiǎn)賠付儀式，向邛崍市大同鄉(xiāng)陶壩村10組、12組的54名被保險(xiǎn)人支付保險(xiǎn)賠款31.75萬(wàn)元，涉及流轉(zhuǎn)土地42 hm2（635畝）。

2.2 海門模式

2017年，中國(guó)人保財(cái)險(xiǎn)公司聯(lián)合海門市政府開始實(shí)施土地流轉(zhuǎn)履約保證保險(xiǎn)。

該保險(xiǎn)主要運(yùn)行過(guò)程如下：村民將土地交給村集體流轉(zhuǎn)，在市級(jí)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易平臺(tái)進(jìn)行交易，村集體統(tǒng)一投保。土地流出方為投保人和被保險(xiǎn)人。保險(xiǎn)費(fèi)率是實(shí)際繳納的土地流轉(zhuǎn)費(fèi)的3%，土地流出方和市財(cái)政各承擔(dān)保費(fèi)的50%。賠付標(biāo)準(zhǔn)為合同約定應(yīng)繳納的年度全額土地流轉(zhuǎn)費(fèi)的100%，其中保險(xiǎn)公司和村級(jí)各承擔(dān)50%，對(duì)原經(jīng)營(yíng)者的地表物等處置收益進(jìn)行同比例分配。

該模式的特點(diǎn)如下：{1}村級(jí)是第一責(zé)任單位，包括對(duì)流入方信譽(yù)與經(jīng)營(yíng)水平等綜合考評(píng)、合同簽訂、相關(guān)約束、經(jīng)營(yíng)監(jiān)督、流轉(zhuǎn)費(fèi)催交收交追交等。村級(jí)全程承擔(dān)50%風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)其具有一定的約束作用，可以降低賠付風(fēng)險(xiǎn)。{2}若當(dāng)年賠付率達(dá)到150%（含）以上，保險(xiǎn)公司賠付終止，由市財(cái)政和村級(jí)按5∶5進(jìn)行賠付。推廣情況如圖1至圖3所示。

3 兩地土地流轉(zhuǎn)履約保證保險(xiǎn)推廣中存在的問(wèn)題

3.1 邛崍模式

3.1.1 土地流轉(zhuǎn)行為不規(guī)范

有相當(dāng)一部分的土地缺乏規(guī)范的土地流轉(zhuǎn)合同和租金支付憑證，對(duì)確定投保主體資格及后續(xù)其他工作的開展帶來(lái)一定的困難;也不利于農(nóng)民維權(quán)，同時(shí)對(duì)規(guī)模經(jīng)營(yíng)業(yè)主缺乏約束。

3.1.2 長(zhǎng)期風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題

保險(xiǎn)事故發(fā)生后，對(duì)于土地流轉(zhuǎn)合同未到期的情況，由于缺乏長(zhǎng)期性和連續(xù)性，不利于穩(wěn)定的農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)生產(chǎn)。目前的履約保證保險(xiǎn)未能解決這個(gè)問(wèn)題。

3.1.3 違約后的處理措施缺失

履約保證保險(xiǎn)中對(duì)于保險(xiǎn)事故發(fā)生后的兜底條款沒(méi)有完善，例如如何處置原經(jīng)營(yíng)者地表物;違約發(fā)生后，土地如何處置等。土地的處置權(quán)不進(jìn)行明確的規(guī)定，追償會(huì)造成一定的困難。在后續(xù)的出租中，也會(huì)產(chǎn)生糾紛，導(dǎo)致農(nóng)民利益受損，浪費(fèi)資源。

3.1.4 風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制不完善

村級(jí)在整個(gè)過(guò)程中承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)較低，在對(duì)經(jīng)營(yíng)方進(jìn)行監(jiān)管中發(fā)揮的作用較小，不利于對(duì)規(guī)模經(jīng)營(yíng)業(yè)主進(jìn)行約束。

3.2 海門模式

3.2.1 土地流轉(zhuǎn)行為不規(guī)范

通過(guò)問(wèn)卷調(diào)查我們發(fā)現(xiàn)，有相當(dāng)規(guī)模的土地未進(jìn)入市級(jí)交易平臺(tái)進(jìn)行交易。例如，孝漢村大多為小農(nóng)戶，共200多hm2（3 000多畝）土地，133多hm2（2 000多畝）進(jìn)行了流轉(zhuǎn)，其中只有53多hm2（800多畝）在市級(jí)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易平臺(tái)進(jìn)行交易。此外，部分村民在村內(nèi)部流轉(zhuǎn)土地，只是進(jìn)行了口頭交易，沒(méi)有規(guī)范的土地流轉(zhuǎn)合同和租金支付憑證。

3.2.2 長(zhǎng)期風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題未得到解決

履約保證保險(xiǎn)只是保障了短期風(fēng)險(xiǎn)，沒(méi)有考慮長(zhǎng)期風(fēng)險(xiǎn)。農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)要想穩(wěn)定發(fā)展，需要有長(zhǎng)期性和連續(xù)性，所以長(zhǎng)期風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題有待解決。

4 研究結(jié)論

首先，本文對(duì)土地流轉(zhuǎn)履約保證保險(xiǎn)的產(chǎn)生背景進(jìn)行概述，通過(guò)2007—2016年的部分?jǐn)?shù)據(jù)可以看出，我國(guó)處于土地快速流轉(zhuǎn)的環(huán)境中，土地流轉(zhuǎn)的失約問(wèn)題層出不窮，推廣該險(xiǎn)種是很有意義的。同時(shí)，整理相關(guān)文獻(xiàn)發(fā)現(xiàn)，大部分學(xué)者認(rèn)為該險(xiǎn)種可以一定程度上完善土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制。這也說(shuō)明了對(duì)該險(xiǎn)種進(jìn)行試點(diǎn)是有必要的。

其次，本文對(duì)邛崍和海門的現(xiàn)狀進(jìn)行概述，主要了解兩地履約保證保險(xiǎn)合同的相關(guān)條款和推廣情況。通過(guò)文中數(shù)據(jù)可以看出，履約保證保險(xiǎn)正出于初步推廣階段，尤其是海門，2017—2019年該險(xiǎn)種覆蓋面逐步擴(kuò)大。截至目前，市級(jí)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易平臺(tái)的土地絕大部分已參保。從邛崍市和海門市兩個(gè)試點(diǎn)可以看出，履約保證保險(xiǎn)的推廣是勢(shì)不可擋的，該險(xiǎn)種在江蘇省有一個(gè)較好的發(fā)展前景。

最后，本文參考邛崍和海門，對(duì)履約保證保險(xiǎn)尚存的問(wèn)題進(jìn)行了分析。整理相關(guān)資料發(fā)現(xiàn)，目前主要的問(wèn)題還是土地流轉(zhuǎn)行為不規(guī)范和違約后處理措施的欠缺。交易平臺(tái)外的土地缺乏一些重要材料，所以不容易參保。就海門來(lái)說(shuō)，在流轉(zhuǎn)的全部土地中，進(jìn)入交易平臺(tái)的約為1/2，這說(shuō)明履約保證保險(xiǎn)覆蓋面可能不足1/2，但這也側(cè)面反映出該險(xiǎn)種在海門或江蘇省都有很大的發(fā)展空間。

5 對(duì)我國(guó)土地流轉(zhuǎn)履約保證保險(xiǎn)的建議

5.1 規(guī)范土地流轉(zhuǎn)行為，完善土地流轉(zhuǎn)合同相關(guān)條款

土地流轉(zhuǎn)合同是土地流轉(zhuǎn)中的重要憑證，也是投保的重要材料。為了履約保證保險(xiǎn)更好更快地推廣，土地流轉(zhuǎn)雙方應(yīng)該嚴(yán)格按照各省級(jí)人民政府相關(guān)部門出具的模板簽訂標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范的農(nóng)地流轉(zhuǎn)合同。合同中關(guān)于“租金逾期支付”“解約條款”等內(nèi)容需要有明確規(guī)定，為后續(xù)的監(jiān)督和理賠等提供法律依據(jù)。此外，此次調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，海門市小農(nóng)戶居多，一部分農(nóng)戶甚至通過(guò)簡(jiǎn)單的口頭約定交易土地，缺乏保障。如果將土地交給村集體統(tǒng)一管理，進(jìn)入市級(jí)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易平臺(tái)進(jìn)行交易，可以一定程度上保障農(nóng)民的利益，并規(guī)范土地流轉(zhuǎn)行為。

5.2 建立風(fēng)險(xiǎn)保障金制度。

現(xiàn)有的履約保證保險(xiǎn)只是針對(duì)土地流轉(zhuǎn)的短期風(fēng)險(xiǎn)，并沒(méi)有考慮長(zhǎng)期風(fēng)險(xiǎn)。因此，建立起長(zhǎng)效的風(fēng)險(xiǎn)保障金制度，有助于穩(wěn)定土地流轉(zhuǎn)，促進(jìn)農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)的發(fā)展。同時(shí)，可以保障農(nóng)民的利益。

參 考 文 獻(xiàn)

[1]范丹，邱黎源，劉競(jìng)舸.我國(guó)土地流轉(zhuǎn)違約風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制研究——以邛崍市開展履約保證保險(xiǎn)為例[J].四川師范大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2018（1）.

[2]王藝超.我國(guó)土地流轉(zhuǎn)履約保證保險(xiǎn)的試點(diǎn)情況與發(fā)展建議[J].上海保險(xiǎn)，2018（1）.

[3]周嶸.為土地流轉(zhuǎn)拴上“保險(xiǎn)繩”——四川邛崍?zhí)剿魍恋亓鬓D(zhuǎn)履約保證保險(xiǎn)紀(jì)實(shí)[J].農(nóng)村經(jīng)營(yíng)管理，2017（1）.

[4]姚杰.海門土地流轉(zhuǎn)履約保證保險(xiǎn)首單賠付[J].農(nóng)村經(jīng)營(yíng)管理，2019（5）.

[5]姚杰.給流轉(zhuǎn)上“交強(qiáng)險(xiǎn)” 讓農(nóng)戶吃定心丸——江蘇省海門市探索土地流轉(zhuǎn)履約保險(xiǎn)[J].農(nóng)村經(jīng)營(yíng)管理，2017

（9）.

[6]羅玉輝.“三權(quán)分置”下中國(guó)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀、問(wèn)題與對(duì)策研究[J].蘭州學(xué)刊，2019（2）.

[7]呂軍書，賈威.“三權(quán)分置”制度下農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)失約風(fēng)險(xiǎn)的防范機(jī)制研究[J].理論與改革，2017（6）.

[8]黃延廷，郜若瑤.農(nóng)地流轉(zhuǎn)的失約風(fēng)險(xiǎn)及其防控[J].江蘇農(nóng)業(yè)科學(xué)，2019（3）.

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[10]曹新富，李美存.我國(guó)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)失約風(fēng)險(xiǎn)及防范研究——以四川邛崍市為例[J].山西農(nóng)業(yè)科學(xué)，2017（1）.