困局與破局：PPP模式下我國鄉(xiāng)村旅游助推鄉(xiāng)村振興研究

【摘 ?要】2017年，黨的十九大提出了鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，這是我國“三農(nóng)”工作的國家戰(zhàn)略和重大機(jī)遇，鄉(xiāng)村旅游是推進(jìn)鄉(xiāng)村振興的重要抓手和有效途徑。但我國鄉(xiāng)村旅游發(fā)展受資金、經(jīng)營能力、管理經(jīng)驗(yàn)等多種因素掣肘。基于此，論文提出了建立健全我國鄉(xiāng)村旅游PPP模式的法律法規(guī)、加強(qiáng)各級(jí)政府的PPP項(xiàng)目信息化平臺(tái)建設(shè)、重視鄉(xiāng)村旅游的居民參與以及加強(qiáng)我國鄉(xiāng)村旅游PPP項(xiàng)目人才培養(yǎng)等建議，以此促進(jìn)我國鄉(xiāng)村旅游發(fā)展、落實(shí)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。

【Abstract】In 2017， the 19th Communist Party of China National Congress put forward the strategy of rural revitalization， which is the national strategy and major opportunity for China's "agriculture， rural areas and farmers" work. Rural tourism is an important starting point and effective way to promote rural revitalization. However， the development of rural tourism in China is constrained by many factors， such as capital， operation ability and management experience. Based on this， the paper puts forward some suggestions， such as establishing and perfecting the laws and regulations of rural tourism PPP mode， strengthening the construction of PPP project informatization platform of governments at all levels， attaching importance to the participation of residents in rural tourism， and strengthening the talent training of rural tourism PPP project， so as to promote the development of rural tourism and implement the strategy of rural revitalization.

【關(guān)鍵詞】鄉(xiāng)村旅游;鄉(xiāng)村振興;PPP模式

【Keywords】rural tourism; rural revitalization; PPP mode

【中圖分類號(hào)】F592 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 【文獻(xiàn)標(biāo)志碼】A ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 【文章編號(hào)】1673-1069（2020）01-0039-03

1 引言

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是我國“三農(nóng)”工作的國家戰(zhàn)略。自黨的十九大報(bào)告中明確提出鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略以來，“鄉(xiāng)村振興”成為我國相關(guān)專家學(xué)者熱議的話題和研究的焦點(diǎn)。2019年國務(wù)院在《關(guān)于促進(jìn)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興的指導(dǎo)意見》中明確指出，鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興就要優(yōu)化鄉(xiāng)村旅游業(yè)，就要實(shí)施鄉(xiāng)村旅游精品工程。由此可見，鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展是助推鄉(xiāng)村振興的重要途徑和有效手段。

2 鄉(xiāng)村旅游是鄉(xiāng)村振興的內(nèi)生動(dòng)力

2.1 鄉(xiāng)村旅游與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略

鄉(xiāng)村旅游起源于19世紀(jì)的歐美地區(qū)，被重視并加以研究是在20世紀(jì)80年代。國內(nèi)外學(xué)者都從自己研究的視角對(duì)鄉(xiāng)村旅游進(jìn)行了不同的解讀和詮釋，其中，我國學(xué)者何景明和李立華將鄉(xiāng)村旅游定義為：鄉(xiāng)村旅游是指在鄉(xiāng)村地區(qū)，以具有鄉(xiāng)村性的自然和人文客體為旅游吸引物的旅游活動(dòng)。

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是2017年習(xí)近平總書記在黨的十九大上提出的關(guān)于我國“三農(nóng)”工作的重大戰(zhàn)略，其內(nèi)涵包括“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、管理有效、鄉(xiāng)風(fēng)文明和生活富?！?。鄉(xiāng)村振興包括鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興、人才振興、文化振興、生態(tài)振興以及鄉(xiāng)村組織振興等五個(gè)方面，是我國全面建成小康社會(huì)、實(shí)現(xiàn)兩個(gè)一百年奮斗目標(biāo)的戰(zhàn)略決策和國家設(shè)計(jì)。

2.2 鄉(xiāng)村旅游是踐行鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的適時(shí)應(yīng)務(wù)之舉

2.2.1 鄉(xiāng)村旅游能夠促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的多元化均衡發(fā)展

自2015年以來，我國鄉(xiāng)村旅游人數(shù)占國內(nèi)游人數(shù)的50%左右，鄉(xiāng)村旅游收入由2015年的4400億元提升到2018年的8000億元，短短幾年，鄉(xiāng)村旅游收入將近翻了一番，特別是2019年上半年我國鄉(xiāng)村旅游收入就已經(jīng)超過2018年全年的鄉(xiāng)村旅游收入，達(dá)到8600億元。鄉(xiāng)村旅游已經(jīng)成為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一支中堅(jiān)力量。

世界旅游組織曾經(jīng)指出旅游產(chǎn)業(yè)的貨幣乘數(shù)效應(yīng)是4.3，即旅游投資每增加1元錢，能夠給當(dāng)?shù)貛?.3元的綜合收入，同樣，鄉(xiāng)村旅游對(duì)鄉(xiāng)村地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的推動(dòng)作用明顯。鄉(xiāng)村旅游又具有產(chǎn)業(yè)輻射廣、產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)性強(qiáng)等特征。發(fā)展鄉(xiāng)村旅游能夠帶動(dòng)鄉(xiāng)村地區(qū)的物流、商貿(mào)、人力資源等多元化均衡發(fā)展，是我國落實(shí)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的產(chǎn)業(yè)擔(dān)當(dāng)。

2.2.2 鄉(xiāng)村旅游是農(nóng)業(yè)供給側(cè)改革的重要著力點(diǎn)

供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革是習(xí)近平總書記在2015年中央財(cái)經(jīng)工作會(huì)議上提出的，是我國經(jīng)濟(jì)由注重發(fā)展速度向關(guān)注發(fā)展質(zhì)量轉(zhuǎn)變的標(biāo)志性舉措，同年召開的中央農(nóng)村工作會(huì)議將供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革引入農(nóng)業(yè)領(lǐng)域。持續(xù)推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，就需要處理好農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)品結(jié)構(gòu)、農(nóng)業(yè)經(jīng)營結(jié)構(gòu)和鄉(xiāng)村區(qū)域結(jié)構(gòu)的內(nèi)部不平衡問題，還需要協(xié)調(diào)好農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化與新型工業(yè)化、城鎮(zhèn)化等發(fā)展不同步的外部不平衡問題，是實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)向更高水平、更可持續(xù)發(fā)展的必然要求。

鄉(xiāng)村旅游發(fā)展，必然會(huì)對(duì)原有的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式、傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、低效的生產(chǎn)要素等方面進(jìn)行改革創(chuàng)新、轉(zhuǎn)型升級(jí);鄉(xiāng)村旅游發(fā)展，不得不走綠色農(nóng)業(yè)發(fā)展之路，生態(tài)農(nóng)業(yè)、休閑農(nóng)業(yè)、文化旅游等必然成為鄉(xiāng)村旅游廣闊舞臺(tái)的臺(tái)柱子;鄉(xiāng)村旅游發(fā)展，注定會(huì)給農(nóng)業(yè)農(nóng)村帶來新的發(fā)展契機(jī)，能夠促進(jìn)我國鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)和長(zhǎng)遠(yuǎn)性發(fā)展。

2.2.3 鄉(xiāng)村旅游是農(nóng)業(yè)領(lǐng)域新動(dòng)能提升的有效抓手

文旅部在2019年7月發(fā)布了《全國鄉(xiāng)村旅游發(fā)展監(jiān)測(cè)報(bào)告（2019年上半年）》，從報(bào)告中可知，截至2019年6月底，我國鄉(xiāng)村旅游帶動(dòng)的就業(yè)總?cè)藬?shù)規(guī)模為886萬人，由此可見，鄉(xiāng)村旅游的經(jīng)濟(jì)帶動(dòng)作用和就業(yè)輻射效果巨大。

當(dāng)前，我國社會(huì)進(jìn)入改革的深水區(qū)，全社會(huì)各行業(yè)新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換、提質(zhì)增效、結(jié)構(gòu)調(diào)整等持續(xù)推進(jìn)。鄉(xiāng)村旅游作為推動(dòng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一種綠色發(fā)展模式，同時(shí)，鄉(xiāng)村旅游也是開發(fā)極其淺顯的產(chǎn)業(yè)，其市場(chǎng)發(fā)展?jié)摿涂臻g不可小覷，通過打造精品鄉(xiāng)村旅游、深度開發(fā)鄉(xiāng)村旅游，使其成為我國農(nóng)村發(fā)展的新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)、新模式[1]。

3 影響我國鄉(xiāng)村旅游發(fā)展的問題分析

3.1 有關(guān)鄉(xiāng)村旅游發(fā)展問題的相關(guān)研究綜述

周腰華等（2019）指出鄉(xiāng)村旅游發(fā)展中缺乏統(tǒng)一規(guī)劃而盲目發(fā)展、鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)品開發(fā)層次較低、文化性不強(qiáng)沒有突出自己的特色等問題;王周錄等（2013）以寶雞市鄉(xiāng)村旅游的發(fā)展為例，指出鄉(xiāng)村旅游發(fā)展中的問題是缺乏科學(xué)的整體規(guī)劃以及服務(wù)保障機(jī)制不夠完善;邱海蓉（2015）則提出我國鄉(xiāng)村旅游發(fā)展中基礎(chǔ)設(shè)施落后，不能很好滿足游客的需求;杜慧彬等（2019）通過調(diào)研寧夏鄉(xiāng)村旅游，指出鄉(xiāng)村旅游存在文化內(nèi)涵和地方特色挖掘不充分、鄉(xiāng)村旅游品牌維護(hù)意識(shí)較弱等問題[2];姚蔚蔚等（2018）指出我國鄉(xiāng)村旅游重復(fù)投資無特色、服務(wù)管理欠規(guī)范以及配套設(shè)施不健全等問題[3]。

以上專家學(xué)者無論是從全國范圍還是某個(gè)特定的地域角度研究，都指出了我國鄉(xiāng)村旅游發(fā)展中的問題和不足，這些觀點(diǎn)概括起來，正如凌利等（2019）指出鄉(xiāng)村旅游發(fā)展中的五個(gè)制約因素“PLMCE”即：旅游規(guī)劃及配套設(shè)施問題、鄉(xiāng)土化問題、市場(chǎng)運(yùn)營問題、文化性問題以及產(chǎn)品項(xiàng)目設(shè)計(jì)的體驗(yàn)性問題[4]。

3.2 影響鄉(xiāng)村旅游發(fā)展的關(guān)鍵問題

3.2.1 政府主導(dǎo)方面

廣大鄉(xiāng)村及鄉(xiāng)村資源相當(dāng)分散，鄉(xiāng)村地區(qū)資金有限，缺乏市場(chǎng)化運(yùn)作能力和經(jīng)驗(yàn)，加之各自為政，很少能從全國戰(zhàn)略高度和長(zhǎng)遠(yuǎn)視角去審視鄉(xiāng)村旅游的發(fā)展。政府部門的權(quán)威、強(qiáng)有力的公信力、謀劃全局的視野、整合各種資源的能力等直接決定了發(fā)展我國鄉(xiāng)村旅游沒有政府主導(dǎo)就是道阻且長(zhǎng)，難以做大做強(qiáng)。

3.2.2 社會(huì)資本方面

首先，鄉(xiāng)村旅游發(fā)展需要配套基礎(chǔ)設(shè)施、相關(guān)旅游項(xiàng)目設(shè)計(jì)建設(shè)等，資金缺口問題是制約鄉(xiāng)村旅游發(fā)展的重要因素;其次，鄉(xiāng)村旅游發(fā)展需要科學(xué)完善的規(guī)劃設(shè)計(jì)，需要成熟的市場(chǎng)運(yùn)營經(jīng)驗(yàn)，沒有社會(huì)智慧和資本的參與，很難完成適合當(dāng)?shù)靥厣l(fā)展的旅游規(guī)劃編制以及品牌打造和市場(chǎng)認(rèn)可;最后，鄉(xiāng)村旅游發(fā)展需要專業(yè)人才參與，沒有社會(huì)旅游專業(yè)人力資本，很難使鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)業(yè)行穩(wěn)致遠(yuǎn)。

4 PPP模式下我國鄉(xiāng)村旅游助推鄉(xiāng)村振興的措施建議

4.1 PPP模式對(duì)鄉(xiāng)村旅游發(fā)展的意義

現(xiàn)代意義上的PPP模式最早開始于20世紀(jì)90年代的英國，是當(dāng)時(shí)英國政府為了解決社會(huì)資本的逐利性和公共服務(wù)的公益性時(shí)間的矛盾而尋求的一種兼顧公私利益的運(yùn)行模式。

PPP模式即政府與社會(huì)資本合作模式，指的是政府部門通過政府采購形式與中標(biāo)單位（可以是聯(lián)合社會(huì)資本）組成的特殊目的公司（SPV）簽訂特許合同，由特殊目的公司負(fù)責(zé)項(xiàng)目籌資、建設(shè)及經(jīng)營。其實(shí)質(zhì)是：政府公共部門與私營部門通過合作，使非公共部門所掌握的資源參與公共產(chǎn)品和服務(wù)的提供，以此實(shí)現(xiàn)合作各方達(dá)到比預(yù)期單獨(dú)行動(dòng)更為有利的結(jié)果的一種合作形式。

2016年《關(guān)于推進(jìn)農(nóng)業(yè)領(lǐng)域政府和社會(huì)資本合作的指導(dǎo)意見》出臺(tái)，這是我國農(nóng)業(yè)領(lǐng)域鼓勵(lì)采用PPP模式的首個(gè)指導(dǎo)性文件。2018年文化旅游部和財(cái)政部聯(lián)合下發(fā)的《關(guān)于在旅游領(lǐng)域推廣政府和社會(huì)資本合作模式的指導(dǎo)意見》，這是我國政府支持PPP模式參與旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展建設(shè)的頂層設(shè)計(jì)[5]。

首先，鄉(xiāng)村旅游實(shí)施PPP模式，可以有效解決發(fā)展中的建設(shè)資金問題，可以減輕政府財(cái)政負(fù)擔(dān)，是地方政府轉(zhuǎn)變政府職能的一項(xiàng)舉措;其次，鄉(xiāng)村旅游實(shí)施PPP模式，可以促進(jìn)社會(huì)專業(yè)技術(shù)、資本、智慧參與鄉(xiāng)村振興建設(shè)，大力推進(jìn)我國農(nóng)業(yè)供給側(cè)改革和農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí);最后，鄉(xiāng)村旅游實(shí)施PPP模式，政府作為主導(dǎo)者、參與者和監(jiān)管者，社會(huì)資本專業(yè)操盤，有利于專業(yè)化管理和經(jīng)營，能夠?qū)崿F(xiàn)鄉(xiāng)村旅游發(fā)展的雙贏和多贏。

4.2 具體措施和建議

4.2.1 建立健全我國鄉(xiāng)村旅游PPP模式的法律法規(guī)

自2014年我國在社會(huì)公共服務(wù)領(lǐng)域開始正式推廣PPP模式以來，國家相關(guān)部門出臺(tái)了一系列有關(guān)鼓勵(lì)支持以及規(guī)范PPP項(xiàng)目的政策和指導(dǎo)意見。盡管如此，我國PPP項(xiàng)目基本上還處于摸索階段，PPP項(xiàng)目相關(guān)的法律法規(guī)相對(duì)少且不完善，這就需要我國立法部門專門成立PPP項(xiàng)目立法工作委員會(huì)，專門負(fù)責(zé)PPP項(xiàng)目立法的調(diào)研和落實(shí)，為我國各行各業(yè)PPP項(xiàng)目運(yùn)作提供可靠的法律依據(jù)，也能夠更加明確PPP合作各方的責(zé)任和義務(wù)。

4.2.2 加強(qiáng)各級(jí)政府的PPP項(xiàng)目信息化平臺(tái)建設(shè)

通過建立信息共享的各級(jí)政府的PPP項(xiàng)目信息化平臺(tái)，使社會(huì)各PPP項(xiàng)目從項(xiàng)目識(shí)別階段、項(xiàng)目準(zhǔn)備階段、項(xiàng)目采購階段、項(xiàng)目實(shí)施階段以及項(xiàng)目移交階段等各環(huán)節(jié)信息公開透明。一方面提高政府工作的公開透明度;另一方面讓更多的民眾和社會(huì)資本全面了解PPP項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益，提高社會(huì)資本參與PPP項(xiàng)目建設(shè)的積極性，加深社會(huì)公眾對(duì)PPP項(xiàng)目的理解程度。通過建立信息共享的各級(jí)政府PPP項(xiàng)目信息化平臺(tái)，加強(qiáng)項(xiàng)目前期監(jiān)控，尤其是項(xiàng)目是否適合PPP模式運(yùn)作的評(píng)估和項(xiàng)目采用PPP模式的物有所值評(píng)價(jià)以及政府財(cái)政承受能力論證。根據(jù)2019年3月出臺(tái)的《關(guān)于推進(jìn)政府和社會(huì)資本合作規(guī)范發(fā)展的實(shí)施意見》，加強(qiáng)項(xiàng)目的入庫管理、中期檢查及風(fēng)險(xiǎn)防控，對(duì)不合格社會(huì)資本及時(shí)清退并予以公示，建立黑名單數(shù)據(jù)庫等。

4.2.3 重視鄉(xiāng)村旅游的居民參與，充分尊重和依靠群眾

鄉(xiāng)村旅游發(fā)展的根本目的是造福一方百姓，所以在整個(gè)項(xiàng)目推進(jìn)過程中，居民的參與、居民是否受益是鄉(xiāng)村旅游PPP模式的主要考量依據(jù)。要正確處理政府、社會(huì)資本和居民的關(guān)系，充分尊重和依靠群眾，保證讓人民群眾在鄉(xiāng)村旅游中得到幸福感和獲得感。

4.2.4 加強(qiáng)鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)業(yè)PPP項(xiàng)目專業(yè)人才的培養(yǎng)

隨著鄉(xiāng)村旅游引入PPP模式的不斷推進(jìn)，行業(yè)急需既懂鄉(xiāng)村旅游又熟悉PPP項(xiàng)目運(yùn)作的專業(yè)人才。廣大應(yīng)用型本科院校和職業(yè)學(xué)院應(yīng)該抓住農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的改革東風(fēng)，適當(dāng)增設(shè)旅游PPP項(xiàng)目有關(guān)方面的培養(yǎng)方向，為未來旅游產(chǎn)業(yè)PPP項(xiàng)目順利運(yùn)作、穩(wěn)定發(fā)展提供人才儲(chǔ)備。

【參考文獻(xiàn)】

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