“一城一策”要警惕地方土地財政依賴癥

陳俊華

【關(guān)鍵詞】房地產(chǎn)市場 ?長效機制 ?土地財政 ?“因城施策” ?“一城一策”

【中圖分類號】F299.23 ? ?【文獻標識碼】A

以2019年4月19日中央政治局會議為分界線，重提“房住不炒”之后，我國各地房地產(chǎn)調(diào)控政策出現(xiàn)全方位收緊趨勢。2020年初，部分地方城市陸續(xù)召開“兩會”，各地方政府均在工作報告中明確提出2020年將堅持“房住不炒”“制定‘一城一策工作方案”“建立房地產(chǎn)市場長效機制”。然而最近各地樓市受到新冠肺炎疫情影響，面對各地房地產(chǎn)市場的實際困難，地方政府紛紛出臺地方政策“穩(wěn)市救市”，2020年2月份在短短一個月內(nèi)，全國有超過60座城市出臺了穩(wěn)樓市、救樓市政策，充分體現(xiàn)了“一城一策”的主動性和政策效果。然而部分過激政策引起中央及相關(guān)部委的警覺，并給予堅決遏制，例如，河南省駐馬店市、廣東省廣州市等城市的地方政策出現(xiàn)“政策一日游”現(xiàn)象。同時也有部分城市堅持房地產(chǎn)嚴控態(tài)勢，例如，2020年3月7日，海南省實行新出讓土地建設的商品住房，實行現(xiàn)房銷售制度，加碼對房地產(chǎn)市場的調(diào)控?？梢钥吹?，房地產(chǎn)市場的“一城一策”調(diào)控階段已經(jīng)正式啟動，明確了地方城市在房地產(chǎn)市場以及土地市場主體責任角色，同時又強調(diào)城市差異與目標一致的統(tǒng)一，堅持中央調(diào)控不動搖，處理好中央與地方的關(guān)系，這對“土地財政”背景下的地方城市建立房地產(chǎn)市場長效機制提出了新的要求，地方城市應明確各自的主體責任并且主動承擔起主體角色，在維護中央調(diào)控目標不變的前提下，從地方土地市場以及住房市場的供給層面實施更有效率的調(diào)控政策。

“一城一策”實質(zhì)上是對“因城施策”調(diào)控政策的具體實施進一步提出了要求，強調(diào)了調(diào)控策略具體性以及城市個體調(diào)控效率

“因城施策”指的是根據(jù)我國城市的屬性和房地產(chǎn)市場的區(qū)域特點，區(qū)分不同等級的城市，如一二線城市和三四線城市等，根據(jù)城市不同的房地產(chǎn)市場運行狀況，制定不同的房地產(chǎn)政策。這是基于我國房地產(chǎn)市場不均衡性的基本情況出發(fā)的?？傮w而言，目前我國各房地產(chǎn)市場呈現(xiàn)一二線城市量價齊升，三四線城市庫存壓力巨大的不均衡局面。尤其是受新冠肺炎疫情影響，疫情過后三四線城市與一二線城市的不均衡問題將可能更加凸顯。

而“一城一策”，則指各地在落實調(diào)控政策過程中，基于不同城市的房地產(chǎn)市場的具體情況，通過地方城市的長效機制試點，總結(jié)經(jīng)驗，有序穩(wěn)步推廣，實現(xiàn)不同城市依據(jù)本地區(qū)實際情況實行相應的調(diào)控策略，保證調(diào)控策略的有效性和實施效率。所謂長效機制，主要是指既要延續(xù)部分經(jīng)過實踐檢驗的有效政策（包括部分城市的限購限售措施），又要基于“房住不炒”的總體目標進行機制創(chuàng)新，例如，制定和完善地方公共住房制度、進一步改革完善地方土地市場制度、如何用好中央下放的用地審批權(quán)等，涉及房地產(chǎn)立法、金融、稅收、監(jiān)管、社會保障等多個方面。“一城一策”的策略重點在于，由中央定基本原則，再由地方確定實施細則，充分給予地方調(diào)控的主動性和靈活性，盡可能避免因為統(tǒng)一調(diào)控而產(chǎn)生的系統(tǒng)性風險。地方城市在這個過程中，需要明確自身在未來市場調(diào)控中的位置與責任，既要發(fā)揮因地制宜的策略決策者功能，更要承擔中央調(diào)控原則的底線守護者責任。

2020年初以來全國各地房地產(chǎn)政策的實施情況表明“因城施策”和“一城一策”正在逐步發(fā)揮積極作用，同時也表現(xiàn)出一些新問題。由于新冠肺炎疫情的暴發(fā)，全國各地城市經(jīng)濟受到了巨大的影響，尤其是房地產(chǎn)市場，在疫情影響之下三四線城市在春節(jié)期間返鄉(xiāng)置業(yè)的需求大幅降低。為了紓解由疫情帶來的短期沖擊影響，中央各部委以及全國數(shù)十座城市近期密集發(fā)布房地產(chǎn)相關(guān)政策“穩(wěn)市救市”，例如，一些地方政府出臺政策明確規(guī)定受新冠肺炎疫情影響的企業(yè)，可按規(guī)定申請在2020年6月30日前緩繳住房公積金。但是也出現(xiàn)了部分城市調(diào)控政策出臺后被緊急撤回的“政策一日游”情況，例如，河南省駐馬店市2月份發(fā)布政策，提出首套房貸款最低首付比例由30%下調(diào)為20%，住房公積金最高貸款額度由45萬元提高到50萬元，結(jié)果新政公布僅一周，河南省政府就約談了駐馬店市政府主要領(lǐng)導，要求駐馬店市堅持“房住不炒”的定位，切實落實城市主體責任，不將房地產(chǎn)作為短期刺激經(jīng)濟的手段，實現(xiàn)穩(wěn)地價穩(wěn)房價穩(wěn)預期目標。這說明目前急于快速推出松綁政策極易被市場誤讀，地方城市在發(fā)揮“因城施策”“一城一策”能動性的同時，要清晰認識自身的政策主體邊界，調(diào)控政策更需要針對性、聯(lián)動性，不僅僅要關(guān)注房地產(chǎn)市場本身，更要關(guān)注其背后的真實的經(jīng)濟生產(chǎn)需求和城市居民基本居住需求。尤其在疫情后期復工復產(chǎn)的關(guān)鍵階段，要慎用短期刺激政策過度釋放需求。海南省在2020年3月7日出臺的加碼調(diào)控政策也是在積極釋放一個信號：疫情之下可以積極通過調(diào)控政策為房地產(chǎn)市場紓困，但是需要堅持“房住不炒”的基本底線。

各地方應明確“因城施策”和“一城一策”是現(xiàn)階段堅持習近平總書記提出的“房住不炒”的基本原則和建立房地產(chǎn)市場長效機制的重要實施策略，兩者緊密相關(guān)?！耙虺鞘┎摺笔菑闹醒雽用鎸ξ磥矸康禺a(chǎn)市場調(diào)控提供了指導方向，而“一城一策”則是明確了地方在未來房地產(chǎn)市場調(diào)控中的主體責任，并對調(diào)控具體實施提出了要求。“因城施策”是在宏觀經(jīng)濟層面對不同城市房地產(chǎn)市場調(diào)控提出的要求，“一城一策”則是在相對微觀的城市個體層面強調(diào)了城市在房地產(chǎn)市場調(diào)控中的重要作用，即切實把穩(wěn)地價、穩(wěn)房價、穩(wěn)預期的主體責任落到具體城市。

地方政府在財政收入上對土地市場的依賴影響房地產(chǎn)市場長效機制的建立

我國的土地供給制度改革雖然部分引入了市場機制，發(fā)揮了土地的經(jīng)濟效益，但同時使得地方政府對土地出讓收入過度依賴，產(chǎn)生了土地財政問題。土地出讓收入本質(zhì)上屬于地方政府的第二財政收入，根據(jù)國土資源部歷年國土資源公報的數(shù)據(jù)顯示，一些地方部分年份土地出讓金收入占地方政府財政收入的比例超過60%。除了土地出讓收入之外，地方政府通過地方性公司和經(jīng)濟開發(fā)區(qū)進行土地抵押貸款，從銀行獲得融資收入，是地方政府變相舉債的新方式，成為土地財政的另一種表現(xiàn)。

目前眾多研究指出，土地財政是推動城市房地產(chǎn)市場價格上漲的重要原因，土地財政對于房價的推動，一方面是通過滿足地方城市基礎設施建設的投資需求，提升城市公共服務供給水平來實現(xiàn)。深圳、廈門等經(jīng)濟特區(qū)最初就是通過效仿香港，用出讓城市土地使用權(quán)來為城市基礎設施建設融資，開創(chuàng)了一條以土地為信用基礎，獲取城市建設所需資本的土地財政發(fā)展之路。另一方面是土地財政之下推動了住房供給的市場化，基于土地資源價值的提升拉動房價以“棘輪效應”形式上漲，并且導致了房地產(chǎn)市場供給結(jié)構(gòu)的扭曲。

經(jīng)歷過去數(shù)年的升級調(diào)控，深圳、北京等一線城市樓市整體仍然保持較高熱度，其原因之一就是土地資源價格提升拉動房價上漲，導致“易熱難冷”的“棘輪效應”。因此，建立房地產(chǎn)市場長效機制，尤其需要關(guān)注土地資源利用配置長效機制的建立。具體而言，首先，盡快建立土地市場動態(tài)監(jiān)測分析制度，把握土地市場動態(tài)，提高信息獲取和分析研究能力;其次，在嚴格保護耕地、節(jié)約集約用地、改革土地管理制度的前提下，將地方政府用地自主權(quán)落到實處;最后，督促各地政府推進對低效利用的土地和閑置土地的清查工作，充分發(fā)揮土地利用規(guī)劃和城市總體規(guī)劃的調(diào)整和規(guī)范作用，使土地節(jié)約集約利用工作趨于制度化、規(guī)范化。

從本質(zhì)上講，土地財政暴露的是地方政府在財政收入上對土地市場的過度依賴，這勢必影響房地產(chǎn)市場長效機制的建立。盡管土地財政推動了房地產(chǎn)市場的繁榮，但對于地方財政收支以及發(fā)展資源投入的最終投向有重要的導向作用，影響發(fā)展投入資源配置效率并最終將會導致城市經(jīng)濟發(fā)展的可持續(xù)性受到重要影響。另外，地方城市在土地財政發(fā)展策略之下寅吃卯糧，過度依賴土地財政帶來的直接收入和間接收入，形成開發(fā)商壟斷，抬高房價，引致投機，影響房地產(chǎn)市場的平穩(wěn)發(fā)展和市民的住房保障，違背“房住不炒”的基本原則。

“一城一策”是為了穩(wěn)定地方土地市場，并要求各地方政府直面土地財政問題

中央通過“一城一策”賦予地方治理更多的主動權(quán)，重點在于調(diào)控主體責任的具體落實，讓地方“有多大的腳，穿多大的鞋”。絕非意味著中央層面對房地產(chǎn)市場，尤其是土地市場政策的松動。顯然，國內(nèi)不同城市對土地財政的依賴程度是不一樣的。對于不依賴土地財政的城市，將以平穩(wěn)發(fā)展為基本目標，以政策回調(diào)為主要手段進行調(diào)控;對于較為依賴土地財政的地方，有可能面臨專項的調(diào)控加碼，使得土地市場和房地產(chǎn)市場趨于平穩(wěn)和理性。地方政府在這個過程中要充分把握市場政策和土地政策的松緊程度。在此背景之下，各地方城市應該堅持“房住不炒”的基本原則，高度重視“一城一策”的調(diào)控方針，統(tǒng)籌規(guī)劃，履行供給側(cè)調(diào)控的主體責任，協(xié)調(diào)推動房地產(chǎn)市場長效機制的建立。具體可從以下幾個方面入手。

一是要科學統(tǒng)籌，分層規(guī)劃土地市場。房地產(chǎn)市場“一城一策”的基本要求是對城市土地利用有科學合理的統(tǒng)籌規(guī)劃。房價上漲壓力大的一二線城市可能暗含著較大的需求，應合理增加土地供應，積極用好中央下放的土地審批權(quán)，鼓勵村鎮(zhèn)集體經(jīng)濟組織自行開發(fā)運營，也可以通過聯(lián)營、入股等方式建設運營集體租賃住房，增加住房供給;而對于庫存量較大的三四線城市，在土地供應上要及時踩好剎車，減少以至暫停住宅用地供應。地方城市在土地供應上要建立長效機制，建立本地方的土地市場動態(tài)監(jiān)測分析體系，在規(guī)劃要求內(nèi)控制供應總量，關(guān)注供應效率，科學合理調(diào)配供應結(jié)構(gòu)，用市場配置的手段滿足多層次的住房用地需求，對安居保障性工程用地輔以合理的行政調(diào)配。明確作為房地產(chǎn)市場的前端土地供給者的角色功能，切實發(fā)揮土地市場供給者的主體責任。

二是要改革發(fā)展，擺脫土地財政依賴。經(jīng)濟發(fā)展要“對癥下藥”，為地方尋找可持續(xù)經(jīng)濟增長點，調(diào)整地方政府財政收入支出結(jié)構(gòu)。例如，貴州省貴陽市近年來積極發(fā)展培育大數(shù)據(jù)及相關(guān)產(chǎn)業(yè)，其軟件和信息技術(shù)服務業(yè)投資增長在各行業(yè)投資額中位居首位;其互聯(lián)網(wǎng)及相關(guān)服務營業(yè)收入大幅增長，為當?shù)貙ふ业匠康禺a(chǎn)投資之外的新的經(jīng)濟增長點。這一方面要求城市有城市主體的主觀能動性，能夠辨識城市主體的基本特征和發(fā)展優(yōu)勢，為城市尋找有力的經(jīng)濟發(fā)展支撐點，為地方財政支出提供合理支撐。另一方面，對城市土地利用要有合理籌劃，長遠規(guī)劃，發(fā)揮中國特色土地利用制度下土地資源對于城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化調(diào)整，合理調(diào)配社會發(fā)展資源，建立土地利用制度的長效機制。

三是要協(xié)調(diào)配合，保持城市區(qū)域聯(lián)動?！耙怀且徊摺睂Ρ扔凇耙虺鞘┎摺?，調(diào)控視角從宏觀經(jīng)濟層面轉(zhuǎn)向了微觀的城市個體層面。但“一城一策”并不意味著通過地方城市對地方房地產(chǎn)市場進行隔離。地方城市在實施“一城一策”的過程中，要充分認識區(qū)域土地市場和房地產(chǎn)市場的聯(lián)動關(guān)系，尤其是不同等級城市之間市場的聯(lián)動關(guān)系?！耙怀且徊摺辈⒉皇且蟮胤匠鞘嘘P(guān)起門來自己解決城市房地產(chǎn)市場的調(diào)控問題，實質(zhì)是對精確的跨城市區(qū)域的房地產(chǎn)市場協(xié)調(diào)配合調(diào)控提出了更高的要求，要求地方城市對城市房地產(chǎn)市場波動因素有具體的理解，否則“一城一策”將不會得到準確定位，真正有效房地產(chǎn)市場長效機制將難以建立。

（作者為中央財經(jīng)大學管理科學與工程學院城市與房地產(chǎn)管理系教授、博導）

【注：本文系國家自然科學基金面上項目“中國城市保障性住房供給研究：基于人口結(jié)構(gòu)、地方預算與財富效應的多維視角”（項目編號：71473283）階段性研究成果】

【參考文獻】

①潘璠：《因城施策須把“房住不炒”挺在前頭》，《經(jīng)濟日報》，2019年2月20日。

②陳志勇、陳莉莉：《“土地財政”：緣由與出路》，《財政研究》，2010年第1期。

③吳炳輝、何建敏：《中國土地財政的發(fā)展脈絡、影響效應及改革方向》，《經(jīng)濟管理》，2015年第3期。

責編/謝帥 ? ?美編/宋揚