社會(huì)組織承接政府購(gòu)買公共服務(wù)能力偏差

李瓊

摘 要：近年來(lái)，各級(jí)政府不斷重視和強(qiáng)調(diào)社會(huì)組織能力建設(shè)，社會(huì)組織能力總體上在不斷提高。但在實(shí)際工作中，部分社會(huì)組織還存在自制能力、創(chuàng)新能力、專業(yè)能力和集資能力等多重能力偏差的現(xiàn)象。通過(guò)總結(jié)社會(huì)組織在承接政府購(gòu)買公共服務(wù)的能力偏差現(xiàn)象，分析造成社會(huì)組織承接政府購(gòu)買公共服務(wù)能力偏差現(xiàn)象的原因，提出提高該項(xiàng)能力的幾種途徑。

關(guān)鍵詞：社會(huì)組織;政府購(gòu)買服務(wù);能力偏差

中圖分類號(hào)：D630? ? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A? ? ? 文章編號(hào)：1673-291X（2020）04-0191-03

全國(guó)各地都在簡(jiǎn)政放權(quán)的大背景下，不斷實(shí)現(xiàn)政府權(quán)力的“瘦身”，積極出臺(tái)相關(guān)服務(wù)目錄，為社會(huì)組織提供了可以承接和操作的項(xiàng)目，不但讓社會(huì)組織可以在政策指導(dǎo)下發(fā)揮作用，也保證了社會(huì)公共事務(wù)的有效服務(wù)對(duì)接。近年來(lái)，全國(guó)各地不斷出臺(tái)各種政策和采取培訓(xùn)、孵化等舉措來(lái)提升社會(huì)組織的能力。但在實(shí)際承接政府購(gòu)買服務(wù)中，部分社會(huì)組織能力上存在一些較為突出的能力偏差現(xiàn)象，需對(duì)此進(jìn)行分析與研究，并提出解決之途徑。

一、文獻(xiàn)回顧

所謂社會(huì)組織承接政府購(gòu)買公共服務(wù)能力偏差，是指社會(huì)組織目前具備的能力沒有完全達(dá)到《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于政府向社會(huì)力量購(gòu)買服務(wù)的指導(dǎo)意見》所要求的承接主體要具備能力。在王楓云、林志聰（2012）看來(lái)，我國(guó)政府購(gòu)買公共服務(wù)中的社會(huì)組織存在自身發(fā)育不足，缺乏獨(dú)立性，組織結(jié)構(gòu)不合理，缺乏專職專業(yè)人員等缺陷。俞曉波（2012）則指出，我國(guó)社會(huì)組織總體上發(fā)育還不完善，覆蓋面不夠廣，無(wú)法承接所有政府購(gòu)買服務(wù)的內(nèi)容。同時(shí)，社會(huì)組織濃重的官方色彩還會(huì)導(dǎo)致政府購(gòu)買服務(wù)中的遭遇“志愿失靈”的問(wèn)題。在政府購(gòu)買公共服務(wù)實(shí)務(wù)中，存在著社會(huì)組織業(yè)務(wù)結(jié)構(gòu)與政府購(gòu)買需求結(jié)構(gòu)不匹配、服務(wù)意識(shí)不強(qiáng)、整體承接能力不足等問(wèn)題，這反映了我國(guó)社會(huì)組織承接政府購(gòu)買公共服務(wù)的能力仍存在許多偏差現(xiàn)象。

二、社會(huì)組織承接政府購(gòu)買公共服務(wù)能力偏差現(xiàn)象的類型

自2013年國(guó)務(wù)院發(fā)文后，社會(huì)組織承接政府購(gòu)買公共服務(wù)在一定程度上實(shí)現(xiàn)。但在現(xiàn)實(shí)工作中，就政府向社會(huì)組織購(gòu)買服務(wù)的能力而言，社會(huì)組織參與公共服務(wù)能力還存在著種種偏差現(xiàn)象。綜合起來(lái)看，組織的能力偏差現(xiàn)象大致有以下四種類型。

1.自治能力偏差。自治能力偏差是指社會(huì)組織自身內(nèi)部管理與運(yùn)作存在能力低下、能力壓抑，使得社會(huì)組織內(nèi)部不能高標(biāo)準(zhǔn)、高質(zhì)量、高效率地完成工作。具體表現(xiàn)為：一是社會(huì)組織機(jī)構(gòu)設(shè)置不健全。這在草根組織中較為常見，往往一個(gè)人承擔(dān)數(shù)職，局限了組織的生長(zhǎng)和發(fā)展。二是人力資源匱乏。對(duì)杭州市的社會(huì)組織進(jìn)行了抽樣調(diào)查，合計(jì)214份有效問(wèn)卷。社會(huì)組織的專職人員數(shù)量比較少，有62家社會(huì)組織的專職人員數(shù)量為0，專職人員數(shù)量在3人以下的社會(huì)組織共有151家，占比為74.6%。三是社會(huì)組織內(nèi)部監(jiān)督制度不完善。我國(guó)社會(huì)組織內(nèi)部監(jiān)督制度不完善，在互聯(lián)網(wǎng)、紙質(zhì)媒體報(bào)道中數(shù)次出現(xiàn)工作人員違紀(jì)事件，2014年涉及社會(huì)組織人員違紀(jì)的便達(dá)7件。這些負(fù)面事件直接影響到組織的形象，影響社會(huì)組織承接政府購(gòu)買服務(wù)。

2.創(chuàng)新能力偏差。這類能力偏差較為多見，這也是各行各業(yè)為人詬病的中國(guó)最突出的短板，組織僅限于把承接的公共服務(wù)按時(shí)、按量做完，但是難以持續(xù)發(fā)展。根據(jù)杭州市214家樣本社會(huì)組織對(duì)于10大子項(xiàng)能力的自評(píng)分的平均值的大小比較，從中可以看出，社會(huì)組織對(duì)于要求具有創(chuàng)新力的“項(xiàng)目設(shè)計(jì)能力”的平均得分為7.43分，僅高于“對(duì)外宣傳能力”和“資金籌集能力”，排在倒數(shù)第三。

3.專業(yè)能力偏差。我國(guó)社會(huì)組織發(fā)展時(shí)間較短，合法性和法律地位的取得歷史極為短暫，組織能力基礎(chǔ)較為薄弱。目前我國(guó)的社會(huì)組織專業(yè)能力偏差主要表現(xiàn)為：專業(yè)能力較為低下和單一。社會(huì)組織的每個(gè)崗位設(shè)置都有其科學(xué)性與合理性，而我國(guó)社會(huì)組織時(shí)常出現(xiàn)“一人一項(xiàng)目制”的模式，即一個(gè)項(xiàng)目一個(gè)人做好，非專業(yè)人士擔(dān)任項(xiàng)目管理人，非財(cái)會(huì)人員從事財(cái)會(huì)工作，甚至存在不少組織專職人員為零等現(xiàn)象，難以實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目對(duì)專業(yè)的要求。

4.集資能力偏差。集資能力是指社會(huì)組織基于組織宗旨和目標(biāo)，通過(guò)政府、社會(huì)、企業(yè)或基金會(huì)等多種渠道，獲得資金、物資和勞務(wù)等資源的能力。據(jù)對(duì)杭州市214家樣本社會(huì)組織對(duì)于10個(gè)子項(xiàng)能力的自評(píng)分的平均值的大小比較，可以從平均分值上得出，社會(huì)組織能力自評(píng)得分最低的是“資金籌集能力”，平均值僅為6.99分。

三、社會(huì)組織承接政府購(gòu)買公共服務(wù)能力偏差現(xiàn)象產(chǎn)生的緣由

社會(huì)組織能力出現(xiàn)偏差現(xiàn)象的原因，主要包括以下幾個(gè)方面。

1.自身能力較弱，不能實(shí)現(xiàn)自治。社會(huì)組織自身能力不夠，專業(yè)人員短缺，以及集資路徑狹窄，都對(duì)社會(huì)組織自治的實(shí)現(xiàn)有較大影響。一是社會(huì)組織自身治理模式不健全。部分社會(huì)組織內(nèi)部管理不夠規(guī)范，管理制度不健全，管理人員素質(zhì)良莠不齊。二是社會(huì)組織專業(yè)能力不足，專業(yè)人才稀缺。缺乏專業(yè)能力的組織在發(fā)展業(yè)務(wù)上競(jìng)爭(zhēng)力較弱。相對(duì)于其他行業(yè)，社會(huì)組織的人員缺乏還表現(xiàn)在志愿不足上，社會(huì)組織工作人員工資不高，晉升空間較小，缺乏相應(yīng)晉升機(jī)制，大大削弱了大學(xué)畢業(yè)生到社會(huì)組織就業(yè)的意向。三是組織經(jīng)費(fèi)短缺，集資方式單一。籌資人大多是項(xiàng)目的負(fù)責(zé)人和運(yùn)作人，沒有專業(yè)籌資人員、團(tuán)隊(duì)或手段技能單一都會(huì)影響社會(huì)組織集資。因此，經(jīng)費(fèi)不足幾乎是所有社會(huì)組織的共同問(wèn)題。

2.政社職能不清，政社分開不夠徹底。當(dāng)前社會(huì)組織仍然存在職能轉(zhuǎn)移不清楚，政社分開不徹底，社會(huì)組織內(nèi)卷化、行政化等諸多問(wèn)題。主要表現(xiàn)為：其一，是社會(huì)組織缺乏“獨(dú)立性”。政府在整個(gè)服務(wù)供給過(guò)程中都控制著資源，社會(huì)組織在服務(wù)供給時(shí)對(duì)政府的依附遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于項(xiàng)目運(yùn)作時(shí)的自主性與獨(dú)立性。其二，社會(huì)組織趨同化。政府購(gòu)買服務(wù)是一項(xiàng)政府完全主導(dǎo)的項(xiàng)目，社會(huì)組織不得不改變自身類型以適應(yīng)，進(jìn)而導(dǎo)致趨同取向。社會(huì)組織的趨同化會(huì)導(dǎo)致只追求復(fù)制批量生產(chǎn)的效率，而不重視組織參與競(jìng)爭(zhēng)的核心創(chuàng)新能力。其三，政府購(gòu)買公共服務(wù)的機(jī)制不全，配套政策沒有落實(shí)。政府出臺(tái)了多項(xiàng)支持社會(huì)組織發(fā)展配套政策缺乏操作，例如稅收優(yōu)惠、人才保障等方面制度，因種種原因難以落地。

3.監(jiān)管機(jī)制不夠完善。參與政府購(gòu)買服務(wù)的政府、組織、民眾三方主體均具有監(jiān)管責(zé)任。近幾年，中央和各地政府強(qiáng)調(diào)創(chuàng)新社會(huì)組織監(jiān)管體制，推動(dòng)了政府購(gòu)買服務(wù)和社會(huì)組織的發(fā)展，但社會(huì)組織發(fā)展的制度性障礙依然存在，監(jiān)管體制仍然不夠完善，社會(huì)組織監(jiān)督、評(píng)估、信息公開等機(jī)制不健全，來(lái)自社會(huì)的監(jiān)督?jīng)]有發(fā)揮有效作用。

4.社會(huì)認(rèn)可度不高，社會(huì)組織不夠職業(yè)化。社會(huì)組織不同于政府機(jī)關(guān)部門，也不同于企事業(yè)單位，它是一個(gè)社會(huì)團(tuán)體，由于社會(huì)組織的目標(biāo)邊界過(guò)大，在中國(guó)生長(zhǎng)和發(fā)展的時(shí)間較短，很難快速地獲得政府部門、企事業(yè)單位和公眾的認(rèn)可，這種情況導(dǎo)致社會(huì)組織很難留住職業(yè)人才。

四、提升社會(huì)組織承接政府購(gòu)買服務(wù)能力的路徑分析

提升社會(huì)組織的能力建設(shè)和創(chuàng)新，需要依托健全的政府購(gòu)買機(jī)制，推出重點(diǎn)扶持機(jī)制，重點(diǎn)加大社會(huì)組織發(fā)展和管理的支持和監(jiān)管力度，解決社會(huì)組織成長(zhǎng)發(fā)展的自治、集資和專業(yè)等能力困境，培育社會(huì)力量，引導(dǎo)社會(huì)組織參與政府購(gòu)買。

1.健全政府購(gòu)買機(jī)制體制，營(yíng)造良好的政府購(gòu)買公共服務(wù)環(huán)境。提升社會(huì)組織能力的路徑方面，社會(huì)組織最為迫切需要的是健全的政府購(gòu)買機(jī)制。一是確定合理有效的購(gòu)買范圍和目錄。明確哪些服務(wù)可以買、哪些不能買，是政府購(gòu)買服務(wù)工作順利開展的前提和基礎(chǔ)，也讓更多具備特殊專業(yè)技能的社會(huì)組織能夠參與政府購(gòu)買提供專業(yè)服務(wù)，緩解社會(huì)組織專業(yè)能力偏差。二是界定購(gòu)買主體，厘清各方關(guān)系。政府需要尊重社會(huì)組織的獨(dú)立性，建立平等、信任的新型政社互動(dòng)關(guān)系，將適合社會(huì)組織承擔(dān)的職能轉(zhuǎn)移給社會(huì)組織，促進(jìn)社會(huì)組織發(fā)展。三是健全購(gòu)買制度，完善購(gòu)買程序。國(guó)家和地方規(guī)范上下銜接，相互配套和補(bǔ)充，增強(qiáng)政府購(gòu)買服務(wù)的體系性。成立專職購(gòu)買服務(wù)管理機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)構(gòu)建與完善政府購(gòu)買社會(huì)組織服務(wù)體系。

2.多元主體參與監(jiān)督，推動(dòng)社會(huì)組織能力提升。多元主體的監(jiān)督體系是社會(huì)組織發(fā)展的關(guān)鍵，得到購(gòu)買方政府的肯定、社會(huì)組織內(nèi)部的支持、公眾的滿意，第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)的合格是衡量政府購(gòu)買“買得值”的核心。加強(qiáng)政府監(jiān)管的充分性，各部門相互配合對(duì)社會(huì)組織的日常管理和服務(wù)過(guò)程進(jìn)行合力監(jiān)督，提高監(jiān)督效果。建立信息公開機(jī)制，利用數(shù)字工具，及時(shí)公開組織信息，拓寬公眾參與監(jiān)督的路徑。只有強(qiáng)化外部監(jiān)管與內(nèi)部管理，才能引導(dǎo)社會(huì)組織能力提升。

3.加強(qiáng)社會(huì)組織自身能力建設(shè)，提高專業(yè)服務(wù)能力水平。完善組織自治模式，建立組織科學(xué)運(yùn)作制度，設(shè)置合理的薪酬和晉升機(jī)制，規(guī)范日?；嘤?xùn)體系，落實(shí)組織領(lǐng)導(dǎo)人素質(zhì)能力強(qiáng)化培養(yǎng)計(jì)劃，多方面加強(qiáng)與引導(dǎo)組織提高自身能力建設(shè)和服務(wù)水平。

4.加大宣傳力度，提高各界對(duì)社會(huì)組織的認(rèn)可度。通過(guò)普及社會(huì)組織知識(shí)，增強(qiáng)各界對(duì)社會(huì)組織的了解和認(rèn)識(shí)，使廣大干部群眾轉(zhuǎn)變對(duì)社會(huì)組織的態(tài)度，支持和參與社會(huì)組織的建設(shè)。一是政府正確認(rèn)識(shí)社會(huì)組織發(fā)揮的作用，加大對(duì)社會(huì)組織的重視。各級(jí)政府應(yīng)調(diào)整對(duì)社會(huì)組織的認(rèn)識(shí)偏差，尊重社會(huì)組織的獨(dú)立性與合法性，相互協(xié)作共同治理。二是社會(huì)組織正視自身能力存在偏差的現(xiàn)狀，加強(qiáng)對(duì)自身能力的建設(shè)。社會(huì)組織應(yīng)當(dāng)努力提升自身的專業(yè)性、公共性、公信力、競(jìng)爭(zhēng)力和生命力，不斷擴(kuò)大社會(huì)影響力。三是民眾主動(dòng)參與社會(huì)組織工作，轉(zhuǎn)變對(duì)社會(huì)組織的認(rèn)識(shí)。民眾要積極主動(dòng)參與社會(huì)組織工作，加強(qiáng)與社會(huì)組織的互動(dòng)，主動(dòng)轉(zhuǎn)變對(duì)社會(huì)組織的認(rèn)知，進(jìn)而主動(dòng)提高對(duì)社會(huì)組織的認(rèn)可度。

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