政府治理體系的構(gòu)建：特色、過(guò)程與角色

摘 要：健全和完善政府治理體系，是我國(guó)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的一項(xiàng)重要任務(wù)和目標(biāo)。為此，中國(guó)共產(chǎn)黨在基于中國(guó)國(guó)情和多年改革的經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，創(chuàng)造性地進(jìn)行了“整體性治理”的黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)的全面深化改革，從而形成了一種全新的政府治理格局。我國(guó)政府治理體系的構(gòu)建，需堅(jiān)持以人民為中心，堅(jiān)持黨的全面領(lǐng)導(dǎo)，加強(qiáng)人民政府與法治政府的內(nèi)涵建設(shè)，將人民政府打造成體現(xiàn)多種功能的多維人民政府。

關(guān)鍵詞：政府治理;整體性治理;多維政府

中圖分類(lèi)號(hào)：DF9200 ?文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

DOI：10.3969/j.issn.1001-2397.2020.01.02 開(kāi)放科學(xué)（資源服務(wù)）標(biāo)識(shí)碼（OSID）：

?？梢?jiàn)，政府治理體系的構(gòu)建不僅構(gòu)成了“國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”建設(shè)的重要組成部分甚至核心內(nèi)容，而且也是當(dāng)下亟待完成的一項(xiàng)具有時(shí)代緊迫感的重要任務(wù)。

一、特色：多目標(biāo)融合下的政府治理體系打造

《十九屆三中全會(huì)》提出決定，深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的目標(biāo)是：構(gòu)建系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行高效的黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)職能體系，形成總攬全局、協(xié)調(diào)各方的黨的領(lǐng)導(dǎo)體系，職責(zé)明確、依法行政的政府治理體系，中國(guó)特色、世界一流的武裝力量體系，聯(lián)系廣泛、服務(wù)群眾的群團(tuán)工作體系等。其中“完善堅(jiān)持黨的全面領(lǐng)導(dǎo)的制度”是此次改革的“首要任務(wù)”，而“轉(zhuǎn)變政府職能，優(yōu)化政府機(jī)構(gòu)設(shè)置和職能配置”，是深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的“重要任務(wù)。”《中共中央關(guān)于深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的決定》，載中國(guó)政府網(wǎng)http：//www.gov.cn/zhengce/2018-03/04/content_5270704.htm.在這一重要任務(wù)的布置中，涉及到行政體制的方方面面，包括黨與政府的關(guān)系、政府與市場(chǎng)的關(guān)系、政府機(jī)構(gòu)及其部門(mén)的職能以及中央政府與地方政府的關(guān)系。《十九屆四中全會(huì)決定》在確立“堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代的總體目標(biāo)”的同時(shí)，也具體提出了構(gòu)建和完善黨的領(lǐng)導(dǎo)制度體系、人民當(dāng)家作主制度體系、法治體系、政府治理體系以及完善基本經(jīng)濟(jì)制度、先進(jìn)文化制度、民生保障制度、社會(huì)治理制度、生態(tài)文明制度體系、黨和國(guó)家監(jiān)督體系等的要求[ZW（]《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問(wèn)題的決定》，載中國(guó)政府網(wǎng)http：//www.gov.cn/xinwen/2019-11/05/content_5449023.htm.[ZW）]。

根據(jù)《十九屆三中全會(huì)決定》和《十九屆四中全會(huì)決定》的精神和部署，我們從中可以發(fā)現(xiàn)：一方面，推進(jìn)國(guó)家治理體系的現(xiàn)代化，旨在發(fā)揮中國(guó)特色社會(huì)主義制度的整體優(yōu)勢(shì)和功能，實(shí)現(xiàn)各個(gè)治理主體之間的良性互動(dòng)和有效治理，從而全面提升國(guó)家治理能力水平;另一方面，政府治理體系并非封閉式的而是呈開(kāi)放性態(tài)勢(shì)的構(gòu)建，是與整個(gè)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)、若干制度體系建設(shè)和“法治政府”建設(shè)相融合相統(tǒng)一的制度安排。就政府治理體系現(xiàn)代化建設(shè)的安排而言，呈現(xiàn)出如下鮮明特色：

一是與國(guó)家治理體系構(gòu)建相統(tǒng)一。國(guó)家治理體系的構(gòu)建是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，在這項(xiàng)系統(tǒng)工程中必須注重各子系統(tǒng)的和諧統(tǒng)一與相互協(xié)調(diào)和銜接。鑒于政府治理體系在國(guó)家治理體系中的重要地位，十九屆三中全會(huì)不僅將政府治理體系作為深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的目標(biāo)之一，而且將政府治理體系與黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)職能體系、黨的領(lǐng)導(dǎo)體系、武裝力量體系、群團(tuán)工作體系納入整個(gè)國(guó)家治理體系中一并作出部署安排《中共中央關(guān)于深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的決定》，載中國(guó)政府網(wǎng)http：//www.gov.cn/zhengce/2018-03/04/content_5270704.htm.。而《十九屆四中全會(huì)決定》則在此基礎(chǔ)上進(jìn)一步完善，將民主治理體系、法治體系、生態(tài)環(huán)境治理體系、黨和國(guó)家監(jiān)督體系等一體納入國(guó)家治理體系之中[ZW（]《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問(wèn)題的決定》，載中國(guó)政府網(wǎng)http：//www.gov.cn/xinwen/2019-11/05/content_5449023.htm.[ZW）]。

二是與完善中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系相融合。政府治理體系現(xiàn)代化建設(shè)，也是我國(guó)法治建設(shè)的一部分，構(gòu)成了法治國(guó)家、法治政府和法治社會(huì)“三位一體”建設(shè)的內(nèi)容。在推進(jìn)法治國(guó)家、法治政府和法治社會(huì)建設(shè)進(jìn)程中，必然包括了國(guó)家治理、政府治理和社會(huì)治理這三個(gè)層面。在法治的維度上，政府治理體系主要屬于依法行政和法治政府建設(shè)的范疇。十九屆四中全會(huì)就此提出了三項(xiàng)改革目標(biāo)：（1）探索實(shí)行跨領(lǐng)域跨部門(mén)綜合執(zhí)法;（2）落實(shí)行政執(zhí)法責(zé)任制和責(zé)任追究制度，健全強(qiáng)有力的行政執(zhí)行系統(tǒng);（3）推進(jìn)行政組織機(jī)構(gòu)、行政職能和權(quán)限、行政程序和責(zé)任等的法定化[ZW（]《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問(wèn)題的決定》，載中國(guó)政府網(wǎng)http：//www.gov.cn/xinwen/2019-11/05/content_5449023.htm.[ZW）]。

三是在政府治理體系中構(gòu)建種種制度體系的“內(nèi)和諧”?！妒艑盟闹腥珪?huì)決定》明確提出要堅(jiān)持和完善中國(guó)特色的行政制度，在行政體制內(nèi)構(gòu)建“職責(zé)明確、依法行政的政府治理體系”。構(gòu)建民主化、科學(xué)化、法治化的政府治理體系，是推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的迫切要求。在政府治理體系的構(gòu)建中，需要在行政體制這一子系統(tǒng)內(nèi)作出通盤(pán)性的整體安排，理順政府治理中的種種內(nèi)外部行政關(guān)系：（1）明確政府及其主管部門(mén)與黨和其他國(guó)家機(jī)構(gòu)之間的職能職責(zé)、權(quán)限范圍;（2）完善行政體制及行政運(yùn)作機(jī)制 ;（3）健全部門(mén)協(xié)調(diào)配合機(jī)制，防止政出多門(mén)、決策和決定相互沖突：（4）厘清政府與市場(chǎng)和社會(huì)的關(guān)系，優(yōu)化政府職責(zé)體系;（5）理順中央和地方的權(quán)責(zé)關(guān)系，包括中央的領(lǐng)導(dǎo)和管理權(quán)、中央與地方的共同事權(quán)、中央與地方事權(quán)和財(cái)權(quán)的劃分以及規(guī)范垂直管理體制和地方分級(jí)管理體制等。

四是與政府治理能力現(xiàn)代化建設(shè)相促進(jìn)。如同國(guó)家治理體系與治理能力的互動(dòng)關(guān)系一樣，政府治理體系與治理能力也是一個(gè)有機(jī)協(xié)調(diào)、動(dòng)態(tài)完善的行政制度運(yùn)行系統(tǒng)，完善的政府治理體系有利于政府治理能力的提高，而政府治理能力的提高則有助于政府治理體系更加有效運(yùn)轉(zhuǎn)。完善行政體制，構(gòu)建“職責(zé)明確、依法行政的政府治理體系”，就是要實(shí)現(xiàn)政府治理的規(guī)范化、科學(xué)化、民主化、程序化和法治化，從而提高科學(xué)治理、民主治理、依法治理和為人民服務(wù)的水平。

二、過(guò)程：我國(guó)政府治理改革與域外經(jīng)驗(yàn)的對(duì)照

從過(guò)去的行政管理或行政體制進(jìn)階到時(shí)下的“政府治理體系和治理能力”，可以說(shuō)是我國(guó)行政體制改革一個(gè)不斷深化認(rèn)識(shí)的過(guò)程。這一不斷深化和拓展的改革進(jìn)程及其所設(shè)計(jì)安排的政府治理體系建設(shè)，既是我國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)不斷改革的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)，也是一個(gè)立足中國(guó)國(guó)情和堅(jiān)持中國(guó)特色社會(huì)主義制度并借鑒國(guó)外有益理論和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)進(jìn)而實(shí)行制度創(chuàng)新和理論創(chuàng)新的結(jié)果。在國(guó)家治理體系現(xiàn)代化的過(guò)程中，必須基于中國(guó)國(guó)情改革那些不適應(yīng)現(xiàn)代社會(huì)發(fā)展和時(shí)代要求的舊的體制機(jī)制，構(gòu)建符合新時(shí)代的新的體制機(jī)制，探索具有中國(guó)特色契合中國(guó)國(guó)情的治理體系。同時(shí)，由于同時(shí)代的不同國(guó)家也會(huì)存在著程度不一的共性，各國(guó)也都面臨著一些同樣或類(lèi)似的國(guó)家治理難題。因而，國(guó)家治理體系構(gòu)建和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)，亦不可閉門(mén)造車(chē)，而應(yīng)當(dāng)合理借鑒國(guó)外治理體系和治理能力方面已取得的成功經(jīng)驗(yàn)。當(dāng)然，這種借鑒并不意味著照搬或盲從，而是應(yīng)以積極的態(tài)度批判式地吸收國(guó)外先進(jìn)的理念和制度為我所用[ZW（]賴早興：《國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的法治內(nèi)涵》，載《光明日?qǐng)?bào)》2014年5月14日第13版。。不僅如此，我國(guó)國(guó)家治理理念和實(shí)踐，也為世界貢獻(xiàn)了中國(guó)智慧與方案，對(duì)世界尤其是對(duì)廣大發(fā)展中國(guó)家來(lái)說(shuō)，可以提供一條不同于西方的道路選擇。

1982年至今，我國(guó)進(jìn)行了八次大的行政體制改革，分別是1982、1988、1993、1998、2003、2008、2013年的行政體制改革和2018年的黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革。前7次改革可以分為兩個(gè)階段：第一個(gè)階段是精兵簡(jiǎn)政轉(zhuǎn)變職能，破除計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的藩籬;第二個(gè)階段自2003年始，主要是優(yōu)化政府結(jié)構(gòu)推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變，建立適合社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的新型行政體制苗愛(ài)民，楊晉：新中國(guó)成立70年來(lái)行政體制改革的回顧與啟示，載《中共山西省委黨校學(xué)報(bào)》，2019年第5期，第7-11頁(yè)。。自2018年3月十九屆三中全會(huì)以來(lái)，在新的歷史起點(diǎn)上改革進(jìn)入到一個(gè)“深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革”的全面深化改革階段。根據(jù)黨中央的統(tǒng)一部署，中央國(guó)家機(jī)關(guān)的機(jī)構(gòu)改革在2018年底落實(shí)到位，所有地方機(jī)構(gòu)改革任務(wù)在2019年3月底基本完成。此次深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革，以習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想為指導(dǎo)，“以國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化為導(dǎo)向，以推進(jìn)黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)職能優(yōu)化協(xié)同高效為著力點(diǎn)，改革機(jī)構(gòu)設(shè)置，優(yōu)化職能配置，深化轉(zhuǎn)職能、轉(zhuǎn)方式、轉(zhuǎn)作風(fēng)，提高效率效能”《中共中央關(guān)于深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的決定》，載中國(guó)政府網(wǎng)http：//www.gov.cn/zhengce/2018-03/04/content_5270704.htm.，涉及到黨政軍群四大機(jī)構(gòu)體系的改革。在行政領(lǐng)域，已打破傳統(tǒng)的僅限于行政體制范圍內(nèi)的改革，不僅進(jìn)行了政府系統(tǒng)內(nèi)的機(jī)構(gòu)合并職能整合、組建新的政府部門(mén)和綜合執(zhí)法隊(duì)伍;而且還從橫向上整合了各類(lèi)黨政部門(mén)及其職能，在縱向上對(duì)不同層級(jí)機(jī)構(gòu)甚至中央和地方機(jī)構(gòu)體系進(jìn)行整合，具有類(lèi)似于“整體性治理”的邏輯思維。但是這種改革的邏輯思維，并不局限于西方一些國(guó)家所謂的“整體性治理”，而是基于中國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)存在的體制問(wèn)題和改革經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)所進(jìn)行的全面的改革，是對(duì)西方國(guó)家“整體性治理”的超越和創(chuàng)新，尤其是體現(xiàn)了中國(guó)社會(huì)主義制度特色。

從公共行政的發(fā)展歷程來(lái)看，公共行政中有三種典型的治理模式：傳統(tǒng)官僚模式、新公共管理模式和整體性治理模式。伴隨著盛極一時(shí)的新公共管理模式的衰微和數(shù)字時(shí)代的來(lái)臨，在英國(guó)首先形成了一種新的有關(guān)政府治理理論，即“整體性治理”模式。整體性治理，著眼于政府內(nèi)部機(jī)構(gòu)和部門(mén)的整體性運(yùn)作，主張管理從分散走向集中、從部分走向整體、從碎片走向整合竺乾威：從新公共管理到整體性治理，載《中國(guó)行政管理》，2008年第10期，第52-58頁(yè)。。1997年英國(guó)學(xué)者佩里·希克斯第一次提出“整體性治理”理念吳德星：整體性治理理論與實(shí)踐啟示，載《學(xué)習(xí)時(shí)報(bào)》，2017年第11月27日第2版。。澳大利亞通過(guò)引入整體性治理理論，充分發(fā)揮信息技術(shù)作用，打造整體政府;21世紀(jì)以來(lái)，新西蘭推進(jìn)整體政府建設(shè)，初步實(shí)現(xiàn)從新公共管理向整體性治理的轉(zhuǎn)換。從澳大利亞和新西蘭整體政府建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，他們都強(qiáng)調(diào)治理主體的整合與協(xié)調(diào)，推進(jìn)各個(gè)公共治理主體協(xié)同合作，強(qiáng)調(diào)信息技術(shù)的運(yùn)用，利用信息數(shù)據(jù)庫(kù)掌握全面整體信息，優(yōu)化政府決策，提高公共服務(wù)質(zhì)量吳德星.整體性治理理論與實(shí)踐啟示[N].載《學(xué)習(xí)時(shí)報(bào)》，2017-11-27（002）.。這種發(fā)端于英國(guó)的整體性治理理論和以澳大利亞、新西蘭為代表的整體政府建設(shè)，在政府治理的主體多元化、行政職能優(yōu)化、政府的協(xié)同合作等方面可以為我們提供一定的參考和借鑒。

此次黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革所涉及到的行政體制機(jī)制部分，體現(xiàn)了具有中國(guó)社會(huì)主義特色的“混合性治理”楊光斌：中國(guó)之治：堅(jiān)持方向，混合至上——改革開(kāi)放40年之國(guó)家治理之道，載人民網(wǎng)http：//world.people.com.cn/n1/2018/0328/c1002-29894898.html.。如果與國(guó)外“整體性治理”理論與實(shí)踐相對(duì)照，可以發(fā)現(xiàn)二者之間有著一定的相似性，從中亦可發(fā)現(xiàn)當(dāng)今世界各國(guó)政府改革和政府行政運(yùn)行的一些共通性問(wèn)題以及各國(guó)經(jīng)驗(yàn)可相互借鑒之處。同時(shí)，我國(guó)黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革在政府治理體系方面表現(xiàn)出了如下獨(dú)特性：

一是以人民為中心。在體制改革過(guò)程中始終貫穿了“以人民為中心”的原則，這一原則在政府職能的轉(zhuǎn)變和優(yōu)化整合、公共服務(wù)管理體制、行政行為方式創(chuàng)新、行政效率和政府效能提高、服務(wù)型政府建設(shè)等方面都得到了體現(xiàn)。此點(diǎn)正與國(guó)外“整體性治理”中“以公眾為中心”的公共服務(wù)理念相對(duì)照。

二是黨的全面領(lǐng)導(dǎo)。此次機(jī)構(gòu)改革以加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)為統(tǒng)領(lǐng)，以國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化為導(dǎo)向，以推進(jìn)黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)職能優(yōu)化協(xié)同高效為著力點(diǎn)，在黨政機(jī)構(gòu)統(tǒng)籌設(shè)置上，強(qiáng)化了黨組織在同級(jí)政府中的領(lǐng)導(dǎo)地位。在政府治理體系上，不僅存在黨政機(jī)構(gòu)合并或合署的形式，某些黨的職能部門(mén)具有了行政執(zhí)法權(quán)，而且黨中央還設(shè)置了若干委員會(huì)，通過(guò)這些委員會(huì)及其辦公室的設(shè)置來(lái)加強(qiáng)黨對(duì)政府治理的全面領(lǐng)導(dǎo)。如，設(shè)立中央全面依法治國(guó)委員會(huì)，辦公室設(shè)在司法部;設(shè)立中央審計(jì)委員會(huì)，辦公室設(shè)在審計(jì)署。堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)并將黨的全面領(lǐng)導(dǎo)體現(xiàn)在政府治理體系之中，則是我國(guó)特有的制度優(yōu)勢(shì)，也是我國(guó)改革取得成功的基本保證。這一特色對(duì)于一些國(guó)家處理執(zhí)政黨與政府的關(guān)系無(wú)疑提供了可資參考或借鑒的中國(guó)樣本。

三是治理主體多元化。過(guò)去，我國(guó)政府治理主體單一，治理主體主要限于政府及其行政部門(mén)。此次通過(guò)黨政機(jī)構(gòu)的職能合并和調(diào)整，不僅行政機(jī)關(guān)作為治理主體，而且黨組織部門(mén)也被擴(kuò)充為治理主體。例如，中央宣傳部統(tǒng)一管理新聞出版和電影工作、中央組織部統(tǒng)一管理公務(wù)員工作、中央統(tǒng)戰(zhàn)部統(tǒng)一管理宗教工作和僑務(wù)工作。可見(jiàn)，它們不僅是一般意義上的治理主體，而且還是名符其實(shí)的行政執(zhí)法主體。在治理體系中，公民、社會(huì)組織和群眾團(tuán)體也作為治理主體參與進(jìn)政府治理之中。這雖與“整體性治理”中的多中心主義相對(duì)應(yīng)，卻也體現(xiàn)了在我國(guó)黨組織作為治理主體和黨政職能融合的獨(dú)特內(nèi)涵。

四是強(qiáng)調(diào)治理的整體性和協(xié)同性。確立了大部制框架，成立了諸如自然資源部、生態(tài)環(huán)境部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、文化和旅游部、交通運(yùn)輸部等大部制部門(mén)，整合組建各類(lèi)綜合執(zhí)法隊(duì)伍，如市場(chǎng)監(jiān)管綜合執(zhí)法隊(duì)伍、生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合執(zhí)法隊(duì)伍、農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法隊(duì)伍、文化市場(chǎng)綜合執(zhí)法隊(duì)伍、交通運(yùn)輸綜合執(zhí)法隊(duì)伍等，使得政府事權(quán)更加統(tǒng)一，從而改變了長(zhǎng)期來(lái)存在的部門(mén)林立、職責(zé)不清和交叉、多頭管理、多頭執(zhí)法的不良狀況。這一特點(diǎn)與“整體性治理”中旨在克服碎片化管理的整體性取向相吻合，不過(guò)在具體的體制機(jī)制運(yùn)作上則是中國(guó)制度實(shí)踐的體現(xiàn)。

五是充分利用信息化等新的技術(shù)手段，構(gòu)建跨機(jī)關(guān)跨領(lǐng)域的綜合服務(wù)平臺(tái)。如，建立和推廣地方服務(wù)大廳、設(shè)立綜合服務(wù)局、“互聯(lián)網(wǎng)+”等模式，通過(guò)“一個(gè)窗口對(duì)外”“讓數(shù)據(jù)多跑路，群眾少跑腿”等舉措為民眾提供便利化、高效率的服務(wù)。在技術(shù)手段和治理工具的利用上方面，中西方有著相通性。

三、角色：政府治理體系中的政府定位與多維打造

政府治理體系和治理能力現(xiàn)代化，包括政府治理體系現(xiàn)代化和治理能力現(xiàn)代化兩個(gè)方面。政府治理體系的現(xiàn)代化，主要指政府機(jī)構(gòu)設(shè)置要科學(xué)合理、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、權(quán)責(zé)明晰，其構(gòu)建主要包括政府的體制機(jī)制、法律制度等方面的建立和完善;政府治理能力的現(xiàn)代化，是指政府有能力統(tǒng)籌各個(gè)領(lǐng)域的治理，使其相互協(xié)調(diào)、共同發(fā)展，其內(nèi)容涵蓋政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化等領(lǐng)域治理的現(xiàn)代化。在推進(jìn)政府治理體系和治理能力現(xiàn)代化的進(jìn)程中，政府治理體系的科學(xué)完備及其體制機(jī)制的有效運(yùn)轉(zhuǎn)，無(wú)疑居于基礎(chǔ)性和決定性的地位。科學(xué)合理、體制機(jī)制健全的政府治理體系將會(huì)催生出高水平的政府治理能力，此即體制機(jī)制的制度運(yùn)轉(zhuǎn)功能。當(dāng)然，高水平的治理能力也有利于政府治理體系功能的充分發(fā)揮。就政府治理體系而言，它有著多方面的功能，諸如維護(hù)秩序、為公眾服務(wù)、保護(hù)公共利益和保障公民權(quán)利、提高人民生活福祉，等等。如何使其功能得到充分發(fā)揮，就必須要建構(gòu)科學(xué)的、完善的政府體制機(jī)制并以良好的法律制度加以確立和規(guī)范，從而實(shí)現(xiàn)“善政良治”。

鑒于政府在政府治理中的治理者角色和多重性任務(wù)，政府治理體系的構(gòu)建必須圍繞政府進(jìn)行多層面、多維度地打造，從不同視角定位政府?；谥袊?guó)國(guó)情和40多年來(lái)的改革經(jīng)驗(yàn)和未來(lái)建設(shè)發(fā)展的需求，筆者以為我們可以從如下兩個(gè)方面來(lái)把握好政府治理體系的構(gòu)建：一是在政府治理體系中如何實(shí)現(xiàn)“堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主和依法治國(guó)的有機(jī)統(tǒng)一”，二是在這三者有機(jī)統(tǒng)一的框架下如何加強(qiáng)政府治理體系的內(nèi)涵建設(shè)。

（一）黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民政府與法治政府的有機(jī)統(tǒng)一

“堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主和依法治國(guó)的有機(jī)統(tǒng)一”，要求在政府治理體系建設(shè)中將堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、建設(shè)人民政府和法治政府三者有機(jī)統(tǒng)一（以下簡(jiǎn)稱為“三統(tǒng)一”）起來(lái)。在政府治理體系中，不能只強(qiáng)調(diào)某一方面，更不能將三者對(duì)立起來(lái)，而是要將政府的政治性（受黨的領(lǐng)導(dǎo)）、政府的人民性和政府的法治性統(tǒng)一于一體。只有將這三者統(tǒng)一起來(lái)并通過(guò)制度加以落實(shí)和體現(xiàn)，才符合我國(guó)政府治理體系現(xiàn)代化建設(shè)的要求。這既是歷年來(lái)體制機(jī)制改革和我國(guó)政府建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)，也是黨和國(guó)家所確立的治國(guó)理政的基本方略。如，《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》（2014年10月）提出：為“深入推進(jìn)依法行政，加快建設(shè)法治政府”，“各級(jí)政府必須堅(jiān)持在黨的領(lǐng)導(dǎo)下、在法治軌道上開(kāi)展工作， ……”; “堅(jiān)持人民主體地位。人民是依法治國(guó)的主體和力量源泉，……必須保證人民在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，依照法律規(guī)定，通過(guò)各種途徑和形式管理國(guó)家事務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)文化事業(yè)，管理社會(huì)事務(wù)?！庇秩?，2015年12月中共中央、 國(guó)務(wù)院發(fā)布的《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要（2015—2020年）》（以下簡(jiǎn)稱《綱要》）規(guī)定，“建設(shè)法治政府必須堅(jiān)持中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，堅(jiān)持人民主體地位，堅(jiān)持法律面前人人平等……”，明確表明了黨領(lǐng)導(dǎo)政府，黨也領(lǐng)導(dǎo)人民建設(shè)法治政府。同時(shí)，根據(jù)我國(guó)憲法規(guī)定，我國(guó)政府體系是由國(guó)務(wù)院即中央人民政府和地方各級(jí)人民政府組成，換言之，政府是人民政府而非其他。《十九屆四中全會(huì)決定》進(jìn)一步將黨的領(lǐng)導(dǎo)制度體系、人民當(dāng)家作主體系、中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系、政府治理體系等一并融入國(guó)家治理體系之中。由此可見(jiàn)，在政府治理體系中，黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民政府與法治政府三者缺一不可而且構(gòu)成一個(gè)有機(jī)統(tǒng)一體。

1.黨的領(lǐng)導(dǎo)

政治乃行政的首要因素也是最重要的因素?，F(xiàn)代治理理念中不存在政治與行政的分離，“治理一詞彌合了政治——行政或者政策——行政之間的差異?！盵美]喬治.弗雷德克森：《公共行政的精神》，張成福譯，中國(guó)人民大學(xué)出版社2003年版，第81頁(yè)。任何一個(gè)國(guó)家的治理，都離不開(kāi)一個(gè)具有高度凝聚力的政治領(lǐng)導(dǎo)集團(tuán)，而這種政治領(lǐng)導(dǎo)集團(tuán)在現(xiàn)代民主國(guó)家中就是政黨。政黨作為現(xiàn)代民主國(guó)家的領(lǐng)導(dǎo)力量，在國(guó)家治理中發(fā)揮著多種領(lǐng)導(dǎo)功能，是民主政府的關(guān)鍵。政黨組織對(duì)于現(xiàn)代國(guó)家的有效治理至關(guān)重要。從現(xiàn)代西方國(guó)家治理實(shí)踐來(lái)看，雖然各國(guó)政黨制度有較大差異，但各國(guó)政黨內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)發(fā)展的一般趨勢(shì)則是集中化，黨的組織紀(jì)律不斷得到加強(qiáng)，其主要原因是既有政黨政治競(jìng)爭(zhēng)的需要也有國(guó)家治理的需要。在西方多黨競(jìng)爭(zhēng)的民主政治里，正是一黨執(zhí)政和集中的、紀(jì)律嚴(yán)明的政黨組織結(jié)構(gòu)這兩種制度安排，保證了穩(wěn)定的、強(qiáng)有力的政府的構(gòu)成趙成根：《民主與公共決策研究》，黑龍江人民出版社2000年版，第254頁(yè)。。

在我國(guó)的國(guó)家治理中，必須以“黨的全面領(lǐng)導(dǎo)為統(tǒng)領(lǐng)”“加強(qiáng)黨對(duì)各領(lǐng)域各方面工作領(lǐng)導(dǎo)，確保黨的領(lǐng)導(dǎo)全覆蓋，確保黨的領(lǐng)導(dǎo)更加堅(jiān)強(qiáng)有力”《中共中央關(guān)于深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的決定》，載中國(guó)政府網(wǎng)http：//www.gov.cn/zhengce/2018-03/04/content_5270704.htm.。這既是新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義制度發(fā)展的要求，也是由中國(guó)共產(chǎn)黨的性質(zhì)和地位所決定的。中國(guó)共產(chǎn)黨，作為馬克思主義先進(jìn)政黨，始終堅(jiān)持黨性與人民性的統(tǒng)一，堅(jiān)持人民利益和國(guó)家利益至上，沒(méi)有自己的任何私利;中國(guó)共產(chǎn)黨，作為制度化的、集中的、紀(jì)律嚴(yán)明的群眾性全國(guó)政黨，是我國(guó)唯一的執(zhí)政黨和領(lǐng)導(dǎo)黨，是構(gòu)造統(tǒng)一的、強(qiáng)大的國(guó)家政府的核心力量，正是其執(zhí)政黨的地位和上下統(tǒng)一的政黨組織及嚴(yán)密的政黨紀(jì)律，將全國(guó)的政治連接起來(lái)，形成了一個(gè)有機(jī)的整體，從而可以發(fā)揮對(duì)國(guó)家、政府和社會(huì)的全面領(lǐng)導(dǎo)作用。在我國(guó)，黨領(lǐng)導(dǎo)政，或者說(shuō)政府接受黨對(duì)政府治理的領(lǐng)導(dǎo)，“是中國(guó)特色社會(huì)主義最本質(zhì)的特征”，它不同于西方國(guó)家的“政黨政府”或代議制民主政府“現(xiàn)代大規(guī)模的民族國(guó)家的代議制民主，是政黨民主，現(xiàn)代代議制民主政府是政黨政府”。參見(jiàn)趙成根：《民主與公共決策研究》，黑龍江人民出版社2000年版，第245頁(yè)。

根據(jù)《十九屆三中全會(huì)決定》及《黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革方案》《十九屆四中全會(huì)決定》的要求，要“把黨的領(lǐng)導(dǎo)落實(shí)到國(guó)家治理各領(lǐng)域各方面各環(huán)節(jié)”，作為政府治理體系中的行政體制呈現(xiàn)出黨領(lǐng)導(dǎo)政府的中國(guó)特色，在某些領(lǐng)域還作出了“黨政融合”或“黨政合一”的制度安排正如有學(xué)者分析的，這種以共產(chǎn)黨為領(lǐng)導(dǎo)地位且政黨組織與國(guó)家機(jī)關(guān)組織、政黨權(quán)力與國(guó)家權(quán)力高度結(jié)合的“黨政體制”是理解中國(guó)政治的關(guān)鍵。參見(jiàn)景躍進(jìn)：《當(dāng)代中國(guó)政府與政治》，中國(guó)人民大學(xué)出版社2016年版，第3頁(yè)。。在我國(guó)，黨領(lǐng)導(dǎo)政府的制度構(gòu)建，體現(xiàn)在黨政職能和機(jī)構(gòu)優(yōu)化重組方面。其表現(xiàn)為：（1）黨政機(jī)構(gòu)合并設(shè)立，即在性質(zhì)相同的黨政機(jī)關(guān)間進(jìn)行合并，這種合并既有行政機(jī)關(guān)合并到黨的組織部門(mén)，也有黨的職能部門(mén)合并到行政機(jī)關(guān)，使其原有機(jī)構(gòu)性質(zhì)從“政”的機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)變?yōu)椤包h”的部門(mén)、或者從“黨”的部門(mén)轉(zhuǎn)變?yōu)椤罢钡男姓鞴懿块T(mén)（實(shí)踐中主要是政府部門(mén)合并到黨的部門(mén)或轉(zhuǎn)隸于黨的部門(mén)）。如國(guó)家宗教事務(wù)局并入中央統(tǒng)戰(zhàn)部。（2）黨政機(jī)構(gòu)合署辦公，即兩個(gè)或者兩個(gè)以上的黨政機(jī)構(gòu)由于職能相近或工作聯(lián)系密切而在同一地點(diǎn)辦公，合署后一般是“一套人馬兩塊牌子”（或多塊牌子）

在機(jī)構(gòu)改革的實(shí)踐中合署辦公的情形多種多樣，既有黨政機(jī)構(gòu)的合署辦公，也有行政機(jī)關(guān)之間的合署辦公，還有存在于黨政機(jī)構(gòu)的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)之間的合署辦公。。（3）黨的組織機(jī)構(gòu)承擔(dān)一定的行政職能。如，中央網(wǎng)絡(luò)安全和信息化委員會(huì)辦公室雖是黨中央的組織機(jī)構(gòu)，卻承擔(dān)著網(wǎng)絡(luò)安全和信息化的行政管理職能。

在黨領(lǐng)導(dǎo)政府治理方面，主要表現(xiàn)為：（1）黨的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)而其辦事機(jī)構(gòu)設(shè)在行政職能部門(mén)。如，設(shè)置中央全面依法治國(guó)委員會(huì)，其辦公室設(shè)在司法部;設(shè)置中央教育工作領(lǐng)導(dǎo)小組，其秘書(shū)組設(shè)在教育部。（2）在政府及其各職能部門(mén)設(shè)立黨組。不同行政機(jī)關(guān)之間、黨政機(jī)關(guān)之間的職能或機(jī)構(gòu)調(diào)整包括合并或合設(shè)等，有利于加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)和政府的整體性治理，優(yōu)化了政府的職責(zé)體系和組織結(jié)構(gòu)，但也凸顯了明晰職權(quán)職責(zé)范圍、實(shí)行“法治”治理的必要性與緊迫性。黨領(lǐng)導(dǎo)政府制度的建立與改革，必須與“法治政府”建設(shè)同時(shí)而進(jìn)、相向而行。

2.人民政府

在我國(guó)，國(guó)家的一切權(quán)力屬于人民，不僅黨為人民執(zhí)政、靠人民執(zhí)政，而且政府也是同樣。政府是人民的政府，必須以人民為主體，行政制度和政府治理須體現(xiàn)人民意志、保障人民權(quán)益。為確保人民有權(quán)依法通過(guò)各種途徑和形式管理國(guó)家行政事務(wù)或者參與政府治理，就必須健全政府治理中的民主制度。

為保障人民在國(guó)家治理中的主體地位，《十九屆四中全會(huì)決定》提出了“堅(jiān)持和完善人民當(dāng)家作主制度體系，發(fā)展社會(huì)主義民主政治”的要求。為發(fā)展社會(huì)主義民主政治，“必須堅(jiān)持健全民主制度，豐富民主形式，拓展民主渠道，依法實(shí)行民主選舉、民主協(xié)商、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督”，“統(tǒng)籌推進(jìn)政黨協(xié)商、人大協(xié)商、政府協(xié)商、政協(xié)協(xié)商、人民團(tuán)體協(xié)商、基層協(xié)商以及社會(huì)組織協(xié)商，構(gòu)建一個(gè)程序合理、環(huán)節(jié)完整的協(xié)商民主體系”《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問(wèn)題的決》，載中國(guó)政府網(wǎng) http：//www.gov.cn/xinwen/2019-11/05/content_5449023.htm.。這種富有創(chuàng)新性的民主制度實(shí)踐和理論，回應(yīng)了新時(shí)代國(guó)家治理的要求，是對(duì)民主理論和實(shí)踐的新發(fā)展，是體現(xiàn)中國(guó)特色、中國(guó)智慧的民主建設(shè)方案，可稱之為新時(shí)代的“治理型民主”。

近代以來(lái)，西方國(guó)家的民主已逐漸從“保護(hù)型民主”轉(zhuǎn)型為“可治理型民主”，即以權(quán)力制約和保護(hù)自由為其制度安排的核心原則的“保護(hù)型民主”逐漸向如何有效地治理國(guó)家、塑造一個(gè)民主的強(qiáng)政府的“可治理型民主”轉(zhuǎn)化。正如有學(xué)者所分析的“在當(dāng)代西方各國(guó)以如何實(shí)現(xiàn)國(guó)家的有效治理為核心的可治理型民主模式中，制度安排的重心已經(jīng)不再是貫徹和體現(xiàn)抽象的人民主權(quán)原則和權(quán)力制約原則，而是以提高政府決策能力為核心，高度強(qiáng)調(diào)政府決策權(quán)力的統(tǒng)一、政府的穩(wěn)定性，強(qiáng)調(diào)各種政治力量之間的協(xié)調(diào)一致，所追求的是一個(gè)穩(wěn)定的、高效的、決策能力和行動(dòng)能力強(qiáng)的強(qiáng)政府?！壁w成根：《民主與公共決策研究》，黑龍江人民出版社2000年版，第36頁(yè)。而十九屆四中全會(huì)所提出“中國(guó)之治”新境界獨(dú)具中國(guó)特色，它是中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)人民治國(guó)理政的彰顯，旨在以人民為中心，滿足人民群眾日益增長(zhǎng)的對(duì)美好生活的需要。

民主制度的建設(shè)（包括民主協(xié)商、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督、政府協(xié)商等），體現(xiàn)在國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的方方面面，同樣也體現(xiàn)于政府治理體系的構(gòu)建之中。在政府治理體系構(gòu)建中，必須將民主制度融入其中;而民主也只有與政府治理相結(jié)合，才能體現(xiàn)其價(jià)值。這是因?yàn)?，一個(gè)民主的體制并不必然是一個(gè)優(yōu)良的體制，只有與優(yōu)良的行政體制如一個(gè)由高素質(zhì)公務(wù)員構(gòu)成的政府行政系統(tǒng)、科學(xué)合理的政府權(quán)力結(jié)構(gòu)、完備的行政法律制度有機(jī)結(jié)合起來(lái)，民主才能發(fā)揮其應(yīng)有的功能。因而，在我國(guó)政府治理體系中，應(yīng)一體加強(qiáng)“民主政府”“政黨政府”和“法治政府”建設(shè)。我國(guó)民主政府的建設(shè)，主要應(yīng)體現(xiàn)在“民主協(xié)商、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督”等方面，尤其是在公眾的參與和表達(dá)意見(jiàn)方面，應(yīng)積極鼓勵(lì)和促進(jìn)公眾參與行政立法和政府規(guī)范性文件的形成過(guò)程、參與行政決策或決定等方面，還應(yīng)當(dāng)建立有利于公眾行使“參政議政權(quán)”的多元化渠道及機(jī)制。

3.法治政府

黨必須依法執(zhí)政，人民有權(quán)通過(guò)各種民主的渠道和形式依法參與政府治理，政府必須依法行政。無(wú)論從黨的領(lǐng)導(dǎo)主體、人民主體還是從政府主體來(lái)看，他們?cè)谡卫眢w系中都必須依法而為，這無(wú)疑凸顯加強(qiáng)法治政府建設(shè)的必要與重要。

在推進(jìn)依法行政、法治政府建設(shè)方面，主要有國(guó)務(wù)院頒布的《關(guān)于全面推進(jìn)依法行政的決定》（1999年）、《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》（2004年）、《關(guān)于加強(qiáng)法治政府建設(shè)的意見(jiàn)》（2010年）和2014年十八屆四中全會(huì)作出的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》（以下簡(jiǎn)稱為《十八屆四中全會(huì)決定》）等?！妒藢盟闹腥珪?huì)決定》明確要求“各級(jí)政府必須在堅(jiān)持在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，在法治軌道上開(kāi)展工作，加快建設(shè)職能科學(xué)、權(quán)責(zé)法定、執(zhí)法嚴(yán)明、公開(kāi)公正、廉潔高效、守法誠(chéng)信的法治政府”《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》，載中國(guó)政府網(wǎng)http：//www.gov.cn/zhengce/2014-10/28/content_2771946.htm.。法治政府建設(shè)須因應(yīng)時(shí)代的變革而同步發(fā)展。在當(dāng)下政府治理體系構(gòu)建中，法治政府的建設(shè)應(yīng)突出地體現(xiàn)在“職責(zé)明確，依法行政”方面，為此必須實(shí)現(xiàn)機(jī)構(gòu)職能、職權(quán)職責(zé)、方式和程序、責(zé)任和監(jiān)督的法定化，尤其應(yīng)加強(qiáng)和完善黨政關(guān)系、行政組織、機(jī)構(gòu)編制等方面的法律制度建設(shè)。具體而論，當(dāng)前的法治政府建設(shè)工作重點(diǎn)應(yīng)放在如下一些方面：（1）制定黨政關(guān)系法，明確黨政機(jī)構(gòu)職能、職責(zé)權(quán)限范圍劃分，理順二者間的領(lǐng)導(dǎo)、執(zhí)政、執(zhí)法等的關(guān)系，為黨組織能夠依法執(zhí)政和治理提供法律依據(jù)

在黨政機(jī)構(gòu)合并或合署中，需要法律明確界定其權(quán)力性質(zhì)、職能和權(quán)責(zé)范圍，從而理順二者的關(guān)系?，F(xiàn)代政府治理體系中主體的多元化，決定了不應(yīng)以其機(jī)構(gòu)或組織性質(zhì)來(lái)界定其行為性質(zhì)和責(zé)任，而應(yīng)以權(quán)力標(biāo)準(zhǔn)來(lái)界定。即，如果黨的工作機(jī)構(gòu)行使的是行政權(quán)，法律應(yīng)如同政府行使行政權(quán)一樣對(duì)黨組織部門(mén)作出要求，并允許公民利用既有的行政復(fù)議、行政訴訟制度尋求救濟(jì)。，為政府及其職能部門(mén)能夠依法行政提供法律支撐。（2）完善行政組織法律制度，明確政府的行政職能，理清政府間關(guān)系包括縱向關(guān)系、橫向關(guān)系及中央和地方事權(quán)、財(cái)權(quán)、規(guī)劃?rùn)?quán)、組織權(quán)和立法權(quán)等如在央地關(guān)系上，《十九屆三中全會(huì)決定》提出“要理順中央和地方職責(zé)關(guān)系，更好發(fā)揮中央和地方兩個(gè)積極性。要統(tǒng)籌優(yōu)化地方機(jī)構(gòu)設(shè)置和職能配置，構(gòu)建從中央到地方運(yùn)行順暢、充滿活力、令行禁止的工作體系，中央加強(qiáng)宏觀事務(wù)管理，地方在保證黨中央令行禁止前提下管理好本地區(qū)事務(wù)，賦予省級(jí)及以下機(jī)構(gòu)更多自主權(quán)，合理設(shè)置和配置各層級(jí)機(jī)構(gòu)及其職能，增強(qiáng)地方治理能力，加強(qiáng)基層政權(quán)建設(shè)，構(gòu)建簡(jiǎn)約高效的基層管理體制?！倍鴮?duì)于這些要求，立法尚顯空白，需要通過(guò)立法加以明確和具體化。的配置。（3）建立編制法律制度，明確編制管理原則、編制管理主體、編制管理事項(xiàng)、編制管理標(biāo)準(zhǔn)和程序以及責(zé)任，為嚴(yán)格機(jī)構(gòu)編制管理提供法律支撐。另外，為推進(jìn)多層次多領(lǐng)域的依法治理，還應(yīng)建立社會(huì)行政組織法律制度，加快基層自治立法和各類(lèi)社會(huì)組織立法，為其在社會(huì)治理中發(fā)揮作用和參與政府治理提供法律支持。

黨的領(lǐng)導(dǎo)制度與“法治政府”的同步和一并建設(shè)，也給我們提出了一個(gè)是依“政策之治”還是依“法治之治”的問(wèn)題。對(duì)此，曾有學(xué)者認(rèn)為，轉(zhuǎn)型期是以“政策之治”調(diào)整改革，而“中國(guó)下一步改革中則應(yīng)由政策之治邁向法治之治”李曙光：《轉(zhuǎn)型法律學(xué)：市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的法律解釋》，中國(guó)政法大學(xué)出版社2004年版，第51頁(yè)。。在筆者看來(lái)，黨的政策體系和國(guó)家法律體系，是新時(shí)代進(jìn)行政府治理都應(yīng)遵循的依據(jù)體系。政策與法律，都是政府治理的依據(jù)和工具，二者一般情況下都是和諧統(tǒng)一、并行不悖的，此即法律是“成熟的政策”之謂也。不過(guò)，在特定的語(yǔ)境下，我們也只能依據(jù)政策。如，當(dāng)法律滯后于改革的現(xiàn)實(shí)和新時(shí)代發(fā)展的要求而政策已先行于法律時(shí)，我們只有政策可作依循。而在另外的情形下則須依據(jù)法律。如，當(dāng)施行的政策已被轉(zhuǎn)化為法律后，我們則可將政策和法律都納入遵循的依據(jù)范圍。中國(guó)特色社會(huì)主義制度的本質(zhì)特征，決定了我們必須走一條“政策之治”與“法治之治”相結(jié)合的政府治理之道。

（二）“三統(tǒng)一”架構(gòu)下多維政府建設(shè)

在政府治理體系中，政府應(yīng)集多種功能于一體，擔(dān)當(dāng)起多重角色。為適應(yīng)新時(shí)代經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的變化，構(gòu)建符合現(xiàn)代化要求的政府治理體系，我們需要在“黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民政府與法治政府的有機(jī)統(tǒng)一”（ “三統(tǒng)一”）架構(gòu)之下，豐富政府治理體系建設(shè)的內(nèi)涵，打造多維政府。通過(guò)梳理若干政策性文件規(guī)定，我們可以發(fā)現(xiàn)，無(wú)論是法治政府建設(shè)還是人民政府建設(shè)都并不是一個(gè)空洞的口號(hào)，皆有其特定的構(gòu)成或內(nèi)涵。如《綱要》所提出的法治政府就包括了“職能科學(xué)、權(quán)責(zé)法定、執(zhí)法嚴(yán)明、公開(kāi)公正、廉潔高效、守法誠(chéng)信”等內(nèi)容，同時(shí)法治政府建設(shè)應(yīng)“與創(chuàng)新政府、廉潔政府、服務(wù)型政府建設(shè)相結(jié)合”。可見(jiàn)，政府治理體系建設(shè)并不是某一視角下的單項(xiàng)任務(wù)，而是一個(gè)綜合的系統(tǒng)工程，政府應(yīng)融合多種角色與功能于一體。因而，為建設(shè)“三統(tǒng)一”的政府治理體系，還必須充實(shí)和豐富人民政府、法治政府建設(shè)的內(nèi)涵。結(jié)合歷年來(lái)已取得的政府建設(shè)成效和尚存在的短板，至少應(yīng)在有限政府與有為政府、合作政府與誠(chéng)信政府、服務(wù)政府與數(shù)字政府、陽(yáng)光政府與責(zé)任政府建設(shè)等方面繼續(xù)推進(jìn)和強(qiáng)化。

1.有限政府與有為政府

政府的權(quán)力是有限的，必須受到法律的限制和約束;同時(shí)，政府的職責(zé)就是為民服務(wù)，政府應(yīng)能有效地?fù)?dān)當(dāng)起為民服務(wù)的職責(zé)。因而，政府應(yīng)在其有限的權(quán)力范圍內(nèi)有效地行使其權(quán)力，即實(shí)現(xiàn)有限與有為的統(tǒng)一。

在過(guò)去傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，政府職能幾乎無(wú)所不能、無(wú)所不包，一切社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、文化等領(lǐng)域的權(quán)力和職能都被集中到政府之手，造成一種“無(wú)限政府”和“全能政府”的假象，并帶來(lái)諸多政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)弊端。然而，無(wú)論在理論上還是實(shí)踐中，政府只能是有限政府，其權(quán)力有限，憲法和法律必須為政府及其權(quán)力的行使確立邊界。政府治理必須建立在“有限政府”論的基礎(chǔ)上。有限政府的有限，主要體現(xiàn)在政府與公民、市場(chǎng)和社會(huì)的關(guān)系三個(gè)方面。

就政府權(quán)力與公民權(quán)利的關(guān)系而論，政府的權(quán)力應(yīng)受到限制：一是政府的權(quán)力來(lái)源于公民權(quán)利的讓渡，來(lái)源于人民的授予和法律的授權(quán)，“法無(wú)授權(quán)即禁止”。換言之，即沒(méi)有人民通過(guò)法律的授權(quán)，政府即無(wú)權(quán)，政府無(wú)法外之特權(quán)。二是政府權(quán)力的行使應(yīng)限于公共事務(wù)和行政事務(wù)領(lǐng)域，對(duì)于公民的私領(lǐng)域政府不得進(jìn)入和干預(yù)，對(duì)于公民的權(quán)利不得法外減損、對(duì)于公民的義務(wù)不得法外增設(shè)。

從政府與市場(chǎng)各自的作用限度來(lái)看，市場(chǎng)是資源配置的最基本手段，應(yīng)起決定性作用;政府是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的助推者和治理者，而不是類(lèi)似于企業(yè)一樣的市場(chǎng)主體?！妒艑萌腥珪?huì)決定》就明確提出：“要堅(jiān)決破除制約使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用、更好發(fā)揮政府作用的體制機(jī)制弊端，圍繞推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展，建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系，調(diào)整優(yōu)化政府機(jī)構(gòu)職能?！薄吨泄仓醒腙P(guān)于深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的決定》，載中國(guó)政府網(wǎng)http：//www.gov.cn/zhengce/2018-03/04/content_5270704.htm.凡是市場(chǎng)能做到的，政府就不宜干預(yù);只有在市場(chǎng)失靈的領(lǐng)域和范圍內(nèi)，政府干預(yù)才具有正當(dāng)性。

從政府與社會(huì)的關(guān)系角度來(lái)觀察，長(zhǎng)期來(lái)國(guó)家行政領(lǐng)域與社會(huì)領(lǐng)域不分，政府支配、包辦了一切社會(huì)事務(wù)，社會(huì)組織發(fā)展不健全，大量應(yīng)由社會(huì)組織自主管理的事務(wù)受到政府的干預(yù)，導(dǎo)致社會(huì)領(lǐng)域的許多矛盾缺乏必要的緩沖而集中于黨和政府，社會(huì)治理風(fēng)險(xiǎn)和成本逐年增大;同時(shí)社會(huì)大眾也過(guò)度依賴黨委和政府，使得政府的權(quán)力邊界在被動(dòng)中擴(kuò)張和蔓延張立國(guó)：《國(guó)家治理現(xiàn)代化中的公共權(quán)力邊界調(diào)整》，載《吉首大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》，2016年第37卷第4期，第99-104頁(yè)。。然而，社會(huì)事務(wù)屬于社會(huì)治理范疇，僅靠政府是難以實(shí)現(xiàn)有效治理的。因而，《十九屆四中全會(huì)決定》提出了多主體的“共建共治共享”的社會(huì)治理模式：“完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、民主協(xié)商、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障、科技支撐的社會(huì)治理體系，建設(shè)人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的社會(huì)治理共同體?！薄吨泄仓醒腙P(guān)于堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問(wèn)題的決定》，載中國(guó)政府網(wǎng)http：//www.gov.cn/xinwen/2019-11/05/content_5449023.htm.在社會(huì)治理體系中，政府只是其中的參與主體之一，公眾和社會(huì)組織應(yīng)處于優(yōu)先位置，對(duì)于適合由社會(huì)組織提供的公共服務(wù)和解決的事務(wù)，交由社會(huì)組織承擔(dān)，從而發(fā)揮群眾組織、社會(huì)團(tuán)體和廣大群眾的積極性、主動(dòng)性。

政府與公民、市場(chǎng)和社會(huì)的關(guān)系，在決定政府權(quán)力有限的同時(shí)，也要求政府在其職能范圍內(nèi)應(yīng)該有所作為，充分發(fā)揮其作為治理者角色的治理功能，從而實(shí)現(xiàn)有效的政府治理。因而，政府在作為“有限政府”的同時(shí)也應(yīng)作為“有為政府”積極履行政府職能。建設(shè)“有為政府”，同樣需要從上述三個(gè)方面著力。在政府與公民的關(guān)系上，政府的有為應(yīng)重點(diǎn)體現(xiàn)在為民服務(wù)、公民權(quán)利保障、生態(tài)環(huán)境保護(hù)等公共領(lǐng)域。在政府與社會(huì)的關(guān)系處理方面，總體上而言就是政府與社會(huì)對(duì)社會(huì)事務(wù)進(jìn)行“協(xié)同共治”，政府應(yīng)按照新的社會(huì)治理體制的要求，擔(dān)當(dāng)起治理者、支持者和引導(dǎo)者的角色，關(guān)鍵是要培育社會(huì)組織的力量，由社會(huì)組織和民眾主要承擔(dān)起社會(huì)治理的任務(wù)，對(duì)于公共安全和秩序、國(guó)家安全和風(fēng)險(xiǎn)防范、社會(huì)保障等事務(wù)，政府則可重點(diǎn)施為。在市場(chǎng)或經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，政府不得不當(dāng)干預(yù)，但同時(shí)也是其大展治理功能的有為領(lǐng)域（因而在此專(zhuān)門(mén)以政府在市場(chǎng)或經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的有為展開(kāi)論述）。

在政府與市場(chǎng)的關(guān)系上，盡管市場(chǎng)是有效提供絕大多數(shù)私人物品并能有效配置資源的最有效的途徑，但是政府卻可以在市場(chǎng)難以作為、失靈或者有局限的場(chǎng)合發(fā)揮作用。市場(chǎng)本身是自發(fā)性的、自由的，但完全的自由不可能塑造出有秩序的市場(chǎng)，市場(chǎng)需要有政府的強(qiáng)制力作為后盾。對(duì)于市場(chǎng)失靈的現(xiàn)象諸如自然壟斷、信息不完備、負(fù)外部效應(yīng)、“公地悲劇”、破壞性競(jìng)爭(zhēng)等，政府有責(zé)任加以糾正。政府可以在公共物品、公共設(shè)施或服務(wù)和因市場(chǎng)帶來(lái)的不公平等方面，通過(guò)規(guī)制、國(guó)有企業(yè)、直接提供（如運(yùn)用公共財(cái)政資金、直接向社會(huì)提供物品與服務(wù)）等多種政策或者信息發(fā)布、勸誡、補(bǔ)貼、產(chǎn)權(quán)拍賣(mài)（如車(chē)輛牌照的拍賣(mài)、排污許可證或碳排放權(quán)的拍賣(mài)）、征稅或收費(fèi)等混合政策手段來(lái)彌補(bǔ)市場(chǎng)工具的缺陷[加]邁克爾·豪利特，M.拉米什：《公共政策研究：政策循環(huán)與政策子系統(tǒng)》， 龐詩(shī)譯. 生活.讀書(shū).新知三聯(lián)書(shū)店2006年版，第151-169頁(yè)。 。

在當(dāng)今全球經(jīng)濟(jì)日益密切并呈現(xiàn)復(fù)雜變化、全球化和國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)加劇的情勢(shì)下，政府如何引導(dǎo)和調(diào)控國(guó)民經(jīng)濟(jì)運(yùn)行、參與國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)自然成為政府工作的重心所在張成福：《政府治理創(chuàng)新與政府治理的新典范：中國(guó)政府改革40年》，載《國(guó)家行政學(xué)院學(xué)報(bào)》，2018年第2期，第33-39，135頁(yè)。，在這一方面，更需要政府有力有為。事實(shí)上，政府在宏觀經(jīng)濟(jì)甚至微觀經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域都可以有效作為。例如，對(duì)于貿(mào)易保護(hù)主義、人民幣國(guó)際化、中美貿(mào)易摩擦等國(guó)際經(jīng)貿(mào)紛爭(zhēng)問(wèn)題，必須要有政府強(qiáng)有力的介入，否則我國(guó)國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)甚至全球經(jīng)濟(jì)都會(huì)受到影響。政府對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)進(jìn)行理性地調(diào)控和干預(yù)，不僅可以維護(hù)和促進(jìn)國(guó)內(nèi)的生產(chǎn)和消費(fèi)市場(chǎng)，而且還可促進(jìn)其國(guó)內(nèi)產(chǎn)品或服務(wù)在國(guó)際市場(chǎng)上更具競(jìng)爭(zhēng)力。甚至在微觀經(jīng)濟(jì)事務(wù)上，相較于宏觀政策而言，政府享有更廣闊的空間，當(dāng)然其干預(yù)的有效取決于政府干預(yù)的能力和水平。近年來(lái)，在宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控和微觀經(jīng)濟(jì)干預(yù)方面，我國(guó)政府都發(fā)揮了非常有效的作用，在這方面，可以說(shuō)我們有著天然的制度優(yōu)勢(shì)。事實(shí)和研究表明，“在國(guó)內(nèi)有能力使其經(jīng)濟(jì)理性化的政府，通過(guò)策略性干預(yù)使他們的生產(chǎn)商能夠在國(guó)際市場(chǎng)上競(jìng)爭(zhēng)”“政府成功干預(yù)微觀經(jīng)濟(jì)的程度，則取決于他們的國(guó)內(nèi)力量?！瓏?guó)家擁有很大的自主性和能力，處于最佳的地位來(lái)利用全球化經(jīng)濟(jì)所提供的機(jī)會(huì)進(jìn)行微觀經(jīng)濟(jì)干預(yù)。相反，過(guò)去能夠運(yùn)用宏觀經(jīng)濟(jì)杠桿的軟弱的政府，卻發(fā)現(xiàn)自己由于無(wú)法將微觀經(jīng)濟(jì)干預(yù)作為一項(xiàng)可供選擇的方案而處于格外不利的地位?！盵加]邁克爾·豪利特，M.拉米什：《公共政策研究：政策循環(huán)與政策子系統(tǒng)》，龐詩(shī)譯，生活.讀書(shū).新知三聯(lián)書(shū)店2006年版，第125頁(yè)。

2.合作政府與誠(chéng)信政府

管理公共事務(wù)和提供公共服務(wù)，是政府的當(dāng)盡之職。然而，公共事務(wù)亦是政府與人民的共同事務(wù)，而且政府的履職行為及其效果取決于人民的配合與支持。因而，為保證人民政府有效地從事公共活動(dòng)和實(shí)施法律，就必須建立政府與人民間的良好合作以及政府系統(tǒng)內(nèi)不同機(jī)關(guān)間的合作體制機(jī)制。同時(shí)，政府與人民的合作，有賴于人民對(duì)政府的信賴，無(wú)論是從人民與政府的關(guān)系角度還是從治理效果的角度擬或法治視角，都需要強(qiáng)化誠(chéng)信政府建設(shè)。

現(xiàn)代國(guó)家的整體性治理與民主性治理，必須伴隨“合作性治理”?！懊裰髡纳嫒Q于被統(tǒng)治者的支持?！盵ZW（][美]喬治·弗雷德克森：《公共行政的精神》， 張成福譯，中國(guó)人民大學(xué)出版社2003年版，第33頁(yè)。政府治理的公共事務(wù)，不只是政府的事務(wù)，而是政府與人民的共同事務(wù)，需要有政府與民眾的共同參與和合作才能有效完成。因而，人民政府的功能與角色必然要求政府與公眾之間、政府及其職能部門(mén)相互之間（包括上下級(jí)之間、平行機(jī)關(guān)之間以及中央與地方之間甚至不同區(qū)域的行政機(jī)關(guān)與民眾之間）加強(qiáng)合作，共同擔(dān)承。由于政府治理具有多層次性，有關(guān)中央與地方、地方與地方、地方與社區(qū)、中央與地方及社區(qū)間，以及公私部門(mén)之間所涉及的共同事項(xiàng)問(wèn)題，皆可通過(guò)“議題結(jié)盟”理念的建立，達(dá)成共同解決問(wèn)題的方法與路徑李長(zhǎng)晏：《邁向府際合作治理：理論與實(shí)踐》，元照出版公司，2007年版，第10頁(yè)。。合作政府建立在信任與合作的基礎(chǔ)之上，合作政府的建設(shè)，主要是基于以共擔(dān)任務(wù)和責(zé)任、用合作取代單方的努力的“合作性治理”理念而展開(kāi)廖義銘：《反思性公共行政與管制》，翰蘆圖書(shū)出版有限公司2005年版，第86頁(yè)。。合作政府所展開(kāi)的合作性治理主要體現(xiàn)在政府與民眾、政府系統(tǒng)內(nèi)不同行政機(jī)關(guān)之間這兩個(gè)關(guān)系層面上。

合作政府的建設(shè)，首要的就是要打造政府與民眾的良好合作關(guān)系?？梢哉f(shuō)，沒(méi)有民眾的支持與合作，政府的一切決策或決定都將歸于無(wú)效。因而，合作政府的治理應(yīng)是基于“官民合作關(guān)系”的治理。政府與民眾的合作，實(shí)踐中較為常見(jiàn)的情形是政府與公民的合作、或者公私合作。在這樣一個(gè)改革轉(zhuǎn)型的時(shí)代，不只政府需要有民主的合作理念、存在有利于合作有效運(yùn)行的體制機(jī)制，同樣也需要有諳熟法律、熱心公共事務(wù)的高素質(zhì)公民，他們之間良好的合作可促成有效治理的實(shí)現(xiàn)。

在政府系統(tǒng)內(nèi)不同行政機(jī)關(guān)之間也應(yīng)建立良好的合作關(guān)系。這方面，我國(guó)已經(jīng)或正在進(jìn)行一些有益的探索。如，建立部門(mén)協(xié)調(diào)配合機(jī)制，注重各部門(mén)的協(xié)同推進(jìn)，防止政出多門(mén)、政策效應(yīng)相互抵消;探索實(shí)行跨領(lǐng)域跨部門(mén)綜合執(zhí)法，強(qiáng)調(diào)多部門(mén)間的協(xié)調(diào)配合;建立跨部門(mén)、跨區(qū)域執(zhí)法協(xié)作聯(lián)動(dòng)機(jī)制等。在政府及其職能部門(mén)相互之間的合作方面，包括垂直的上下級(jí)行政機(jī)關(guān)之間的合作、平行行政機(jī)關(guān)之間的合作、中央與地方行政機(jī)關(guān)之間的合作、跨區(qū)域的府際合作、跨部門(mén)的府際合作等多種合作形式。

人民政府和法治政府建設(shè)必然包含誠(chéng)信政府建設(shè)。誠(chéng)信政府即“真誠(chéng)善意”的政府，是現(xiàn)代政府應(yīng)具備的基本品格，也是有效政府治理體系構(gòu)建的題中應(yīng)有之義。誠(chéng)信，是人類(lèi)社會(huì)的核心價(jià)值。無(wú)論是人與人之間的交往還是市場(chǎng)交易，都需要以誠(chéng)信為基石。而對(duì)于政府來(lái)說(shuō)，誠(chéng)信更為重要和關(guān)鍵，它是整個(gè)國(guó)家、社會(huì)大眾確立誠(chéng)信觀念和建立誠(chéng)信體系的基礎(chǔ)和核心。這是因?yàn)椋罢侨嗣竦恼?，政府由人民產(chǎn)生，政府必須對(duì)人民守信踐諾。同時(shí)，政府在某種程度上是以身示范的教師和榜樣，正所謂有什么樣的政府就會(huì)有什么樣的人民。政府如果不守信，不僅會(huì)失信于民而且還會(huì)對(duì)人民的守信造成惡劣的負(fù)面影響，勢(shì)必會(huì)摧毀和瓦解整個(gè)國(guó)家和社會(huì)的信用體系和環(huán)境。因此，誠(chéng)信應(yīng)當(dāng)作為政府的法律義務(wù)、法律信念與道德支點(diǎn)來(lái)加以對(duì)待。只有將誠(chéng)信建設(shè)納入政府治理體系之中，以誠(chéng)實(shí)信用為基本價(jià)值追求，政府才能立威、立信，取信于民。政府誠(chéng)信的確立，有利于增進(jìn)政府與人民之間的互信，而一旦互信得以形成，將會(huì)極大地提升政府行政效能，有利于法律和政府決策的落實(shí)和執(zhí)行，并營(yíng)造出誠(chéng)信的氛圍與環(huán)境?？梢?jiàn)，誠(chéng)信政府建設(shè)的意義之重大。

所謂誠(chéng)信政府，是指政府及其工作人員在其履行管理、服務(wù)等職能的過(guò)程中應(yīng)具有誠(chéng)信的理念、義務(wù)和責(zé)任，政府必須履行義務(wù)和承諾。誠(chéng)信政府建設(shè)，應(yīng)當(dāng)將誠(chéng)信理念和制度深度融入政府的自身建設(shè)之中，主要應(yīng)包括：（1）加強(qiáng)政府誠(chéng)信道德建設(shè)，強(qiáng)化公務(wù)人員的誠(chéng)信意識(shí);（2）加強(qiáng)政府誠(chéng)信能力建設(shè)，提高政府及其工作人員的履職履約能力及其公共服務(wù)水平;（3）加強(qiáng)政府誠(chéng)信信息建設(shè)，提升行政決策的精準(zhǔn)度、可信度和可接受度以及執(zhí)行力;（4）加強(qiáng)政府誠(chéng)信法制建設(shè)，提高依法行政的能力。這些需要通過(guò)建立若干有助于政府誠(chéng)信形成的機(jī)制來(lái)加以落實(shí)和體現(xiàn)，諸如信賴?yán)姹Ｗo(hù)、政務(wù)信用平臺(tái)、政府信用評(píng)價(jià)、政務(wù)信息互動(dòng)回應(yīng)、政府失信防范和失信懲罰機(jī)制等。

總之，為打造誠(chéng)信政府，應(yīng)將誠(chéng)信制度與法治有機(jī)結(jié)合，以誠(chéng)信指引法治，以法治保障誠(chéng)信陳翠玉：《政府誠(chéng)信立法論綱》，載《法學(xué)評(píng)論》，2018年第36卷第5期，第165-175頁(yè)。

最大限度地發(fā)揮法律對(duì)政府誠(chéng)信的引導(dǎo)和規(guī)范作用，通過(guò)劃定“誠(chéng)信底線”

鄭明景、胡峻：《不良行政行為致公民權(quán)益受損的法律救濟(jì)》，載《行政論壇》，2016年第23卷第5期，第75-79頁(yè)。約束政府行為，限制政府及其工作人員行使權(quán)力的隨意性，從法治層面確保政府“言必行，行必果”并進(jìn)而切實(shí)保障公民的合法權(quán)益，提高政府的執(zhí)行力和公信力。

3.服務(wù)政府和數(shù)字政府

為人民服務(wù)，是人民政府的根本職責(zé)所在。政府不僅應(yīng)為民所想、權(quán)為民所用，而且所為的服務(wù)還應(yīng)讓人民滿意，這就需要提供高質(zhì)量的公共服務(wù)，而在新時(shí)代和信息化時(shí)代下更要利用新技術(shù)手段為公眾提供高效便民的服務(wù)。十九屆四中全會(huì)提出的“推進(jìn)數(shù)字政府建設(shè)”即因應(yīng)了這一時(shí)代要求。

服務(wù)政府的構(gòu)建，是現(xiàn)代行政體制改革的基本方向和關(guān)鍵環(huán)節(jié)。2005年國(guó)務(wù)院政府工作報(bào)告即提出“努力建設(shè)服務(wù)型政府”溫家寶：《2005年政府工作報(bào)告——2005年3月5日在第十屆全國(guó)人民代表大會(huì)第三次》，載中國(guó)政府網(wǎng)http：//www.gov.cn/test/2006-02/16/content_201218.htm，《十九屆四中全會(huì)決定》再次強(qiáng)調(diào)，要“建設(shè)人民滿意的服務(wù)政府”《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問(wèn)題的決定》，載http：//www.gov.cn/xinwen/2019-11/05/content_5449023.htm.。服務(wù)政府以社會(huì)發(fā)展、人民利益和權(quán)利保護(hù)為出發(fā)點(diǎn)，堅(jiān)持整合秩序行政、服務(wù)行政和依法行政相結(jié)合，體現(xiàn)了既服務(wù)于公益又服務(wù)于私益的“雙服務(wù)”行政理念楊解君：《“雙服務(wù)”理念下現(xiàn)代行政之變革——服務(wù)行政的解讀和提升》，載《行政法學(xué)研究》，2004年第3期，第1-8頁(yè)。。人民政府、合作政府、法治政府等多角色的政府建設(shè)，可終歸為服務(wù)政府建設(shè)。政府依賴于人民而存在，建設(shè)服務(wù)政府本身就是政府的要義之所在。

服務(wù)政府的首要價(jià)值理念體現(xiàn)為對(duì)公共利益的追求。在傳統(tǒng)政府模式下，政府職能結(jié)構(gòu)的重心在政治統(tǒng)治職能上，政府提供服務(wù)的目的在于維持政治統(tǒng)治與穩(wěn)定統(tǒng)治秩序施雪華：《“服務(wù)型政府”的基本涵義、理論基礎(chǔ)和建構(gòu)條件》，載《社會(huì)科學(xué)》，2010年第2期，第3-11頁(yè)。。而在服務(wù)型政府中，政府的管理資源更多向公共服務(wù)傾斜，關(guān)注公共福利、教育醫(yī)療等基本民生問(wèn)題。服務(wù)政府的建設(shè)和功能運(yùn)轉(zhuǎn)，應(yīng)符合便民的原則?，F(xiàn)代行政是服務(wù)行政，政府是公共服務(wù)的提供者，民眾是公共服務(wù)的享受者，政府要在提供服務(wù)的地方和方式上盡可能減少民眾的成本，既包括心理成本，也包括物質(zhì)成本。即，政府的施政目標(biāo)從人民選擇和人民滿意出發(fā)，政府的決策執(zhí)行取決于人民的意愿和要求，政府的行政程序應(yīng)花費(fèi)公民的最少時(shí)間成本和最低的經(jīng)濟(jì)成本。服務(wù)政府塑造出了一種全新的“政民關(guān)系”，政府在服務(wù)過(guò)程中要切實(shí)加強(qiáng)對(duì)公民權(quán)利的保障。這種保障，一方面體現(xiàn)在政府權(quán)力行使的法律約束上，無(wú)法定依據(jù)不得為公民增設(shè)義務(wù)或減損權(quán)利，防止其對(duì)公民權(quán)利造成不利影響;另一方面則體現(xiàn)在對(duì)公民權(quán)利行使的鼓勵(lì)上，“法無(wú)禁止即自由”。同時(shí)，政府應(yīng)為公民行使權(quán)利提供便利渠道與平臺(tái)，讓公民得以有效地參與國(guó)家事務(wù)管理。

服務(wù)政府是政府體制改革的本質(zhì)要求，數(shù)字政府則是政府在信息時(shí)代將數(shù)字技術(shù)應(yīng)用于政府治理活動(dòng)中的全新表現(xiàn)方式?？萍几锩鼛?lái)的大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、區(qū)塊鏈、人工智能等，“向生產(chǎn)生活領(lǐng)域和政務(wù)領(lǐng)域深度滲透，帶動(dòng)了信息技術(shù)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，也構(gòu)成國(guó)家治理、社會(huì)治理的基礎(chǔ)環(huán)境和重要工具”楊國(guó)棟，吳江：《電子治理的概念特征、價(jià)值定位與發(fā)展趨向》，載《上海行政學(xué)院學(xué)報(bào)》，2017年第18卷第3期，第64-70頁(yè)。，這些新興技術(shù)為數(shù)字政府的建設(shè)提供了技術(shù)條件，并促使政府治理理念發(fā)生巨變?！妒艑盟闹腥珪?huì)決定》提出， “推進(jìn)數(shù)字政府建設(shè)” “創(chuàng)新行政管理和服務(wù)方式，加快推進(jìn)全國(guó)一體化政務(wù)服務(wù)平臺(tái)建設(shè)”“建立健全運(yùn)用互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、人工智能等技術(shù)手段進(jìn)行行政管理的制度規(guī)則”中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問(wèn)題的決定，載中國(guó)政府網(wǎng)http：//www.gov.cn/xinwen/2019-11/05/content_5449023.htm.。在數(shù)字政府中，政府使用現(xiàn)代化信息技術(shù)和設(shè)施，搭建數(shù)字信息平臺(tái)，通過(guò)對(duì)信息的及時(shí)收集、處理，以便政府能夠在掌握信息的基礎(chǔ)上進(jìn)行科學(xué)決策和高效管理梁木生：《略論“數(shù)字政府”運(yùn)行的技術(shù)規(guī)制》，《中國(guó)行政管理》，2001年第6期，第20-21頁(yè)。，而數(shù)字化工具與數(shù)字化平臺(tái)運(yùn)用的目的在于培育政府的數(shù)字化思維和數(shù)字化理念，建設(shè)更公正公開(kāi)、高效廉潔的數(shù)字政府，提高政府服務(wù)水準(zhǔn)。

在推進(jìn)政府治理體系和治理能力現(xiàn)代化的新形勢(shì)要求下，需要推行政府“數(shù)字決策”，健全大數(shù)據(jù)輔助科學(xué)決策的機(jī)制，橫向整合各領(lǐng)域的政務(wù)信息，提升各級(jí)政府決策所需的信息監(jiān)測(cè)、研判、分析能力逯峰：《廣東“數(shù)字政府”的實(shí)踐與探索》，載《行政管理改革》，2018年第11期，第55-58頁(yè)。

同時(shí)，在信息社會(huì)的扁平化結(jié)構(gòu)和交互性特征中，數(shù)字政府呈現(xiàn)“數(shù)字協(xié)商戴長(zhǎng)征，鮑靜：《數(shù)字政府治理——基于社會(huì)形態(tài)演變進(jìn)程的考察》，載《中國(guó)行政管理》，2017年第9期，第21-27頁(yè)?！保衫么髷?shù)據(jù)技術(shù)，對(duì)輿情信息進(jìn)行全面搜集與分析，找到民眾關(guān)注焦點(diǎn)，判定輿情變動(dòng)級(jí)別，預(yù)測(cè)公眾態(tài)度走向，挖掘大數(shù)據(jù)背后的輿情趨勢(shì)，最終為政府決策提供技術(shù)支撐唐堅(jiān)：《從“政府管理”到“政府治理”——論新時(shí)代如何持續(xù)推進(jìn)政府治理體系與治理能力的現(xiàn)代化建設(shè)》，載《決策探索》（下），2019年第6期，第18-21頁(yè)。

在“數(shù)字政府”下，民眾也可通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)等更快捷方便的方式迅速成為公共決策的一份子，積極表達(dá)觀點(diǎn)和建議;政府則可方便高效地獲得民意，從而使其決策具有更為廣闊的民主性。利用技術(shù)就是為了提供更優(yōu)質(zhì)、更便捷的服務(wù)。數(shù)字政府借助信息技術(shù)提供“數(shù)字服務(wù)”，智能輔助下政府部門(mén)可打通各層級(jí)與部門(mén)間的信息壁壘，架構(gòu)涵蓋整個(gè)政府體系信息網(wǎng)絡(luò)，實(shí)現(xiàn)政府內(nèi)部信息融通與共享。“沒(méi)有高度發(fā)展的電子化政府，就無(wú)法跨越政府的層級(jí)鴻溝， 也無(wú)法將數(shù)量龐大的行政機(jī)構(gòu)和單位用電腦連接起來(lái)， 以便向民眾提供整合性的服務(wù)”

彭錦鵬：《全觀型治理：理論與制度化策略》，載《政治科學(xué)論叢》，第61-100頁(yè)。

在數(shù)字政府網(wǎng)絡(luò)中，民眾辦理業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)按需流通共享，前后環(huán)節(jié)以信息方式對(duì)接，可形成從申辦到完成的信息化服務(wù)鏈，節(jié)約業(yè)務(wù)辦理成本，提高業(yè)務(wù)辦理質(zhì)量，實(shí)現(xiàn)通過(guò)信息化建設(shè)更好地向人民賦權(quán)的目標(biāo)。數(shù)字治理理念和方式下，數(shù)字政府可進(jìn)行內(nèi)部“數(shù)字監(jiān)管”，政府在權(quán)責(zé)統(tǒng)一原則要求下應(yīng)當(dāng)進(jìn)行內(nèi)部管理監(jiān)督。數(shù)字政府的運(yùn)行過(guò)程，本身就是數(shù)字化的過(guò)程，其具有程序性、確定性和透明性，為更好地確保政策制定和執(zhí)行的公平公開(kāi)以及避免數(shù)字權(quán)的不當(dāng)行使而侵犯公民的權(quán)利，政府的數(shù)據(jù)權(quán)行使應(yīng)受到事前規(guī)范指引、事中系統(tǒng)預(yù)警和事后責(zé)任追究。

4.陽(yáng)光政府與責(zé)任政府

無(wú)論是從加強(qiáng)民主制度建設(shè)還是從法治政府建設(shè)角度，都需要將政府打造成公開(kāi)透明的“陽(yáng)光政府”。陽(yáng)光政府，是民主的本質(zhì)要求，也是政府權(quán)力運(yùn)行和權(quán)力受到監(jiān)督的必要條件和保障。民主政府和法治政府，必然也是陽(yáng)光政府和責(zé)任政府。

“陽(yáng)光政府”，要求政府通過(guò)各種機(jī)制、途徑和形式公開(kāi)政府從事公共活動(dòng)和公共服務(wù)的依據(jù)、過(guò)程、信息等，從而使政府權(quán)力的運(yùn)行曝光在透明的陽(yáng)光下，讓人民充分享受知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)?！瓣?yáng)光政府”構(gòu)成了服務(wù)政府、法治政府和民主政府建設(shè)的重要內(nèi)容，也有利于誠(chéng)信政府的打造和高效廉潔政府建設(shè)。法律依據(jù)和規(guī)范性文件公開(kāi)、政務(wù)公開(kāi)、執(zhí)法公示、信息公開(kāi)等，都構(gòu)成了“陽(yáng)光政府”建設(shè)的重要內(nèi)容。值得一提的是，政府信息公開(kāi)化的法治推進(jìn)，是時(shí)下打造“陽(yáng)光政府”的重要舉措。2007年制定并于2019年修訂的《中華人民共和國(guó)政府信息公開(kāi)條例》即旨在：保障公民、法人和其他組織依法獲取政府信息，提高政府工作的透明度，充分發(fā)揮政府信息的服務(wù)作用，并明確提出了政府信息公開(kāi)的一系列要求。如，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)建立健全政府信息發(fā)布機(jī)制，通過(guò)政府公報(bào)、政府網(wǎng)站、新聞發(fā)布會(huì)以及報(bào)刊、廣播、電視等便于公眾知曉的方式公開(kāi)政府信息（第23條）;應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)依托政府門(mén)戶網(wǎng)站公開(kāi)政府信息的工作，利用統(tǒng)一的政府信息公開(kāi)平臺(tái)集中發(fā)布主動(dòng)公開(kāi)的政府信息（第24條）;各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)在國(guó)家檔案館、公共圖書(shū)館設(shè)置政府信息查閱場(chǎng)所，并配備相應(yīng)的設(shè)施、設(shè)備，為公民、法人或者其他組織獲取政府信息提供便利（第25條）。

“有權(quán)必有責(zé)”“權(quán)力必受監(jiān)督”，是政府權(quán)力運(yùn)行的基本法則。政府權(quán)力，一旦沒(méi)有或失去責(zé)任的約束，勢(shì)必會(huì)成為脫韁的野馬而任意妄為。因而，政府治理體系中，無(wú)論是民主政府、有限政府的建設(shè)還是法治政府、誠(chéng)信政府的建設(shè)，都需要有責(zé)任制度的跟進(jìn)。責(zé)任政府，是我國(guó)政府治理體系現(xiàn)代化過(guò)程中的必然選擇。

責(zé)任政府，是指政府及其公務(wù)人員有職責(zé)和義務(wù)依法且正確地履行政府職能，對(duì)其違法或不當(dāng)行使職權(quán)的行為應(yīng)依法承擔(dān)法律責(zé)任和政紀(jì)責(zé)任。責(zé)任政府所應(yīng)負(fù)的責(zé)任，是一種廣義上的責(zé)任，除了法律責(zé)任外，還應(yīng)包括政紀(jì)責(zé)任和道德責(zé)任。在責(zé)任政府的建設(shè)中，黨的十九屆四中全會(huì)提出要“落實(shí)行政執(zhí)法責(zé)任制和責(zé)任追究制度”，而且實(shí)踐中還出現(xiàn)了多種責(zé)任形式和責(zé)任追究機(jī)制的探索，如終身責(zé)任追究制度、責(zé)任倒查機(jī)制，在環(huán)境保護(hù)督察中還形成了一種“黨政綜合監(jiān)督”的體制，實(shí)行“黨政同責(zé)、一崗雙責(zé)”。在責(zé)任政府建設(shè)中，須把握好如下幾組關(guān)系：一是職權(quán)與職責(zé)相統(tǒng)一。權(quán)責(zé)應(yīng)一致，以責(zé)任對(duì)應(yīng)權(quán)力、以責(zé)任約束權(quán)力，保證政府正確地履行職責(zé)，從而防止其缺位、錯(cuò)位或越位。二是行為主體與責(zé)任主體相一致。在政府與公民的關(guān)系上，政府既是行政主體也是責(zé)任主體。在其內(nèi)部關(guān)系中，應(yīng)當(dāng)分清、明確各機(jī)構(gòu)的內(nèi)部責(zé)任。三是責(zé)任與違法相對(duì)應(yīng)。凡違法或不當(dāng)行為及其他造成公民權(quán)益受損的政府干預(yù)，既要否定其法律效力，又應(yīng)當(dāng)對(duì)其行為主體追究法律責(zé)任，絕不允許有凌駕于法律之上或不受法律制裁的行政特權(quán)。四是監(jiān)督與責(zé)任相對(duì)應(yīng)。通過(guò)多種監(jiān)督體制機(jī)制實(shí)現(xiàn)對(duì)違法者、違紀(jì)者的責(zé)任追懲，包括行政違法責(zé)任、違紀(jì)責(zé)任、民事責(zé)任和刑事責(zé)任以及多種責(zé)任形式的競(jìng)合。五是權(quán)利救濟(jì)與侵權(quán)責(zé)任相對(duì)應(yīng)。從保障公民合法權(quán)益的角度，必須給予公民在其合法權(quán)益受政府權(quán)力違法或不當(dāng)侵害的情況下享有充分的救濟(jì)權(quán)利，諸如申請(qǐng)復(fù)議、提起行政訴訟、要求賠償權(quán)或補(bǔ)償權(quán)以及救濟(jì)過(guò)程中的相應(yīng)權(quán)利。

The Construction of Government Governance System：

Objectives， Processes and RolesYANG Xiejun

（School of Law and Humanities and Society， Wuhan University of Technology， Wuhan 430070， China）

Abstract：

To improve and complete the government governance system is an important task and a goal in the modernization of Chinas national governance system and governance capabilities nowadays. For this reason， based on Chinas national conditions and years of reform experience， the Communist Party of China has creatively carried out comprehensive reforms of CPC and state institutions which are similar with a kind of foreign “holistic governance”. Thereby， a brandnew government governance structure has formed. The construction of Chinas government governance system requires the people as the center， and adhere to the partys overall leadership， to strengthen the connotation of the peoples government and the rule of law government， and to build the government into a multidimensional government that has integrated multiple values and reflected multiple functions.

Key Words： ?government governance; holistic governance; multidimensional government

本文責(zé)任編輯：林士平

收稿日期：2019-11-23

作者簡(jiǎn)介：

楊解君（1963），男，湖北仙桃人，武漢理工大學(xué)法學(xué)與人文社會(huì)學(xué)院教授，南京信息工程大學(xué)教授，法學(xué)博士。

①《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》，載中國(guó)政府網(wǎng)http：//www.gov.cn/jrzg/2013-11/15/content_2528179.htm.

②習(xí)近平：《決勝全面建成小康社會(huì) 奪取新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義偉大勝利——在中國(guó)共產(chǎn)黨第十九次全國(guó)代表大會(huì)上的報(bào)告》，載國(guó)家國(guó)際發(fā)展合作署官方網(wǎng)站http：//www.cidca.gov.cn/2017-10/27/c_12993979.htm.

③《中共中央關(guān)于深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的決定》，載中國(guó)政府網(wǎng)http：//www.gov.cn/zhengce/2018-03/04/content_5270704.htm.