美國金融危機以來財稅政策演變及其實施效果評價*

首都經濟貿易大學財政稅務學院 楊全社

中共中央黨校報刊社 楊英杰

首都經濟貿易大學經濟學院 皇甫建華李依玲

2008年金融危機后，美國經濟大幅衰退。金融危機初期，聯(lián)邦政府希望通過貨幣政策拯救美國經濟，一再降低利率，但是不久美國政府發(fā)現僅依靠貨幣政策成效甚微，財政政策對經濟的影響更為深遠。因此，美國政府調整并實施財稅政策，持續(xù)刺激經濟增長。最終，作為金融危機的發(fā)源地及重災區(qū)的美國，在2011年初逐漸擺脫危機，有效地控制了失業(yè)率的增長，實現了經濟的企穩(wěn)回升。時至今日，美國的財稅政策依然在調整之中，影響著美國經濟的走向，并對世界經濟和其他國家的財稅政策產生著不可低估的影響。

本文分別梳理了自2008年金融危機以來美國奧巴馬和特朗普兩屆政府采用的財稅政策及其演變過程，并結合數據分析美國財稅政策的實施效果，在此基礎上總結了美國實施財稅政策的經驗和教訓，以及對我國的借鑒意義，探討如何完善我國的財政政策，推動我國經濟實現高質量和可持續(xù)發(fā)展。

一、金融危機以來美國的財稅政策及其演變

金融危機對美國經濟造成了沉重的打擊，也使美國認識到僅僅依靠“看不見的手”放任市場自由發(fā)展或者僅僅依靠貨幣政策，不僅不能使美國經濟擺脫危機，而且很可能會使其陷入更大的危機之中。哈佛大學教授馬丁·費爾德斯坦(2009)研究指出：“許多經濟學家都清楚地認識到，當前的危機與以往的衰退不同，貨幣政策不會有效地讓我們恢復充分就業(yè)，到2007年底，人們對美聯(lián)儲無力防止嚴重衰退的預期，促使我們中的一些人主張采取財政刺激措施?！币虼?，美國在貨幣政策的基礎上，調整實施更為積極的財稅政策，推動美國經濟逐步擺脫危機。

(一)擴大財政支出，助推經濟走出困境

1.奧巴馬政府的財政支出政策。

2008年底，在美國金融危機最為嚴重的情況下，奧巴馬當選美國總統(tǒng)。奧巴馬上任后，很快出臺了《經濟復蘇與再投資法》(the American Recovery and Reinvestment Act of 2009)。該法案的主要目的是通過對教育和其他基本公共服務的投入，確保美國經濟的長遠健康發(fā)展。該法案集中于擴大財政支出，包括對重要領域增加財政撥款，增加對州政府的財政救濟，以推動就業(yè)，并保障各州的基本公共服務水平。(1)④ 美國國會網，PUBLIC LAW 111-5—FEB.17,2009，https://www.congress.gov/111/plaws/publ5/PLAW-111publ5.pdf，2009年2月17日。該法案列出了財政支出的五大重點領域，包括教育、基礎設施建設、醫(yī)療衛(wèi)生、能源和救濟支出，具體如下：

(1)增加教育撥款。《經濟復蘇與再投資法》設立了高達536億美元的州財政穩(wěn)定基金(state fiscal stabilization fund，SFSF)。為引導各州有效使用資金，提高財政支出績效，基金使用規(guī)則要求，其中486億美元需要各州在使用這筆資金后提供詳細的資金使用報告，剩下的50億美元用于“力爭上游(Race to Top)”和“有效和創(chuàng)新項目投資(Investing in What Works and Innovation)”等方案，通過競爭性贈款，為各州制定全面和創(chuàng)新的計劃。(2)美國教育部，“State Fiscal Stabilization Fund”,https://www2.ed.gov/policy/gen/leg/recovery/factsheet/stabilization-fund.html。例如，鼓勵各州采用更高的標準并為教師提供更好的培訓，獎勵優(yōu)秀教師；支持教育創(chuàng)新，使用數據來評價學生成績和對教師進行評估；增加了對佩爾助學金的投資，簡化了聯(lián)邦助學金的申請等。上述政策為實施教育改革提供了重大的激勵，創(chuàng)造了包括325000個教育工作在內的約40萬個就業(yè)機會；增加了人們接受幼兒教育的機會；將高中畢業(yè)率提高到歷史最高水平82%。(3)美國政府網，http://www.usa.gov/。

(2)加強公共基礎設施投資。奧巴馬政府上臺以來，為扭轉美國基建落后態(tài)勢，出臺了多項加強基礎設施投資的政策舉措：一是提出設立基礎設施銀行計劃；二是計劃將改革稅制和堵塞稅收漏洞等節(jié)省下來的資金用于投資基礎設施建設；三是宣布成立建設美國交通投資中心，尋求私人部門合作以支持交通基礎設施建設(甄炳禧 ，2015)。

(3)加大對低收入群體的醫(yī)療保障力度。2010年奧巴馬政府頒布了《平價醫(yī)療法案》(ACA)，重塑了美國的醫(yī)療體系，改革了個人健康保險市場。自該法案生效以來，已有2000萬未覆蓋人群，特別是低收入群體獲得了醫(yī)療保障，醫(yī)療保險未覆蓋率從生效前的 15% 降至2016年的8%(王虎和楊雪朋，2017)。

(4)投資新能源領域。為應對全球氣候變化和實現減排目標，奧巴馬政府大力發(fā)展新能源，培育新經濟增長點。例如，扶持太陽能、風能、生物質能等可再生能源，并建立智能電網(甄炳禧，2015)。

(5)加大救濟支出力度?！镀絻r醫(yī)療法案》提出，要增加并延長提供失業(yè)補償金和失業(yè)補償專項轉移；對弱勢個人提供援助并支付經濟復蘇款；延長臨時家庭補助項目撥款；臨時恢復先前的兒童撫養(yǎng)法；向社會保障受益人支付經濟補償金并補充保險收入、鐵路退休福利、退伍軍人傷殘補償金或養(yǎng)老金；對某些政府退休人員提供特別信貸等。④

2.特朗普政府的財政支出政策。

2017年1月20日，唐納德·特朗普入駐白宮，正式成為美國第45任總統(tǒng)。特朗普的經濟計劃服務于其提出的“讓美國再次偉大”的政治口號。與大多數共和黨總統(tǒng)一樣，他承諾削減稅收，削減預算和貿易赤字，削減國家債務，并增加國防開支。特朗普政府雖然沒有經濟衰退的困擾，卻面臨著經濟陷入長期增長停滯的危險。因此，特朗普政府的財政支出主要集中在減少赤字、提高財政使用效率兩方面。

一方面，上任以來，特朗普政府擴大了在基礎設施建設、軍隊、邊境安全方面的財政支出。2018年，特朗普政府在國防上的總支出為6641億美元，相比2017年的6318億美元，增加了5.1%。(4)Https://datalab.usaspending.gov/.此外，特朗普政府也十分重視基礎設施的重建和現代化，并在2019年的預算法案中提出，將在橋梁、鐵路、水道、隧道、水處理設施和公路等基礎設施中投資1萬億美元，以創(chuàng)造就業(yè)機會，保持美國的經濟競爭力(Content Coordinator，2017)。(5)美國白宮網，FACT SHEET 2018 BUDGET: INFRASTRUCTURE INITIATIVE ，https//www.infrastructureusa.org/fact-sheet-2018-budget-infrastructure-initiative/。

另一方面，特朗普政府希望通過減少福利性支出、政府支出和消除聯(lián)邦開支的浪費來減少財政赤字。2017年1月23日，特朗普政府規(guī)定聯(lián)邦“凍結雇用”，并要求制定一項長期計劃，以減少聯(lián)邦政府的雇員規(guī)模。此外，2017年3月13日，特朗普簽署了第13781號行政命令，制定了“行政部門重組的綜合計劃”，推動了行政部門和機構重組的重要工作進程。在2018年預算法案中，衛(wèi)生和公眾服務部的預算為690億美元，比2017年減少17.9%；2019年總統(tǒng)預算法案中，衛(wèi)生和公眾服務部預算僅為684億美元，比2017年減少21%。特朗普政府還削弱了奧巴馬醫(yī)改，在《減稅和就業(yè)法案》中明確廢除了《平價醫(yī)療法案》對那些沒有保險的人的稅收處罰。

(二)改革稅收政策，促進經濟增長

1.奧巴馬政府的稅收政策。

2008年金融危機后，奧巴馬政府提出一系列的減稅政策，希望通過減稅刺激消費和投資，推動經濟盡快企穩(wěn)回升。

2009年2月，國會批準了奧巴馬的經濟刺激計劃，將約2880億美元用于減稅，這次減稅的目的主要為：(1)刺激中低收入家庭消費。由于每個人可獲得400美元、家庭最多可獲得800美元的薪酬抵免，且子女抵免、教育支出抵免、首次購房抵免等得到臨時增加或延長，故個人和家庭繳納所得稅減少，以此增加消費。(2)降低企業(yè)負擔。主要針對小企業(yè)減稅，減稅規(guī)模達到了540億美元。(3)鼓勵新能源投資。提供了220億美元用于增加替代能源生產，為投資于可再生能源的家庭提供了170億美元的減稅，對可再生能源、能源保護、提高能源效率、能源安全、碳減排等一系列新能源投資給予投資抵免優(yōu)惠。(4)促進就業(yè)。主要從給予符合條件的新雇員社會保障稅優(yōu)惠和雇用其雇員的企業(yè)所得稅優(yōu)惠兩方面著手，以鼓勵企業(yè)雇用更多的員工，降低失業(yè)率。(5)重視科技研發(fā)。撥款183億美元用于研發(fā)，延長和調整研究開發(fā)費用的優(yōu)惠抵免。

2010年12月，奧巴馬政府實施《減稅、恢復失業(yè)保險和創(chuàng)造就業(yè)法案》，減稅規(guī)模達到8580億美元，使減稅成為應對金融危機的重要措施。具體來看，主要有以下四個減稅措施：(1)延長2010年底到期的稅收減免政策；(2)將雇員社會保障稅稅率降低2個百分點；(3)延長企業(yè)投資稅收和新能源投資稅收的抵免優(yōu)惠政策；(4)重新開始征收遺產稅，對超過500萬美元的遺產恢復征收遺產稅,最高稅率為 35 %(蔡亮，2011)。

2013年1月，奧巴馬簽署了《2012年美國納稅人救濟法案》(American Taxpayer Relief Act of 2012)，將年收入高于40萬美元(家庭收入高于45萬美元)的個人所得稅稅率提高到39.6%；修訂2008年《補充撥款法》，將符合條件的個人的緊急失業(yè)補助(EUC)延長到2014年1月1日或之前的就業(yè)周；延長2013年到期的個別納稅人、商業(yè)納稅人、能源相關的稅收規(guī)定；修訂1985年《平衡預算和緊急赤字控制法》，將2013財政年度所需赤字減少240億美元。(6)美國國會網，https://www.congress.gov/。

2.特朗普政府的稅收政策。

2017年12月22日，特朗普簽署了《減稅和就業(yè)法案》(Tax Cuts and Jobs Act)，這是美國近三十年以來最大的一次稅制改革。特朗普的減稅政策也成為其稅收政策的最大亮點。

該法案主要包括個人所得稅和公司所得稅兩方面的變動。

個人所得稅方面的變動主要包括：(1)保留七個所得稅等級，降低稅率，并將標準扣除額提高了約一倍。個人申請者的扣除額從6350美元增加到12000美元；已婚及聯(lián)名申請人的扣除額由12700元增至24000元。(2)房屋貸款征稅標準下調。該法案將購房抵押貸款的繳稅標準從110萬美元下調至75萬美元，并取消住房抵押的稅前扣除。(3)提高遺產稅免征額。遺產稅免征額提高了一倍，單身者為1120萬美元，夫妻為2240萬美元。(4)實行兒童稅收優(yōu)惠。將兒童稅收抵免從1000美元提高到2000美元。

公司所得稅方面的變動主要包括：(1)降低公司稅率。公司最高稅率從35%降至21%，為1939年以來的最低水平。(2)取消公司替代最低稅(AMT)制度。如果稅收抵免將公司的有效稅率推到20%以下，企業(yè)可選擇的最低稅率仍為20%。(3)規(guī)定企業(yè)在一年內扣除可折舊資產的成本，而不是數年攤銷。(4)強化對附帶權益利潤的要求，滿足“持有資產一年及以上”這一條件的公司附帶權益的稅率變?yōu)?3.8%。(5)主張從目前的“全球”稅制向“屬地”稅制轉變。在屬地稅制體系下，不會對海外利潤再次征稅(戴悅，2017)。(6)鼓勵境外資本回流。對于回流本國的境外資金，只需一次性支付15.5%的現金稅和8%的設備稅。

(三)實施不良資產紓困計劃，力助支柱行業(yè)復興

金融危機使得金融市場瀕臨崩潰，故美聯(lián)儲介入，為銀行提供緊急貸款，對銀行體系進行資本重組，防止銀行倒閉。2008年，美國政府開始實施不良資產紓困計劃(Troubled Asset Relief Program)，花費了7000億美元來救助銀行、汽車制造商、美國國際集團公司(American International Group,AIG)和住房擁有者。 2008年9月7日，美國財政部與聯(lián)邦住房金融局接管房利美公司和房地美公司，并且同意對其提供最多2000億美元的資金。2008年11月底，聯(lián)邦政府計劃為花旗銀行注資200億美元，將花旗銀行從危機中拯救出來。財政部收購各大銀行和儲蓄機構的股權，將美國銀行“國有化”，政府對它們如何運作有了更多的話語權，同時也承擔了更多的責任。

(四)聯(lián)邦政府攜手州和地方政府穩(wěn)定財政

奧巴馬政府的減稅政策以及在醫(yī)療保險、社會保障和失業(yè)補助方面的巨大開支，對地方政府造成了很大的影響，使得州和地方政府的財政收入大幅減少，支出卻不斷攀升。財政困境迫使州和地方政府紛紛采取措施，應對金融危機。

(1)合理運用“雨天基金”。2009年《經濟復蘇與再投資法》設立的“州財政穩(wěn)定基金”和“財政緩解基金”向州政府注入了援助資金，避免了“雨天基金”的耗盡。2008～2010年間，美國有37個州都使用了“雨天基金”來緩解財政壓力。

(2)調整支出結構。2008年有46個州增加了社會福利、健康和教育的支出，但是削減了一般管理和治安防火支出的預算。例如，為減少行政開支，2010年州和地方政府共裁減雇員40多萬人，22個州對政府人員實行無薪休假計劃。

(3)增稅和收費。2009年和2010年分別有16個州和31個州增加了稅費，2009～2011年共有40 個州通過增稅立法，有10個州為了增加稅收而擴大稅基(王德祥和張磊，2013)。

(4)發(fā)行市政債券。為保證公共產品和服務的提供，州和地方政府增加了市政債券的發(fā)行。2009年地方政府公共債務增加了約1900億美元，大多用于醫(yī)療健康的支出。

(5)資本預算中加入效率標準。2008年金融危機后《經濟復蘇與再投資法》的頒布使州和地方政府在資本預算中設立了效率標準，促進了資本預算和資源配置綜合性方法的發(fā)展。

(五)注重績效評價，提高財政資金使用效率

美國政府的績效管理模式在2008年金融危機爆發(fā)之前已經相對成熟。奧巴馬在其任職期間再一次對績效管理進行了改革，推動了績效管理理念的又一次創(chuàng)新。

2009年，奧巴馬政府頒布了《高度有限績效目標創(chuàng)議》。優(yōu)先績效目標是奧巴馬政府績效管理改革的核心，要求對全部項目進行價值排序，優(yōu)先實行公共價值高的項目。為了推動優(yōu)先績效目標的實施，奧巴馬政府依據《政府績效與結果現代化法案》設立了首席運營官、績效促進官和績效目標領導，并對績效促進委員會進行改革，完成了政府績效管理網絡的組織構建，建立聯(lián)邦政府績效門戶網站，要求政府將征集信息在績效門戶網站上公布，接受公眾的監(jiān)督。

2010年，國會頒布了 《政府績效與結果現代化法案》作為政府績效管理改革的總綱領。在1993年頒布的《政府績效與結果法案》的基本績效管理框架上，對其各項細節(jié)作出了進一步的細化和調整，使其更具現實操作性。

值得注意的是，美國政府即使在應對金融危機的緊要關頭，在政府擴大支出以及出臺《資產紓困計劃》的時候，并沒有簡化績效管理流程，而是依然堅持為每一個項目設置詳細的績效指標和跟蹤管理措施，從而保證財政資金不被浪費。美國在2008年10月出臺《緊急經濟穩(wěn)定法案》(Emergency Economic Stabilization Act of 2008)的同時，在財政部下設了金融穩(wěn)定辦公室(Office of Financial Stability,OFS)，負責實施資產紓困項目。時至今日，該辦公室連續(xù)11年對涉及項目的實施效果進行跟蹤評估，確保財政資金能夠有效利用。在這一機制之下，截至2019年9月30日，金融穩(wěn)定辦公室已經收回了資產紓困計劃支持的4121億美元項目資金中的103%，另外還從財政部紓困的美國國際集團股份收回資金175億美元。在最初的10個投資項目中，已經有8個項目結項。

二、美國應對金融危機財稅政策的實施效果評價

自2008年金融危機以來，美國政府采取了有效的財稅政策，使得美國經濟得以復蘇，總體成果顯著，但同時也導致了巨額財政赤字和債務，為未來經濟持續(xù)增長蒙上了陰影。

(一)推動美國經濟復蘇，為經濟的企穩(wěn)回升夯實基礎

通過奧巴馬和特朗普兩屆政府持續(xù)實施積極財稅政策，美國經濟逐步走出危機。2007～2009年間美國人均國民總收入(見圖1)和國內生產總值增長率(見圖2)大幅下降，但在美國政府財稅政策刺激下，2009年經濟有所恢復，人均國民總收入和國內生產總值增長率又雙雙回到上升軌道。2009年7月，在國會通過《經濟復蘇與再投資法》5個月后，經濟衰退得到顯著抑制。經濟繼2009年第一季度萎縮4.4%后，2009年第三季度增長了1.5%。2015年，美國國會預算辦公室指出，政府刺激計劃在2009～2012年間創(chuàng)造了200萬～1090萬個工作崗位，使美國失業(yè)率上升趨勢得到了有效的控制(見圖3)。

圖 1 2006～2017年美國人均國民總收入資料來源：世界銀行，http://www.shihang.org/。

圖2 2007～2018年美國GDP增長率資料來源：世界銀行，http://www.shihang.org/。

特朗普政府的促增長政策進一步刺激了美國經濟的改善。2019年，美國的失業(yè)率達到了近半個世紀以來的最低水平，一直維持在4%或以下，職位空缺第一次超過了失業(yè)人數，特朗普政府的經濟政策為美國提供了超過700萬個工作崗位，比求職者多出100萬個。蓬勃的經濟發(fā)展為美國普通民眾帶來了工資和福利的改善與提高，截至2019年，有600萬美國工人工資、獎金、福利得到了增加，工資以近十年以來最快的速度增長，同比增長超過3%，有240萬美國人民擺脫了貧困，近700萬美國人民擺脫了食品券。(7)美國白宮網，“President Donald J.Trump Has Delivered Record Breaking Results for the American People in His First Three Years in Office”，https://www.whitehouse.gov/briefings-statements/president-donald-j-trump-delivered-record-breaking-results-american-people-first-three-years-office/。企業(yè)蓬勃發(fā)展，制造業(yè)得到振興，道瓊斯、標準普爾500指數和納斯達克指數屢創(chuàng)新高，制造業(yè)工作崗位數量的增加超過了50萬個。自實施《減稅與就業(yè)法案》以來，已有1萬億美元的資金從海外回流美國，為美國經濟注入新的活力。

圖3 2008～2018年美國總失業(yè)人數占勞動力總數的比例資料來源：世界銀行，http://www.shihang.org/。

(二)創(chuàng)新能力提升，為經濟增長注入新的活力

2008年金融危機后，美國通過稅收優(yōu)惠和補貼鼓勵創(chuàng)新，取得了十分顯著的成效。2016年全球創(chuàng)新實力百強企業(yè)中，美國企業(yè)占39家，排名前十位的企業(yè)中有七家來自美國。根據世界知識產權組織(WIPO)與英士國際商學院(INSEAD)及康奈爾大學聯(lián)合發(fā)布的《全球創(chuàng)新指數》報告，美國全球創(chuàng)新指數從2010年的第十一位上升為2017年的第四位。居民專利申請量在2009年之后一直處于上升狀態(tài)，2009～2013年上升的速度達到最快(見圖4)。美國R&D研究人員的數量在2010年后得到了大幅的增加(見圖5)?？梢?，2008年金融危機后美國的財稅政策極大地鼓勵了企業(yè)和居民的創(chuàng)新活動，為美國的經濟發(fā)展注入了活力。

圖4 2007～2017年美國居民專利申請量資料來源：世界銀行，http://www.shihang.org/。

圖5 2006～2015年美國R&D研究人員數量資料來源：世界銀行，http://www.shihang.org/。

(三)復雜的稅制與收入鴻溝并存

美國稅制一向以復雜而著稱。2008年金融危機后，美國政府對稅收制度進行的幾次重要改革并沒有簡化復雜的美國稅制。一方面，美國采取的是公民自己計算、自主報稅的制度，復雜的稅制會導致公民們在申報時產生計算錯誤、漏稅、逃稅等違法行為；另一方面，許多大型企業(yè)和富人會利用復雜的稅制，聘請稅務律師來幫助他們規(guī)避更多稅務，小微企業(yè)和窮人利用復雜稅制避稅的空間則極小，導致社會收入鴻溝不斷加大。

美國國會預算辦公室用基尼系數分析了美國收入不平等的狀況(見圖6)，1979～2013年間，雖然稅后收入的基尼系數低于稅前收入，但是稅后收入不平等的增長幅度與稅前收入不平等的增長幅度變化趨勢基本相當。稅收政策的調整并沒有有效降低收入不平等的增幅。這說明，2008年金融危機后的兩屆政府并沒能通過對累進稅率的調整阻止收入不平等程度的加劇。由于減稅幅度大，較低的平均稅率抵消了稅收累進性增加帶來的均等作用，使得聯(lián)邦稅收政策的調整對收入不平等的影響幾乎沒有變化。2015年美國家庭平均收入數據顯示(見圖7)，收入最高的10%人口的平均收入是收入最低的90%人口的9倍以上，收入最高的1%人口的平均收入是收入最低的90%的人口的40倍以上。在美國社會，由于財富高度集中于富人，導致存在著巨大的收入鴻溝，影響著美國社會的穩(wěn)定和安全。

圖6 1979～2013年美國基于稅前、稅后收入的基尼系數資料來源：美國國會預算辦公室，Congressional Budget Office,“The Foreign-Born Population and Its Effects on the U.S.Economy and the Federal Budget—An Overview”，https://www.cbo.gov/system/files/115th-congress-2017-2018/reports/53597-distribution-household-income-2014.pdf。

圖7 2015年美國家庭平均收入資料來源： Inequality.org。

(四)巨額赤字和債務不斷攀升潛存深層次危機

奧巴馬和特朗普在競選總統(tǒng)的過程中都誓言削減財政赤字，遏制聯(lián)邦政府債務增長；特朗普甚至承諾，如果能夠連任兩屆總統(tǒng)，要在兩屆任期八年的時間內把聯(lián)邦債務徹底消除。但是，在就任總統(tǒng)之后，限于美國的經濟形勢，為了刺激經濟增長，獲得連任，兩位總統(tǒng)都不得不實施擴張性財政政策，進行減稅和增支，造成了聯(lián)邦政府赤字以及債務的不斷攀升，為美國經濟的未來埋下了危機的種子。

在奧巴馬任期內，由于實施《經濟復蘇與再投資法》、延續(xù)喬治布什總統(tǒng)的減稅法案、擴大國防開支以及醫(yī)改等四大領域的公共政策，僅2009～2012年就增加了7870億美元的赤字。按照其任期內債務增加額這一口徑來計算，其任期內債務增加了90000億美元(Kimberly Amadeo，2020)。2007年美國債務總額占GDP的比例為55.647%，2016年這一比值上升到99.457%(見表1)。特朗普就任總統(tǒng)之后，很快便無力信守控制赤字和債務的承諾，造成赤字和債務的再次攀升。2019年3月11日，特朗普總統(tǒng)發(fā)布了2020財年的預算要求。根據他的提議，聯(lián)邦預算將達到創(chuàng)紀錄的4.746萬億美元。這一龐大預算將導致2019年10月1日至2020年9月30日的財政赤字高達1.110萬億美元。(8)Kimberly Amadeo，“US Federal Budget Breakdown”，https://www.thebalance.com/u-s-federal-budget-breakdown-3305789.在債務管理方面，2017年9月8日，特朗普簽署了一項提高債務上限的法案。當天晚些時候，美國債務有史以來首次超過20萬億美元。2018年2月9日，特朗普簽署了一項法案，將債務上限推遲到2019年3月1日，債務上限為22萬億美元。在短短兩年內，特朗普見證了美國債務增長最快的時期。根據國會預算辦公室的預測，到2028年公眾持有的債務將會上升到105%。(9)Jeff Cox，“Real US Debt Levels could be 2,000% of Economy,a Wall Street Report Suggests”,https://www.cnbc.com/2019/09/09/real-us-debt-levels-could-be-a-shocking-2000percent-of-gdp-report-suggests.html, 2019.

表12007～2016年美國債務總額占GDP的比例 單位：%

資料來源：世界銀行，http://www.shihang.org/。

美國資產管理公司AB Bernstein最近的一份報告估計，美國潛在的總債務占GDP的1832%。該報告對各種不同來源的債務與GDP進行了比較(見圖8)。其中，社會保險計劃信托、當前社會保險信托、社會項目等都與社會福利性支出相關。 由此可見，美國巨大的福利支出是造成 “財政懸崖”的重要原因(楊全社，2016)。在接下來的20年里，社會保障信托基金將沒有足夠的資金支付“嬰兒潮”一代的退休福利，美國將面臨一場巨大的債務危機。由此可見，從短期來看，美國2008年金融危機時的擴張性財政政策雖然使美國擺脫了金融危機，但從長期來講，巨額赤字可能會導致國家債務危機，從而引發(fā)新一輪的經濟衰退。這幾乎已經成為美國經濟學界的一種“共識”。

圖8 美國債務占GDP的百分比資料來源:AB Bernstein，https://www.alliancebernstein.com/，轉引自：https://www.cnbc.com/2019/09/09/real-us-debt-levels-could-be-a-shocking-2000percent-of-gdp-report-suggests.html。

提倡進行財政改革的官員認為，美國必須采取行動應對債務影響。聯(lián)邦預算委員會主席瑪雅·麥吉納斯(Maya MacGuineas)認為：我們正在迅速陷入一種情況，即我們自己挖了一個債務漏洞，正在對未來數十年的經濟產生深遠的負面影響?？柹_爾扎克(Carlsson-Szlezak)指出：美國國債違約將給全球經濟帶來災難性的后果，而政策的變化,卻幾乎沒有出現在經濟領域。由此可見，美國財稅政策在促使經濟繁榮的同時也導致了巨大的債務問題，很可能在未來美國經濟存在下行壓力的時期引起嚴重的經濟問題，甚至給全球經濟帶來災難。

三、美國財稅政策演變對我國的借鑒意義

2008年金融危機后，我國采取積極的財政政策并取得了很大的成效，經濟得以持續(xù)以較高速度增長。但是，從經濟增長質量來看，我國仍然存在自主創(chuàng)新的支持力度不夠大、財政資金籌措方式單一、產能過剩、民生工程公共服務等方面的投資不足等問題(郭永勇，2016)，阻礙我國經濟增長質量的提升。我國應該在借鑒美國財稅政策經驗和教訓的基礎上，采用符合我國國情的財稅政策，促進我國經濟由高速發(fā)展到高質量發(fā)展的轉型，實現可持續(xù)發(fā)展。

(一)優(yōu)化財政支出結構，防范財政風險，提高財政資金支出效率

1.繼續(xù)加大民生事業(yè)的財政支出力度。

我國財政支出結構還需要進一步優(yōu)化。2008年以來，為促進經濟復蘇，我國將財政支出的40%左右用于基礎設施和經濟建設項目，在醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障等社會公共服務方面還存在不少短板。下一步應調整財政支出結構，加大民生事業(yè)的財政支出力度。

首先，加快醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障的發(fā)展，補齊公共服務供給短板是引領經濟高質量發(fā)展的應有之義(黃新華和馬萬里，2019)。增加醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障方面的支出，可以在提高人民生活水平的同時縮小城鄉(xiāng)差距、促進社會公平與效率、拉動內需大幅增長。

其次，應投資養(yǎng)老事業(yè)。我國在2008年就已經進入了老齡社會，而且近幾年老齡化程度日益加深(見表2)，因此，將更多的資金用于養(yǎng)老事業(yè)，能夠“未雨綢繆”，切實保障人民福利的提升。

表22008～2018年中國65歲及以上人口占總人口的比例

資料來源：作者根據國家統(tǒng)計局數據整理。

再次，應進一步增大教育投入。由于出生率的降低和人口老齡化的加劇，我國的勞動力數量增速遞減，勞動力成本不斷上升，這進一步導致了傳統(tǒng)勞動密集型產業(yè)的用工成本增加，比較優(yōu)勢逐漸消失。并且，中國將面臨印度等新興國家在勞動力數量與價格方面的巨大壓力，可以說，我國勞動力數量紅利正在不斷消失。在這種情況下，政府應進一步加大教育投入，通過教育，培訓出具有更多知識與更強能力的人，產生人力資本的知識收入效應，即這些高素質人才會具有更高的生產力，克服經濟發(fā)展中自然資源、物質資本的不足，消除物質資本等要素邊際收益遞減的不利影響，從而帶動經濟增長，逐漸實現勞動力質量紅利。

最后，要加大財政投入，持續(xù)推進財政扶貧。我國新時代社會主義建設的主要目標之一，就是要實現共同富裕。要吸取美國不同群體之間收入差距不斷擴大、社會撕裂的教訓，持續(xù)加大財政扶貧的力度，最大限度縮小收入差距，走全民共同富裕的道路。

總之，我國應在社會福利性支出方面投入更多的財政資金，做到真正的“讓利于民”，在提升人民生活質量的同時促進人民消費，進一步拉動我國內需，推動經濟可續(xù)向好發(fā)展。

2.加大財政投入，完善支持基礎科研和成果轉化的財政政策體系。

我國要實現高質量發(fā)展，最重要的是提升基礎科研的水平和科研成果轉化能力，在這些方面，財政政策大有用武之地。

第一，將更多的財政資金投入基礎科研領域，吸引更多的優(yōu)秀人才從事基礎科研事業(yè)，給予充足的科研經費，讓科研人員無后顧之憂地進行科學研究。

第二，加快科研成果轉化。完善現行的財政補貼相關政策，研究和推廣科技成果轉化的“后補助”機制，即從事研究開發(fā)和科技服務活動的單位先行投入資金，取得成果或者服務績效，通過驗收審查或績效考核后，給予經費補助的財政資助方式(王喬等，2019)。

第三，對于發(fā)展初期的創(chuàng)新型高科技企業(yè)給予財政補貼。

第四，完善政府采購政策和消費補貼政策，加強對我國創(chuàng)新型產品的政府采購，以及給予消費者財政補貼。

3.遵循“量入為出”的理財原則，嚴控財政赤字和債務水平。

隨著我國經濟增長進入“換擋期”，我國的經濟和財政收入增速均出現了下降的趨勢。由于財政支出的剛性以及針對經濟增速下降實施積極財政政策，我國財政支出水平持續(xù)增長，導致我國財政赤字水平不斷上升，2015年開始我國財政赤字率已經超過了國際警戒線3%(見表3)。為了減少財政赤字，我國應該重視支出結構的優(yōu)化，精簡政府機構的人員，減少不必要的行政管理費用，將更多的財政資金投入教育、文化、醫(yī)療、公共建設等方面。另外，根據黨的十九屆四中全會精神，構建政府、市場和社會“新三角”關系，有效界定政府和市場界限，減少政府“越位”，充分發(fā)揮市場和社會力量，盤活市場和社會資源，提高資源配置效率，控制政府支出水平。此外，要吸取美國金融危機的教訓，嚴格監(jiān)督和控制政府和社會債務水平，防止發(fā)生大面積的債務違約風險。

表32008～2018年中國財政赤字率

資料來源：作者根據國家統(tǒng)計局數據整理。

4.強化預算績效管理，提高財政資金績效。

要全面落實《中共中央 國務院關于全面實施預算績效管理的意見》，加快構建全方位、全過程、全覆蓋的預算績效管理體系。要學習借鑒美國對政府投入資金全程跟蹤、強化績效的做法，將涉及民生和創(chuàng)新驅動的重大政策的出臺和調整與預算編制和執(zhí)行緊密結合起來，在預算編制環(huán)節(jié)，明確設定績效目標，并提前進行綜合影響評估。同時要充分發(fā)揮政府審計部門的作用，加強財政資金的績效審計，提高財政資金的使用效率。

(二)加快推進我國稅制改革，激發(fā)微觀經濟主體活力

為實現我國經濟從高速度發(fā)展向高質量發(fā)展的轉型，我國應加快推進稅制改革，不斷激發(fā)微觀經濟主體的活力。

1.加快構建以直接稅為主的現代稅收制度體系。

黨的十八屆三中全會提出，要“使市場在資源配置中起決定性作用”“深化稅收制度改革，逐步提高直接稅比重”。 構建以直接稅為主的現代稅收制度體系是我國發(fā)展至現階段的一個必然選擇，也是激發(fā)微觀經濟主體活力的基礎條件。按照現代稅收理論，直接稅具有較強的收入效應，對經濟造成的扭曲和社會福利損失都會小于間接稅，因此，加大直接稅的比重對于發(fā)揮市場作用、推動市場要素合理配置、提高經濟發(fā)展質量有著重要的意義。美國歷次減稅之所以能夠很快推動經濟增長，見效明顯，與其以直接稅為主的稅制結構是分不開的。

當前，直接稅改革的重點是，結合黨的十九大提出的“健全稅收體系”的任務，將直接稅改革與地方稅體系建設結合起來，加快推進房地產稅的改革，以利于較好解決“營改增”之后地方政府沒有主力稅源的現實問題。

2.圍繞現階段發(fā)展目標和任務設計合理的稅收優(yōu)惠政策。

首先，應從推動創(chuàng)新驅動戰(zhàn)略實施的高度出發(fā)，完善企業(yè)所得稅制度，合理減輕企業(yè)稅負：(1)給予中小企業(yè)在所得稅等方面直接的優(yōu)惠政策，減輕中小企業(yè)稅負，促進中小企業(yè)的發(fā)展和科技創(chuàng)新，提升企業(yè)的核心競爭力；(2)對于雇用殘疾人或者隱形疾病患者、退伍老兵等員工的企業(yè)給予社會保障稅收方面的優(yōu)惠，在提高社會就業(yè)率的同時減輕社會負擔；(3)對于創(chuàng)業(yè)、投入市場初期的創(chuàng)新型、高科技、低耗能、新能源、低碳型產品企業(yè)尤其是中小型企業(yè)給予特別的稅收優(yōu)惠，但對于高耗能、高污染的企業(yè)應適當加稅并且加強管理，這樣能在減輕企業(yè)稅收負擔的同時提高高科技、低能耗企業(yè)的投資率。

其次，通過調節(jié)收入差距、優(yōu)化收入分配格局來進一步完善個人所得稅制。(1)為保持我國稅率的公平和效率，對于工薪階層以及勞動和資本混合所得采用累進稅率，對于資本性質的所得項目，仍采用比例稅率；(2)以家庭為單位進行征稅，由于我國社會保障體系不夠完善，而且收入偏低的群體邊際消費傾向要高于邊際儲蓄傾向，因此，在征稅的同時要充分考慮家庭因素，擴大扣除范圍，增加扣除項目，縱向體現稅收的公平性；(3)要加大對非正規(guī)就業(yè)的高收入群體的個人所得稅征管力度，增強稅收的嚴肅性和稅制的剛性，確保應收盡收(付敏杰，2019)。

3.進一步落實“稅收法定”原則，為現代稅收制度體系奠基。

我國要進一步落實“稅收法定”原則，為構建現代稅收制度、不斷提高國家治理水平奠定基礎。落實稅收法定原則也是加快稅收法制化進程，實現中國向稅收國家轉型的必要條件。當前，要按照《貫徹落實稅收法定原則的實施意見》，加快推進稅種、稅率、征收等各個環(huán)節(jié)的稅收立法工作，逐步減少立法層級較低、不規(guī)范而又具有稅收性質的各種基金和不具有使用者付費性質的行政事業(yè)收費(張斌，2018)。立法部門要強化對行政部門授權立法的約束，從而不斷完善稅收規(guī)章的制定和稅收司法解釋制度。