鄉(xiāng)村振興視角下基層治理結(jié)構(gòu)探析

陳晨

摘要? ? “三農(nóng)”問(wèn)題始終是關(guān)系國(guó)計(jì)民生的根本性問(wèn)題，十九大報(bào)告中提出的鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略從生產(chǎn)、生活、生態(tài)、文化等多重角度構(gòu)建了我國(guó)現(xiàn)代化治理格局。本文基于鄉(xiāng)村治理研究和村民基層自治的基本結(jié)構(gòu)和發(fā)展模式，對(duì)我國(guó)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略進(jìn)行深入分析，并對(duì)現(xiàn)代治理框架和政策體系進(jìn)行梳理，以期為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施提供創(chuàng)新性思路和可行性建議。

關(guān)鍵詞? ? 鄉(xiāng)村振興;基層治理;民主自治

中圖分類號(hào)? ? D422.6? ? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼? ? A

Abstract? ? The three rural issues are always the fundamental issues related to the national economy and the people′s livelihood.The strategy of rural revitalization proposed in the report of the 19 th National Congress of the Communist Party of China has constructed the pattern of modern governance in China from the multiple perspectives of production，life，ecology and culture. Based on the research of rural governance and the basic structure and development mode of villagers′ grass-roots autonomy，this paper maked an in-depth analysis of the strategy of rural revitalization in China′ and reviewed the modern governance framework and policy system，in order to provide innovative ideas and feasible suggestions in the implementation of the rural revitalization strategy.

Key words? ? rural revitalization;grass root governance;democratic autonomy

長(zhǎng)久以來(lái)，我國(guó)城鄉(xiāng)發(fā)展存在二元經(jīng)濟(jì)體制結(jié)構(gòu)，城市利用城鄉(xiāng)剪刀差提取農(nóng)業(yè)剩余和農(nóng)村地區(qū)的資源作為發(fā)展城市和工業(yè)經(jīng)濟(jì)的原始積累，農(nóng)村地區(qū)在相當(dāng)長(zhǎng)的一段時(shí)間內(nèi)都存在缺乏足夠的內(nèi)生動(dòng)力和政策資金支持的問(wèn)題，無(wú)法獲得可持續(xù)性發(fā)展動(dòng)力[1]。十九大以來(lái)，黨和國(guó)家將新時(shí)期的鄉(xiāng)村發(fā)展戰(zhàn)略概括為“鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”，不僅涉及到了農(nóng)村地區(qū)的產(chǎn)業(yè)、生態(tài)、政治、文化，還將發(fā)展規(guī)劃延展至21世紀(jì)中葉，以期為我國(guó)的鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略提供時(shí)間和空間上的制度保障。

村民自治制度是我國(guó)基層治理的一項(xiàng)重要制度保障。我國(guó)現(xiàn)代治理能力需要我國(guó)鄉(xiāng)村地區(qū)的基層自治組織認(rèn)清現(xiàn)階段鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)及其主體權(quán)利，明確治理空白地帶以及階段性治理乏力問(wèn)題，并對(duì)鄉(xiāng)村治理的基本結(jié)構(gòu)和主體進(jìn)行回顧和思考。這對(duì)廣大農(nóng)村地區(qū)治理結(jié)構(gòu)和治理能力的現(xiàn)代化具有明確的現(xiàn)實(shí)意義。

1? ? 基層治理的歷史沿革

1.1? ? 建國(guó)初期的基層治理

建國(guó)以來(lái)，我國(guó)鄉(xiāng)村地區(qū)的基層治理進(jìn)行了行政組織區(qū)劃的全面改組，隨著土地改革和人民公社化運(yùn)動(dòng)的開(kāi)展，村莊當(dāng)中的土地資源和集體資產(chǎn)開(kāi)始了“三級(jí)所有，隊(duì)為基礎(chǔ)”的管理組織模式，國(guó)家行政權(quán)力垂直向下延伸至村莊，行政控制和社會(huì)主義生產(chǎn)模式使得鄉(xiāng)村治理產(chǎn)生了兩方面的變革。一方面，鄉(xiāng)與村的關(guān)系不再是鄉(xiāng)土社會(huì)的地緣屬性，而是以行政組織秩序?yàn)榛緝?nèi)涵的上下級(jí)關(guān)系。鄉(xiāng)與村的關(guān)系實(shí)質(zhì)是“國(guó)家——社會(huì)”關(guān)系的形態(tài)在村莊中的演繹。另一方面，村干部的行為動(dòng)機(jī)不再是基于理性行為人的價(jià)值選擇，而是在農(nóng)村地區(qū)社會(huì)主義改造熱情的感染下，自愿成為“代理人”的角色。當(dāng)國(guó)家利益與村莊利益產(chǎn)生矛盾時(shí)，基于“代理人”角色往往傾向于維護(hù)國(guó)家利益，而此時(shí)的村莊也失去了以往“皇權(quán)不下縣”的治理結(jié)構(gòu)，宗族勢(shì)力逐漸在村莊當(dāng)中偃旗息鼓，連有威望的族長(zhǎng)也很少可以干預(yù)村莊中的集體事務(wù)。祠堂、宗祠、祭祀等活動(dòng)在此時(shí)也變得蒼白無(wú)力，村莊內(nèi)生秩序得以成長(zhǎng)和發(fā)育的平臺(tái)被自上而下的行政組織秩序所代替。

1.2? ? 現(xiàn)代化基層治理狀況

隨著改革開(kāi)放以及現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立，鄉(xiāng)村地區(qū)實(shí)行了包產(chǎn)到戶的“大包干”，極大地解放了農(nóng)村地區(qū)的生產(chǎn)力，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)也猶如雨后春筍般迅速增長(zhǎng)。村集體經(jīng)濟(jì)不斷壯大，村莊精英也由原來(lái)的政治精英為主轉(zhuǎn)向了多元化。一方面是農(nóng)村稅費(fèi)改革，取消了“三提五統(tǒng)”和農(nóng)村行政事業(yè)型收費(fèi)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府逐漸失去了對(duì)村莊的控制權(quán)力，尤其是在《村委會(huì)組織法》頒布實(shí)施后，國(guó)家將村民自治權(quán)合法化，村莊擁有了更多的自治權(quán)和發(fā)展空間。此時(shí)經(jīng)濟(jì)精英和宗族認(rèn)同感等體制外的精英由于手中掌握著大量社會(huì)資源，開(kāi)始逐漸顯露出對(duì)于村莊控制權(quán)的欲望。表面上看，他們并未參與村莊集體事務(wù)的決策和執(zhí)行，但卻能在無(wú)形之中引導(dǎo)村莊輿論導(dǎo)向或挑起權(quán)力場(chǎng)域間和派系間的矛盾。當(dāng)然，從另一方面來(lái)講，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府也并非完全退出歷史舞臺(tái)，他們通過(guò)扶持村莊精英和能人上臺(tái)來(lái)達(dá)到控制村莊的目的，并通過(guò)“村財(cái)鄉(xiāng)管”來(lái)擴(kuò)大鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)力。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)力并未隨著“鄉(xiāng)政村治”而過(guò)度收縮，只是在國(guó)家提出取消農(nóng)業(yè)稅后逐漸失去了自己的行動(dòng)工具[2-3]。鄉(xiāng)村關(guān)系和村莊中的能人是探究村莊基層治理結(jié)構(gòu)的2個(gè)重要主題。

2? ? 鄉(xiāng)村振興視角下的基層治理

2.1? ? 基層治理的結(jié)構(gòu)與主題

自1998年的《村委會(huì)組織法》頒布實(shí)施以來(lái)，我國(guó)鄉(xiāng)村治理領(lǐng)域研究有了長(zhǎng)足的進(jìn)步，也取得了豐碩的成果。現(xiàn)有的文獻(xiàn)中，將鄉(xiāng)村治理和基層自治等研究的結(jié)構(gòu)和主題分為3個(gè)層次。首先，作為結(jié)構(gòu)功能主義的探索范疇，基層治理研究大多將鄉(xiāng)村治理的結(jié)構(gòu)分類為“國(guó)家—社會(huì)—公民”3層分析角度。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行政權(quán)力是國(guó)家政權(quán)在鄉(xiāng)村地區(qū)的權(quán)力劃分，代表的是國(guó)家的行政權(quán)威，并對(duì)廣大農(nóng)村地區(qū)的生產(chǎn)發(fā)展和管理規(guī)劃起領(lǐng)導(dǎo)作用。社會(huì)層面則是以村委會(huì)為代表的農(nóng)村集體組織，這一組織的設(shè)置不僅明確和擴(kuò)大了村集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)育平臺(tái)，并將村民的議事熱情和民主認(rèn)識(shí)拉高到了與現(xiàn)代社會(huì)相適應(yīng)的高度。公民層面則是3層分析框架的基礎(chǔ)，也是最為復(fù)雜的結(jié)構(gòu)之一[4]。一是在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的背景下，村民的貧困問(wèn)題和人居環(huán)境改善問(wèn)題與基層治理的方式和成效密切相關(guān)，村民在生產(chǎn)生活中遇到的小事都能成為治理問(wèn)題。二是村民的民主參政意識(shí)和熱情，3年一屆的村委會(huì)選舉給了村民自己選取當(dāng)家人的權(quán)力和機(jī)會(huì)。但是，選舉過(guò)后仍需要擁有足夠的耐心和熱情，積極引導(dǎo)村民形成創(chuàng)新的思維方式和較高的綜合素質(zhì)，自己動(dòng)手動(dòng)腦管理自己的村莊，并提高村民的組織化程度。只有如此，鄉(xiāng)村事業(yè)發(fā)展才可稱之為現(xiàn)代化的鄉(xiāng)村治理。

2.2? ? 村民自治的社區(qū)發(fā)育基礎(chǔ)

社區(qū)一詞是指若干社會(huì)群體或社會(huì)組織聚集在某一領(lǐng)域里所形成的一個(gè)生活上相互關(guān)聯(lián)的大集體，是社會(huì)有機(jī)體的最基本內(nèi)容[5]。其中，農(nóng)村社區(qū)在我國(guó)傳統(tǒng)社會(huì)中表現(xiàn)得極為明顯，社區(qū)中的村民重土安遷，地緣屬性與血緣屬性在社區(qū)中發(fā)揮著重要的治理作用。

在傳統(tǒng)社會(huì)中，大多社區(qū)都是由士紳和宗族主導(dǎo)，社區(qū)中的村民只承擔(dān)生產(chǎn)和人丁的角色，而與治理無(wú)關(guān);但現(xiàn)代化的農(nóng)村社區(qū)和社區(qū)治理不僅強(qiáng)調(diào)人口數(shù)量和地域的廣袤，社區(qū)中社員的組織化程度、文化認(rèn)同感、民主意識(shí)成了新時(shí)代鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下村莊社區(qū)的內(nèi)涵。

村民自治是轉(zhuǎn)型時(shí)期社區(qū)治理的新邏輯，總體分為3個(gè)部分：首先，民主化社區(qū)的發(fā)展需要村集體經(jīng)濟(jì)組織運(yùn)轉(zhuǎn)有效、村級(jí)財(cái)務(wù)明晰，而良好的財(cái)力和豐富的資源狀況是社區(qū)發(fā)展的基礎(chǔ)。缺乏活力的村莊往往由于村民在長(zhǎng)期生產(chǎn)和生活中處于積貧積弱的狀態(tài)且看不到任何希望，導(dǎo)致人口流失和社區(qū)的空心化。社區(qū)發(fā)育平臺(tái)的構(gòu)建需要一個(gè)良好的村級(jí)財(cái)力作為保障。其次，社區(qū)中的人是社區(qū)發(fā)展和維系認(rèn)同感的源頭活力，而提升村民組織化程度不僅是現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和生產(chǎn)模式的本質(zhì)要求，更是治理能力和治理體系現(xiàn)代化的本質(zhì)要求。小農(nóng)戶精耕細(xì)作，固定成本較高且規(guī)模小，無(wú)法與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)進(jìn)行對(duì)接，談判能力低下，缺少在市場(chǎng)當(dāng)中激流勇進(jìn)的能力。加之科學(xué)文化素質(zhì)低下，缺少新型農(nóng)民為推廣和普及新型農(nóng)業(yè)科技，農(nóng)民將一直在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中處于劣勢(shì)地位。當(dāng)農(nóng)民組織化程度較高時(shí)，村莊的“精英俘獲”現(xiàn)象就會(huì)大幅度降低，村民中懂得政治語(yǔ)境和“見(jiàn)過(guò)世面”的社員會(huì)與村莊精英形成權(quán)力場(chǎng)域的博弈。牟利型精英在組織化的社區(qū)成員面前也將無(wú)利可牟。最后，為社區(qū)治理和鄉(xiāng)村振興提供制度保障和法律保障的權(quán)力武器是很有必要的。人的生產(chǎn)活動(dòng)都要在社會(huì)中完成，而制度為人們的行為提供一種規(guī)范，提供一種模式化的行為準(zhǔn)則，亦或是搭建了一個(gè)連接人與社會(huì)的框架。規(guī)范的社區(qū)民主化制度建設(shè)是當(dāng)代農(nóng)村社區(qū)治理問(wèn)題的外部保障，但需要注意的是，當(dāng)外部制度嵌入村莊社區(qū)內(nèi)生秩序時(shí)會(huì)與其產(chǎn)生沖突。因此，要因地制宜、因時(shí)制宜的推行合理、合法化制度，充分尊重社區(qū)村民的主體創(chuàng)造性，讓制度的推行和反饋都能得到村民的認(rèn)可[6-7]。

3? ? 展望

鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)問(wèn)題是“三農(nóng)”問(wèn)題的核心問(wèn)題，在國(guó)家治理能力和治理體系現(xiàn)代化進(jìn)程中，鄉(xiāng)村治理問(wèn)題呈現(xiàn)出三層結(jié)構(gòu)形態(tài)：一是作為組織行政秩序的鄉(xiāng)村關(guān)系嵌入，二是作為農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的村集體組織（村委會(huì)、基層黨支部等組織），三是基層村民和鄉(xiāng)村自組織為代表的村民?？蚣芙Y(jié)構(gòu)中凸顯了“國(guó)家—社會(huì)—公民”理念的構(gòu)建模式。在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下，鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)將進(jìn)一步深化，村民的組織化程度會(huì)進(jìn)一步加深，農(nóng)村社區(qū)民主化進(jìn)程將會(huì)隨著我國(guó)村民自治制度的不斷完善而不斷前進(jìn)[8-10]。

在轉(zhuǎn)型時(shí)期的我國(guó)鄉(xiāng)村地區(qū)，治理能力和治理體系現(xiàn)代化的實(shí)現(xiàn)路徑應(yīng)包含以下幾個(gè)方面：首先，優(yōu)化村莊治理結(jié)構(gòu)，下沉治理重心。應(yīng)注重村莊治理主體協(xié)同參與，實(shí)現(xiàn)“共治、共建、共享”的社會(huì)治理格局，注重村莊的經(jīng)濟(jì)效益與社會(huì)效益相統(tǒng)一[11-12]。推進(jìn)社區(qū)民主制度不斷完善，為鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)的優(yōu)化和升級(jí)提供制度保障。其次，提高農(nóng)民組織化程度，增強(qiáng)農(nóng)民科學(xué)文化素養(yǎng)，打造出一批有情懷、懂技術(shù)、有能力的新型農(nóng)民。增強(qiáng)農(nóng)村社區(qū)治理的有效性，創(chuàng)新農(nóng)村社區(qū)的信息化治理手段，整合村莊優(yōu)勢(shì)資源，通過(guò)開(kāi)通便民熱線、信息交流平臺(tái)等方式為村民的溝通網(wǎng)絡(luò)搭建更優(yōu)質(zhì)的平臺(tái)，推進(jìn)農(nóng)村社區(qū)和組織的公益性、志愿性建設(shè)，使農(nóng)民能夠真正的組織起來(lái)，與現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)和社會(huì)進(jìn)行良好對(duì)接。最后，繼續(xù)推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革。新時(shí)期的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)迫切需要以市場(chǎng)需求為導(dǎo)向，加快調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的速度，推出優(yōu)質(zhì)品牌和過(guò)硬產(chǎn)品，提高農(nóng)業(yè)全要素生產(chǎn)率，不斷探索優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和區(qū)域布局，推動(dòng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)向優(yōu)勢(shì)區(qū)聚集。

4? ? 參考文獻(xiàn)

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