城市綜合開發(fā)項(xiàng)目投資風(fēng)險及防范

肖魯賽汐

[摘 要] 由社會投資人實(shí)施的城市綜合開發(fā)，是我國城市化快速推進(jìn)和地方政府財力受限背景下催生的一種創(chuàng)新型城市建設(shè)模式。通過調(diào)研已經(jīng)實(shí)施或正在實(shí)施的部分城市綜合開發(fā)項(xiàng)目，從投資人的角度，對城市綜合開發(fā)項(xiàng)目投資的特點(diǎn)、主要風(fēng)險進(jìn)行分析描述，對項(xiàng)目投資風(fēng)險提出有針對性的防范措施。

[關(guān)鍵詞] 城市綜合開發(fā);風(fēng)險;措施

[中圖分類號] F274 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼] A [文章編號] 1009-6043（2020）03-0030-04

早在上世紀(jì)八十年代，國務(wù)院就明確提出城市建設(shè)要“統(tǒng)一規(guī)劃、合理布局、綜合開發(fā)、配套建設(shè)”，國家建設(shè)主管部門也專門出臺了《關(guān)于加強(qiáng)城市綜合開發(fā)的若干意見》，要求在城市建設(shè)和房地產(chǎn)開發(fā)中提高綜合開發(fā)的比例。為使研究更有針對性和指導(dǎo)意義，有必要對“城市綜合開發(fā)”這一概念進(jìn)行重新定義。

一、城市綜合開發(fā)項(xiàng)目投資的定義及特點(diǎn)

城市綜合開發(fā)是指政府為形成或改善城市功能，將城市成片土地（通常2平方公里以上）交由市場主體進(jìn)行總體策劃、規(guī)劃設(shè)計、土地整理、開發(fā)建設(shè)、產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入及運(yùn)營維護(hù)的貫通城市建設(shè)一、二、三級開發(fā)的全價值鏈開發(fā)模式。城市綜合開發(fā)比較常見的項(xiàng)目類型有舊城（含城中村）改造項(xiàng)目和新城開發(fā)項(xiàng)目。城市綜合開發(fā)項(xiàng)目投資特指由社會投資人以公開招投標(biāo)或競爭性談判的方式取得政府特許而實(shí)施的綜合開發(fā)項(xiàng)目，不包括政府直接授權(quán)其所屬工作機(jī)構(gòu)（如管委會、指揮部等）或平臺公司進(jìn)行的綜合開發(fā)項(xiàng)目[1]。

與一般開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目投資相比，城市綜合開發(fā)項(xiàng)目投資有以下明顯特點(diǎn)：

一是投資行為源于地方政府特別許可。城市綜合開發(fā)項(xiàng)目投資，本質(zhì)上是地方政府將原本由自身或其職能部門行使的部分權(quán)利和義務(wù)讓渡給特定社會投資人，由特定社會投資人通過市場化的方式代地方政府承擔(dān)城市開發(fā)建設(shè)和運(yùn)營維護(hù)的職能，并獲取相應(yīng)的投資收益。城市綜合開發(fā)項(xiàng)目在實(shí)施過程中涉及到的城市功能布局和規(guī)劃、征地拆遷和補(bǔ)償安置、產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入優(yōu)惠政策、土地款及稅費(fèi)返還、財政資金支付等，都需要政府以特許的方式給予充分且合法的授權(quán)才能進(jìn)行。

二是投資對象高度復(fù)雜，對投資人資格要求高。城市綜合開發(fā)項(xiàng)目貫通城市建設(shè)一、二、三級開發(fā)鏈條，囊括前期策劃、規(guī)劃設(shè)計、土地整理、城市基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)、二級房地產(chǎn)開發(fā)、產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入和運(yùn)營維護(hù)等眾多環(huán)節(jié)，涉及當(dāng)?shù)卣氨姸嗦毮懿块T、征拆對象、工程承包和服務(wù)商、房地產(chǎn)開發(fā)商和置業(yè)者、產(chǎn)業(yè)投資和運(yùn)營商、中介服務(wù)機(jī)構(gòu)等眾多法律主體和利益相關(guān)方，投資總額動輒幾十、上百億元，開發(fā)總周期長達(dá)上十、甚至二三十年。由于項(xiàng)目體量大、業(yè)務(wù)范圍廣、涉及領(lǐng)域?qū)?、所需資金多、投資周期長、投資風(fēng)險高，投資主體必須在資金、人才、技術(shù)、品牌、組織協(xié)調(diào)能力和風(fēng)險防控經(jīng)驗(yàn)等方面具有很強(qiáng)的綜合實(shí)力，才有可能達(dá)到項(xiàng)目預(yù)設(shè)的目標(biāo)。實(shí)踐中，有能力和資格成為綜合開發(fā)項(xiàng)目社會投資人的，基本上都是央企和部分實(shí)力強(qiáng)大的地方國企、大型品牌上市公司、綜合實(shí)力較強(qiáng)的全國知名民營企業(yè)。

三是投資回收高度依賴于土地資源運(yùn)作。城市綜合開發(fā)的立足點(diǎn)，就是對原來利用效率不高的土地進(jìn)行重新規(guī)劃整理，優(yōu)化功能布局，提高利用效率，實(shí)現(xiàn)土地價值最大化。從投入產(chǎn)出角度看，土地是項(xiàng)目投資回收的主要來源，不論是一級土地的直接出讓收入返還，還是二級房地產(chǎn)開發(fā)收入或三級產(chǎn)業(yè)運(yùn)營收入，都需要以土地作為載體。實(shí)際上，絕大多數(shù)城市綜合開發(fā)項(xiàng)目都要求以項(xiàng)目開發(fā)范圍內(nèi)的土地資源進(jìn)行投資平衡，土地潛在價值及土地增值預(yù)期是評估城市綜合開發(fā)項(xiàng)目是否可行的最核心指標(biāo)。更為重要的是，項(xiàng)目土地征拆和出讓能否按計劃進(jìn)行，將關(guān)系到整個項(xiàng)目能否順利實(shí)施，并直接決定項(xiàng)目的收益和成敗。

二、城市綜合開發(fā)項(xiàng)目投資的主要風(fēng)險

（一）政策和政府信用風(fēng)險

由社會投資人實(shí)施的城市綜合開發(fā)，是我國城市化快速推進(jìn)和地方政府財力不足背景下催生的一種創(chuàng)新型城市開發(fā)模式，是地方政府通過制定地方政策以市場化方式推進(jìn)城市建設(shè)的嘗試，目前仍處于實(shí)踐探索中，國家層面對此尚未出臺統(tǒng)一的規(guī)范。地方政府對社會投資人參與城市綜合開發(fā)，大多從招商引資的角度考慮問題，對投資人的特許權(quán)限和優(yōu)惠政策也因項(xiàng)目、因投資人而異，幾乎沒有普遍適用的統(tǒng)一政策規(guī)定。如果國家或上一級政府出臺新的法律或規(guī)范性文件，或地方政府換屆后主要領(lǐng)導(dǎo)有不同訴求，都有可能改變原來的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，導(dǎo)致項(xiàng)目出現(xiàn)重大變更或無法繼續(xù)實(shí)施的風(fēng)險。因此，城市綜合開發(fā)項(xiàng)目的政策穩(wěn)定性差，投資人與地方政府的協(xié)議關(guān)系比較脆弱。具體風(fēng)險主要包括：

1.規(guī)劃政策變化風(fēng)險。出于生態(tài)環(huán)境保護(hù)和資源合理利用的目的，國家或上一級政府可能對原來的規(guī)劃政策進(jìn)行調(diào)整，導(dǎo)致項(xiàng)目用地規(guī)模和用地性質(zhì)發(fā)生變化，使綜合開發(fā)方案和計劃無法實(shí)施。如湖南省對長株潭“綠心”規(guī)劃進(jìn)行調(diào)整，將附近多個綜合開發(fā)項(xiàng)目的部分用地劃為禁止和限制開發(fā)用地，直接導(dǎo)致一些綜合開發(fā)項(xiàng)目出現(xiàn)重大變更或終止。

2.土地政策變化風(fēng)險。土地政策的變化最可能發(fā)生在兩個方面：一是征地拆遷和補(bǔ)償安置的方式、標(biāo)準(zhǔn)發(fā)生變化，這種變化通常是朝對被拆遷人有利的方向進(jìn)行，會直接增加綜合開發(fā)的資金投入和項(xiàng)目成本;二是土地出讓政策發(fā)生變化，包括土地出讓方式、出讓時間、出讓收益分配政策調(diào)整，對項(xiàng)目開發(fā)節(jié)奏與進(jìn)程、資金投入與回收、項(xiàng)目投資收益和風(fēng)險防控都會產(chǎn)生重大影響。如土地由按約定價格協(xié)議出讓調(diào)整為公開招拍掛出讓，不但使項(xiàng)目投資預(yù)期的土地潛在收益無法兌現(xiàn)，而且會大大增加投資合法合規(guī)回款的難度。

3.財稅政策變化風(fēng)險。實(shí)踐中，許多城市綜合開發(fā)項(xiàng)目都約定了政府財政預(yù)算資金和稅收本級留成作為投資回款的方式或保證，有的甚至約定了項(xiàng)目稅收分成和政府預(yù)算資金直接支持作為項(xiàng)目投資回款的渠道，若國家或上一級政府出臺相關(guān)規(guī)范政策，將導(dǎo)致財政資金無法支付，投資回款得不到保證。

4.優(yōu)惠政策變化風(fēng)險。城市綜合開發(fā)項(xiàng)目一般都有當(dāng)?shù)卣鞣N各樣優(yōu)惠政策的支持，如二級開發(fā)報批報建稅費(fèi)比照棚戶區(qū)改造項(xiàng)目執(zhí)行、相關(guān)產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入享受稅費(fèi)減免和財政資金扶持等[2]。若遇到國家規(guī)范地方政府優(yōu)惠政策、或調(diào)整產(chǎn)業(yè)支持目錄等情況時，項(xiàng)目將不可避免地受到影響。

1.復(fù)雜地質(zhì)條件。如有的項(xiàng)目基于成本或技術(shù)因素考慮，對項(xiàng)目區(qū)域內(nèi)的查勘精準(zhǔn)度不夠，在實(shí)施過程中發(fā)現(xiàn)區(qū)域內(nèi)有地下溶洞或大范圍流沙等，導(dǎo)致項(xiàng)目規(guī)劃方案無法落地。

2.發(fā)現(xiàn)重要文物或埋藏物。有的項(xiàng)目在實(shí)施過程中，發(fā)現(xiàn)項(xiàng)目內(nèi)有未探明的重要文物或埋藏物，需要對文物進(jìn)行搶救發(fā)掘、遷址或就地保護(hù)，或?qū)β癫匚镞M(jìn)行妥善處置，可能導(dǎo)致項(xiàng)目規(guī)劃方案或開發(fā)建設(shè)計劃重大調(diào)整。

3.極端天氣侵襲。有的項(xiàng)目因選址不當(dāng)或規(guī)劃失誤，或因成本等因素設(shè)防等級不高，可能遭遇特大洪澇災(zāi)害;有的項(xiàng)目在實(shí)施過程中，可能遇到持續(xù)大雪、冰凍等極端天氣，導(dǎo)致項(xiàng)目開發(fā)建設(shè)無法正常進(jìn)行。

三、城市綜合開發(fā)項(xiàng)目投資的風(fēng)險防范措施

（一）確保項(xiàng)目合法合規(guī)

確保項(xiàng)目合法合規(guī)，是投資綜合開發(fā)項(xiàng)目的基本前提，是項(xiàng)目風(fēng)險防范首先要考慮的問題，也是防范項(xiàng)目政策風(fēng)險最好的辦法。不管政策怎么變、領(lǐng)導(dǎo)怎么換，合法合規(guī)的項(xiàng)目都有與地方政府協(xié)商解決的基礎(chǔ)，即使項(xiàng)目終止或變更，投資利益也能得到相應(yīng)的補(bǔ)償。確保項(xiàng)目合法合規(guī)，要注意以幾個方面：

1.確保項(xiàng)目獲取方式合法合規(guī)。一定要在不違反國家現(xiàn)行法律或法規(guī)的前提下公開獲取項(xiàng)目，如通過政府公開招投標(biāo)或競爭性談判的方式公平公正地取得項(xiàng)目投資開發(fā)權(quán)。要防止通過地方政府個別領(lǐng)導(dǎo)暗箱操作，甚至私下的利益交換或輸送獲取項(xiàng)目投資開發(fā)權(quán)。

2.確保與政府的協(xié)議合法合規(guī)。與政府簽訂投資協(xié)議時，要對政府關(guān)于項(xiàng)目投資方面的職責(zé)權(quán)限、優(yōu)惠措施、財稅支持政策、投資款返還辦法等項(xiàng)目進(jìn)行詳盡的合法性評估。要取得項(xiàng)目審批和實(shí)施的政府相關(guān)合法性文件或書面確認(rèn)函件。

3.確保項(xiàng)目實(shí)施合法合規(guī)。項(xiàng)目經(jīng)營行為要合法合規(guī)，如不搞非法融資、不搞虛假宣傳、不搞野蠻拆遷和野蠻施工、不破壞當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境等。

（二）審慎選擇投資項(xiàng)目

綜合開發(fā)項(xiàng)目投資的成敗，在很大程度上取決于項(xiàng)目所在城市人口規(guī)模、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、居民住房消費(fèi)習(xí)慣、政府誠信度及投資軟環(huán)境。因此，綜合開發(fā)項(xiàng)目投資必須對城市進(jìn)行研究，規(guī)避投資風(fēng)險大的城市?；诔鞘芯C合開發(fā)項(xiàng)目大投入、大產(chǎn)出、長周期的特點(diǎn)，投資項(xiàng)目盡可能選擇經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)或發(fā)展?jié)摿Ρ容^大的二、三線城市，最好選擇高鐵沿線、人口為凈流入、GDP和一般預(yù)算收入達(dá)到一定水平（如GDP超過2000億元、一般預(yù)算收入超過100億元）的區(qū)域或省域中心城市，規(guī)避人口呈凈流出態(tài)勢、交通條件差的三線以下城市。與區(qū)域中心城市、發(fā)達(dá)省會城市毗鄰的衛(wèi)星城，也是城市綜合開發(fā)項(xiàng)目投資的選項(xiàng)。

在選擇投資項(xiàng)目時，還要特別評估當(dāng)?shù)卣唢L(fēng)險。要充分評估地方政策的穩(wěn)定性。對項(xiàng)目所在城市的地方政策進(jìn)行合法合規(guī)性評估，對地方政府承諾的項(xiàng)目支持政策要充分評估其實(shí)施的可行性和風(fēng)險。應(yīng)對當(dāng)?shù)卣臍v史信譽(yù)進(jìn)行檢索，對項(xiàng)目實(shí)施期間主要領(lǐng)導(dǎo)變化可能帶來的風(fēng)險進(jìn)行評估。要研究國家相關(guān)政策的變化趨勢，評估地方政策受影響的程度。對地方政府出臺的不符合國家和上級政府規(guī)定的項(xiàng)目特殊或配套支持政策要保持高度警惕，充分論證其實(shí)施的可能性。

（三）做好投資前期工作

充分細(xì)致的前期工作是降低市場風(fēng)險、決策風(fēng)險及運(yùn)營風(fēng)險的最有效手段。對于復(fù)雜程度高、投資金額和風(fēng)險巨大的綜合開發(fā)項(xiàng)目來說，投資決策前的準(zhǔn)備和論證工作再怎么強(qiáng)調(diào)也不過分。關(guān)鍵要把握以下幾點(diǎn)：

1.可研論證要充分。一定要組織經(jīng)驗(yàn)豐富的專業(yè)人員對項(xiàng)目現(xiàn)狀、歷史進(jìn)行詳盡的調(diào)研和查勘，不放過一絲疑點(diǎn)，真正把項(xiàng)目情況搞清楚，把項(xiàng)目所在城市的真實(shí)情況清楚，再在此基礎(chǔ)上研究論證項(xiàng)目的可行性，避免紙上談兵，把可研報告弄成可批報告。

2.市場分析要客觀。對于投資目標(biāo)城市和目標(biāo)項(xiàng)目的分析判斷要理性，尤其是在市場形勢好的時候更要保持冷靜。要從中長期的角度分析判斷問題，有利因素和不利因素都要分析透，對于潛在的重大風(fēng)險（如房地產(chǎn)市場長時間持續(xù)低迷），要分析發(fā)生的可能性、對項(xiàng)目的影響及能否找到應(yīng)對辦法，否則寧可放棄。

3.策劃規(guī)劃要精準(zhǔn)。從項(xiàng)目運(yùn)作的角度考慮，前期策劃和規(guī)劃至關(guān)重要，因?yàn)轫?xiàng)目總體策劃方案和總體規(guī)劃方案一旦確定，項(xiàng)目大的成本和收益也基本確定了。實(shí)踐中，對項(xiàng)目總體策劃方案和總體規(guī)劃方案都要做多方案對比，做最優(yōu)化選擇。

（四）設(shè)計最佳運(yùn)作模式

項(xiàng)目運(yùn)作模式與政策風(fēng)險和資金風(fēng)險的防控密切相關(guān)。由于綜合開發(fā)項(xiàng)目貫通城市建設(shè)一、二、三級市場，政府行政職能和市場機(jī)制交織在一起，直接利益相關(guān)方眾多，法律和利益關(guān)系復(fù)雜。如何讓項(xiàng)目參與各方發(fā)揮作用、實(shí)現(xiàn)共盈，特別是如何處理好投資人與政府的關(guān)系，讓投資人和政府合法合規(guī)地發(fā)揮各自的優(yōu)勢，是項(xiàng)目運(yùn)作模式設(shè)計要解決的問題。在當(dāng)前的政策背景下，以下幾種運(yùn)作模式是可以借鑒的：

1.有條件的項(xiàng)目盡可能納入國家棚改計劃。納入棚改計劃的好處是顯而易見的，項(xiàng)目不但能享受相關(guān)稅費(fèi)減免政策，更重要的是使土地一級開發(fā)向政策性銀行融資提供了可能[3]。

2.引入PPP模式。將項(xiàng)目內(nèi)土地一級開發(fā)、城市基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)及運(yùn)營維護(hù)等內(nèi)容做成PPP子項(xiàng)目，打通政府財政預(yù)算資金支付給投資人的合法路徑。

3.與政府指定的平臺公司共同組建項(xiàng)目開發(fā)合資公司。合資公司應(yīng)由投資人控股操盤，目的是利用平臺公司的優(yōu)勢實(shí)現(xiàn)一、二級聯(lián)動，保證項(xiàng)目整體運(yùn)作。

4.分期滾動開發(fā)。就是將整個項(xiàng)目劃分為若干單元，分期實(shí)施。這樣做的好處是可以減少資金大規(guī)模投入，緩解投融資壓力，還可降低政策和市場變化帶來的風(fēng)險，缺點(diǎn)是項(xiàng)目開發(fā)周期拉長，投資效率下降，有時會增加拆遷成本和難度，不符合政府的意愿。

（五）配備精兵強(qiáng)將

城市綜合開發(fā)項(xiàng)目投資運(yùn)作對操盤手和操盤團(tuán)隊(duì)的要求極高，這是綜合開發(fā)項(xiàng)目高度復(fù)雜性的特點(diǎn)決定的。項(xiàng)目操盤團(tuán)隊(duì)?wèi)?yīng)該由經(jīng)驗(yàn)豐富的多領(lǐng)域?qū)I(yè)人才組成，特別是項(xiàng)目操盤手，除了應(yīng)具備很強(qiáng)的領(lǐng)導(dǎo)和組織協(xié)調(diào)能力外，還必須有豐富的操盤經(jīng)驗(yàn)。項(xiàng)目團(tuán)隊(duì)人員在精不在多，要有好的考核激勵機(jī)制，關(guān)鍵是要有強(qiáng)大的執(zhí)行力。實(shí)踐中，有的項(xiàng)目運(yùn)作效率和效果都很好，如大多數(shù)萬達(dá)廣場項(xiàng)目;有的項(xiàng)目則管理混亂、效率低下，甚至陷入停滯。這與項(xiàng)目團(tuán)隊(duì)的經(jīng)驗(yàn)和執(zhí)行力是密不可分的。

（六）設(shè)定退出機(jī)制

項(xiàng)目退出機(jī)制是城市綜合開項(xiàng)目投資不可缺的內(nèi)容，是投資人在項(xiàng)目因故變更、終止或出現(xiàn)其他意外情況后規(guī)避已方責(zé)任和損失的“防火墻”。投資人退出條款應(yīng)在與政府或其授權(quán)機(jī)構(gòu)簽署的投資合作協(xié)議中明確。一般應(yīng)包括以下內(nèi)容：項(xiàng)目合作終止情形下的退出條款。雙方終止合作的情形應(yīng)在項(xiàng)目投資合作協(xié)議中進(jìn)行具體約定，如因國家政策變化、一方實(shí)質(zhì)違約、雙方不愿繼續(xù)合作、不可抗力影響等;項(xiàng)目發(fā)生重大變更情形下的選擇性退出條款。即在投資協(xié)議中約定，非因投資人原因?qū)е碌捻?xiàng)目重大變更，投資人有選擇按變更后的項(xiàng)目繼續(xù)實(shí)施開發(fā)的權(quán)利，也有選擇終止投資開發(fā)的權(quán)利;履行約定義務(wù)條件改變情形下的退出條款。此類情形在項(xiàng)目實(shí)施中比較多見。如投資合作協(xié)議中約定土地出讓無第三方參與摘牌時應(yīng)由投資人兜底，但若土地出讓沒有按約定的價格、時間或其他要求出讓，則投資人可以無條件退出競拍，不再履行兜底義務(wù)。又如投資協(xié)議約定投資人應(yīng)引進(jìn)某種產(chǎn)業(yè)或某品牌，但如果約定應(yīng)由政府提供的優(yōu)惠政策或支持措施不到位，則投資人不承擔(dān)引進(jìn)不成功的責(zé)任。

[參考文獻(xiàn)]

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[責(zé)任編輯：趙磊]