國有企業(yè)資產(chǎn)監(jiān)管機制研究

邱蓉　李金鑫

摘 要：觀察國有企業(yè)監(jiān)管機構(gòu)及其職責(zé)的變化，分析國有企業(yè)資產(chǎn)監(jiān)管機制仍然存在著的監(jiān)管主體地位待明確、監(jiān)管企業(yè)覆蓋范圍有限、國有資產(chǎn)數(shù)據(jù)不統(tǒng)一等存在的問題。在此基礎(chǔ)上提出了相應(yīng)的對策建議，特別是建議加快國有企業(yè)資產(chǎn)信息共享平臺建設(shè)、強化人大對國有企業(yè)資產(chǎn)的監(jiān)督管理等方面。

關(guān)鍵詞：國有企業(yè);資產(chǎn)監(jiān)管;人民代表大會

中圖分類號：D922? ? ? ? 文獻標(biāo)志碼：A? ? ? 文章編號：1673-291X（2020）02-0015-03

自2003年國務(wù)院國有資產(chǎn)監(jiān)督委員會成立，我國在探索中國特色社會主義市場經(jīng)濟的過程中逐步探尋出一條適合我國國情的國有企業(yè)監(jiān)督管理體制。從中央到地方，政府作為被委托人逐步加強對國有資產(chǎn)管理的監(jiān)督。2017年11月20日，中央深改小組第一次會議審議通過了《關(guān)于建立國務(wù)院向全國人大常委會報告國有資產(chǎn)管理情況的制度的意見》。2018年10月24日，國務(wù)院就2017年度國有資產(chǎn)管理情況向十三屆全國人大常委會第六次會議作報告。自此，將國有資產(chǎn)監(jiān)督管理納入了人大的監(jiān)督范疇。向同級人大常委會報告國有資產(chǎn)管理情況是各級政府的一項重要工作，也是人大常委會依法履行監(jiān)督職責(zé)的重要手段。

一、國有企業(yè)資產(chǎn)監(jiān)管機構(gòu)變化

我國當(dāng)前的國有資產(chǎn)監(jiān)管模式原則是“國家所有、分級負(fù)責(zé)”。在2017年之前，我國國有資產(chǎn)監(jiān)管機制還是由“國資委—國有出資單位”組成的“雙層級”監(jiān)管模式。但自2017年國務(wù)院向全國人大報告國有資產(chǎn)監(jiān)管情況后，我國的國有資產(chǎn)監(jiān)管模式為“全國人民代表大會—國資委—國有出資企業(yè)”的“三層級”監(jiān)管模式。依據(jù)此監(jiān)管模式，國有資產(chǎn)監(jiān)管體制的主體為“全國人民代表大會—國資委”，客體為“國有出資企業(yè)”。國有企業(yè)資產(chǎn)監(jiān)管機構(gòu)如圖1所示，其中以國資委為監(jiān)管體系中心，作為獨立于國務(wù)院和政府的國務(wù)院直屬特設(shè)機構(gòu)，國資委向上將國有資產(chǎn)情況報告給人大，向下對國有出資企業(yè)實施監(jiān)管。

二、國有企業(yè)資產(chǎn)監(jiān)管機制

國有企業(yè)資產(chǎn)監(jiān)管是基于一系列合理機制而運行的，根據(jù)前文分析的國有資產(chǎn)監(jiān)管體系，將國有資產(chǎn)監(jiān)管相關(guān)體制作如下分類：國資委向全國人大報告國有資產(chǎn)情況的國有資產(chǎn)監(jiān)督報告機制;國資委對國有出資企業(yè)進行監(jiān)管，包括對人力資源監(jiān)督機制和重大事項審批機制;“三層級”體系的立法手段監(jiān)管機制。

（一）“國資委—全國人大”報告機制

2017年11月，習(xí)近平總書記主持召開了十九屆中央全面深化改革小組第一次會議，并在此次會議上審議通過了《關(guān)于建立國務(wù)院向全國人大常委會報告國有資產(chǎn)管理情況制度的意見》，要求國務(wù)院向全國人大報上一份國有資產(chǎn)的“明白賬”，將國資監(jiān)管納入了人大監(jiān)督范圍之內(nèi)。而各級地方政府也開始向同級人大報告國有資產(chǎn)情況，全國范圍內(nèi)國有資產(chǎn)報告機制開始發(fā)揮作用。具體而言，各級地方政府每年向同級人大常委會報告國有資產(chǎn)的監(jiān)督管理情況。政府做出的報告分為綜合層面的報告和專項層面的報告。國有企業(yè)資產(chǎn)的報告機制提升了我國國有企業(yè)資產(chǎn)的信息透明程度，使資產(chǎn)信息愈加精準(zhǔn)、系統(tǒng)，并因此提高了決策層和管理層對國有企業(yè)資產(chǎn)的監(jiān)管效率。

（二）“國資委—國有出資企業(yè)”監(jiān)督審批機制

國資委對國有企業(yè)的監(jiān)管堅持“三重一大”制度，即重大事項決策、重要干部任免、重要項目安排、大額資金的使用必須經(jīng)集體討論做出決定。2017年《國務(wù)院辦公廳關(guān)于轉(zhuǎn)發(fā)國務(wù)院國資委以管資本為主推進職能轉(zhuǎn)變方案的通知》（國辦發(fā)[2017]38號）要求，以管資本為主加強國資國企監(jiān)管和職能轉(zhuǎn)變，落實國資監(jiān)管主體責(zé)任，健全國有資產(chǎn)基礎(chǔ)管理制度，優(yōu)化和改進國有資本監(jiān)管，實現(xiàn)國有資產(chǎn)保值增值。

（三）立法手段監(jiān)管機制

在國有企業(yè)資產(chǎn)監(jiān)管過程中，法律手段同樣具有至關(guān)重要的影響。監(jiān)管手段的法制化將強有力地保證國有資產(chǎn)的監(jiān)管高效性，為各項監(jiān)管機制的運行創(chuàng)造必要條件。縱觀我國法律，與國有企業(yè)資產(chǎn)監(jiān)管相關(guān)的有《企業(yè)國有資產(chǎn)法》、《公司法》以及《全民所有制工業(yè)企業(yè)法》。除了國家法律，還有部分以國務(wù)院國資委和財政部等部委制定的、對我國國有資產(chǎn)起到監(jiān)管作用的規(guī)章和規(guī)范性文件，而這些規(guī)章往往涉及多個方面，例如產(chǎn)權(quán)管理方面的《國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)界定和產(chǎn)權(quán)糾紛處理暫行辦法》、《企業(yè)國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)登記管理辦法》等;財務(wù)監(jiān)管方面的《國有企業(yè)監(jiān)事會暫行條例》、《企業(yè)國有資本與財務(wù)管理暫行辦法》等;資產(chǎn)評估方面的《國有資產(chǎn)評估管理辦法》、《國有資產(chǎn)評估管理若干問題的通知》等。

三、國有企業(yè)資產(chǎn)監(jiān)管機制存在的問題分析

（一）監(jiān)管主體國資委的地位待明確

我國賦予企業(yè)資本出資人職能的主體是國資委和財政部，且二者在出資方式、出資范圍等方面的界限劃分十分模糊，監(jiān)管職能劃分也不清晰。國有資產(chǎn)的出資人往往被當(dāng)做國有資產(chǎn)的監(jiān)管人，甚至?xí)霈F(xiàn)監(jiān)管人監(jiān)管自己的局面。國有資產(chǎn)監(jiān)督管理職能不清，影響了國資管理機制合理配置與制衡。

監(jiān)管主體依托單位多元。不同地方國有企業(yè)資產(chǎn)管理主體不一致，有的是在財政部門，有的依托發(fā)改委，存在多頭管理的現(xiàn)象，甚至許多縣級以下地區(qū)沒有專門的國有企業(yè)資產(chǎn)監(jiān)管機構(gòu)，相關(guān)工作由政府兼管，這都使得國有企業(yè)資產(chǎn)無法得到公正、全面地監(jiān)管。

（二）監(jiān)管內(nèi)容方面

1.監(jiān)管企業(yè)覆蓋范圍有限

1995年開始實施的國有資產(chǎn)報告制度雖形成了較規(guī)范的行使，但其僅推行了很短一段時間，該報告制度并沒有繼續(xù)深入探索。之后國務(wù)院國資委和財政部圍繞國有資產(chǎn)報告制度進行了相關(guān)實踐，但依然不十分規(guī)范、不夠完整。這些實踐局限于行政體系內(nèi)部，有些甚至局限在部門內(nèi)部，沒有形成包含所有產(chǎn)權(quán)主體在內(nèi)的完整報告體系的實踐。且這些實踐也沒有站在國有資產(chǎn)“所有者”的利益角度，而是從部門管理者的角度出發(fā)，形成的報告體系、層級、方式和時間也難以得到統(tǒng)一。目前存在的國有資產(chǎn)報告制度覆蓋面窄，個別金融企業(yè)、文化企業(yè)的國有資產(chǎn)沒有被納入覆蓋面中，資源性國有資產(chǎn)統(tǒng)計報告制度也有所缺失。

2.國有企業(yè)資產(chǎn)數(shù)據(jù)不統(tǒng)一

設(shè)立國有資產(chǎn)報告制度的目的是通過報告國有資產(chǎn)真實的數(shù)據(jù)信息，以期達到對國有資產(chǎn)變動情況進行實時掌控的目的。但目前的國有資產(chǎn)報告制度存在數(shù)據(jù)差異化的現(xiàn)象，產(chǎn)生此類現(xiàn)象的原因包括數(shù)據(jù)指標(biāo)口徑不統(tǒng)一和數(shù)據(jù)統(tǒng)計口徑不統(tǒng)一兩種。首先是數(shù)據(jù)指標(biāo)口徑不統(tǒng)一。我國國有資產(chǎn)報告制度主要報告的是國家出資企業(yè)的財務(wù)數(shù)據(jù)，但報告中想要反映的數(shù)據(jù)在不同企業(yè)財務(wù)報告中往往有不同的指標(biāo)反映。例如，統(tǒng)計國有資產(chǎn)總額這一統(tǒng)計數(shù)據(jù)，有些企業(yè)的財務(wù)報告中給出的是“企業(yè)國有資產(chǎn)總額”，但有些企業(yè)卻以“企業(yè)資產(chǎn)總額”數(shù)據(jù)代替。其次是數(shù)據(jù)統(tǒng)計口徑不統(tǒng)一，即不同機構(gòu)層次統(tǒng)計的數(shù)據(jù)不一致。國務(wù)院國資委統(tǒng)計的國有資產(chǎn)范圍主要涉及國有控股企業(yè)及部分國有參股企業(yè)，而財政部統(tǒng)計的國有資產(chǎn)范圍則是除金融類國有控股企業(yè)之外的國有控股企業(yè)，兩種口徑不統(tǒng)一，導(dǎo)致了國有資產(chǎn)報告制度無法統(tǒng)計出國有資產(chǎn)的真實數(shù)據(jù)。

3.企業(yè)財務(wù)會計制度無法滿足國有企業(yè)資產(chǎn)報告制度要求

國有資產(chǎn)管理報告依據(jù)的是企業(yè)資產(chǎn)管理和會計制度相關(guān)規(guī)定，以企業(yè)財務(wù)報告數(shù)據(jù)進行編制，但目前我國國有資產(chǎn)相關(guān)會計報告較完整的企業(yè)僅有國有企業(yè)一類，其他擁有國有資產(chǎn)的企業(yè)并沒有相對完整的財務(wù)報告，而政府會計制度也在普及初期，沒有形成規(guī)范化的體系。部分企業(yè)固定資產(chǎn)清查時未統(tǒng)計固定資產(chǎn)折舊等數(shù)據(jù)，對國有資產(chǎn)清查數(shù)據(jù)和分析數(shù)據(jù)的統(tǒng)計造成一定影響。而礦產(chǎn)、森林等資源型國有資產(chǎn)并未納入會計核算，至今沒有標(biāo)準(zhǔn)的核算方法。

四、對策建議

（一）多部門參與配合，實現(xiàn)綜合報告和專項報告有機銜接

各級人民政府應(yīng)當(dāng)打造各個職能部門共同參與、分工協(xié)作的工作新格局。首先，政府應(yīng)當(dāng)成立專項工作組織協(xié)調(diào)機構(gòu)。例如，政府可以根據(jù)工作性質(zhì)的不同，調(diào)配不同部門分別起草國有資產(chǎn)綜合報告和國有資產(chǎn)專項報告。分管起草國有資產(chǎn)綜合報告的部門應(yīng)專注于了解國有資產(chǎn)管理的基本情況，側(cè)重于綜合的數(shù)據(jù)和內(nèi)容。分管起草專項報告的部門要著重了解企業(yè)國有資產(chǎn)等四方面的資產(chǎn)情況，側(cè)重于將綜合報告進一步深化和細(xì)化。相關(guān)部門在起草綜合報告的同時，還要注意為專項報告的起草提供具體目標(biāo)和方向;而起草專項報告的部門要在綜合報告提供的目標(biāo)方向基礎(chǔ)上明確更加具體的計劃措施，避免報告范圍過于狹窄。通過各部門的共同參與、分工協(xié)作，著力實現(xiàn)綜合報告與專項報告的有機銜接。負(fù)責(zé)起草報告部門之外的其他部門也應(yīng)當(dāng)按照工作需要對國有資產(chǎn)的相關(guān)信息進行盡職的記錄，要充分保證國有資產(chǎn)信息的真實性、可靠性和完整性。在多部門配合的工作新格局下，分工將進一步細(xì)化，責(zé)任也將更加明確。

（二）拓展監(jiān)督范圍，加快國有企業(yè)資產(chǎn)信息共享平臺建設(shè)

隨著國有資產(chǎn)監(jiān)督管理過程的不斷深入，對國有資產(chǎn)的管理不再單純局限于對國家出資企業(yè)的監(jiān)管，而是逐步向?qū)匈Y本的管理過渡。在這種趨勢下，國有資產(chǎn)報告的側(cè)重點也應(yīng)該向國有資本價值和國有資本效率轉(zhuǎn)移，在摸清國有資產(chǎn)情況、向人民群眾交出國有資產(chǎn)“明白賬”的同時，進一步注重國有資產(chǎn)管理水平的提高方法，促進國有資本價值的不斷增長。

經(jīng)濟數(shù)據(jù)反映經(jīng)濟事實。在國有資產(chǎn)監(jiān)督管理過程中，要充分借助數(shù)據(jù)的力量，綜合使用國有資產(chǎn)報告和數(shù)據(jù)資料，加快建設(shè)國有資產(chǎn)信息共享平臺。具體而言，第一，作為國有資產(chǎn)監(jiān)督管理過程中的重中之重，著力建設(shè)國有資產(chǎn)信息共享系統(tǒng)將會推動國有資產(chǎn)數(shù)據(jù)由報表化數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)向流程化數(shù)據(jù)，將零散分布在全國各地區(qū)、各部門以及各領(lǐng)域的國有資產(chǎn)數(shù)據(jù)信息集中整合實現(xiàn)全口徑覆蓋，將大數(shù)據(jù)技術(shù)、區(qū)塊鏈技術(shù)應(yīng)用于實際，提高國有資產(chǎn)監(jiān)管的深化和細(xì)化程度。第二，進一步提高國有資產(chǎn)報告及其數(shù)據(jù)資料的收集力度和效率，同時注意統(tǒng)計口徑的一致化，努力避免統(tǒng)計方法和格式的不一致現(xiàn)象。第三，充分發(fā)揮我國作為世界上最大的社會主義國家所固有的優(yōu)勢，即擁有龐大體量的國有資產(chǎn)。具體而言，應(yīng)當(dāng)建立國有資產(chǎn)報告及相關(guān)數(shù)據(jù)與各國家出資企業(yè)運營考核、人大預(yù)算審議的互聯(lián)互通機制，并實現(xiàn)財政部門、國資部門以及資源部門等不同的職能部門的信息整合，將信息共享范圍逐步擴大。充分發(fā)揮我國優(yōu)勢，保證國有資產(chǎn)能夠更好地造福于全體國民。此外，建設(shè)國有資產(chǎn)共享信息平臺應(yīng)當(dāng)以實現(xiàn)中央與地方的國有資產(chǎn)信息協(xié)調(diào)統(tǒng)一為目的，因此，在信息共享平臺的建設(shè)過程中要注意地方國有信息和中央國有信息的銜接問題。

（三）強化人大對國有企業(yè)資產(chǎn)的監(jiān)督管理

強化國有資產(chǎn)監(jiān)管權(quán)力制衡。首先是立法主體與監(jiān)管主體分離。立法權(quán)同監(jiān)管權(quán)過于統(tǒng)一使行政權(quán)力過分集中，所以國有資產(chǎn)監(jiān)管機構(gòu)的立法主體與監(jiān)管主體應(yīng)實現(xiàn)適當(dāng)分離，由人民代表大會制定監(jiān)管法規(guī)，由國務(wù)院及相關(guān)下設(shè)機構(gòu)進行監(jiān)管。其次是將政府從社會監(jiān)督權(quán)力職責(zé)中分離出來，獨立充當(dāng)國資委下設(shè)監(jiān)管機構(gòu)履行對國有資產(chǎn)的監(jiān)管義務(wù)，而社會監(jiān)督權(quán)力則由媒體等社會組織兼任。最后也是最有效力的是中央與地方政府要分級監(jiān)管，要合理劃分中央和政府的監(jiān)管權(quán)力范圍，并建立相對統(tǒng)一的監(jiān)管體制和監(jiān)管政策。

從內(nèi)部和外部兩個方面強化國有資產(chǎn)監(jiān)管的立法。針對國有資產(chǎn)的內(nèi)部監(jiān)督領(lǐng)域，應(yīng)加強財務(wù)、審計、和外派監(jiān)事等領(lǐng)域的相關(guān)立法工作。目前我國國有企業(yè)主要存在的內(nèi)部監(jiān)督機制在形式上以內(nèi)部審計為主，輔助紀(jì)檢監(jiān)察工作;而內(nèi)部審計和紀(jì)檢監(jiān)察機構(gòu)一般附屬于企業(yè)，無法進行獨立的監(jiān)察活動。建議通過立法將審計監(jiān)管機構(gòu)從企業(yè)中獨立出來，直接劃分至各級審計行政機構(gòu)，使其能夠獨立行使監(jiān)督權(quán)力。與此同時，還應(yīng)對企業(yè)外聘法律服務(wù)機構(gòu)進行合法性評估，作為國有資產(chǎn)監(jiān)督流程中的一環(huán)，更好地強化對國有資產(chǎn)的監(jiān)督。

參考文獻：

[1]? 貴州省國資委2017年工作總結(jié)及2018年工作打算[EB/OL].貴州省國資委網(wǎng)站，2018年10月25日發(fā)布.

[2]? 林曉莎.交一本國有資產(chǎn)“明白賬”[J].浙江人大，2018，（12）：26-28.

[3]? 十三屆全國人大常委會貫徹落實《中共中央關(guān)于建立國務(wù)院向全國人大常委會報告國有資產(chǎn)管理情況制度的意見》五年規(guī)劃（2018—2022）[N].人民日報，2019-05-23（003）.

[4]? 文宗瑜.國有資產(chǎn)管理情況報告制度建立及全面實施[J].財政監(jiān)督，2019，（14）：5-10.

[5]? 張鵬越.建立國有資產(chǎn)管理情況報告制度的問題與建議[J].西部財會，2018，（3）：4-6.

[6]? 趙玉.國有資產(chǎn)管理和監(jiān)督存在的問題及對策[J].經(jīng)濟師，2018，（5）：293，295.

[7]? 劉現(xiàn)偉.加快完善國資監(jiān)管權(quán)力分配與制衡機制[N].經(jīng)濟參考報，2018-07-16（007）.