鄉(xiāng)村治理中的“包干責(zé)任制”及其影響

金江峰

(華東師范大學(xué) 政治學(xué)系，上海 200241)

1 問題提出與研究進(jìn)路

黨的十八大以來，社會治理領(lǐng)域的體制與機(jī)制不斷創(chuàng)新，基層治理的制度化、法治化、社會化和專業(yè)化水平得到有效提升，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的治理能力正在穩(wěn)步提高。伴隨基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化發(fā)展，村級組織面臨來自國家和社會的雙重壓力，鄉(xiāng)村治理的“短板”效應(yīng)越發(fā)突出。首先，自上而下的治理壓力。在基層治理現(xiàn)代化要求下，村級組織一方面要應(yīng)對地方政府治理制度與機(jī)制創(chuàng)新帶來的程序化、規(guī)范化與專業(yè)化等約束，特別是智能化技術(shù)與政府技術(shù)治理的結(jié)合，在提升鄉(xiāng)村治理效率的同時(shí)，也帶來治理主體唯程序、唯規(guī)范、唯標(biāo)準(zhǔn)等避責(zé)行為；另一方面，政府治理重心下移，不僅僅是治理資源的下鄉(xiāng)，更是治理任務(wù)和治理責(zé)任的下沉。日益繁雜的行政與服務(wù)事項(xiàng)挑戰(zhàn)著村級組織的治理能力。其次，村莊社會內(nèi)部的治理壓力。一是鄉(xiāng)村社會分化與多元化發(fā)展既弱化了村級組織的權(quán)威地位和鄉(xiāng)村社會的集體行動能力，也催生出大量新型治理事務(wù)。鄉(xiāng)村治理面臨社會分化與原子化難題，治理過程出現(xiàn)“有組織、無權(quán)威”“有動員、無行動”的“最后一公里”困境[1]。二是群眾權(quán)利觀念的異化和村莊公共性的缺失塑造出部分無公德個(gè)體。他們的精致利己行為給村莊社會的公共生活和公共價(jià)值帶來很多負(fù)面影響，鄉(xiāng)村治理公共性缺失，傳統(tǒng)社會資本式微，限制了村級組織治理能力的提升。

上述兩方面壓力，在理論研究中分別對應(yīng)鄉(xiāng)村治理的政策要求和社會基礎(chǔ)，并構(gòu)成影響基層治理能力提升的外源因素和內(nèi)生因素。從國家治理轉(zhuǎn)型的現(xiàn)實(shí)分析，社會基礎(chǔ)的變化雖往往會導(dǎo)致村級組織的脫嵌與“懸浮化”問題[2]，但并不必然構(gòu)成其治理壓力；鄉(xiāng)村治理總體上服務(wù)于國家政治、經(jīng)濟(jì)、社會、文化和生態(tài)發(fā)展布局，全面化的政策要求與鄉(xiāng)村底線治理的傳統(tǒng)定位之間往往產(chǎn)生一定的張力，挑戰(zhàn)著村級組織的治理能力，并構(gòu)成其治理壓力。如何進(jìn)行壓力紓解并達(dá)成治理目標(biāo)，成為鄉(xiāng)村有效治理的關(guān)鍵。

既有研究認(rèn)為，村級組織化解治理壓力的路徑主要有三條：其一，策略主義路徑。有研究者認(rèn)為，在國家治理任務(wù)下沉過程中，政府運(yùn)作的規(guī)范化、程序化和專業(yè)化要求同鄉(xiāng)村治理的整體性、綜合性和非正式性之間存在張力，帶來科層制技術(shù)治理難以適配社會經(jīng)濟(jì)生活的具體經(jīng)驗(yàn)等問題，從而與基層社會喪失親和性[3]。具體表現(xiàn)為政府治理的技術(shù)規(guī)范和專業(yè)要求在遭遇鄉(xiāng)村治理的“強(qiáng)事實(shí)、弱規(guī)范”現(xiàn)實(shí)時(shí)，會出現(xiàn)適配難題[4]?；鶎咏M織為達(dá)成治理目標(biāo)，會根據(jù)鄉(xiāng)村治理實(shí)際采取策略性辦法，“變通”[5]地執(zhí)行政策。在政策自主性缺失情況下，基層組織也會進(jìn)行政策篩選，有選擇地執(zhí)行政策，針對剛性政策目標(biāo)，甚至在一定程度上默許村莊宗族勢力、非體制精英、灰色力量等介入政策過程，形成治理聯(lián)盟[6]。村級組織的策略主義行為，一定程度上雖可化解其治理壓力，卻容易帶來鄉(xiāng)村治理的“名實(shí)分離”和政策執(zhí)行異化等問題[7]。其二，保護(hù)主義路徑。研究者基于鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化要求和“壓力型體制”的現(xiàn)實(shí)考察，提出鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在政策執(zhí)行中有時(shí)會采取政策懸空式轉(zhuǎn)譯和執(zhí)行壓力下沉等行為，將政策責(zé)任發(fā)包給村級組織；而村干部為規(guī)避政策責(zé)任，化解政策執(zhí)行壓力，則會進(jìn)行社會動員，通過形式化的民主評議，滿足政策合法性要求[8]。政策執(zhí)行中各級組織的自保行為邏輯，實(shí)則是一種選擇性和抽離化的治理策略，亦將造成政策目標(biāo)的異化，并由此刺激鄉(xiāng)村干部之間的“共謀”與相互“庇護(hù)”等沖動[9]。其三，規(guī)范主義路徑。研究者認(rèn)為，在國家治理現(xiàn)代化要求下，地方政府自上而下推動的治理任務(wù)下鄉(xiāng)，形塑著村級組織的行為邏輯；村級組織通過構(gòu)建規(guī)則本位的治理機(jī)制、責(zé)權(quán)明晰的分工機(jī)制和辦事留痕的免責(zé)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)了村莊的規(guī)范型治理[10]。然而日益精細(xì)和嚴(yán)格的治理規(guī)范，雖有助于提升鄉(xiāng)村治理效率，但也帶來村級組織行政化和村莊內(nèi)部動員體系瓦解等問題。村級組織在行政與自治之間的騰挪空間被壓縮，鄉(xiāng)村治理出現(xiàn)權(quán)責(zé)失衡問題[11]。在權(quán)、責(zé)、利不匹配狀態(tài)下，村級組織變成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的次生執(zhí)行單位和行政工具，遵照科層制規(guī)范與程序行使治理權(quán)力[12]。村級組織的行政化帶來鄉(xiāng)村治理的脫域化，往往會產(chǎn)生政策空轉(zhuǎn)、文牘泛濫和群眾主體性缺位等“行政吸納治理”問題[13]。

從鄉(xiāng)村治理實(shí)踐看，國家治理重心下移、治理任務(wù)與治理責(zé)任的下沉，雖影響了村級組織甚或鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的治理行為，但政策執(zhí)行的“異化”或“僵化”，只是村級組織紓解治理壓力的極化路徑，如果將此作為理解鄉(xiāng)村治理現(xiàn)實(shí)邏輯的全部，則不可避免會陷入自主與規(guī)范、避責(zé)與履職、有效與穩(wěn)定等解釋張力。具體而言，既然村級組織的治理壓力主要來源于政策要求與治理能力之間的張力，那么在科層制技術(shù)治理的規(guī)范化、程序化和專業(yè)化等要求下，村級組織在執(zhí)行政策任務(wù)時(shí)，又如何把握策略變通的尺度，實(shí)現(xiàn)行為合法與治理有效之間的平衡呢？反之，假如村級組織嚴(yán)格按照政府規(guī)范要求進(jìn)行治理，又是怎樣實(shí)現(xiàn)治理有效以化解責(zé)任壓力呢？顯然，在行為合法性與治理有效性的雙重約束下，極化的壓力紓解機(jī)制并不構(gòu)成基層治理的全部。在鄉(xiāng)村治理實(shí)踐中必定存在各種壓力紓解機(jī)制，保證自上而下治理任務(wù)的基本落實(shí)。

基于近年來在蘇南與浙北等地的田野調(diào)查，筆者發(fā)現(xiàn)鄉(xiāng)村治理任務(wù)的落實(shí)，越來越普遍地運(yùn)用了包干制和責(zé)任制。二者都是政府提高治理效能的行政工具，差異在于：包干制屬于治理增量，是一種非常態(tài)化機(jī)制，彌補(bǔ)政府常規(guī)治理的不足；責(zé)任制則內(nèi)含于科層制，屬于政府治理的常態(tài)化機(jī)制。在實(shí)踐中二者的適用范圍與運(yùn)作邏輯雖存在較大差異，但在鄉(xiāng)村治理中包干制和責(zé)任制得到綜合運(yùn)用，并依托組織關(guān)系形塑出一種新的重要治理機(jī)制——“包干責(zé)任制”。

本文的主要目的是分析“包干責(zé)任制”在鄉(xiāng)村治理中的政策任務(wù)分解和治理壓力紓解機(jī)制。在此基礎(chǔ)上，文章試圖通過對比分析，深化學(xué)界對行政包干制和目標(biāo)管理責(zé)任制的認(rèn)識，并進(jìn)一步討論鄉(xiāng)村治理場域“包干責(zé)任制”的具體內(nèi)涵。出于分析之便，本研究選取2019年7月5日至7月25日筆者在浙北Y村的田野經(jīng)驗(yàn)為研究立足點(diǎn)(1)遵循學(xué)術(shù)慣例，文中涉及的具體地名、人名等均為化名。。

2 “包干責(zé)任制”：一個(gè)鄉(xiāng)土化的分析概念

包干制和責(zé)任制雖都源于企業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)域，但經(jīng)過創(chuàng)造性轉(zhuǎn)換，在國家治理領(lǐng)域得到廣泛運(yùn)用。二者作為政府的重要治理機(jī)制，受到學(xué)界的廣泛關(guān)注，相關(guān)研究成果也頗為豐富。研究者通常會結(jié)合科層制的運(yùn)作邏輯，討論政府治理中包干制或責(zé)任制的實(shí)踐機(jī)制及其治理效能與影響等。譬如，周黎安提出“行政發(fā)包制”[14]；孫秀林和周飛舟提出“財(cái)政包干制”[15]；王漢生、王一鴿在分析鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府運(yùn)作特征、權(quán)威有效性與國家-社會關(guān)系時(shí)，概括出目標(biāo)管理責(zé)任制[16]。在鄉(xiāng)村治理領(lǐng)域，研究者提出具有經(jīng)驗(yàn)特色的分析概念，如仇葉認(rèn)為，在鎮(zhèn)域治理中存在一種既區(qū)別于科層體制，又與科層體制相互依存、嵌套合作的非正式治理機(jī)制——片區(qū)責(zé)任制[17]；郭亮認(rèn)為，地方政府在土地征收中，為化解任務(wù)壓力和治理風(fēng)險(xiǎn)，會運(yùn)用“行政包干制”激勵(lì)村委會承擔(dān)征地任務(wù)[18]。

上述概念雖屬同一論域，但其理論內(nèi)涵與運(yùn)作機(jī)制存在較大差異，以相近的行政發(fā)包制與行政包干制為例。行政發(fā)包制是指，在統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，政府內(nèi)部上下級之間圍繞公共事務(wù)所進(jìn)行的行政動員[19]。行政包干制則是指，政府依托既有的黨政結(jié)構(gòu)、組織關(guān)系和治理工具等實(shí)現(xiàn)治理公共事務(wù)的政治/行政動員過程[20]。周黎安認(rèn)為，行政發(fā)包制與行政包干制的重要差別在于，行政發(fā)包制是從發(fā)包人的角度“自上而下”看問題，行政包干制更趨向于站在承包人的角度“自下而上”看問題[21]。楊華和袁松則認(rèn)為，二者除兼具目標(biāo)管理責(zé)任制的目標(biāo)約束、量化考核、結(jié)果控制、委托-代理制的責(zé)任承包和行政分權(quán)等特點(diǎn)外，在權(quán)力組合、資源配置與治理路線等方面都存在較大差異[22]。

既然概念的科學(xué)性與解釋力源于理論研究的視角、分析問題的場域及其經(jīng)驗(yàn)的親和性，那么在鄉(xiāng)村治理場域“自下而上”分析村級組織的任務(wù)分解和壓力紓解機(jī)制，還需回到鄉(xiāng)村治理的內(nèi)在機(jī)理?！鞍韶?zé)任制”是對這一鄉(xiāng)村治理實(shí)踐機(jī)制的在地化提煉，其在概念形態(tài)上似乎是(行政)包干制與(目標(biāo)管理)責(zé)任制的結(jié)合，但在理論內(nèi)涵和運(yùn)行機(jī)制上與二者有著重要差異。因行政包干制內(nèi)含目標(biāo)責(zé)任制，所以下文對包干責(zé)任制理論內(nèi)涵與運(yùn)作邏輯的分析，主要結(jié)合行政包干制概念?！鞍韶?zé)任制”與行政包干制的相同之處在于，二者同為“壓力型體制”下的組織動員機(jī)制，是國家治理的制度增量，具有非正式制度特點(diǎn)，且都圍繞著委托-代理關(guān)系展開，委托方與代理方在考核、激勵(lì)中建立了“責(zé)任-利益連帶”關(guān)系。二者的差異主要有五個(gè)方面。

其一，在主體關(guān)系上。行政包干制的組織基礎(chǔ)是黨政組織，包干的主體涉及地方黨委、政府及其業(yè)務(wù)部門和村“兩委”，發(fā)包方與承包方會逐級簽訂責(zé)任書，建立契約性任務(wù)包干關(guān)系?！鞍韶?zé)任制”的組織基礎(chǔ)是村民自治組織，包干的主體涉及村級組織、村“兩委”干部等，包干不是建立在公對公的外部組織關(guān)系上，而是組織對個(gè)人的內(nèi)部管理上。發(fā)包方與承包方權(quán)責(zé)關(guān)系的確立是基于村治慣習(xí)或口頭承諾等，具有非契約性特點(diǎn)。

其二，在權(quán)力配置上。行政包干制中主體間的發(fā)包與承包依托于黨政體制的權(quán)力分配與職能分工，發(fā)包方掌握發(fā)包權(quán)、人事權(quán)、調(diào)控權(quán)，承包方則具有自行決策、執(zhí)行、調(diào)配資源等自由裁量權(quán)，屬于行政分權(quán)式包干?！鞍韶?zé)任制”中村級組織內(nèi)部因缺乏明確職能分工與權(quán)責(zé)約束，作為發(fā)包方的村級組織雖掌握一定的發(fā)包權(quán)、人事權(quán)、監(jiān)督權(quán)和考核權(quán)，但對承包方的剩余控制權(quán)不強(qiáng)；村級組織將治理任務(wù)整體包干給村干部后，村干部對此負(fù)有總體責(zé)任，其在任務(wù)執(zhí)行中調(diào)配資源的能力越強(qiáng)，不受發(fā)包方干預(yù)的自由裁量權(quán)也越大，屬于權(quán)力相對集中式包干。

其三，在包干方式上。行政包干制受黨政組織結(jié)構(gòu)和政府“條塊”結(jié)構(gòu)的影響，治理任務(wù)通常是在“塊塊”之間逐層發(fā)包或在“條條”之間逐級發(fā)包，具有整體包干和部門包干兩種模式，是一種基于權(quán)威-服從、權(quán)力-責(zé)任和專業(yè)分工的職能型包干?！鞍韶?zé)任制”受制于鄉(xiāng)村治理的總體性與綜合性，村級組織內(nèi)部不具明確的層級權(quán)威和專業(yè)分工，治理任務(wù)難以憑借村干部間的權(quán)責(zé)關(guān)系進(jìn)行發(fā)包，往往采取分片(段)包干和分事包干兩種模式，是一種基于地緣、血緣或業(yè)緣等的關(guān)系型包干。

其四，在考核與監(jiān)督上。行政包干制遵循科層制技術(shù)治理邏輯，委托方在進(jìn)行任務(wù)發(fā)包的同時(shí)，會制定目標(biāo)考核體系，以量化指標(biāo)形式約束代理方行為，是一種結(jié)果導(dǎo)向的減分制考核，對代理方執(zhí)行任務(wù)的手段與過程缺乏監(jiān)督，遵循的是結(jié)果控制邏輯。但在鄉(xiāng)村治理中，地方政府的量化指標(biāo)體系往往只能從整體上考核村級組織，難以約束到作為個(gè)體的村干部。村級組織要調(diào)動村干部的治理積極性，通常會運(yùn)用工作加分和參與督辦的方式，根據(jù)村干部在工作中的表現(xiàn)和工作完成情況，對其進(jìn)行加分，并相機(jī)介入治理過程，進(jìn)行協(xié)調(diào)與督促。所以，“包干責(zé)任制”采用的是積分制考核和參與式督辦，其控制方式兼具過程干預(yù)和結(jié)果控制。

其五，在激勵(lì)形式上。行政包干制中承包方的工作積極性主要源于兩點(diǎn)：一是發(fā)包方掌握人事權(quán)，承包方任務(wù)完成情況會成為發(fā)包方對其實(shí)施晉升激勵(lì)的重要參考；二是行政包干制中，發(fā)包方在向承包方進(jìn)行權(quán)力、責(zé)任下放過程中，也會賦予其一定的激勵(lì)分配權(quán)，使承包方能夠在執(zhí)行任務(wù)中獲取一定的收益?！鞍韶?zé)任制”中發(fā)包方對承包方雖有人事建議權(quán)，但在村莊民主選舉和村民自治體制下，承包方的行為較少受到人事權(quán)的制約，反而是執(zhí)行任務(wù)中獲得的利益報(bào)酬和面子激勵(lì)更能調(diào)動其治理積極性。

表1 行政包干制與“包干責(zé)任制”的運(yùn)作機(jī)制比較

通過與行政包干制的比較分析，筆者認(rèn)為，“包干責(zé)任制”是指，在鄉(xiāng)村治理場域內(nèi)，村級組織圍繞治理任務(wù)分配和治理壓力紓解，對村干部進(jìn)行的組織動員過程?！鞍韶?zé)任制”在運(yùn)作機(jī)制上具有關(guān)系型包干、過程干預(yù)、結(jié)果控制和多重激勵(lì)等特點(diǎn)。

3 鄉(xiāng)村治理中“包干責(zé)任制”的運(yùn)作機(jī)制

鄉(xiāng)村治理中“包干責(zé)任制”實(shí)踐的核心是，在村級組織與村干部之間建立常規(guī)化的任務(wù)包干關(guān)系，保證基層治理目標(biāo)的達(dá)成和治理壓力的紓解。該治理機(jī)制的運(yùn)作空間得益于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村莊社會之間對接的結(jié)構(gòu)性張力，其實(shí)踐既印刻著科層制技術(shù)治理的痕跡，又具有鄉(xiāng)土性特色。從浙北Y村的治理經(jīng)驗(yàn)看，“包干責(zé)任制”主要通過關(guān)系型包干、參與式督辦、積分制考核與多重化激勵(lì)等機(jī)制，確立村級組織與村干部之間的非正式化發(fā)包與承包關(guān)系。

3.1 關(guān)系型包干

正如馮仕政所言，對政府權(quán)力體系的不同想象，會形塑出差異性的行政包干制認(rèn)知[23]。從行政激勵(lì)角度看，行政包干制是各級政府的層層“屬地包干”；從行政控制角度看，行政包干表現(xiàn)出政府縱向“條線”的“部門包干”；從政黨統(tǒng)合角度看，行政包干則是黨政協(xié)調(diào)的“總體性包干”。但無論何種行政包干模式，都離不開黨政體制這一組織基礎(chǔ)，具有職能性特征。與行政包干制不同，鄉(xiāng)村治理實(shí)踐中的“包干責(zé)任制”產(chǎn)生于政府之外，缺乏制度化的組織基礎(chǔ)，作為發(fā)包方的村級組織在考慮包干形式時(shí)，往往需要兼顧組織因素與社會因素。尤其是“合村并組”之后，行政村的規(guī)模增長，村莊由傳統(tǒng)熟人社會變成“半熟人社會”[24]，基層綜合治理難度加大、治理任務(wù)加重，合理有效的任務(wù)包干模式顯得尤為重要。

從Y村“包干責(zé)任制”實(shí)踐看，村級組織與村干部之間包干關(guān)系的建立并非延續(xù)黨政部門的職能型包干，而是具有非正式治理特點(diǎn)的關(guān)系型包干。所謂關(guān)系型包干，是指發(fā)包方依據(jù)承包方調(diào)配關(guān)系性資源的體量與能力而確立的任務(wù)分配模式。這里的關(guān)系性資源主要是村干部在村莊內(nèi)外依靠地緣、血緣、趣緣、業(yè)緣等積累的社會關(guān)系資本。其中，地緣、血緣關(guān)系編織的是原生關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，通常與村(組)等治理單元相契合，具有空間性特征；趣緣、業(yè)緣關(guān)系編織的是次生關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，往往跨越基層治理單元，具有彌散性特征，但有時(shí)也構(gòu)成村級組織任務(wù)發(fā)包的依據(jù)。

以Y村為例，治理任務(wù)主要通過以下四種關(guān)系模式發(fā)包：其一，片區(qū)包干，即在空間上將村莊劃分為若干個(gè)治理片區(qū)，由村干部擔(dān)任片長，實(shí)行片區(qū)“包干責(zé)任制”。Y村是由兩個(gè)行政村在2010年合并而成，延續(xù)原行政單元，村莊分為應(yīng)村片區(qū)和花村片區(qū)。應(yīng)村片區(qū)有7個(gè)村民小組，片長由村主任(本片區(qū)村民)擔(dān)任；花村片區(qū)有5個(gè)村民小組，片長由村副主任(本片區(qū)村民)擔(dān)任。片長是片區(qū)治理的第一責(zé)任人，全面掌控、協(xié)調(diào)和處理片區(qū)內(nèi)治理事務(wù)，并負(fù)有總體責(zé)任。其二，網(wǎng)格包干，這是為契合網(wǎng)格化治理要求，將村莊劃分為若干個(gè)治理網(wǎng)格，實(shí)行集約化治理。Y村在片區(qū)之下分了三個(gè)治理網(wǎng)格，兩個(gè)在應(yīng)村片區(qū)，一個(gè)在花村片區(qū)。每個(gè)治理網(wǎng)格有一名網(wǎng)格長和一名專職網(wǎng)格員，網(wǎng)格長是網(wǎng)格治理的主要權(quán)力和責(zé)任主體，專職網(wǎng)格員則管理“平安通”和“政務(wù)通”兩個(gè)信息系統(tǒng)，并將網(wǎng)格內(nèi)人、財(cái)、物等基本信息和治理工單等傳送至系統(tǒng)，及時(shí)協(xié)助屬地單位或“條線”部門處理治理事務(wù)。應(yīng)村的網(wǎng)格長分別是居住在網(wǎng)格內(nèi)的監(jiān)委會主任和村黨總支書記，專職網(wǎng)格員則是監(jiān)委會主任和婦聯(lián)主席；花村的網(wǎng)格長由片長兼任，專職網(wǎng)格員是居住在本網(wǎng)格的第二黨支部副書記。其三，小組包干，即根據(jù)村民小組劃分包干單元。這里的“小組”并非自然村落，而是自然村落的合并。Y村共有12個(gè)村民小組，按照地緣相近原則，兩兩合并成6個(gè)治理小組，分別由“兩委”委員包干，若合組單元內(nèi)無村干部，包干責(zé)任人為村黨總支書記或村主任。其四，特殊事件包干，如矛盾糾紛、信訪維穩(wěn)、征地拆遷、“爭資跑項(xiàng)”等，這些事務(wù)往往較為復(fù)雜，空間化包干模式作用范圍有限，通常需要借助村干部的人情和面子等特殊關(guān)系資源，實(shí)行事件性包干。

3.2 參與式督辦

督辦是指督促辦理或督查辦理，一般是政府內(nèi)部上級對下級壓實(shí)任務(wù)和進(jìn)行行為糾偏的手段[25]。督辦的方式有發(fā)函、巡查和掛牌公示等。督辦制度在政府內(nèi)部運(yùn)作較為規(guī)范，會形成正式的函件或公示。但在鄉(xiāng)村治理中，正式的督辦方式往往難以發(fā)揮督促效力。如，縣發(fā)改局“能源站”建設(shè)項(xiàng)目在Y村落地過程中征遷辦進(jìn)村征地遭遇阻力?？h發(fā)改局向鄉(xiāng)黨委書記發(fā)了一份督辦單，要求鄉(xiāng)政府協(xié)助征遷辦限時(shí)完成征地任務(wù)。鄉(xiāng)黨委書記面臨壓力，又無法向村轉(zhuǎn)發(fā)正式督辦單，只好召開緊急工作會議，要求村黨總支書記和村主任進(jìn)行口頭承諾，保證規(guī)定時(shí)限內(nèi)完成任務(wù)。鄉(xiāng)黨委、政府的這種督辦方式具有政治性和非參與性特征，即督辦方依靠政治壓力督促承辦方完成任務(wù)，但不直接參與任務(wù)執(zhí)行。此外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府還會通過駐村第一書記、包村干部和駐村工作隊(duì)等對村級組織實(shí)施行政督辦。差別在于，行政督辦可分為參與式和非參與式兩種，參與式行政督辦中體制內(nèi)干部會直接介入具體事務(wù)，主導(dǎo)或協(xié)助村級組織或村干部完成治理任務(wù)；非參與式督辦是指體制內(nèi)干部下達(dá)指令，村級組織或村干部獨(dú)立承擔(dān)治理壓力。

督辦制本來是黨政部門化解治理壓力的策略，因其適應(yīng)了當(dāng)前村莊治理結(jié)構(gòu)變遷，在鄉(xiāng)村治理中得到發(fā)展與運(yùn)用，并成為“包干責(zé)任制”的重要實(shí)施機(jī)制。村級組織根據(jù)村干部的資源稟賦及調(diào)配能力，委托具有關(guān)系親和性的村干部擔(dān)任片長、網(wǎng)格長和包干組長等，總體負(fù)責(zé)包干區(qū)域內(nèi)的項(xiàng)目推進(jìn)、潔凈鄉(xiāng)村、安全生產(chǎn)、綜治維穩(wěn)、防災(zāi)防盜、糾紛調(diào)解等。村干部關(guān)系資源與治理結(jié)構(gòu)的耦合提高了鄉(xiāng)村治理的整體效率，特別是在項(xiàng)目推進(jìn)中嵌入社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)的村干部，其組織和動員能力往往要高于其他干部。但有時(shí)這種嵌入性關(guān)系治理，會因利益束縛、關(guān)系捆綁和輿論壓力等導(dǎo)致包干村干部出現(xiàn)角色沖突，消解其治理積極性。由此，村級組織要化解治理壓力，達(dá)成治理目標(biāo)，還需發(fā)揮政府下派的包村干部和村主職干部參與督辦的效力。這種參與式督辦主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是督辦方不直接參與治理，而是利用在場優(yōu)勢全程監(jiān)控和督促包干村干部的治理行為，確保治理任務(wù)的有序推進(jìn)和治理過程的合理合法；二是督辦方直接介入治理過程，利用“第三方”身份和個(gè)人能力督促或協(xié)助包干村干部完成治理任務(wù)。參與式督辦的上述兩個(gè)方面相輔相成，共同發(fā)揮作用。尤其是在利益體量較大的征地拆遷中，村級組織為預(yù)防包干村干部“搭車”謀利、違規(guī)操作和遭遇關(guān)系阻力、輿論壓力等，會成立由包干村干部主辦、包村干部和村主職干部協(xié)辦的至少三人工作小組，共同完成征遷任務(wù)。

在關(guān)系型包干結(jié)構(gòu)下，Y村參與式督辦總體上遵循“自上而下層層督辦，自下而上分級參與”的原則。由包村干部督辦村黨總支書記和村主任，村主職干部督辦片長，片長督辦片區(qū)內(nèi)網(wǎng)格長，網(wǎng)格長督辦包干組長等，一級壓一級，層層壓落實(shí)。根據(jù)治理事務(wù)的復(fù)雜與難易程度，會形成網(wǎng)格長、片長、村主職干部和包村干部自下而上分級參與的治理格局。除有包村干部參與的工作小組外，多數(shù)情況下，因片長、網(wǎng)格長與合組組長等是由村干部兼任，分層或分級參與督辦的界限往往變得不甚明顯。

3.3 積分制考核

通過數(shù)量化指標(biāo)考核體系，上級政府能夠監(jiān)督與調(diào)控下級政府的治理行為，并起到行政動員作用。但量化考核體系對村級組織治理行為的影響卻不盡相同。以Y鄉(xiāng)“千分制”考核為例，鄉(xiāng)黨委、政府為推進(jìn)鄉(xiāng)村治理規(guī)范化，調(diào)動村干部的工作積極性，客觀評價(jià)村級組織工作績效，制定《Y鄉(xiāng)2019年度村級工作目標(biāo)千分制考核辦法》，涉及的考核項(xiàng)目有黨建、文教、環(huán)境衛(wèi)生、精準(zhǔn)扶貧、信訪維穩(wěn)、土地確權(quán)和會風(fēng)會紀(jì)等24大類，考核指標(biāo)73項(xiàng)，總計(jì)1 000分(不包括3項(xiàng)加分)。但這種精細(xì)化的減分制考核體系，在面臨整體化、模糊化、非程序化和非專業(yè)化的村級組織時(shí)，往往只能從總體上考核村“兩委”，而難以將考核指標(biāo)落實(shí)到具體村干部?！扒Х种啤笨己?，除增添了包村干部和村主職干部的工作壓力外，對普通村干部的動員效力比較有限。

既然減分制量化考核體系在鄉(xiāng)村治理中面臨適用難題，村級組織在進(jìn)行關(guān)系包干和參與督辦下，又如何準(zhǔn)確評價(jià)包干村干部的治理績效，保證治理任務(wù)真正落實(shí)？從Y村“包干責(zé)任制”實(shí)踐看，村級組織的治理策略是：村干部一方面合力應(yīng)對縣鄉(xiāng)黨委、政府的“千分制”考核，實(shí)現(xiàn)數(shù)字、臺賬和表格的“亮化”，確保不減分。同時(shí)，結(jié)合村年度任務(wù)規(guī)劃和治理目標(biāo)，制定一套積分制考核體系，實(shí)現(xiàn)責(zé)任量化到具體包干村干部和督辦責(zé)任人，進(jìn)而為村級組織在榮譽(yù)、創(chuàng)建和“爭資跑項(xiàng)”三個(gè)加分項(xiàng)上獲取優(yōu)勢。相較于減分主導(dǎo)的“千分制”考核，Y村針對包干村干部的積分制考核主要是正向激勵(lì)的加分考評，即村級組織將年度治理任務(wù)和目標(biāo)細(xì)化為具體考核指標(biāo)，并對各項(xiàng)指標(biāo)進(jìn)行賦分。包干村干部完成任務(wù)可加分，未完成或通過其他干部參與督辦協(xié)助完成，不扣分(明顯違背“千分制”考核要求或村黨員積分制管理辦法的除外)。

Y村積分制考核中加分項(xiàng)有政策處理、制度執(zhí)行、任務(wù)落實(shí)、環(huán)境衛(wèi)生、聯(lián)系群眾、廉潔自律和承諾踐行等7項(xiàng)，考核形式主要有分層與分級督查、村干部交叉檢查、黨員監(jiān)督和群眾評議等。譬如，包干區(qū)域在上級環(huán)境衛(wèi)生檢查中獲得90分及以上加5分，80分及以上加2分，80分以下不加分；完成承諾事項(xiàng)，村公示五天無異議，加2分。計(jì)分方式有村干部自報(bào)、書記/主任提議和黨員群眾反饋等，村每月召開一次包村干部、村干部、黨員和群眾代表會議，統(tǒng)計(jì)每位包干村干部得分情況，由村報(bào)賬員登記造冊；月度評議得分累積成半年度和年度總分，村級組織再根據(jù)包干村干部總分排序，確定村年度評優(yōu)評先人選和村干部績效工資。總分排在前30%的村干部可參與評優(yōu)評先；排名前50%者，從村集體經(jīng)濟(jì)收入中發(fā)放1.0～1.5倍績效獎(jiǎng)勵(lì)。

3.4 多重化激勵(lì)

村級組織通過關(guān)系型包干、參與督辦和積分考核等將不同治理單元內(nèi)的事務(wù)發(fā)包給具體村干部，并對其進(jìn)行分層、分級督辦與量化考核，這有利于規(guī)避村莊模糊治理帶來的組織管理難題，提高鄉(xiāng)村治理效率。但缺乏激勵(lì)的定責(zé)、監(jiān)督與考核，往往也會帶來包干村干部的避責(zé)與應(yīng)付等。村級組織為規(guī)避包干村干部的消極作為，在進(jìn)行任務(wù)分配和監(jiān)督考核的同時(shí)，也確立了相應(yīng)的激勵(lì)機(jī)制。這種目標(biāo)激勵(lì)建立在關(guān)系型包干和績效考核基礎(chǔ)上，具有多重化特點(diǎn)。

其一，精神激勵(lì)。村級組織通過構(gòu)建三層包干體系，使得所有村干部都成為自己生活片區(qū)、網(wǎng)格和小組治理的“當(dāng)家人”。在地緣相近、利益相關(guān)和關(guān)系相親等因素作用下，包干村干部不僅能夠利用原生關(guān)系資源進(jìn)行廣泛社會動員，有效推進(jìn)政策落實(shí)；同時(shí)，他們的治理行為亦將受到村莊社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)的約束，促使其在治理過程中綜合考量行政要求與社會訴求，主動參與包干區(qū)域內(nèi)“小微”事務(wù)的治理，以解決關(guān)系村民切身利益的小事，增進(jìn)普通群眾對其個(gè)人和家庭地位、身份的認(rèn)同。特別是在小組一級，不同合組治理單元圍繞著環(huán)境衛(wèi)生、基礎(chǔ)建設(shè)和生產(chǎn)生活秩序等方面的評比，往往會激發(fā)包干村干部強(qiáng)烈的競爭意識，刺激他們圍繞個(gè)人面子和榮譽(yù)展開治理競賽。其二，經(jīng)濟(jì)激勵(lì)。崗位工資是村干部承擔(dān)任務(wù)、履行職責(zé)的基本動力，但定崗、定額、同工不同酬的制度化工資支付模式很難激發(fā)村干部的工作積極性，有時(shí)甚至?xí)斐伤麄儽舜碎g的不滿?！鞍韶?zé)任制”采取的是不分崗位、按績計(jì)酬的激勵(lì)模式，村級組織將積分制考核的結(jié)果，作為評判包干村干部工作績效的標(biāo)準(zhǔn)，得分高者績效工資高。村黨(總)支部、村民委員會、村務(wù)監(jiān)督委員會根據(jù)包干村干部年度積分排名，確定各村干部的績效獎(jiǎng)勵(lì)額度，報(bào)請鄉(xiāng)黨委、政府領(lǐng)導(dǎo)簽字；再由鄉(xiāng)財(cái)經(jīng)所從村集體經(jīng)濟(jì)收入中劃撥款項(xiàng)，發(fā)放至各村干部的工資卡。按照Y鄉(xiāng)村干部每人每年6 000元的績效工資基點(diǎn)算，年度積分排名前50%者可獲得6 000～9 000元不等的獎(jiǎng)勵(lì)。此外，村干部參與包干區(qū)域內(nèi)項(xiàng)目推進(jìn)和政策處理等，還能獲得誤工補(bǔ)貼和輪班工資，這筆收入每年三五千元不等。其三，政治激勵(lì)。這里的政治激勵(lì)分正向和負(fù)向兩種，正向激勵(lì)是根據(jù)包干村干部積分排名、工作作風(fēng)、工作績效和群眾基礎(chǔ)等，確定能否發(fā)展為后備干部或申請各級政府的政治榮譽(yù)，如優(yōu)秀黨員、優(yōu)秀村干部等。同樣是根據(jù)上述考核情況，村級組織決定是否給予排名落后、工作態(tài)度不好、工作績效不佳、群眾滿意度低的村干部以黨內(nèi)處分(針對黨員干部)或向鄉(xiāng)黨委、政府申請辭退，以示懲戒。

正是有了精神、經(jīng)濟(jì)和政治等多重化激勵(lì)措施，村干部的價(jià)值理性和工具理性才得到有效整合，其承擔(dān)政策和治理任務(wù)的積極性才被激發(fā)，村級組織的治理壓力紓解機(jī)制也有了穩(wěn)定的制度保障。更重要的是，多重化激勵(lì)客觀上激活了關(guān)系型包干、參與督辦與積分考核機(jī)制，保證了鄉(xiāng)村治理中“包干責(zé)任制”的有效運(yùn)行。

4 “包干責(zé)任制”下鄉(xiāng)村治理的結(jié)構(gòu)性矛盾

鄉(xiāng)村治理中“包干責(zé)任制”的運(yùn)作，在村級組織和村干部之間形塑了一種非正式的委托-代理關(guān)系。村級組織為化解治理壓力，通過劃分治理片區(qū)、網(wǎng)格和小組的方式，將治理任務(wù)發(fā)包給具體村干部，實(shí)現(xiàn)責(zé)任包干與壓力紓解；作為承包方的村干部，在面對關(guān)系約束、組織監(jiān)督、績效考核與激勵(lì)競爭等情況下，也有承擔(dān)責(zé)任的動力。但非正式委托-代理關(guān)系的嵌入，將村莊內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)由傳統(tǒng)村級組織與村民之間的雙向關(guān)系轉(zhuǎn)向村級組織、包干村干部、村民之間的三角關(guān)系，鄉(xiāng)村治理任務(wù)與壓力集中于包干村干部，他們的解壓策略構(gòu)成“包干責(zé)任制”的運(yùn)作結(jié)果。從Y村來看，“包干責(zé)任制”會帶來鄉(xiāng)村治理中行政任務(wù)社會化和社會事務(wù)行政化的矛盾。

4.1 行政任務(wù)社會化

所謂行政任務(wù)社會化是指，在委托-代理結(jié)構(gòu)下，行政任務(wù)通過社會化方式貫徹落實(shí)的過程。有研究者將這一過程稱作“半正式的行政”[26]。但在“包干責(zé)任制”中，發(fā)包方與承包方屬于組織內(nèi)管理關(guān)系，且二者在角色定位上都強(qiáng)調(diào)社會性。這意味著“包干責(zé)任制”下行政任務(wù)社會化的過程是一種嵌入性關(guān)系治理，而非“鄉(xiāng)政村治”體制下的嵌入性權(quán)力調(diào)控。這種嵌入性關(guān)系資源在兩個(gè)層面推動了行政任務(wù)通過社會化方式落實(shí)。一是在治理責(zé)任層面，村級組織根據(jù)村干部的關(guān)系資源，劃分治理片區(qū)、網(wǎng)格和小組，并由其擔(dān)任片長、網(wǎng)格長和組長，成為包干區(qū)域內(nèi)的第一權(quán)責(zé)主體。在社會關(guān)系資源約束下，包干村干部履行治理職能不僅是為了完成行政任務(wù)，更是對其關(guān)系網(wǎng)絡(luò)內(nèi)成員承擔(dān)社會責(zé)任，其“當(dāng)家人”角色直接關(guān)系到個(gè)人及家庭在包干單元內(nèi)的面子、地位和榮譽(yù)等。正是對上述關(guān)系性資源的利用為村級組織實(shí)現(xiàn)自上而下任務(wù)壓力向自下而上責(zé)任壓力的策略性轉(zhuǎn)換提供了可能，也推動了行政任務(wù)的社會化。二是在治理行為層面，包干村干部作為本治理單元內(nèi)的基本責(zé)任主體，其首要職責(zé)是完成村級組織交辦的治理任務(wù)，爭取更高的積分并獲取政治、經(jīng)濟(jì)、精神激勵(lì)。但因村級組織缺乏正式權(quán)力依托，包干村干部完成任務(wù)就難以通過村級組織的正式賦權(quán)。這種體制結(jié)構(gòu)約束決定了包干村干部完成治理任務(wù)需要充分調(diào)動個(gè)人社會關(guān)系資源，通過人情、面子等社會化方式，動員村民共同參與治理。包干村干部的關(guān)系動員有助于行政任務(wù)的社會化處理，同時(shí)也強(qiáng)化了鄉(xiāng)村治理的社會性。

4.2 社會事務(wù)行政化

所謂社會事務(wù)行政化是指，在“鄉(xiāng)政村治”體制下，村民自治范圍內(nèi)的社會性事務(wù)通過行政化渠道進(jìn)行治理的過程。既有研究認(rèn)為社會事務(wù)行政化反映的是村莊“治權(quán)”的弱化[27]。而“包干責(zé)任制”下，社會事務(wù)行政化不僅是村級組織的治理能力和基層治理制度問題，更反映在“包干責(zé)任制”的治理目的與機(jī)制當(dāng)中。在鄉(xiāng)村治理中，“包干責(zé)任制”主要是便于村級組織進(jìn)行任務(wù)發(fā)包，化解自上而下的治理壓力。村級組織為提高任務(wù)發(fā)包的效率，借用督辦、考核與獎(jiǎng)懲等，用以約束包干村干部的治理行為。但在督辦、考核等技術(shù)手段影響下，包干村干部被束縛在治理技術(shù)當(dāng)中，出于減壓或避責(zé)考慮，他們往往傾向于采取以工具理性替代價(jià)值理性策略，對治理任務(wù)進(jìn)行選擇性執(zhí)行，這從以下兩個(gè)方面可以看出：一方面，他們在能力不足、精力不夠的情況下，會對治理任務(wù)進(jìn)行排序，將不納入督辦與考核范圍的瑣碎事務(wù)置于治理末位。當(dāng)村莊“小微”事務(wù)得不到及時(shí)處理，村民會通過投訴、上訪等方式，直接向政府部門表達(dá)訴求。鄉(xiāng)村治理中關(guān)系村民切身利益的細(xì)碎事務(wù)進(jìn)入行政渠道，并通過黨政部門的干預(yù)得以解決，這是社會事務(wù)行政化的一個(gè)表現(xiàn)。另一方面，包干責(zé)任制形塑的村級組織—包干村干部—村民三層治理結(jié)構(gòu)，使得鄉(xiāng)村治理任務(wù)和壓力主要集中于包干村干部，這不僅表明其須接受村級組織的委托、監(jiān)督與考核，且意味著政府規(guī)范化、程序化和專業(yè)化的要求將對其治理行為產(chǎn)生直接影響。在雙重治理壓力影響下，包干村干部的自主性受到約束，許多原本能夠通過社會化方式處理的事務(wù)，因治理空間被擠壓，溢出到地方政府，造成社會事務(wù)的行政化處理。

綜上，鄉(xiāng)村治理中“包干責(zé)任制”通過包干村干部的嵌入性關(guān)系治理，推動了行政任務(wù)的社會化，有助于提高鄉(xiāng)村治理效率、化解村級組織的治理壓力。但“包干責(zé)任制”對科層制技術(shù)治理的仿效，卻易激發(fā)包干村干部的避責(zé)沖動，促使其采取選擇性治理策略，化解治理壓力，導(dǎo)致社會事務(wù)的行政化?！鞍韶?zé)任制”下鄉(xiāng)村治理的結(jié)構(gòu)性矛盾，既表明社會關(guān)系資本在鄉(xiāng)村治理中的重要性，也反映出科層制技術(shù)治理的基層實(shí)踐困境。這對研究者從技術(shù)性與社會性平衡角度思考鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化有著重要啟示。

5 結(jié)論與討論

本文將國家治理任務(wù)下沉過程中村級組織的任務(wù)分解和壓力紓解機(jī)制概括為“包干責(zé)任制”，并對其內(nèi)涵、特征、運(yùn)作機(jī)制與后果等展開了討論。通過理論與經(jīng)驗(yàn)梳理，筆者認(rèn)為鄉(xiāng)村治理中“包干責(zé)任制”模式的提出，不僅有助于理解村級組織面對政府自上而下的治理重任是如何進(jìn)行任務(wù)分解的，以及村級組織壓力紓解機(jī)制引發(fā)的結(jié)構(gòu)性問題。更為重要的是，文章試圖通過“包干責(zé)任制”模式，從村莊微觀治理場域揭示村級組織運(yùn)作的內(nèi)在邏輯，豐富鄉(xiāng)村治理的機(jī)制研究，并希冀形成理論對話。

具體而言，文章的理論與現(xiàn)實(shí)價(jià)值在于：其一，文章將研究視角下沉到村莊內(nèi)部場域，討論村級組織在面對治理任務(wù)、規(guī)范和技術(shù)等全面下沉的總體事實(shí)下，是如何通過常態(tài)化的“包干責(zé)任制”動員村干部承擔(dān)治理責(zé)任?！鞍韶?zé)任制”概念的提出，對揭示村級組織運(yùn)作邏輯、豐富鄉(xiāng)村治理機(jī)制研究，具有現(xiàn)實(shí)意義。而文章對“包干責(zé)任制”運(yùn)作機(jī)制與后果的呈現(xiàn)，直觀地反映了鄉(xiāng)村治理實(shí)踐中內(nèi)生性社會資源的優(yōu)勢和科層制技術(shù)治理的不足。這就要求政策制定者與執(zhí)行者在基層治理現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型中，既要重視鄉(xiāng)村治理的制度化、規(guī)范化、程序化與專業(yè)化，也需涵養(yǎng)和利用鄉(xiāng)村社會資本，保持鄉(xiāng)村治理技術(shù)性與社會性的平衡。其二，通過“包干責(zé)任制”與行政包干制的對比分析，筆者認(rèn)為“包干責(zé)任制”雖在很多方面有行政包干制和目標(biāo)管理責(zé)任制的痕跡，但受運(yùn)作的組織和社會基礎(chǔ)影響，“包干責(zé)任制”并非行政包干制和目標(biāo)管理責(zé)任制在鄉(xiāng)村治理場域的簡單復(fù)制，而是具有鄉(xiāng)土特色的治理創(chuàng)新，是對行政包干制和目標(biāo)管理責(zé)任制的補(bǔ)充與深化?！鞍韶?zé)任制”表現(xiàn)出來的主體間非契約性關(guān)系、權(quán)力相對集中、關(guān)系型包干及過程干預(yù)、面子競爭等特點(diǎn)，為研究者展現(xiàn)了行政包干制和目標(biāo)管理責(zé)任制等治理方式在向鄉(xiāng)村社會延伸過程中總是會被印刻上鄉(xiāng)土底色，這正是鄉(xiāng)村治理的活力所在。

加強(qiáng)和創(chuàng)新社會治理，構(gòu)建基層社會治理新格局，需要“推動社會治理和服務(wù)重心向基層下移，把更多資源下沉到基層，更好提供精準(zhǔn)化、精細(xì)化服務(wù)”[28]?！鞍韶?zé)任制”是對這一要求的實(shí)踐性探索，其在構(gòu)建自治、法治、德治相結(jié)合現(xiàn)代基層治理體系方面的嘗試，值得肯定，但其在制度和機(jī)制層面的不完善，也不容忽視。正因如此，本文嚴(yán)格意義上是一項(xiàng)探索性研究，對“包干責(zé)任制”的運(yùn)作條件、制度化和規(guī)范化發(fā)展方向等，還缺乏關(guān)注。特別是在村級治理行政化和鄉(xiāng)村社會分化趨勢下，“包干責(zé)任制”的運(yùn)作機(jī)制是否會發(fā)生改變，“包干責(zé)任制”同社會治理與政府治理銜接的內(nèi)在機(jī)制有何差異，以及其是否能夠成為推動基層社會治理制度化發(fā)展的動力等，本文都尚未涉及。這些將成為深化“包干責(zé)任制”研究的重要論題。