反腐倡廉黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)：新中國成立70年來的歷程與經(jīng)驗(yàn)
——以黨內(nèi)法規(guī)文本為考察對象

蒙 慧

(蘭州大學(xué) 馬克思主義學(xué)院，甘肅 蘭州 730000)

與西方國家僅從國家和政府層面頒布反腐敗立法不同，我國還以黨內(nèi)法規(guī)和黨內(nèi)綱領(lǐng)作為反腐倡廉(1)“反腐倡廉”的提法在中央有關(guān)重要文件或報(bào)告中出現(xiàn)多年，已成為慣常用語，但本文所指“腐敗”與其他文獻(xiàn)所指的涵義并不完全相同，它是指有腐敗風(fēng)險(xiǎn)的行為以及輕微腐敗、尚未構(gòu)成犯罪的行為。的方式，雖然這一進(jìn)程在黨成立初期就已經(jīng)開始，但“用一種規(guī)范主義的方法來建構(gòu)黨的內(nèi)部行為規(guī)則”[1]，則始于新中國成立后，尤其是1978年以來。在“執(zhí)政黨通過自我建設(shè)解決黨內(nèi)問題”的框架下，黨內(nèi)法規(guī)尤其是反腐倡廉黨內(nèi)法規(guī)得到有效發(fā)展，形成了以黨章為統(tǒng)帥，以準(zhǔn)則、條例為主干，由預(yù)防腐敗、查辦腐敗案件等類別組成的反腐倡廉黨內(nèi)法規(guī)體系。本文將回顧1949—2019年間反腐倡廉黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)歷程，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，并以此為邏輯，提出未來完善反腐倡廉黨內(nèi)法規(guī)的構(gòu)想。

1 歷程：從局部突破到整體推進(jìn)的發(fā)展之路

歷史地看，反腐倡廉黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)經(jīng)歷了從無到有，從單項(xiàng)治理到系統(tǒng)治理，從“就事論事”到“源頭治理”，由被動(dòng)應(yīng)急到主動(dòng)應(yīng)對，從側(cè)重懲治到懲防并舉、注重預(yù)防，從局部突破到整體推進(jìn)的發(fā)展之路。每一次轉(zhuǎn)變都推動(dòng)了反腐倡廉黨內(nèi)法規(guī)向更深、更廣的方向發(fā)展。

1.1 1949—1978年：定位相對模糊的探索

在新中國成立之初，中央出于對權(quán)力腐敗和公職人員官僚化的警覺，迅速成立人民檢察院和中央紀(jì)律檢查委員會(huì)，即便如此，貪污、浪費(fèi)、假公濟(jì)私和公職人員官僚化等問題還是在一定范圍出現(xiàn)了。為此，中央開展了整風(fēng)運(yùn)動(dòng)，并頒布了法律和黨內(nèi)法規(guī)加以配合。僅從后者看，當(dāng)時(shí)頒布了《關(guān)于處理貪污、浪費(fèi)及克服官僚主義錯(cuò)誤的若干規(guī)定》《關(guān)于在“三反”運(yùn)動(dòng)中黨員犯有貪污、浪費(fèi)、官僚主義錯(cuò)誤給予黨內(nèi)處分的規(guī)定》等一系列反腐倡廉黨內(nèi)法規(guī)。這些黨內(nèi)法規(guī)呈現(xiàn)以下特征：(1)配合運(yùn)動(dòng)而頒布。當(dāng)時(shí)，我國對貪污等問題的認(rèn)知較為復(fù)雜，即認(rèn)為其并非是簡單的違法亂紀(jì)問題，而是階級(jí)斗爭問題。在這種認(rèn)知下，貪污等問題治理偏向于具有“繼續(xù)革命”色彩的群眾運(yùn)動(dòng)，黨內(nèi)法規(guī)也更多是隨著運(yùn)動(dòng)的開展而制定。(2)文本內(nèi)容涉及反貪污與增產(chǎn)節(jié)約等方面。在新中國成立后的早期實(shí)踐中，黨內(nèi)法規(guī)不僅僅用來規(guī)范、約束黨組織和黨員行為，還直接參與國家和社會(huì)關(guān)系的調(diào)整，因而涉及內(nèi)容較多，如《關(guān)于實(shí)行精兵簡政、增產(chǎn)節(jié)約，反對貪污、反對浪費(fèi)和反對官僚主義的決定》就涉及了精簡機(jī)構(gòu)、增產(chǎn)節(jié)約和反腐倡廉等內(nèi)容。(3)頒布了兩部程序性反腐倡廉黨內(nèi)法規(guī)，即《關(guān)于處分黨的組織及黨員的批準(zhǔn)權(quán)限和手續(xù)的規(guī)定》和《中央紀(jì)律檢查委員會(huì)關(guān)于處理控告、申訴案件的若干規(guī)定》，這是黨的歷史上第一次在執(zhí)行紀(jì)律和維護(hù)紀(jì)律方面做出的程序性規(guī)定，為有效開展紀(jì)律檢查工作提供了基本遵循。

1.2 1978—1992年：由群眾運(yùn)動(dòng)轉(zhuǎn)向執(zhí)政黨自我糾偏

1978年以后，隨著改革開放進(jìn)程的開啟以及既有觀念的轉(zhuǎn)變，我國不再將貪污和反貪污等作為階級(jí)斗爭的一種表現(xiàn)形式，而是將之定性為“我們黨能否堅(jiān)持工人階級(jí)先鋒隊(duì)的性質(zhì)，保持黨和群眾的密切聯(lián)系”[2]142。對貪污等問題的認(rèn)知，推動(dòng)了治理方式由群眾運(yùn)動(dòng)轉(zhuǎn)向執(zhí)政黨自我糾偏和自我建設(shè)方面，在此過程中，“用一種規(guī)范主義的方法來建構(gòu)黨的內(nèi)部行為規(guī)則”的特征十分明顯：(1)首次頒布“制定程序”類黨內(nèi)法規(guī)，即《黨內(nèi)法規(guī)制定程序暫行條例》，該條例不僅第一次明確了黨內(nèi)法規(guī)的定義，還規(guī)定了黨內(nèi)法規(guī)的位階體系以及規(guī)劃、起草和發(fā)布等各環(huán)節(jié)，為黨內(nèi)法規(guī)制定提供了基本依據(jù)。(2)改變1949—1990年間反腐倡廉黨內(nèi)法規(guī)大多以“意見”“通知”“決定”等命名情況，相繼頒布以“準(zhǔn)則”“條例”等命名的黨內(nèi)法規(guī)，如《關(guān)于黨內(nèi)政治生活的若干準(zhǔn)則》《黨的紀(jì)律檢察機(jī)關(guān)案件審理工作條例》等，減少了反腐倡廉黨內(nèi)法規(guī)的指示命令色彩，其“規(guī)范性”特征得到凸顯。(3)按照“黨要管黨內(nèi)紀(jì)律的問題，法律范圍的問題應(yīng)該由國家和政府管”[3]163的界定，黨內(nèi)法規(guī)調(diào)整事項(xiàng)開始向黨內(nèi)收縮：一是規(guī)范既有的黨內(nèi)奢侈浪費(fèi)和假公濟(jì)私之風(fēng)；二是規(guī)范在雙軌制縫隙中產(chǎn)生的走私、黨政機(jī)關(guān)和黨政干部經(jīng)商、辦企業(yè)等問題。黨內(nèi)法規(guī)和國家法律在各自范圍內(nèi)發(fā)揮作用的制度設(shè)想，在本階段黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)中得到初步體現(xiàn)。

1.3 1992—2002年：由“單項(xiàng)治理”轉(zhuǎn)向“綜合治理”

隨著社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的建立，改革開始轉(zhuǎn)向生產(chǎn)要素市場，腐敗重點(diǎn)發(fā)生領(lǐng)域也由流通領(lǐng)域轉(zhuǎn)移到生產(chǎn)要素等領(lǐng)域。面對腐敗呈現(xiàn)出的新特點(diǎn)，中央在原有基礎(chǔ)上，不斷完善、優(yōu)化反腐倡廉黨內(nèi)法規(guī)體系：(1)制定速度明顯加快。據(jù)統(tǒng)計(jì)，從1978年到1991年，中央和有關(guān)部門制定的反腐倡廉黨內(nèi)法規(guī)只有204條，但從1992年到2001年制定的反腐倡廉黨內(nèi)法規(guī)達(dá)到217條[4]。一些基礎(chǔ)性、主干性黨內(nèi)法規(guī)，如《黨員領(lǐng)導(dǎo)干部廉潔從政若干準(zhǔn)則(試行)》《紀(jì)律處分條例(試行)》和《關(guān)于領(lǐng)導(dǎo)干部報(bào)告?zhèn)€人重大事項(xiàng)的規(guī)定》相繼出臺(tái)，內(nèi)容涉及規(guī)范權(quán)力運(yùn)行、預(yù)防腐敗、查辦腐敗案件、紀(jì)律處分和黨員申訴等方面，反腐倡廉黨內(nèi)法規(guī)橫向框架初步顯現(xiàn)。(2)糾正既有反腐倡廉黨內(nèi)法規(guī)“單項(xiàng)治理”傾向，頒布了具有普遍約束力的黨內(nèi)法規(guī)，如《紀(jì)律處分條例(試行)》等黨內(nèi)法規(guī)，皆具有綜合性、長效性特點(diǎn)，在一定程度上推動(dòng)了該領(lǐng)域中全局性和基礎(chǔ)性問題的解決。(3)“準(zhǔn)則”“條例”等高位階縱向黨內(nèi)法規(guī)進(jìn)一步增加，與“橫向框架初步顯現(xiàn)”相結(jié)合的結(jié)果是反腐倡廉黨內(nèi)法規(guī)整體框架初見端倪。

1.4 2002—2012年：從側(cè)重新立轉(zhuǎn)向新立、修改、廢止并舉

在以1992年為界的前后兩個(gè)時(shí)期內(nèi)，由于新舊體制轉(zhuǎn)換因素的存在，文本間相互否定甚至價(jià)值取向相互沖突的情況較為突出。中央結(jié)合時(shí)代語境，對反腐倡廉黨內(nèi)法規(guī)進(jìn)行了結(jié)構(gòu)性構(gòu)建：(1)從側(cè)重新立向立、改、廢并舉轉(zhuǎn)變。在此過程中，基本沿著兩個(gè)方向進(jìn)行：一是對改革開放以來的廉政文件進(jìn)行清理、廢止，雖然僅廢止了115件黨內(nèi)法規(guī)，但就此開啟了從側(cè)重新立向新立、修改、廢止并舉方向的轉(zhuǎn)變；二是在清理、廢止的基礎(chǔ)上，加大制定(修訂)力度，前后兩個(gè)時(shí)期反腐倡廉黨內(nèi)法規(guī)相互沖突的情況得到一定程度的緩解。(2)體系化特征開始顯現(xiàn)：從縱向看，“通知”“意見”等具有指示命令的反腐倡廉黨內(nèi)法規(guī)逐漸減少，“條例”“規(guī)定”和“辦法”等形式繼續(xù)增加；從橫向看，“規(guī)范權(quán)力運(yùn)行”“預(yù)防腐敗”“查辦腐敗案件”等類別黨內(nèi)法規(guī)質(zhì)量和數(shù)量都得到了改善。僅以“規(guī)范權(quán)力運(yùn)行”為例，在原有《關(guān)于領(lǐng)導(dǎo)干部報(bào)告?zhèn)€人重大事項(xiàng)的規(guī)定》的基礎(chǔ)上，增加了《黨內(nèi)監(jiān)督條例(試行)》《關(guān)于中共中央紀(jì)委、中共中央組織部巡視工作的暫行規(guī)定》等黨內(nèi)法規(guī)。(3)隨著依法治國方略的提出與實(shí)施，以法治思維和法治方式反腐倡廉的理念得以確立，這在黨內(nèi)法規(guī)概念界定以及相關(guān)表述中得到充分體現(xiàn)。

1.5 2012—2019年：注重整體謀劃與高質(zhì)量建設(shè)

經(jīng)過2002—2012年的建設(shè)，反腐倡廉黨內(nèi)法規(guī)數(shù)量和質(zhì)量得到有效改善，但其所指向的問題卻并未減少，其中固然有執(zhí)行不力的問題，但反腐倡廉黨內(nèi)法規(guī)一定程度上存在的科學(xué)性不足、體系混亂等也是重要原因。為此，中央結(jié)合新時(shí)代任務(wù)要求，進(jìn)行更高程度的構(gòu)建：(1)加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，先后頒布《黨內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃綱要(2013—2017年)》(以下簡稱“一五”規(guī)劃)和《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作第二個(gè)五年規(guī)劃(2018—2022年)》。在“一五”規(guī)劃中，不僅將“反腐倡廉建設(shè)”列為與“黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的工作”“組織建設(shè)”等并列的門類，還首次將其劃分為“權(quán)力運(yùn)行制約和監(jiān)督體系”“查辦腐敗案件”“紀(jì)律處分制度和黨員申訴制度”等六個(gè)類別，完善了反腐倡廉黨內(nèi)法規(guī)橫向體系。(2)整體謀劃，從制定主體、制定內(nèi)容以及制定程序等方面提高反腐倡廉黨內(nèi)法規(guī)的科學(xué)性。縱向?qū)用?，完成了“黨章”“準(zhǔn)則”等七種形式之間的有效配合，“塔狀”結(jié)構(gòu)基本形成；橫向?qū)用?，各類別黨內(nèi)法規(guī)質(zhì)量和數(shù)量持續(xù)改善，依然以“權(quán)力運(yùn)行制約和監(jiān)督體系”為例，在原有基礎(chǔ)上，修訂(制定)了《黨內(nèi)監(jiān)督條例》和《領(lǐng)導(dǎo)干部干預(yù)司法活動(dòng)、插手具體案件處理的記錄、通報(bào)和責(zé)任追究規(guī)定》等多項(xiàng)黨內(nèi)法規(guī)。(3)糾正部分反腐倡廉黨內(nèi)法規(guī)因參照法律制定而產(chǎn)生的紀(jì)法不分和科學(xué)性不足問題，突出黨內(nèi)法規(guī)和法律在表現(xiàn)形式、適用范圍、行為規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)和實(shí)施方式等方面的顯著區(qū)別，完成了文本意義上的“紀(jì)法分離”和“紀(jì)嚴(yán)于法”。

2 經(jīng)驗(yàn)：新中國成立70年來反腐倡廉黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的基本做法

在新中國成立70年來的建設(shè)歷程中，不僅形成了系統(tǒng)、規(guī)范的反腐倡廉黨內(nèi)法規(guī)體系，而且也產(chǎn)生了一系列工作方法和基本原則。正是這些工作方法和基本原則，推動(dòng)著反腐倡廉黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)不斷呈現(xiàn)出“深度化”的軌跡特征。探究這些原則與方法，既可以了解新中國成立70年來反腐倡廉黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)取得有效進(jìn)展的原因，又可為未來完善反腐倡廉黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)提供經(jīng)驗(yàn)借鑒。

2.1 依規(guī)治黨是反腐倡廉的重要形式

反腐倡廉的實(shí)現(xiàn)方式包括運(yùn)動(dòng)反腐、權(quán)力反腐和制度反腐等多種形式。從1949到1978年間一條重要的經(jīng)驗(yàn)是：僅依靠運(yùn)動(dòng)式反腐，缺乏制度支撐是不可行的。運(yùn)動(dòng)式反腐雖然具有系統(tǒng)化、規(guī)?；奶卣?，但非法理化、非制度化的缺陷也是一目了然的。而且在群眾運(yùn)動(dòng)中，判斷違法亂紀(jì)行為并無科學(xué)的、制度化的標(biāo)準(zhǔn)與參照，這往往會(huì)導(dǎo)致問題擴(kuò)大化和處理失當(dāng)?shù)惹闆r的出現(xiàn)。1978年以后，“兩個(gè)階級(jí)”“兩條道路”的斗爭不再被視為國內(nèi)政治生活的基本矛盾，反腐敗是階級(jí)斗爭表現(xiàn)形式的認(rèn)識(shí)也得以消解。在此基礎(chǔ)上，中央提出“要在黨的建設(shè)上走出一條不搞政治運(yùn)動(dòng)，而靠改革和制度建設(shè)的新路子”[5]378。由此，通過制度建設(shè)，完成執(zhí)政黨自我糾偏和自我建設(shè)的方向得以確立。雖然在之后的一段時(shí)期內(nèi)，出現(xiàn)過反腐倡廉黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行遠(yuǎn)未達(dá)到預(yù)期效果的情況，但以黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)推進(jìn)廉潔治理的方向并沒有發(fā)生改變。十八大以來，中央更是將黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)作為廉潔治理的重要內(nèi)容，提出“黨內(nèi)法規(guī)既是管黨治黨的重要依據(jù)，也是建設(shè)社會(huì)主義法治國家的有力保障”[6]178，并不斷推進(jìn)反腐倡廉黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)走向深入。相比較而言，單一運(yùn)動(dòng)式反腐是一種應(yīng)急式治理模式，而制度型反腐倡廉則是“通過建立一個(gè)人們互動(dòng)的穩(wěn)定(但不一定是有效的)結(jié)構(gòu)來減少不確定性”[7]7。這是改革開放以來尤其是十八大以來反腐倡廉取得實(shí)效的根本原因。

2.2 適應(yīng)政治環(huán)境變化是推動(dòng)反腐倡廉黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的內(nèi)在動(dòng)力

反腐倡廉黨內(nèi)法規(guī)的形成、發(fā)展與政治生態(tài)環(huán)境密切相關(guān)，正確認(rèn)識(shí)既有反腐倡廉黨內(nèi)法規(guī)與政治體系以及運(yùn)行生態(tài)之間的沖突,是推動(dòng)反腐倡廉黨內(nèi)法規(guī)向縱深發(fā)展的內(nèi)在動(dòng)力。新中國成立伊始，百廢待興，面對“侵吞、盜竊、騙取公家財(cái)物和貪占公家便宜”[8]13等“損害社會(huì)主義”的行為，中央進(jìn)行了最初形態(tài)的反腐倡廉黨內(nèi)法規(guī)的構(gòu)建。雖然這些反腐倡廉黨內(nèi)法規(guī)的制度化、規(guī)范化、法理化程度十分有限，但制定本身體現(xiàn)了中央希望發(fā)揮反腐倡廉黨內(nèi)法規(guī)的功能，以協(xié)調(diào)黨的權(quán)力運(yùn)行與政治生態(tài)環(huán)境的目的。1978—1992年為改革開放初期，當(dāng)時(shí)既要對遭到破壞的部分傳統(tǒng)如民主集中制給予恢復(fù)，又要結(jié)合新舊經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型的時(shí)代語境進(jìn)行反腐倡廉黨內(nèi)法規(guī)的建設(shè)。其中一個(gè)重大轉(zhuǎn)變是中央對于制度建設(shè)的作用有了新的認(rèn)識(shí)，即“我們過去所發(fā)生的各種錯(cuò)誤固然與某些領(lǐng)導(dǎo)人的思想作風(fēng)有關(guān)，但是在組織制度、工作制度方面的問題更重要”[9]333，并開啟了以黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)推進(jìn)黨內(nèi)治理的方向。之后，更是不斷適應(yīng)政治生態(tài)環(huán)境變化推進(jìn)反腐倡廉黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)。十八大以來，中央認(rèn)識(shí)到以往反腐倡廉黨內(nèi)法規(guī)遠(yuǎn)未達(dá)到預(yù)期效果，固然與腐敗自我擴(kuò)張、自我放大和執(zhí)行不力有關(guān)，但也與某些環(huán)節(jié)、部分不能適應(yīng)政治環(huán)境的變化而逐漸失去了既有的規(guī)范、約束功能有關(guān)。因而，這一時(shí)期呈現(xiàn)出的態(tài)勢是新立、修訂反腐倡廉黨內(nèi)法規(guī)的速度和規(guī)模超過以往任何時(shí)期，其目的在于提高反腐倡廉黨內(nèi)法規(guī)與政治環(huán)境的適應(yīng)性，恢復(fù)其既有的功能，這也是十八大以來反腐倡廉取得實(shí)效的原因之一。

2.3 紀(jì)法銜接是遏制不同程度腐敗發(fā)生的有效手段

在長期反腐倡廉實(shí)踐中，我國形成了黨內(nèi)法規(guī)和國家法律并行的治理結(jié)構(gòu)。新中國成立以來，兩者相互補(bǔ)充，尤其是反腐倡廉黨內(nèi)法規(guī)對法律的補(bǔ)充做得比較好，包括反腐倡廉黨內(nèi)法規(guī)對法律內(nèi)容的具體闡釋、對暫不具備制定法律條件的事項(xiàng)通過黨內(nèi)法規(guī)在黨內(nèi)“先行先試”等。如1994年全國人大曾將公職人員財(cái)產(chǎn)申報(bào)列入了立法規(guī)劃，但由于當(dāng)時(shí)暫不具備制定法律法規(guī)的條件，因而先行頒布了《關(guān)于黨政機(jī)關(guān)縣(處)級(jí)以上領(lǐng)導(dǎo)干部收入申報(bào)的規(guī)定》，待到條件成熟時(shí)轉(zhuǎn)換為國家法律。而兩者相互銜接則經(jīng)歷了一個(gè)轉(zhuǎn)變過程，即1949—1978年間，大多反腐倡廉黨內(nèi)法規(guī)與法律間缺乏明晰的劃分，如《關(guān)于處理貪污、浪費(fèi)及克服官僚主義錯(cuò)誤的若干規(guī)定》雖然第一次對貪污問題提出了統(tǒng)一的政策性標(biāo)準(zhǔn)，但是其中存在大量“貪污”“以貪污分子論處”和“給以適當(dāng)?shù)男淌绿幏帧钡确捎谜Z。這種情況在2002—2012年間也依然存在。如2003年版《紀(jì)律處分條例》不僅有與《刑法》相類似的“貪污賄賂行為”章節(jié)，而且還有“黨和國家工作人員或者其他從事公務(wù)的人員，在經(jīng)濟(jì)往來中違反有關(guān)規(guī)定收受財(cái)物或者各種名義的回扣、手續(xù)費(fèi)，歸個(gè)人所有的，以受賄論”[10]146等條款。因而，2015年《紀(jì)律處分條例》的修訂主要沿著兩個(gè)方向進(jìn)行：一是刪除與《刑法》和行政法規(guī)重合的內(nèi)容，完成了反腐倡廉黨內(nèi)法規(guī)和法律在各自作用范圍上的界定；二是堅(jiān)持紀(jì)嚴(yán)于法，提高對黨員的要求。至此，以《紀(jì)律處分條例》為主體的反腐倡廉黨內(nèi)法規(guī)和以《監(jiān)察法》《刑法》為主體的國家法律共同構(gòu)成了反腐倡廉的完整體系，兩者相互銜接、相互補(bǔ)充，遏制不同程度腐敗問題的發(fā)生。

2.4 遵循科學(xué)邏輯是形成反腐倡廉黨內(nèi)法規(guī)體系的關(guān)鍵因素

與中國特色社會(huì)主義法律體系的形成相似，黨內(nèi)法規(guī)體系的形成也是有意識(shí)、有計(jì)劃地建構(gòu)而來。在此過程中，按照一定的邏輯，形成一個(gè)“具有內(nèi)在一致性，至少理論上無漏洞的規(guī)則體系”[11]798是其目標(biāo)要求。新中國成立以來，中央按照一定的邏輯，促成了反腐倡廉黨內(nèi)法規(guī)縱橫交錯(cuò)的制度安排：從縱向?qū)用婵矗锤h內(nèi)法規(guī)是按照黨內(nèi)法規(guī)自上而下的分類而展開的，即在“黨章”之下有“準(zhǔn)則”“條例”等主干性、基礎(chǔ)性黨內(nèi)法規(guī)，再之下則是“規(guī)則”“規(guī)定”等，對“準(zhǔn)則”“條例”予以擴(kuò)展，增強(qiáng)其可操作性和實(shí)用性，尤其是兼具原則性和綜合性的“準(zhǔn)則”，如果缺乏“條例”“規(guī)定”等予以擴(kuò)展，其頒布意義將大打折扣；從橫向?qū)用婵?，反腐倡廉黨內(nèi)法規(guī)基本按照“制約、預(yù)防、查辦、懲處、保障”的邏輯不斷豐富完善(見表1)。當(dāng)然，不同階段有其側(cè)重點(diǎn)，在1992—1997年間，中央相對重視懲處功能，大量懲處性反腐倡廉黨內(nèi)法規(guī)出臺(tái)。但“查不勝查”的情況使我們認(rèn)識(shí)到僅進(jìn)行事后懲治，不利于鏟除滋生腐敗的土壤，因而將預(yù)防作為重點(diǎn)建設(shè)方向。之后，“預(yù)防”類反腐倡廉黨內(nèi)法規(guī)如規(guī)范權(quán)力運(yùn)行過程和禁止黨員領(lǐng)導(dǎo)干部利用職權(quán)和職務(wù)上的影響謀取不正當(dāng)利益的黨內(nèi)法規(guī)大量出臺(tái)，最終形成邏輯相對嚴(yán)密的規(guī)則體系。

表1 反腐倡廉黨內(nèi)法規(guī)體系框架

資料來源：根據(jù)中國共產(chǎn)黨新聞網(wǎng)有關(guān)資料整理而成

2.5 提高科學(xué)性是建設(shè)反腐倡廉黨內(nèi)法規(guī)體系的目標(biāo)追求

新中國成立70年來，中央通過廢改立并舉不斷提高反腐倡廉黨內(nèi)法規(guī)的科學(xué)性。但由于篇幅所限僅以《紀(jì)律處分條例》為例來討論科學(xué)性的提升。新中國成立以來，該條例經(jīng)歷了《關(guān)于在“三反”運(yùn)動(dòng)中黨員犯有貪污、浪費(fèi)、官僚主義錯(cuò)誤給予黨內(nèi)處分的規(guī)定》—《關(guān)于共產(chǎn)黨員在經(jīng)濟(jì)方面違法違紀(jì)處分的若干規(guī)定(試行)》—《紀(jì)律處分條例(試行)》—《紀(jì)律處分條例》(2003年版)—《紀(jì)律處分條例》(2015年版)—《紀(jì)律處分條例》(2018年版)的轉(zhuǎn)換。每一次轉(zhuǎn)換，都推動(dòng)了該條例向更深、更廣的方向發(fā)展。如與《關(guān)于在“三反”運(yùn)動(dòng)中黨員犯有貪污、浪費(fèi)、官僚主義錯(cuò)誤給予黨內(nèi)處分的規(guī)定》相比，《關(guān)于共產(chǎn)黨員在經(jīng)濟(jì)方面違法違紀(jì)處分的若干規(guī)定(試行)》對在什么情況下給予警告處分、嚴(yán)重警告處分和給予撤銷黨內(nèi)職務(wù)處分都作出了嚴(yán)格界定，使其規(guī)范性和科學(xué)性都有了較大的提高；2015年版《紀(jì)律處分條例》則將黨的紀(jì)律調(diào)整為政治紀(jì)律、組織紀(jì)律、廉潔紀(jì)律、群眾紀(jì)律、工作紀(jì)律和生活紀(jì)律等六大類，并實(shí)現(xiàn)了“紀(jì)嚴(yán)于法、紀(jì)在法前”的目標(biāo)；2018年版《紀(jì)律處分條例》是在監(jiān)察體制改革背景下修訂的，內(nèi)容越來精準(zhǔn)、規(guī)范。

3 前瞻：推進(jìn)反腐倡廉黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的未來設(shè)想

回顧歷程、總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，歸根到底是要解決現(xiàn)實(shí)問題。今后一段時(shí)間內(nèi)，需要結(jié)合形成的經(jīng)驗(yàn)，審視目前反腐倡廉黨內(nèi)法規(guī)體系，并提出未來發(fā)展的建議。

3.1 高標(biāo)準(zhǔn)謀劃“頂層設(shè)計(jì)”

黨中央提出“鞏固發(fā)展反腐敗斗爭壓倒性勝利”的任務(wù)要求，相對于“奪取反腐敗斗爭壓倒性勝利”，這是較為艱巨的任務(wù)，因?yàn)殡S著改革的深入，將引發(fā)經(jīng)濟(jì)、政治與社會(huì)體制的調(diào)整與變化，而這又極易誘發(fā)腐敗和非廉潔行為的出現(xiàn)，面對此種情況，“既要堅(jiān)持過去行之有效的制度和規(guī)定，也要結(jié)合新的時(shí)代特點(diǎn)與時(shí)俱進(jìn)，拿出新的辦法和規(guī)定”。《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作第二個(gè)五年規(guī)劃(2018—2022年)》(以下簡稱“二五”規(guī)劃)應(yīng)是具有這種作用的規(guī)劃。但由于該規(guī)劃是在反腐敗斗爭取得“壓倒性勝利”的背景下頒布的，因而對黨內(nèi)法規(guī)的分類并沒有沿襲“一五”規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)，而是變?yōu)椤?+4”，即在黨章之下，分為“黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)”“黨的組織法規(guī)”“黨的自身建設(shè)法規(guī)”和“黨的監(jiān)督保障法規(guī)”，原有的“反腐倡廉建設(shè)”在“一級(jí)目錄”中并沒有顯現(xiàn)，而是歸類到“黨的自身建設(shè)”類之中，并表述為“全面推進(jìn)黨的政治建設(shè)、思想建設(shè)、組織建設(shè)、作風(fēng)建設(shè)、紀(jì)律建設(shè)，把制度建設(shè)貫穿其中，深入推進(jìn)反腐敗斗爭”?？梢哉f“二五”規(guī)劃的分類是一種進(jìn)步，它從更多關(guān)注“黨建布局”的傳統(tǒng)思維中走出來，開始基于中國共產(chǎn)黨的政治活動(dòng)進(jìn)行分類。但筆者認(rèn)為，與原有表述相比，“深入推進(jìn)反腐敗斗爭”的表述有可能會(huì)弱化反腐倡廉黨內(nèi)法規(guī)的重視程度。考慮到今后反腐敗斗爭形勢依然嚴(yán)峻、復(fù)雜，還需要重視這一可能性。具體而言，需要全面研究未來的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，以此判斷哪些反腐倡廉黨內(nèi)法規(guī)是“依然具有效率”，哪些是“因?yàn)樾枰酱薷摹保男┦恰耙驗(yàn)槿狈Χ枰贫ā薄?/p>

3.2 繼續(xù)推進(jìn)黨內(nèi)法規(guī)和法律的協(xié)調(diào)發(fā)展

經(jīng)過多年的發(fā)展完善，黨內(nèi)法規(guī)與法律相互補(bǔ)充、相互銜接等問題已經(jīng)得到了解決，但隨著改革進(jìn)程的推進(jìn)，還需要解決兩大問題：第一，協(xié)調(diào)反腐倡廉黨內(nèi)法規(guī)與《監(jiān)察法》的關(guān)系。目前，監(jiān)察委員會(huì)與紀(jì)律檢查委員會(huì)采取合署辦公的形式，由此必然產(chǎn)生黨的機(jī)構(gòu)和國家機(jī)構(gòu)的合作、反腐倡廉黨內(nèi)法規(guī)和《監(jiān)察法》的協(xié)同、黨內(nèi)執(zhí)紀(jì)程序和國家監(jiān)察程序的連接等諸多新問題，需要適時(shí)制定(修訂)相關(guān)黨內(nèi)法規(guī)。另外，為解決目前監(jiān)察制度供給不足的問題，在由全國人大常委會(huì)做出法律性決定和司法解釋之外，還頒布了一定數(shù)量的黨政機(jī)關(guān)聯(lián)合制定的黨內(nèi)法規(guī)。但現(xiàn)行黨內(nèi)法規(guī)，包括作為黨內(nèi)“立法法”的《黨內(nèi)法規(guī)制定條例》并沒有對該類反腐倡廉黨內(nèi)法規(guī)的制定依據(jù)、效力等級(jí)、制定主體、制定權(quán)限和適用范圍等做出說明，在一定程度上影響了其適用性，需要修訂該條例及相關(guān)黨內(nèi)法規(guī)。第二，確立轉(zhuǎn)化機(jī)制，將成熟的、“先行先試”反腐倡廉黨內(nèi)法規(guī)上升為法律。經(jīng)過多年建設(shè)，部分反腐倡廉黨內(nèi)法規(guī)如《領(lǐng)導(dǎo)干部報(bào)告?zhèn)€人有關(guān)事項(xiàng)規(guī)定》已經(jīng)具有了向法律轉(zhuǎn)化的可能性。在這方面我們目前還沒有成功的經(jīng)驗(yàn)，但可以借鑒創(chuàng)制法律的做法，即在實(shí)踐中可以采取兩種方式實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)化：一是通過法律制定機(jī)構(gòu)，如全國人大常委會(huì)批準(zhǔn)；二是以法律方式對相關(guān)反腐倡廉黨內(nèi)法規(guī)予以肯定或承認(rèn)，如對于公職人員財(cái)產(chǎn)申報(bào)，可以在未來出臺(tái)的《政務(wù)處分法》中增加一句話，即“法律、法規(guī)對處理公職人員財(cái)產(chǎn)申報(bào)立法的事項(xiàng)有規(guī)定的，依照其規(guī)定；沒有規(guī)定的，可以按照《領(lǐng)導(dǎo)干部報(bào)告?zhèn)€人有關(guān)事項(xiàng)規(guī)定》執(zhí)行”。

3.3 進(jìn)一步完善反腐倡廉黨內(nèi)法規(guī)體系

隨著改革的深入以及監(jiān)委與紀(jì)委合署辦公的推進(jìn)，體系化問題，尤其是理順“上下左右”“新老內(nèi)外”的關(guān)系依然是重要的問題。第一，從縱向?qū)用婵?，重點(diǎn)任務(wù)有兩個(gè)。一是盡快修訂《廉潔自律準(zhǔn)則》?，F(xiàn)有的《廉潔自律準(zhǔn)則》雖然涉及導(dǎo)語、黨員廉潔自律規(guī)范和黨員領(lǐng)導(dǎo)干部廉潔自律等規(guī)范，但全文僅有八條規(guī)范，這既與依然嚴(yán)峻、復(fù)雜的反腐倡廉形勢不相匹配，也無法科學(xué)、全面地指導(dǎo)反腐倡廉黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)，需要盡快根據(jù)現(xiàn)實(shí)情況修訂該準(zhǔn)則以發(fā)揮應(yīng)有的作用。二是制定《農(nóng)村基層干部廉潔自律若干規(guī)定》等反腐倡廉黨內(nèi)法規(guī)。經(jīng)過多年建設(shè)，反腐倡廉黨內(nèi)法規(guī)“塔狀”結(jié)構(gòu)已經(jīng)形成，但依然有需要完善的空間，如《廉潔自律準(zhǔn)則》提出了黨員廉潔自律和黨員領(lǐng)導(dǎo)干部廉潔自律等多項(xiàng)要求，需要制定(修訂)《國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員廉潔自律若干規(guī)定》《農(nóng)村基層干部廉潔自律若干規(guī)定》等黨內(nèi)法規(guī)予以部署并推進(jìn)。第二，從橫向?qū)用婵?，重點(diǎn)任務(wù)有兩個(gè)：一是明確類別劃分?，F(xiàn)有類別劃分存在部分邊界不清、交叉重復(fù)等問題，需要根據(jù)“預(yù)防、查辦、懲處、保障”邏輯，重新設(shè)計(jì)分類。二是盡快修訂頒布《關(guān)于黨員領(lǐng)導(dǎo)干部述職述廉規(guī)定》《關(guān)于對黨員領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行誡勉談話和函詢辦法》《紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)處理黨員申訴工作規(guī)定》和《黨員權(quán)利保障條例》等黨內(nèi)法規(guī)，確?！耙晃濉币?guī)劃中的“頂層設(shè)計(jì)”落實(shí)到位。

3.4 頒布急需的反腐倡廉黨內(nèi)法規(guī)

雖然反腐倡廉黨內(nèi)法規(guī)體系化已經(jīng)形成，但依然有完善的空間，目前需要制定頒布的黨內(nèi)法規(guī)包括以下幾類。第一，對應(yīng)權(quán)力運(yùn)行環(huán)節(jié)，出臺(tái)保障科學(xué)決策和及時(shí)反饋的反腐倡廉黨內(nèi)法規(guī)。權(quán)力運(yùn)行包括決策、執(zhí)行、監(jiān)督、問責(zé)、反饋等環(huán)節(jié)，目前在監(jiān)督多元、責(zé)任追究和有效執(zhí)行方面，已經(jīng)頒布了系列黨內(nèi)法規(guī)，但在科學(xué)決策和及時(shí)反饋方面還缺乏相關(guān)黨內(nèi)法規(guī)，這應(yīng)是未來工作的重點(diǎn)所在。第二，圍繞基層腐敗，頒布反腐倡廉黨內(nèi)法規(guī)。隨著反腐倡廉工作的開展，大多廉政問題得到一定程度上的解決，但是基層廉政問題依然嚴(yán)重，從近幾年查處的案件情況看，基層黨員干部濫用權(quán)力導(dǎo)致的“微腐敗”問題比較嚴(yán)重，因此，應(yīng)積極探索針對基層干部的“勤廉指數(shù)”評(píng)價(jià)預(yù)警體系建設(shè)，深化完善基層干部約談函詢、廉政短信提醒等制度，強(qiáng)化對基層黨務(wù)、村(居)務(wù)財(cái)務(wù)公開情況的“全過程”監(jiān)督制度。同時(shí)還應(yīng)鼓勵(lì)基層試點(diǎn)，對于一些暫不適宜全面施行的制度設(shè)計(jì)，如《基層黨支部建立健全糾正“四風(fēng)”長效機(jī)制規(guī)定》《社會(huì)組織黨的建設(shè)工作規(guī)定》《黨支部書記履行黨建工作職責(zé)考核辦法》等，可以授權(quán)基層單位進(jìn)行制定，以為全黨提供可復(fù)制、可推廣的制度成果。第三，適應(yīng)信息社會(huì)發(fā)展的需要，盡快出臺(tái)信息、機(jī)要密碼工作等方面的反腐倡廉黨內(nèi)法規(guī)。同時(shí)還應(yīng)將“網(wǎng)絡(luò)反腐”等新形式的反腐機(jī)制納入反腐倡廉黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的范疇。