提高黨的執(zhí)政能力和領(lǐng)導(dǎo)水平制度的基本內(nèi)涵、邏輯結(jié)構(gòu)和健全路徑

唐皇鳳，吳 瑞

(武漢大學(xué) 馬克思主義學(xué)院，湖北 武漢 430072)

1 問題的提出

黨的十九屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》(以下簡稱《決定》)，首次明確提出“提高黨的執(zhí)政能力和領(lǐng)導(dǎo)水平制度”，并將其作為黨的領(lǐng)導(dǎo)制度這一國家根本領(lǐng)導(dǎo)制度的重要組成部分。在中國特色的現(xiàn)代國家治理體系中，黨的執(zhí)政能力和領(lǐng)導(dǎo)水平在某種程度上決定著國家治理的實踐效能，健全提高黨的執(zhí)政能力和領(lǐng)導(dǎo)水平制度既是堅持和完善黨的領(lǐng)導(dǎo)制度體系的基本任務(wù)，也是堅持和完善中國特色社會主義制度、推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化的重要舉措。

習(xí)近平強(qiáng)調(diào)：“各級黨組織和黨員領(lǐng)導(dǎo)干部要帶頭厲行法治，不斷提高依法執(zhí)政能力和水平，不斷推進(jìn)各項治國理政活動的制度化、法律化?！盵1]對于通過制度建設(shè)以提高黨的執(zhí)政能力和領(lǐng)導(dǎo)水平，學(xué)術(shù)界給予了較多關(guān)注。有學(xué)者認(rèn)為，習(xí)近平對制度建設(shè)在黨的建設(shè)總布局中重要地位的強(qiáng)調(diào)，明確提出制度治黨思想，標(biāo)志著中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式走向成熟[2]。有學(xué)者則將制度建設(shè)視為增強(qiáng)中國共產(chǎn)黨執(zhí)政本領(lǐng)的基礎(chǔ)，從黨的自身建設(shè)和黨領(lǐng)導(dǎo)全國人民開展社會主義現(xiàn)代化建設(shè)兩個角度論證加強(qiáng)制度建設(shè)的必要性和重要性，強(qiáng)調(diào)制度建設(shè)是提高黨的執(zhí)政能力和領(lǐng)導(dǎo)水平的關(guān)鍵和根本[3]。另外，研究民主集中制與提高黨的執(zhí)政能力和領(lǐng)導(dǎo)水平之間內(nèi)在關(guān)聯(lián)的成果較多[4-5]。目前，學(xué)界對于制度建設(shè)與提高黨的執(zhí)政能力和領(lǐng)導(dǎo)水平之間互動關(guān)系的研究比較多，但對于“提高黨的執(zhí)政能力和領(lǐng)導(dǎo)水平制度”這一專門制度的研究成果尚不多，主要是黨報等發(fā)表的對十九屆四中全會精神進(jìn)行政策解讀和理論闡釋的文章[6]。健全提高黨的執(zhí)政能力和領(lǐng)導(dǎo)水平制度，需要按照《決定》對黨的領(lǐng)導(dǎo)制度體系建設(shè)的明確要求，有效厘清該制度的科學(xué)內(nèi)涵、構(gòu)成要素和邏輯結(jié)構(gòu)，充分認(rèn)識其制度優(yōu)勢，并探尋健全提高黨的執(zhí)政能力和領(lǐng)導(dǎo)水平制度的有效路徑。

2 提高黨的執(zhí)政能力和領(lǐng)導(dǎo)水平制度的基本內(nèi)涵

提高黨的執(zhí)政能力和領(lǐng)導(dǎo)水平制度是在遵循社會主義現(xiàn)代化建設(shè)和共產(chǎn)黨執(zhí)政一般規(guī)律的基礎(chǔ)上，以提高黨長期有效執(zhí)政能力和黨對國家社會公共事務(wù)及各級各類組織的全面領(lǐng)導(dǎo)水平為基本目標(biāo)，充分發(fā)揮黨的領(lǐng)導(dǎo)核心作用而形成的一套系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行高效的制度體系。可以說，該制度體系通過將黨章和一系列黨內(nèi)法規(guī)的要求具體化，將十八大以來管黨治黨的理論創(chuàng)新和實踐創(chuàng)新成果制度化，為新時代提高黨的長期執(zhí)政能力和全面領(lǐng)導(dǎo)水平提供堅實的制度保障。

2.1 堅持民主集中制，發(fā)展黨內(nèi)民主和實行正確集中的相關(guān)制度

作為根本的組織制度和領(lǐng)導(dǎo)制度，民主集中制是提高黨的執(zhí)政能力和領(lǐng)導(dǎo)水平的根本遵循和行動指南。發(fā)展黨內(nèi)民主和實行正確集中的相關(guān)制度，是新時代堅持和發(fā)展民主集中制的重大創(chuàng)新實踐，在提高黨的執(zhí)政能力和領(lǐng)導(dǎo)水平制度中居于統(tǒng)領(lǐng)地位。中國共產(chǎn)黨提出：“抓緊建立健全民主集中制具體制度，著力構(gòu)建黨內(nèi)民主制度體系，切實推動民主集中制的具體化、程序化，真正把民主集中制重大原則落到實處。”[7]提高黨的執(zhí)政能力和領(lǐng)導(dǎo)水平制度，正是在民主集中制原則指導(dǎo)下所建立的支撐黨的領(lǐng)導(dǎo)制度體系的重要制度。具體包括以下三方面制度：(1)發(fā)展黨內(nèi)民主的制度。黨內(nèi)民主是黨的生命。中國共產(chǎn)黨高度重視加強(qiáng)黨內(nèi)民主的制度建設(shè)，逐步形成了較為完備的黨內(nèi)民主制度體系。例如《中國共產(chǎn)黨地方組織選舉工作條例》《中國共產(chǎn)黨基層組織選舉工作暫行條例》等黨內(nèi)法規(guī)對黨內(nèi)選舉的原則和程序進(jìn)行了明確規(guī)范；黨的代表大會制度則通過代表提案制、議事程序和規(guī)則以及代表任期制等，具體落實和發(fā)展黨員代表參與重大決策、參加干部推薦和民主評議、聯(lián)系黨員群眾、參與民主監(jiān)督等的具體制度；還有保障黨員民主權(quán)利的制度，充分利用黨的會議、黨報黨刊、網(wǎng)絡(luò)新媒體等，實施和完善黨務(wù)公開制度與黨內(nèi)監(jiān)督制度，暢通黨員意見表達(dá)和建言獻(xiàn)策制度，貫徹實施黨內(nèi)情況通報和情況反映制度等，切實保障每位普通黨員的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)。(2)實行正確集中的制度。即地方各級黨組(黨委)實行集體領(lǐng)導(dǎo)和個人分工負(fù)責(zé)相結(jié)合制度以及實現(xiàn)正確集中的具體制度機(jī)制。在黨委常委會(黨組)議事規(guī)則和決策程序中，堅持集體討論制度，對于“三重一大”事項(重大問題決策、重要干部任免、重大項目投資、大額資金使用)嚴(yán)格遵循“集體領(lǐng)導(dǎo)、民主集中、個別醞釀、會議決定”的規(guī)則程序，由常委會全體成員集體作出決定。同時，堅持和完善常委會向全委會定期報告工作制度、黨組(黨委)書記末位發(fā)言制度等，確保各級黨組織能夠正確集中各方面的意見建議。另外，通過重大問題請示報告制度和執(zhí)行中央重要決定情況專題匯報制度等實行正確集中，確保黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的制度優(yōu)勢落到實處，且有效轉(zhuǎn)化為國家治理效能。(3)通過交叉任職制度，實現(xiàn)黨委尤其是常委會的組成人員與黨的職能機(jī)構(gòu)、政府部門、人大、政協(xié)、社會團(tuán)體等領(lǐng)導(dǎo)人員身份重疊、交叉任職，在機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位、農(nóng)村、社區(qū)、社會組織等各種組織中落實黨的全面領(lǐng)導(dǎo)制度，確保黨的權(quán)力組織網(wǎng)絡(luò)能夠扎根于各類組織之中，從而有效實現(xiàn)黨對國家和社會治理全面而正確的領(lǐng)導(dǎo)。

2.2 健全決策機(jī)制的制度

決策是現(xiàn)代政黨領(lǐng)導(dǎo)和執(zhí)政最為重要的功能，覆蓋決策制定、執(zhí)行、評估和監(jiān)督的全過程和各環(huán)節(jié)。作為國家治理現(xiàn)代化的集中表征，科學(xué)、民主和依法決策既是中國共產(chǎn)黨有效執(zhí)政的基本條件，也是提高黨的全面領(lǐng)導(dǎo)水平的戰(zhàn)略舉措。在黨的領(lǐng)導(dǎo)制度體系中，健全決策機(jī)制的各項制度是提高黨的執(zhí)政能力和領(lǐng)導(dǎo)水平的關(guān)鍵支撐。相關(guān)制度機(jī)制具體包括如下幾個方面：(1)重大決策調(diào)查研究制度。習(xí)近平強(qiáng)調(diào)：“為了防止和克服決策中的隨意性及其造成的失誤，提高決策的科學(xué)化水平，必須把調(diào)查研究貫穿于決策的全過程，真正成為決策的必經(jīng)程序?！盵8]在進(jìn)行重大決策前，相關(guān)決策者或?qū)＜抑菐煨枰\(yùn)用科學(xué)的現(xiàn)代調(diào)查方法、技術(shù)和手段，深入相關(guān)部門、單位和基層廣泛征求群眾意見，全面收集有關(guān)信息資料，進(jìn)而對經(jīng)濟(jì)社會問題或客觀事實做出科學(xué)分析和綜合研判，最終為科學(xué)決策提供事實依據(jù)和實證參考。(2)重大決策科學(xué)論證制度。對技術(shù)含量高、專業(yè)性強(qiáng)的議題，決策主體應(yīng)主動組織相關(guān)領(lǐng)域?qū)＜一蜓芯孔稍儥C(jī)構(gòu)對擬決策事項的必要性、科學(xué)性、可行性等因素進(jìn)行專業(yè)性論證。同時，堅持和完善上級組織作出重要決策前主動征求下級組織意見的各項制度、重大決策的咨詢論證制度以及群眾參與決策論證的具體制度(如聽證會、論證會、座談會制度)等，主動征求和吸納下級組織與廣大群眾意見，以提高公共決策的科學(xué)化和民主化水平。(3)重大決策風(fēng)險評估制度。在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、各類重大突發(fā)事件、食品安全、安全生產(chǎn)、社會治安綜合治理等事關(guān)民生利益的重要領(lǐng)域，決策事項承辦單位依照法定職權(quán)和程序，委托專業(yè)化的評估機(jī)構(gòu)運(yùn)用科學(xué)、系統(tǒng)、規(guī)范的風(fēng)險評估方法，對重大決策的社會穩(wěn)定、生態(tài)環(huán)境、經(jīng)濟(jì)、法律等方面的風(fēng)險進(jìn)行綜合性分析和評價，并以此為依據(jù)確定風(fēng)險等級、研判風(fēng)險可控性、決定是否列入公共決策議事日程和制定應(yīng)急處置預(yù)案等。(4)決策執(zhí)行、評估、監(jiān)督制度。通過建立重大決策執(zhí)行情況階段性專題匯報機(jī)制和即時性匯報機(jī)制，提高對決策執(zhí)行情況的動態(tài)化和全過程監(jiān)控。同時，完善公共決策綜合績效評估制度，根據(jù)某些特定的價值標(biāo)準(zhǔn)，運(yùn)用科學(xué)的方法和技術(shù)，對公共決策的內(nèi)容規(guī)劃、執(zhí)行過程和執(zhí)行效果進(jìn)行綜合評估，并由此決定決策延續(xù)、調(diào)整或終結(jié)。另外，完善重大決策的檢查考核制度、執(zhí)行情況的督查反饋機(jī)制以及終身責(zé)任追究制度和責(zé)任倒查機(jī)制，實現(xiàn)對重大決策實施過程的全方位和動態(tài)化監(jiān)控，不斷增強(qiáng)公共政策的權(quán)威性和執(zhí)行力。

2.3 改進(jìn)黨的領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式的制度

改進(jìn)黨的領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式的制度是提高黨的執(zhí)政能力和領(lǐng)導(dǎo)水平最直接的行動舉措。具體包括兩個方面：(1)改進(jìn)黨的政治領(lǐng)導(dǎo)、思想領(lǐng)導(dǎo)、組織領(lǐng)導(dǎo)方式的各項制度。以《中共中央關(guān)于加強(qiáng)黨的政治建設(shè)的意見》為基本依據(jù)，堅持制度治黨和依規(guī)治黨，確保全體黨員和廣大人民群眾在政治立場、政治方向、政治原則、政治道路上同黨中央保持高度一致，建立健全改進(jìn)黨的政治領(lǐng)導(dǎo)方式的各項制度，不斷提升黨的政治領(lǐng)導(dǎo)力。同時，以黨的思想引領(lǐng)力建設(shè)為核心，大力推進(jìn)“兩學(xué)一做”和“不忘初心、牢記使命”主題教育活動的常態(tài)化與長效機(jī)制建設(shè)，不斷創(chuàng)新理論學(xué)習(xí)和政策宣傳制度，有效提升思想政治教育的針對性和有效性。以提升黨的群眾組織力和社會號召力為根本，全力推進(jìn)黨的組織覆蓋和工作覆蓋，在黨政機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位、城鄉(xiāng)基層社區(qū)、經(jīng)濟(jì)社會組織等領(lǐng)域制訂黨的組織工作條例，堅持和完善改進(jìn)黨的組織領(lǐng)導(dǎo)方式的各項制度。針對一些基層黨組織弱化、虛化、邊緣化問題，優(yōu)化組織設(shè)置，創(chuàng)新活動方式，推進(jìn)黨支部標(biāo)準(zhǔn)化規(guī)范化建設(shè)，完善打基礎(chǔ)、補(bǔ)短板、強(qiáng)弱項的制度機(jī)制，不斷提升基層黨組織的向心力凝聚力戰(zhàn)斗力。(2)改進(jìn)黨的科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政方式的各項制度。將科學(xué)執(zhí)政落實到中國共產(chǎn)黨執(zhí)政的各項體制性、實體性和程序性制度中，實行領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制度、職責(zé)清單制度、黨委(黨組)施政行為公開制度、執(zhí)政運(yùn)行過程公開制度，改革創(chuàng)新科學(xué)執(zhí)政的體制機(jī)制、方式方法和工具手段，探索發(fā)揮國家治理體系中各主體作用的機(jī)制。同時，貫徹黨的群眾路線，充分利用現(xiàn)代信息技術(shù)手段，創(chuàng)新互聯(lián)網(wǎng)時代群眾工作機(jī)制，積極創(chuàng)新黨代表及黨員聯(lián)系群眾制度，以黨內(nèi)民主帶動人民民主，不斷優(yōu)化民主執(zhí)政的制度支撐體系。始終堅持依憲執(zhí)政，完善黨紀(jì)黨規(guī)黨法與國家法律相銜接制度，加快形成覆蓋黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的建設(shè)各方面的黨內(nèi)法規(guī)制度體系，從制度上、法律上保證黨的路線、方針、政策的貫徹實施，不斷增強(qiáng)黨的依法執(zhí)政本領(lǐng)。完善確保黨的主張通過法定程序成為國家意志的各種制度，以及黨組織推薦的人選通過法定程序成為國家政權(quán)機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人員的各項制度機(jī)制，提高黨通過政權(quán)機(jī)關(guān)來有效實施對國家和社會全面領(lǐng)導(dǎo)的質(zhì)量和水平，自覺把黨的領(lǐng)導(dǎo)和執(zhí)政活動納入制度化和法治化軌道，持續(xù)提升黨對國家政權(quán)機(jī)關(guān)和經(jīng)濟(jì)社會事務(wù)的領(lǐng)導(dǎo)能力。

2.4 全面增強(qiáng)執(zhí)政本領(lǐng)的制度

全面增強(qiáng)執(zhí)政本領(lǐng)的各項制度是新時代提高黨的執(zhí)政能力和領(lǐng)導(dǎo)水平制度建設(shè)的戰(zhàn)略重點。具體如下：(1)完善擔(dān)當(dāng)作為的激勵機(jī)制。干部擔(dān)當(dāng)作為是政治能力和政治品格的外在表現(xiàn)。在堅持全面從嚴(yán)治黨的前提下，以更大的力度和效度建立帶動擔(dān)當(dāng)和加油鼓勁的正向激勵體系，在黨政干部選拔任用制度、黨政干部考核制度中強(qiáng)化擔(dān)當(dāng)作為的權(quán)重，是完善干部擔(dān)當(dāng)作為激勵機(jī)制的突破口。完善干部考察識別、選拔任用配套制度，實行黨政干部能上能下制度，讓每位領(lǐng)導(dǎo)干部都能在最適合的崗位上發(fā)揮才干。同時改進(jìn)考核方式方法，加強(qiáng)干部考核制度與干部選拔任用制度的有機(jī)銜接，強(qiáng)化考核結(jié)果的分析運(yùn)用和反饋，發(fā)揮干部考核評價的激勵鞭策作用。另外，建立健全激勵各級干部干事創(chuàng)業(yè)、擔(dān)當(dāng)作為和探索創(chuàng)新的制度體系，不斷優(yōu)化干部問責(zé)機(jī)制和容錯糾錯機(jī)制，切實完善黨政領(lǐng)導(dǎo)干部責(zé)任追究制度，構(gòu)建科學(xué)合理、系統(tǒng)完備的干部激勵約束制度體系。積極探索在政治上激勵、工作中支持、待遇上保障、生活上關(guān)懷、心理上愛護(hù)干部的各項制度，建立關(guān)懷和尊重基層、治理重心向基層下移、政策和治理資源向廣大基層干部傾斜的制度機(jī)制，充分激發(fā)干部隊伍的內(nèi)生活力，加強(qiáng)干部隊伍的治理能力建設(shè)。(2)領(lǐng)導(dǎo)干部執(zhí)政本領(lǐng)培養(yǎng)提升制度。以學(xué)習(xí)為黨員和黨組織生存和發(fā)展第一需要，使干部樹立自覺學(xué)習(xí)和終身學(xué)習(xí)的理念，貫徹落實黨內(nèi)學(xué)習(xí)制度，推動馬克思主義學(xué)習(xí)型政黨建設(shè)。建立健全領(lǐng)導(dǎo)干部能力培養(yǎng)的需求調(diào)研、教學(xué)管理、考核評價、質(zhì)量評估、督導(dǎo)督查等制度，切實抓好干部隊伍的思想政治理論教育制度的實施，完善黨性教育、專業(yè)能力和管理能力培訓(xùn)、駕馭和化解重大風(fēng)險“能力培育”等有機(jī)結(jié)合的執(zhí)政能力培養(yǎng)體系。重點建設(shè)黨政干部源頭培養(yǎng)、跟蹤培養(yǎng)、全程培養(yǎng)的素質(zhì)培養(yǎng)體系，完善干部交流輪崗制度、干部到重大斗爭一線經(jīng)受歷練的制度、干部實踐鍛煉激勵保障機(jī)制等，在實踐歷練中不斷提升廣大黨員干部的執(zhí)政本領(lǐng)，培養(yǎng)忠誠干凈擔(dān)當(dāng)?shù)母咚刭|(zhì)專業(yè)化干部隊伍，為順利推進(jìn)中國特色社會主義偉大事業(yè)儲備富足的人力資源。

辦好中國的事情，關(guān)鍵在黨，關(guān)鍵在于不斷提高黨的執(zhí)政能力和領(lǐng)導(dǎo)水平。在我國社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的歷史進(jìn)程中，“黨的組織及其所構(gòu)成的組織網(wǎng)絡(luò)，支撐起世界上最大的政黨、最大的國家，并成功承載了中國歷史上最大的變革和最快的發(fā)展”[9]277。發(fā)展中國家的一個關(guān)鍵問題就是“如何把合法性從個人身上轉(zhuǎn)移到政權(quán)(也就是制度)上來”[10]40。中國共產(chǎn)黨在長期執(zhí)政與領(lǐng)導(dǎo)社會主義現(xiàn)代化建設(shè)中的歷史成就與主要經(jīng)驗最終都要落實到制度層面，通過制度建設(shè)加以凝固和定型，并成為推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化和加強(qiáng)黨的長期執(zhí)政能力建設(shè)的根本保證。在新時代黨的建設(shè)戰(zhàn)略布局中，制度建設(shè)是更具全局性和根本性的建設(shè)，是政黨治理體系和治理能力現(xiàn)代化的基礎(chǔ)性工程。對提高黨的執(zhí)政能力和領(lǐng)導(dǎo)水平制度進(jìn)行全方位審視和系統(tǒng)性規(guī)劃，是堅持和完善黨的領(lǐng)導(dǎo)制度體系的重大議題。

3 提高黨的執(zhí)政能力和領(lǐng)導(dǎo)水平制度的內(nèi)在邏輯結(jié)構(gòu)

新制度主義理論將制度視為復(fù)合體而非單一體，制度變遷更多體現(xiàn)為多種構(gòu)成要素組合模式的調(diào)整，而非簡單的制度秩序模式的直接替代[11]78。這種制度的整體概念向分化概念的轉(zhuǎn)換，意味著我們要高度重視制度構(gòu)成要素之間的內(nèi)在結(jié)構(gòu)和邏輯關(guān)系。

3.1 提高黨的執(zhí)政能力和領(lǐng)導(dǎo)水平制度的基本結(jié)構(gòu)

就基本結(jié)構(gòu)而言，提高黨的執(zhí)政能力和領(lǐng)導(dǎo)水平制度既包括提高黨的全面領(lǐng)導(dǎo)水平的制度，也包括提高黨的長期執(zhí)政能力的制度。這兩大制度體系之所以能夠成為一個有機(jī)協(xié)調(diào)的整體，根源于中國特色社會主義國家治理體系中黨的全面領(lǐng)導(dǎo)和長期執(zhí)政之間所存在的緊密關(guān)聯(lián)。在中國的政治邏輯中，領(lǐng)導(dǎo)是執(zhí)政的政治前提，而有效執(zhí)政是實現(xiàn)有效領(lǐng)導(dǎo)的政治基礎(chǔ)[12]。通過完善提高黨的領(lǐng)導(dǎo)水平的各項制度，健全改善黨的政治領(lǐng)導(dǎo)、思想領(lǐng)導(dǎo)、組織領(lǐng)導(dǎo)的各項制度，能夠有效動員和集中組織各領(lǐng)域各方面的分散化力量，并確保經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展始終在正確的政治方向和軌道上前行，為黨的有效執(zhí)政和長期執(zhí)政奠定堅實的政治基礎(chǔ)。同樣通過完善提高黨的執(zhí)政能力的各項制度，能夠不斷提升黨的最新理論成果對于中國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的指導(dǎo)力和引領(lǐng)力以及黨的基本路線、基本方針、基本方略對于現(xiàn)代化浪潮的適應(yīng)力和駕馭力。黨的科學(xué)民主依法執(zhí)政能力既是提升黨的政治思想組織領(lǐng)導(dǎo)水平的根本保證，也是國家治理能力現(xiàn)代化的集中體現(xiàn)，加強(qiáng)黨的長期執(zhí)政能力建設(shè)和提升黨的全面領(lǐng)導(dǎo)水平共同統(tǒng)一于新時代中華民族復(fù)興的偉大實踐之中。因此，黨必須在制度建設(shè)中將提高全面領(lǐng)導(dǎo)水平和加強(qiáng)長期執(zhí)政能力建設(shè)有機(jī)結(jié)合起來，確保二者相互支撐、相互促進(jìn)，使提高黨的執(zhí)政能力和領(lǐng)導(dǎo)水平制度成為協(xié)調(diào)互補(bǔ)的有機(jī)整體。

3.2 提高黨的執(zhí)政能力和領(lǐng)導(dǎo)水平制度的邏輯體系

根據(jù)《決定》的戰(zhàn)略部署，提高黨的執(zhí)政能力和領(lǐng)導(dǎo)水平制度的基本框架(具體參見筆者自制的下表)集中體現(xiàn)了馬克思主義執(zhí)政黨建設(shè)的根本要求，既各有側(cè)重，又相輔相成，共同構(gòu)成了提高黨的執(zhí)政能力和領(lǐng)導(dǎo)水平制度的有機(jī)整體。堅持民主集中制、發(fā)展黨內(nèi)民主和堅持正確集中的制度，健全決策機(jī)制的制度重視對黨全面領(lǐng)導(dǎo)水平的提升，有利于從原則貫徹和功能支撐上提高黨把方向、謀大局、定政策、促改革的能力，保證國家治理現(xiàn)代化過程中公共決策的科學(xué)性，確保全面深化改革始終在正確的政治方向上進(jìn)行。改進(jìn)黨的領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式的制度，對黨的政治、思想、組織領(lǐng)導(dǎo)方式作了制度化的具體要求，并對黨的科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政方式予以規(guī)范化和制度化，增強(qiáng)黨組織的政治功能和組織力，充分發(fā)揮基層黨支部的戰(zhàn)斗堡壘作用，有利于在行動實踐上夯實黨的執(zhí)政基礎(chǔ)，鞏固黨的全面領(lǐng)導(dǎo)和長期執(zhí)政地位。全面增強(qiáng)執(zhí)政本領(lǐng)的制度則著眼于重點規(guī)范黨政領(lǐng)導(dǎo)干部這一“關(guān)鍵少數(shù)”的責(zé)任擔(dān)當(dāng)和能力本領(lǐng)上，在持續(xù)提高黨的執(zhí)政能力的過程中不斷夯實黨的全面領(lǐng)導(dǎo)的政治和社會基礎(chǔ)。四大重要制度之間環(huán)環(huán)相扣，既鞏固執(zhí)政地位，又提升領(lǐng)導(dǎo)水平，成為黨的建設(shè)質(zhì)量提升工程的重要保障以及支撐黨的領(lǐng)導(dǎo)制度體系的重要制度安排。

表1 提高黨的執(zhí)政能力和領(lǐng)導(dǎo)水平制度體系的基本框架

資料來源：作者自制

中國共產(chǎn)黨是社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的核心領(lǐng)導(dǎo)力量，政黨治理的現(xiàn)代化水平直接決定著國家和社會治理的質(zhì)量與水平。中國共產(chǎn)黨執(zhí)政的長期性決定了執(zhí)政能力建設(shè)的艱巨性，執(zhí)政時間越長，對執(zhí)政能力的要求就越高[13]。同樣，新時代對加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)提出了迫切需求。作為制度治黨的集中體現(xiàn)，健全提高黨的執(zhí)政能力和領(lǐng)導(dǎo)水平制度既是黨在新的歷史條件下對日趨復(fù)雜且充滿不確定性的執(zhí)政環(huán)境的有效回應(yīng)與主動調(diào)適，也是提高黨的全面領(lǐng)導(dǎo)水平和加強(qiáng)黨的長期執(zhí)政能力建設(shè)的有效路徑和必然要求。只有持續(xù)健全提高黨的執(zhí)政能力和領(lǐng)導(dǎo)水平制度，不斷提高制度化水平，將制度潛能轉(zhuǎn)化為黨長期執(zhí)政和全面領(lǐng)導(dǎo)的效能，才能充分激發(fā)政黨、國家、社會的創(chuàng)造性活力，為可持續(xù)高質(zhì)量發(fā)展奠定堅實的政治基礎(chǔ)。

4 新時代健全提高黨的執(zhí)政能力和領(lǐng)導(dǎo)水平制度的戰(zhàn)略路徑

提高黨的長期執(zhí)政能力和全面領(lǐng)導(dǎo)水平的相關(guān)制度在黨內(nèi)法規(guī)和各種規(guī)范性文件中得到了較為充分的體現(xiàn)，并落實到黨的領(lǐng)導(dǎo)制度體系的運(yùn)作實踐中，有效提升了黨的執(zhí)政能力和領(lǐng)導(dǎo)水平。整體而言，提高黨的執(zhí)政能力和領(lǐng)導(dǎo)水平制度的基本框架尚處于逐漸成熟和定型的階段，相關(guān)的支撐性、配套性制度安排仍處于開始階段，健全提高黨的執(zhí)政能力和領(lǐng)導(dǎo)水平制度依然任重道遠(yuǎn)。從制度規(guī)劃理念、制度設(shè)計過程、制度運(yùn)行機(jī)制和制度保障條件等方面著手穩(wěn)步實現(xiàn)提高黨的執(zhí)政能力和領(lǐng)導(dǎo)水平制度的精密化和精細(xì)化，確保提高黨的執(zhí)政能力和領(lǐng)導(dǎo)水平制度更加成熟、更加定型，是新時代堅持和完善黨的領(lǐng)導(dǎo)制度體系的重大任務(wù)。

4.1 切實增強(qiáng)全黨全社會的制度意識，堅決維護(hù)制度權(quán)威

制度意識是制度建設(shè)的基礎(chǔ)性前提。增強(qiáng)全體公民特別是共產(chǎn)黨員、黨員領(lǐng)導(dǎo)干部和公務(wù)人員的制度意識是塑造制度權(quán)威和培養(yǎng)制度信仰的根本途徑。具體舉措包括：(1)優(yōu)化制度設(shè)計理念。價值理念在制度設(shè)計和制度運(yùn)行中具有基礎(chǔ)性和先導(dǎo)性作用。誠如諾斯所指出的：“人們是通過某些先存的心智構(gòu)念來處理信息、辨識環(huán)境的。先存的心智建構(gòu)幫助人們解讀環(huán)境并解決所面臨的問題?！盵14]23-24話語性制度主義主張理念是行動者偏好的獨立源頭，利益與理性選擇都是行動者觀念的反映，利益不能同理念相分離，不同的利益理念會賦予行動者不同的理性選擇，理念是行動者偏好和行為的根本因素[15]。在中國特色社會主義新時代，要始終堅持以人民為中心的制度設(shè)計理念，在全社會實現(xiàn)“以人為本”“以民為本”的價值取向。在健全提高黨的執(zhí)政能力和領(lǐng)導(dǎo)水平制度的過程中，更應(yīng)將中國特色的先進(jìn)制度設(shè)計理念貫徹始終。(2)強(qiáng)化制度意識。在制度的規(guī)劃設(shè)計、貫徹落實、運(yùn)行監(jiān)督的各環(huán)節(jié)全過程中切實強(qiáng)化制度意識，科學(xué)設(shè)計領(lǐng)導(dǎo)干部帶頭維護(hù)制度權(quán)威、做制度執(zhí)行表率的激勵約束機(jī)制，以此形成全員對制度的信仰。加強(qiáng)制度的學(xué)習(xí)培訓(xùn)，增強(qiáng)對提高黨的執(zhí)政能力和領(lǐng)導(dǎo)水平制度的社會認(rèn)同，使廣大干部發(fā)自內(nèi)心地理解、尊重、自覺維護(hù)和踐行提高黨的執(zhí)政能力和領(lǐng)導(dǎo)水平的各項制度。(3)牢固樹立制度自信。加強(qiáng)對提高黨的執(zhí)政能力和領(lǐng)導(dǎo)水平制度的理論研究和宣傳教育，把制度自信教育貫穿于教育全過程，把制度自信的種子撒進(jìn)全體人民的內(nèi)心，引導(dǎo)全員充分認(rèn)識其本質(zhì)特征和優(yōu)越性，切實提升制度的執(zhí)行力和規(guī)范力。(4)注重制度創(chuàng)新。增強(qiáng)各級黨員領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行制度創(chuàng)新的主動意識，充分尊重基層群眾的首創(chuàng)精神，鼓勵基層大膽創(chuàng)新探索，總結(jié)和提煉基層創(chuàng)造的制度創(chuàng)新實踐，并及時上升為更具普遍性和約束力的黨內(nèi)法規(guī)或國家法律，不斷提高各級干部運(yùn)用法治思維和法治方式依法執(zhí)政的能力，不斷推動提高黨的執(zhí)政能力和領(lǐng)導(dǎo)水平制度更加成熟。

4.2 增強(qiáng)提高黨的執(zhí)政能力和領(lǐng)導(dǎo)水平制度的科學(xué)化、規(guī)范化和體系化程度

不斷增強(qiáng)提高黨的執(zhí)政能力和領(lǐng)導(dǎo)水平制度的科學(xué)化、規(guī)范化和體系化程度，是新時代健全提高黨的執(zhí)政能力和領(lǐng)導(dǎo)水平制度的重要內(nèi)容。具體舉措如下：(1)在基礎(chǔ)性、關(guān)鍵性制度中尋找制度改進(jìn)的空間。根據(jù)“抓緊制定國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化急需的制度、滿足人民對美好生活新期待必備的制度”的整體要求，善于固根基、補(bǔ)短板和強(qiáng)弱項，按照“組織原則—決策機(jī)制—行動方式—必備能力”的制度體系設(shè)計框架，健全支撐黨的全面領(lǐng)導(dǎo)、科學(xué)民主依法執(zhí)政的各項具體制度，有效發(fā)揮黨組織在同級組織中的領(lǐng)導(dǎo)作用，充分激活黨的領(lǐng)導(dǎo)的制度優(yōu)勢，并將這種制度優(yōu)勢切實轉(zhuǎn)化為國家治理效能。(2)加強(qiáng)支撐性和配套性制度建設(shè)。緊緊圍繞堅持和完善中國特色社會主義制度和推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化的重大戰(zhàn)略任務(wù)，構(gòu)建全覆蓋的動態(tài)化監(jiān)督機(jī)制，把制度執(zhí)行和監(jiān)督貫穿于國家和社會治理全過程。根據(jù)提高黨的執(zhí)政能力和領(lǐng)導(dǎo)水平制度創(chuàng)新的流程，不斷增強(qiáng)制度系統(tǒng)內(nèi)部各環(huán)節(jié)和各單元之間的銜接性，通過局部性的配套制度建設(shè)和微觀治理機(jī)制創(chuàng)新的累積效應(yīng)，最終實現(xiàn)全局性的制度結(jié)構(gòu)優(yōu)化和功能提升。(3)切實提高制度的科學(xué)化和精致化水平。按照“現(xiàn)狀評估—改進(jìn)空間—主攻方向—行動方案”的策略和思路，科學(xué)評估提高黨的執(zhí)政能力和領(lǐng)導(dǎo)水平制度的運(yùn)作狀況，精準(zhǔn)診斷制度運(yùn)作中存在的主要問題，明確完善制度的主要空間和基本方向，及時將各種相對成熟的規(guī)范性文件上升為黨內(nèi)法規(guī)，提升制度權(quán)威和鞏固制度實施成果，推動提高黨的執(zhí)政能力和領(lǐng)導(dǎo)水平制度的自我完善和自我發(fā)展。(4)不斷增強(qiáng)制度系統(tǒng)的有機(jī)協(xié)調(diào)性。堅持問題導(dǎo)向與實踐導(dǎo)向，系統(tǒng)總結(jié)黨在提高黨的執(zhí)政能力和領(lǐng)導(dǎo)水平方面的制度建設(shè)經(jīng)驗，尤其是十八大以來以習(xí)近平同志為核心的黨中央健全提高黨的執(zhí)政能力和領(lǐng)導(dǎo)水平制度的理論成果和創(chuàng)新實踐，增強(qiáng)各制度要素和基本制度單元之間的兼容性和互補(bǔ)性，切實增強(qiáng)提高黨的執(zhí)政能力和領(lǐng)導(dǎo)水平制度的系統(tǒng)性和協(xié)調(diào)性。

4.3 優(yōu)化提高黨的執(zhí)政能力和領(lǐng)導(dǎo)水平制度的運(yùn)行機(jī)制以充分激發(fā)潛在的制度效能

制度建設(shè)是一項涉及多領(lǐng)域、多要素、多環(huán)節(jié)的復(fù)雜社會系統(tǒng)工程。同樣，健全提高黨的執(zhí)政能力和領(lǐng)導(dǎo)水平制度是一項十分艱巨的任務(wù)，不僅需要滿足現(xiàn)代政黨發(fā)展的內(nèi)在要求，而且需要順應(yīng)現(xiàn)代政黨執(zhí)政的普遍規(guī)律。健全提高黨的執(zhí)政能力和領(lǐng)導(dǎo)水平制度，需要不同層次、不同維度的制度建設(shè)、體制調(diào)適和機(jī)制創(chuàng)新互相呼應(yīng)、相互補(bǔ)充、相互銜接和相互協(xié)調(diào)，以實現(xiàn)黨的執(zhí)政能力建設(shè)和提高黨的領(lǐng)導(dǎo)水平之間的良性互動。具體舉措包括：(1)構(gòu)建黨內(nèi)學(xué)習(xí)機(jī)制。學(xué)習(xí)機(jī)制是提高制度運(yùn)作績效的重要基礎(chǔ)，高度重視學(xué)習(xí)是黨的優(yōu)良傳統(tǒng)，也是成就強(qiáng)大政黨的重要條件。加速建立制度化的學(xué)習(xí)機(jī)制，在不斷的學(xué)習(xí)過程中把共同的戰(zhàn)略目標(biāo)和工作任務(wù)內(nèi)化為黨員干部的思想和行動自覺，督促各級黨組織和廣大黨員在制度學(xué)習(xí)的過程中切實增強(qiáng)制度執(zhí)行力。(2)落實高效實施機(jī)制。結(jié)合實際情況細(xì)化制度實施規(guī)則，制定更具針對性、可操作性的實施細(xì)則和更為合適的體制機(jī)制。強(qiáng)化黨委全委會的決策和監(jiān)督作用，理順黨員代表大會、全委會、常委會、書記之間的權(quán)責(zé)關(guān)系，優(yōu)化政黨內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，切實推進(jìn)政黨治理體系現(xiàn)代化。通過有效的機(jī)制創(chuàng)新使制度運(yùn)轉(zhuǎn)起來，并在實踐中不斷健全提高黨的執(zhí)政能力和領(lǐng)導(dǎo)水平制度。(3)探索專業(yè)化分工機(jī)制。進(jìn)一步明晰和完善黨委和政府之間的權(quán)責(zé)清單和工作布局，涉及經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展規(guī)劃、重大方針政策、工作總體部署以及關(guān)系國計民生的重要問題，由黨委集體討論決定；而日常性的常規(guī)工作則由政府及其部門按照法定的職責(zé)權(quán)限進(jìn)行決策和管理，不斷推進(jìn)黨政關(guān)系的制度化和規(guī)范化。各級黨委要切實主導(dǎo)和推動政企分開、政資分開、政事分開和政社分開的改革進(jìn)程，構(gòu)建科學(xué)合理、分工精細(xì)、有機(jī)協(xié)作的現(xiàn)代國家治理體系。(4)強(qiáng)化監(jiān)督和約束機(jī)制。強(qiáng)化各級黨組織和領(lǐng)導(dǎo)干部對制度執(zhí)行的監(jiān)督責(zé)任，加大問責(zé)力度，對制度執(zhí)行過程中出現(xiàn)的不當(dāng)行為及時糾偏，嚴(yán)肅處理違紀(jì)違法行為。加大上級組織對下級的監(jiān)督，完善領(lǐng)導(dǎo)班子內(nèi)部監(jiān)督制度，推動保障黨員監(jiān)督權(quán)利制度、加強(qiáng)對“一把手”的監(jiān)督和同級監(jiān)督的各項制度等具體制度的落實和創(chuàng)新，完善黨內(nèi)監(jiān)督體系。整合多方監(jiān)督力量，拓寬人民群眾參與監(jiān)督的渠道，建立多元而開放、立體而動態(tài)的權(quán)力運(yùn)行監(jiān)督機(jī)制，構(gòu)建黨內(nèi)民主監(jiān)督、社會監(jiān)督、巡視巡察有機(jī)結(jié)合的全方位制度監(jiān)督之網(wǎng)。

4.4 充分發(fā)揮黨員領(lǐng)導(dǎo)干部和廣大黨員在制度完善中的主體作用

對于現(xiàn)代化這一巨大的社會變遷而言，制度的現(xiàn)代化是外在的表象，人的現(xiàn)代化則是內(nèi)在的本質(zhì)。充分發(fā)揮各級黨組織、黨員領(lǐng)導(dǎo)干部和廣大黨員在制度完善中的主體作用，是新時代健全提高黨的執(zhí)政能力和領(lǐng)導(dǎo)水平制度的基礎(chǔ)性工程。具體舉措包括：(1)圍繞提高黨的執(zhí)政能力和領(lǐng)導(dǎo)水平制度建設(shè)目標(biāo)，打造高素質(zhì)專業(yè)化干部隊伍。抓好“關(guān)鍵少數(shù)”，增強(qiáng)各級黨員領(lǐng)導(dǎo)干部的政治本領(lǐng)，使之自覺接受黨內(nèi)政治生活鍛煉，在復(fù)雜斗爭實踐中積累政治經(jīng)驗和政治能力，切實增強(qiáng)斗爭本領(lǐng)。采取多種渠道和方式加強(qiáng)黨員領(lǐng)導(dǎo)干部的學(xué)習(xí)培訓(xùn)，提高專業(yè)素養(yǎng)和治理能力。堅持新時代的群眾路線，通過黨代表聯(lián)系群眾制度、聽證會制度、信訪制度等具體制度密切黨群關(guān)系和干群關(guān)系，不斷夯實黨的執(zhí)政基礎(chǔ)和鞏固黨的執(zhí)政地位。(2)重視充分發(fā)揮廣大黨員和各方人才的作用。對于中國共產(chǎn)黨來說，既要抓住“關(guān)鍵少數(shù)”，增強(qiáng)黨政干部執(zhí)政本領(lǐng)，也要關(guān)注“絕大多數(shù)”，通過改革創(chuàng)新黨員教育管理制度，使每一位黨員都成為一面旗幟，在國家和社會治理的各領(lǐng)域發(fā)揮模范帶頭作用，塑造黨良好的公共形象，筑牢執(zhí)政根基。同時黨的事業(yè)發(fā)展離不開人才，黨的執(zhí)政本領(lǐng)和領(lǐng)導(dǎo)水平也體現(xiàn)在選拔和使用國家治理急需的各方面優(yōu)秀人才上，健全提高人力資源保障同樣十分重要。因此，要積極鼓勵和集聚廣大人才參與到中國特色社會主義偉大事業(yè)中來，在重大決策調(diào)查研究、科學(xué)論證、風(fēng)險評估制度中，充分發(fā)揮專家、智庫和研究機(jī)構(gòu)的作用，促進(jìn)決策執(zhí)行、評估、監(jiān)督的科學(xué)化和高效化。

人的現(xiàn)代化是社會現(xiàn)代化的根本，人是現(xiàn)代化進(jìn)程中最基本的因素。只有國民在心理與行為上都發(fā)生了趨向于現(xiàn)代性的轉(zhuǎn)變，運(yùn)作現(xiàn)代制度體系的主體都獲得了人格的現(xiàn)代性，這個社會才是真正意義上的現(xiàn)代社會，奠基于此現(xiàn)代社會基礎(chǔ)之上的國家才是真正的現(xiàn)代國家。同樣，中國共產(chǎn)黨創(chuàng)造的提高黨的執(zhí)政能力和領(lǐng)導(dǎo)水平制度具有鮮明的現(xiàn)代性取向，要讓這套制度體系有效地運(yùn)轉(zhuǎn)起來，不僅需要完善制度體系本身，而且需要健全制度運(yùn)行機(jī)制，更需要支撐和運(yùn)作這套制度體系的主體從思想觀念和行為方式上都經(jīng)歷一個趨向于現(xiàn)代化的實質(zhì)性轉(zhuǎn)變。

5 結(jié)論

作為黨的領(lǐng)導(dǎo)制度體系中的關(guān)鍵構(gòu)成要素，提高黨的執(zhí)政能力和領(lǐng)導(dǎo)水平制度適合中國國情，是一套內(nèi)容科學(xué)、程序嚴(yán)密、配套完備、運(yùn)行高效的制度，對發(fā)揮黨的領(lǐng)導(dǎo)這一中國特色社會主義制度的最大優(yōu)勢具有戰(zhàn)略支撐作用，是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要制度保障。當(dāng)然，制度的成熟和定型是一個由淺入深、由易到難的過程，制度系統(tǒng)的完善和優(yōu)化需要在實踐探索中不斷前行,有時甚至?xí)?jīng)歷一個曲折反復(fù)、螺旋式上升的過程。在中國特色社會主義新時代，健全提高黨的執(zhí)政能力和領(lǐng)導(dǎo)水平制度，堅持民主集中制，完善發(fā)展黨內(nèi)民主和實行正確集中的相關(guān)制度，健全決策機(jī)制，改進(jìn)黨的領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式，完善擔(dān)當(dāng)作為的激勵機(jī)制，為提高黨的全面領(lǐng)導(dǎo)水平和加強(qiáng)黨的長期執(zhí)政能力建設(shè)奠定堅實的政治基礎(chǔ)和制度保障，是堅持和完善黨的領(lǐng)導(dǎo)制度體系的重大戰(zhàn)略任務(wù)。