公眾參與農(nóng)村環(huán)境治理影響因素分析

游菲芳 黃森慰

摘 要：【目的/意義】在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下，為治理農(nóng)村環(huán)境污染問題，加強(qiáng)農(nóng)村生態(tài)文明建設(shè)，推進(jìn)農(nóng)村現(xiàn)代化，對公眾參與農(nóng)村環(huán)境治理影響因素進(jìn)行分析，可為提高公眾參與環(huán)境治理意愿提供參考?！痉椒?過程】基于福建省農(nóng)村固定觀察點(diǎn)開展的專項調(diào)查數(shù)據(jù)，建立Logistics回歸方程，分析農(nóng)民參與意愿對環(huán)境治理的影響?！窘Y(jié)果/結(jié)論】結(jié)果表明，制度建設(shè)、社會資本與行為表現(xiàn)等對農(nóng)民公眾參與環(huán)境保護(hù)具有顯著影響，因此，可以通過健全教育體系、培育社會資本、擴(kuò)大公眾參與權(quán)和加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)立法等方式，來提升公眾參與環(huán)境治理意識和完善公眾參與制度。

關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略;農(nóng)村環(huán)境治理;生態(tài)環(huán)境建設(shè);公眾參與;村民

中圖分類號：F323.22文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A文章編號：1637-5617（2020）01-0024-06

Abstract： 【Objective/Meaning】In the context of implementing the rural revitalization strategy， in order to control rural environmental pollution， strengthen the construction of rural ecological civilization， and promote rural modernization， the influencing factors of public participation in rural environmental governance were analyzed， thus to improve the publics willingness to participate in environmental governance.【Methods/Procedures】Based on the data collected by the special research group on rural environment at the fixed observation points in rural areas of Fujian Province， the logistic regression equation was established to analyze the impact of farmers willingness to participate on environmental governance. 【Results/Conclusions】The results showed that the institutional construction， social capital and behavior had significant influence on farmers public participation in environmental protection， therefore， the awareness of public participation in environmental governance could be enhanced and the system of public participation could be improved by improving the education system， cultivating social capital， expanding public participation right， and strengthening the environmental protection legislation.

Key words： ?rural revitalization strategy; rural environmental management; ecological environmental construction; public participation; villagers

在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的背景下，農(nóng)村環(huán)境治理不僅是黨中央和政府部門高度關(guān)注的問題，還成為學(xué)術(shù)界關(guān)注的重點(diǎn)。黨的十九大報告指出，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中生態(tài)宜居是關(guān)鍵，良好的生態(tài)環(huán)境是推進(jìn)農(nóng)村現(xiàn)代化發(fā)展建設(shè)的最大優(yōu)勢和重要資源。我國自改革開放以來，經(jīng)濟(jì)社會快速發(fā)展，相比之下，生態(tài)文明建設(shè)較為滯后，表現(xiàn)為資源不足、環(huán)境污染嚴(yán)重、土地沙漠化、草原退化和特大洪澇災(zāi)害頻繁等。自然災(zāi)害帶來的嚴(yán)重后果使得改善環(huán)境成為公眾的迫切需求，人們對生態(tài)環(huán)境建設(shè)的關(guān)注度也不斷提升。

農(nóng)民作為鄉(xiāng)村振興背景下農(nóng)村生態(tài)環(huán)境建設(shè)過程的主體力量，其參與環(huán)境治理的意愿與程度對建設(shè)生態(tài)文明具有重要作用。盡管在進(jìn)入新時代后公眾參與生態(tài)環(huán)境的建設(shè)與發(fā)展總體呈現(xiàn)上升趨勢，農(nóng)民環(huán)保意識不斷加強(qiáng)，但仍存在參與方式單一、缺乏動力、效果欠佳等現(xiàn)實(shí)問題[1]。產(chǎn)生這些問題的主要原因在于當(dāng)前的法律法規(guī)不健全、制度不完善、政府內(nèi)部機(jī)制不成熟，以及媒體宣傳不到位。結(jié)合鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略對農(nóng)民參與農(nóng)村環(huán)境治理的影響因素開展進(jìn)一步的研究，不僅有利于提高公眾參與環(huán)境治理的意愿和程度，更是促進(jìn)了農(nóng)村的生態(tài)文明建設(shè)，推進(jìn)農(nóng)村現(xiàn)代化進(jìn)程。

本文通過對福建省各農(nóng)村地區(qū)進(jìn)行實(shí)地調(diào)研，對存在的問題進(jìn)行深入分析，提出具有針對性的對策建議，為地方政府制定農(nóng)村環(huán)境治理政策提供參考。一方面，有利于落實(shí)公眾參與環(huán)境治理的權(quán)利和義務(wù)。從政府角度來看，能夠加強(qiáng)政府對公眾權(quán)利和義務(wù)的關(guān)注度，起到監(jiān)督公眾履行環(huán)境保護(hù)義務(wù)的作用;從公眾角度出發(fā)，普及環(huán)境保護(hù)權(quán)利與義務(wù)，能夠?qū)μ岣吖姷沫h(huán)境保護(hù)意識和發(fā)揮主體作用產(chǎn)生重要影響。另一方面，從全局性來看，為農(nóng)村生態(tài)文明建設(shè)提供了實(shí)踐經(jīng)驗和理論參考，對治理農(nóng)村環(huán)境污染問題，提高公眾參與環(huán)境治理意愿和程度能夠發(fā)揮重要的現(xiàn)實(shí)作用，有效推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的發(fā)展。

1 文獻(xiàn)回顧

隨著經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，引發(fā)了一系列生態(tài)環(huán)境污染問題，嚴(yán)重威脅著人們的基本生活。為此，各國政府和學(xué)者對環(huán)境治理問題進(jìn)行了深入研究。美國是最早在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域中引入公眾參與理念來治理環(huán)境的國家，學(xué)者喬納森提出，公眾參與是一種不需要中央控制，由市場自發(fā)形成的一種極其廉價的手段。將這種廉價又綠色的手段應(yīng)用到環(huán)境治理領(lǐng)域，能夠創(chuàng)造公平的環(huán)境政策，同時節(jié)約大量的成本費(fèi)用[2]。1962年，由美國生物學(xué)家卡遜撰寫的《寂靜的春天》一書出版，在美國掀起了一陣環(huán)保浪潮，使得公民的環(huán)保意識逐漸加強(qiáng)。1969年，美國制定了《國家環(huán)境政策法》（NEPA），這是第一部將環(huán)境保護(hù)作為國家政策的法規(guī)。1972年，第一次國際環(huán)保大會在瑞典的斯德哥爾摩召開，在進(jìn)行了激烈的討論后，會議最終形成《聯(lián)合國人類環(huán)境會議宣言》和《行動計劃》[3]。由于地域情況不同，西方學(xué)者對生態(tài)問題的關(guān)注多以全局視角，沒有嚴(yán)格劃分農(nóng)村與城市的差異。亞洲一些國家的學(xué)者對此則持有不同意見，以日本為首的一些學(xué)者，他們針對實(shí)踐中所遇到的問題，對農(nóng)村的生態(tài)環(huán)境治理進(jìn)行專門的探討，并取得一定的研究成果。如日本學(xué)者吉田文和[3]認(rèn)為，農(nóng)村的生態(tài)環(huán)境發(fā)展要以循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展為主，對農(nóng)村工農(nóng)業(yè)的廢棄物應(yīng)進(jìn)行充分的利用，加大力度開發(fā)新能源和可再生資源，提供新技術(shù)。學(xué)者原田尚彥[4]在其著作《環(huán)境法》中則提出，環(huán)境保護(hù)的前提是公眾參與，政府機(jī)關(guān)發(fā)揮主導(dǎo)作用，積極引導(dǎo)公眾參與環(huán)境治理。結(jié)合兩位學(xué)者的不同意見，筆者認(rèn)為，在農(nóng)村環(huán)境治理中引入公眾參與，是農(nóng)村發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)，提高廢棄物利用的有效措施。

國內(nèi)對公眾參與生態(tài)環(huán)境治理的研究較晚，《關(guān)于加強(qiáng)國際金融組織貸款建設(shè)項目環(huán)境影響評價管理工作的通知》于1993年發(fā)布，首次提出公眾參與作為環(huán)境影響評價的重要組成部分之一，要求在報告書中應(yīng)設(shè)置專門的章節(jié)進(jìn)行闡述，以保障受影響的公眾和社會團(tuán)體的權(quán)力和利益，同時，可以在評價大綱編制和審查、報告書審查階段開展公眾參與工作[5-6]。公眾參與在我國1994年發(fā)布的《中國21世紀(jì)議程中》中也有跡可循。

由于我國農(nóng)村生態(tài)環(huán)境的不斷惡化，傳統(tǒng)的治理手段無法發(fā)揮有效作用，公眾參與手段就在此時走進(jìn)人們的視野。關(guān)于農(nóng)民參與環(huán)境治理的作用學(xué)術(shù)界內(nèi)展開了激烈的探討，學(xué)者張緊跟[7]認(rèn)為，在進(jìn)行農(nóng)村環(huán)境治理時，要構(gòu)建起多元互動機(jī)制，形成制度化的管理模式，轉(zhuǎn)變政府治理理念，向公眾提供開放透明的監(jiān)督平臺，以此來提高專家理論的可行性，逐步完善治理機(jī)制。曹永森[8]提出，要通過引入多元參與機(jī)制，來轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的以政府為指導(dǎo)的生態(tài)治理模式，從而形成新的環(huán)境治理體系。學(xué)者曾小溪[9]認(rèn)為應(yīng)當(dāng)完善信息披露制度建設(shè)，使得信息更加公開透明，進(jìn)而增強(qiáng)公眾參與在農(nóng)村環(huán)境治理中的作用。學(xué)者霍雅芬[10]認(rèn)為，在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下，要將農(nóng)民作為生態(tài)振興的主體，以新的發(fā)展理念進(jìn)行指導(dǎo)，轉(zhuǎn)變農(nóng)民的陳舊觀念，使得其能夠在鄉(xiāng)村振興中真正發(fā)揮作用，而也只有農(nóng)民真正發(fā)揮了作用，才能實(shí)現(xiàn)真實(shí)意義上的鄉(xiāng)村振興。

總結(jié)國內(nèi)外關(guān)于環(huán)境治理的研究現(xiàn)狀可以發(fā)現(xiàn)如下幾個特點(diǎn)。（1）有關(guān)公眾參與農(nóng)村環(huán)境治理的研究較少。造成該現(xiàn)象的原因主要有兩個：一是西方國家在進(jìn)行環(huán)境治理研究中，因其特殊國情，沒有劃分城市和農(nóng)村差異;二是國內(nèi)引進(jìn)公眾參與農(nóng)村環(huán)境治理的時間較晚，而農(nóng)村又具有諸多局限因素，比如經(jīng)濟(jì)滯后、村民環(huán)保意識較低等，使得有關(guān)公眾參與農(nóng)村環(huán)境治理的研究發(fā)展緩慢。（2）公眾參與農(nóng)村環(huán)境治理存在“照搬”城市環(huán)境治理方案的現(xiàn)象。由于當(dāng)前可提供的理論經(jīng)驗大都基于城市環(huán)境治理的研究，一些地區(qū)沒有結(jié)合自身實(shí)際情況，進(jìn)行“照搬照抄”，導(dǎo)致效果不佳，使得公眾參與環(huán)境治理的理念遭受懷疑。（3）國內(nèi)農(nóng)村公眾參與環(huán)境治理缺乏專業(yè)性。比較國內(nèi)外研究現(xiàn)狀可以發(fā)現(xiàn)，國外對公眾參與的研究起步早，相關(guān)法律法規(guī)較完善，具備豐富的實(shí)證研究成果，并且對影響因素的分析比較深入;相比之下，我國公眾參與環(huán)境治理起步晚、時間短，尤其是農(nóng)村地區(qū)還存在諸多局限性。因而在我國具體國情和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)上，開展學(xué)習(xí)西方的公眾參與環(huán)境治理制度、理念，擴(kuò)大研究范圍和研究深度，以及注重對影響因素的分析是十分有必要的。

2 實(shí)證分析

2.1 數(shù)據(jù)來源與樣本特征

本文數(shù)據(jù)來自于福建省農(nóng)村固定觀察點(diǎn)開展的專項調(diào)查，課題組成員通過采取非概率抽樣調(diào)查的方法選取調(diào)查樣本，通過一對一問答式開展問卷調(diào)查，問卷數(shù)據(jù)真實(shí)有效。數(shù)據(jù)樣本選取福建省龍巖市、寧德市、三明市等多個地區(qū)的農(nóng)村居民為調(diào)查對象，覆蓋區(qū)域廣，能夠較全面地反饋福建省公眾參與農(nóng)村環(huán)境治理現(xiàn)狀。剔除掉數(shù)據(jù)前后邏輯相違背及大部分缺填、漏填等明顯錯誤的樣本，最終剩余有效樣本293個。

本次研究的調(diào)查對象年齡在19～83周歲區(qū)間內(nèi)，調(diào)查樣本中，男性比例為54.61%，女性比例為45.39%;已婚者居多，占94.54%;規(guī)定在家居住6個月及以上的為常住人口，達(dá)95.90%，表明訪問對象中常住人口占大多數(shù)，能夠比較真實(shí)地反映村民參與環(huán)境治理的現(xiàn)狀;從事種植業(yè)、建筑業(yè)和零售批發(fā)業(yè)類型工作的人較多，共占42.32%;從學(xué)歷水平來看，小學(xué)及以下學(xué)歷的占52.22%，初中學(xué)歷的占36.18%，高中及以上學(xué)歷的僅占11.60%，高學(xué)歷水平占比較低，反映出當(dāng)前我國農(nóng)村村民的受教育程度普遍較低。

2.2 變量設(shè)計

根據(jù)研究目的將變量劃分為因變量和自變量，各變量的賦值如表1所示。

2.2.1 因變量

本文選取農(nóng)戶參與農(nóng)村環(huán)境治理意愿作為因變量，主要反映村民是否有意愿參與環(huán)境治理，愿意參與環(huán)境治理的賦值為1;反之，賦值為0。數(shù)據(jù)表明，愿意參與環(huán)境治理的村民占64.85%;不愿意參與的占35.15%。

2.2.2 自變量

2.4 模型回歸結(jié)果與分析

2.4.1 模型回歸結(jié)果

為分析農(nóng)民參與環(huán)境治理意愿的影響因素，本文運(yùn)用SPSS軟件對可能的影響因素進(jìn)行二元Logistics向前條件逐步分析。逐步回歸過程一共經(jīng)歷了8個步驟并且每個步驟中的卡方值與顯著性程度都符合統(tǒng)計要求，如在最后一步的卡方值為5.438，建立模型后，卡方檢驗值為201.463，該模型的卡方檢驗為201.463，在模型建立后卡方值增加，顯著程度為0.000，遠(yuǎn)小于0.005，即該模型整體檢驗十分顯著。

從制度建設(shè)角度來看，對農(nóng)戶參與村中環(huán)境治理意愿產(chǎn)生顯著影響的因素是政府或村中是否開展環(huán)保教育宣傳（X12）和村規(guī)民約是否有環(huán)境保護(hù)內(nèi)容（X13）。如表2所示，X12的影響系數(shù)是-0.858，X13的影響系數(shù)為-0.649，兩者均為負(fù)值。說明在其他影響因素不變的情況下，在村中開展環(huán)保教育宣傳活動和村規(guī)民約對環(huán)境治理有明確規(guī)定有利于提升村民參與村中環(huán)境治理的意愿。前者主要是通過向村民普及環(huán)保知識，來提升村民的環(huán)保意識，達(dá)到參與意愿提升的效果;后者則是利用我國農(nóng)村的特殊性質(zhì)，由于我國農(nóng)村是一種熟人社會，具有濃厚的“鄉(xiāng)土”特色，村規(guī)民約對村民具有較強(qiáng)的約束性。在這種情況下，對環(huán)境治理有明確的規(guī)章制度要求有助于提升農(nóng)戶的參與意愿。

從社會資本與行為表現(xiàn)方面來看，“村里人是否都可以相信”對農(nóng)民的參與意愿起著重要影響作用。從表2可知，X18的影響系數(shù)為正值，具體數(shù)值為0.371。表明村民之間信任度越高，參與意愿也就越高。學(xué)者盧秋佳認(rèn)為，對于具有集體屬性的農(nóng)村生活垃圾處理，應(yīng)用“集體行動”視角來深入分析，而在解決集體行動中的“搭便車”行為中社會信任能夠起到良好的促進(jìn)作用，同時，其還有助于打破生態(tài)環(huán)境保護(hù)中的“囚徒”困境[11]。由此可見，認(rèn)為村里人可以信任的村民，其社會信任程度較高，擁有強(qiáng)烈的集體意識，在村中進(jìn)行環(huán)境治理時，越是愿意參與其中。

從參與意愿角度分析，對其產(chǎn)生顯著性影響的因素有4個方面，其中“村莊是否有必要開展環(huán)境治理（X23）”的影響系數(shù)為正值，“是否愿意垃圾分類處理（X24）”“是否愿意參與環(huán)境宣傳活動（X27）”和“是否愿意參加環(huán)境保護(hù)組織（X28）”的影響系數(shù)均為負(fù)值，具體數(shù)值分別為0.865、-1.278、-1.771和-2.382。該角度主要是從農(nóng)戶的感知（X23）和行為（X24、X27、X28）2個方面出發(fā)，表明當(dāng)農(nóng)戶對農(nóng)村環(huán)境治理意義的感知越清晰，其觀念上的參與意識就越強(qiáng)烈;而在實(shí)踐參與行為上，愿意付出行動對垃圾進(jìn)行分類處理、參與環(huán)境宣傳活動和參加環(huán)保組織的村民，其達(dá)成了觀念與實(shí)踐上的統(tǒng)一，具有先進(jìn)的環(huán)保意識和積極的參與意愿。

3 對策建議

3.1 健全生態(tài)教育體系，提高公眾參與意識

培養(yǎng)公眾的參與意識和參與能力是提升公眾參與的內(nèi)在要求，貫穿于生態(tài)環(huán)境治理的整個過程，是一項長期性和持久性的任務(wù)，且在推進(jìn)過程中要不斷加強(qiáng)宣傳力度，層層遞進(jìn)，實(shí)現(xiàn)公眾環(huán)保意識普遍提升的效果。（1）要充分利用好鄉(xiāng)村振興中的人才戰(zhàn)略。優(yōu)秀人才的引進(jìn)和外出務(wù)工人員的回流，可以為農(nóng)村的環(huán)境治理注入新鮮的血液。一方面，人員數(shù)量的逐漸增多為環(huán)境治理提供了直接力量源泉;另一方面，具有專業(yè)知識的優(yōu)秀人才和較豐富見識的務(wù)工人員回到農(nóng)村后在生活上能夠潛移默化地影響村民，促進(jìn)村民參與意愿的提升。（2）政府要強(qiáng)化村民的社會責(zé)任感、主人翁意識和法治意識，進(jìn)而提升其社會認(rèn)同感與參與感[12]。加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)宣傳力度，定期舉辦形式多樣化的環(huán)保教育活動，如環(huán)境教育知識宣講會、綠光志愿行動等，鼓勵村民積極參與其中，通過理論與實(shí)踐相結(jié)合的學(xué)習(xí)，有效地提升村民對生態(tài)文明建設(shè)的認(rèn)同感和參與感。（3）要充分發(fā)揮村干部和黨員的帶頭作用，以身作則，用實(shí)踐行動來帶動村民積極參與環(huán)境治理。

3.2 培育社會資本，增強(qiáng)各主體間的信任

社會資本通過促進(jìn)合作來達(dá)到社會效率提升的目的，是社會組織的特征，包括了社會信任、網(wǎng)絡(luò)和規(guī)范等[10]。在農(nóng)村環(huán)境治理過程中，網(wǎng)絡(luò)關(guān)系是社會資本的基礎(chǔ)，正如在本文的研究結(jié)果中，社會信任的重要性尤其突出。在提高農(nóng)戶參與環(huán)境治理意愿的措施中，可以從增強(qiáng)各主體間的信任入手，主要包括2個方面：（1）增強(qiáng)政府或組織與農(nóng)戶之間的信任;強(qiáng)化村民彼此之間的信任關(guān)系。前者是通過提升政府在民眾心目中的公信力，來增強(qiáng)公眾參與環(huán)境治理的配合度;后者是通過削弱村民彼此之間的不信任，減少集體行為中“搭便車”行為和“囚徒”困境的發(fā)生，使“保護(hù)環(huán)境，人人有責(zé)”的觀念深入人心。

3.3 擴(kuò)大公眾參與權(quán)，暢通參與渠道

當(dāng)前，我國農(nóng)村普遍存在村民對公眾參與權(quán)認(rèn)知不清晰和參與渠道單一的現(xiàn)象，因而普及公眾參與權(quán)和暢通參與渠道是提升公眾參與農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理的有效途徑。在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下，尊重農(nóng)民在環(huán)境治理中的主導(dǎo)地位和建立其環(huán)保需求的表達(dá)機(jī)制十分重要。（1）政府應(yīng)幫助公眾清楚地認(rèn)識參與權(quán)，即包括決策參與、過程參與和末端參與;換句話說，公眾有參與項目的申報、工程設(shè)計、工程驗收、項目運(yùn)行管理和監(jiān)督工程建設(shè)過程中各個階段的權(quán)利[13]。公眾對項目全過程的參與，有利于促進(jìn)工程的順利實(shí)施。（2）政府要不斷完善公眾參與的途徑，提升公眾參與率。當(dāng)前我國農(nóng)村公眾參與仍處于比較被動的狀態(tài)，故而在前期政府可以采取加強(qiáng)社會激勵，實(shí)施經(jīng)濟(jì)獎勵和補(bǔ)償?shù)姆绞?，吸引村民積極參與到環(huán)境治理當(dāng)中[14]。在中后期，政府要不斷完善制度建設(shè)，廣開參與渠道，召開聽證會、設(shè)立意見箱和服務(wù)熱線等，確保公眾能夠方便、快捷地提供意見和建議，并將采納的建議及時反饋給公眾，使其能夠充分意識到自身在環(huán)境治理過程中的重要性。

3.4 加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)立法，完善公眾參與制度

目前，我國關(guān)于公眾參與環(huán)境保護(hù)立法仍處于初級階段，在解決農(nóng)村這一特殊環(huán)境下公眾參與環(huán)境治理問題時，缺乏具有針對性的法律法規(guī)。需在我國現(xiàn)有的《環(huán)境保護(hù)法》及相關(guān)法律的基礎(chǔ)上，制定一套具有專業(yè)性和針對性的規(guī)章制度，來解決農(nóng)村環(huán)境治理公眾參與面臨的問題，賦予農(nóng)民參與環(huán)境治理合法權(quán)益，保障村民能夠合理有序地參與到環(huán)境治理過程中[15]。在公眾參與機(jī)制上，除了上文提及的需擴(kuò)大參與權(quán)和參與途徑外，還要完善信息公開和監(jiān)督投訴機(jī)制。環(huán)境信息公開是落實(shí)公眾知情權(quán)和公眾參與決策的前提條件，促進(jìn)信息的充分公開和信息交流制度的建設(shè)，有助于公眾全面、真實(shí)的了解農(nóng)村的環(huán)境治理情況[16]?？紤]到我國農(nóng)村村民的教育程度偏低，因而信息公開途徑要詳細(xì)具體、簡便易懂，盡量避免使用專業(yè)名詞，以便村民能夠充分地理解。監(jiān)督機(jī)制應(yīng)包括上級環(huán)保組織的監(jiān)督和村民的投訴反饋兩部分，上級環(huán)保組織要起到規(guī)范和引導(dǎo)的作用;村民的投訴反饋要做到落實(shí)問題、解決問題，及時進(jìn)行公開反饋。

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