事業(yè)單位社會(huì)化改革模式初探

王亞莉

隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革深入推進(jìn)，越來(lái)越多的省份啟動(dòng)了新一輪的事業(yè)單位改革。事業(yè)單位改革目標(biāo)主要是理順政事關(guān)系，實(shí)現(xiàn)政事分開，解決當(dāng)前存在的政事組織不分、人事管理不分、產(chǎn)權(quán)不分、缺乏科學(xué)、嚴(yán)格的激勵(lì)與約束機(jī)制、體制僵化、忽視市場(chǎng)作用和法制不健全等問(wèn)題。

一、研究背景

隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革深入推進(jìn)，越來(lái)越多的省份啟動(dòng)了新一輪的事業(yè)單位改革。事業(yè)單位改革目標(biāo)主要是理順政事關(guān)系，實(shí)現(xiàn)政事分開，解決當(dāng)前存在的政事組織不分、人事管理不分、產(chǎn)權(quán)不分、缺乏科學(xué)、嚴(yán)格的激勵(lì)與約束機(jī)制、體制僵化、忽視市場(chǎng)作用和法制不健全等問(wèn)題。雖然國(guó)家早在2011年就出臺(tái)了分類推進(jìn)事業(yè)單位改革的指導(dǎo)意見，但是在具體實(shí)踐中，受各地區(qū)事業(yè)單位類型、體量、歷史遺留問(wèn)題、地方經(jīng)濟(jì)因素不同的影響，仍然缺乏統(tǒng)一、規(guī)范、詳實(shí)的操作細(xì)則，更多只能依靠各地探索實(shí)踐，“破題”事業(yè)單位改革。

事業(yè)單位社會(huì)化改革是指事業(yè)單位在向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制過(guò)渡中，接受社會(huì)的影響，進(jìn)入社會(huì)系統(tǒng)的過(guò)程。

云南云勤集團(tuán)有限責(zé)任公司是云南省委、省政府認(rèn)真貫徹落實(shí)黨的十九大精神，推進(jìn)省級(jí)機(jī)關(guān)后勤服務(wù)社會(huì)化、市場(chǎng)化改革的產(chǎn)物。其下屬擁有改革劃入的省委機(jī)關(guān)幼兒園、省委金牛幼兒園、圓通幼兒園、大觀幼兒園、華山幼兒園等多個(gè)高品質(zhì)幼教品牌。幼兒教育培訓(xùn)板塊，是云勤集團(tuán)五大產(chǎn)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的核心，也是事業(yè)單位社會(huì)化改革的難點(diǎn)和重點(diǎn)。

二、事業(yè)單位社會(huì)化改革主要模式

目前全國(guó)各地事業(yè)單位社會(huì)化改革實(shí)踐的的主要模式包括：企業(yè)化管理改革模式、體制內(nèi)部改革模式、企事業(yè)并軌改革模式、委托管理模式和“事轉(zhuǎn)企”改革模式五類。

（一）企業(yè)化管理改革模式

該模式具有如下特征：1.政府部門擁有領(lǐng)導(dǎo)任命、經(jīng)濟(jì)指標(biāo)、人事調(diào)動(dòng)、財(cái)政撥款等權(quán)力;2.工作人員屬于行政事業(yè)單位編制;3.內(nèi)部按企業(yè)模式建立管理組織機(jī)構(gòu);4.有明確的經(jīng)濟(jì)效益目標(biāo)，自收自支，自負(fù)盈虧。

優(yōu)點(diǎn)是同時(shí)具有事業(yè)單位政策待遇和企業(yè)化經(jīng)營(yíng)管理的先進(jìn)模式，擁有更大自主權(quán)、較高的經(jīng)營(yíng)管理水平和積極性。缺點(diǎn)是該模式只能是作為改革的一種“折中”方案，此種模式必將會(huì)隨著改革的不斷深入而逐漸淡出歷史的舞臺(tái)。

（二）體制內(nèi)部改革模式

該模式保持事業(yè)單位性質(zhì)，不改變單位運(yùn)作方式，只是引入承包、租賃、委托經(jīng)營(yíng)和自主經(jīng)營(yíng)等市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)手段，增加收入渠道、服務(wù)范圍拓寬、利用效率提高。

（三）企事業(yè)并軌改革模式

該模式再保持事業(yè)單位體制性質(zhì)的基礎(chǔ)上，成立專業(yè)運(yùn)營(yíng)管理公司實(shí)施管理，即“一個(gè)機(jī)構(gòu)，兩塊牌子”。該模式事業(yè)單位性質(zhì)未變、人事基本一致，僅單獨(dú)成立一個(gè)獨(dú)立法人公司進(jìn)行資產(chǎn)的經(jīng)營(yíng)管理，且多數(shù)還享受財(cái)政補(bǔ)貼。

（四）委托管理模式

政府部門，通過(guò)市場(chǎng)公開招標(biāo)等方式引入資產(chǎn)專業(yè)管理機(jī)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)所有權(quán)和管理權(quán)的分離，并由引入機(jī)構(gòu)向社會(huì)提供公共服務(wù)，借以提高資產(chǎn)的管理水平。該模式效率較高，且成本則較低。

（五）“事轉(zhuǎn)企”改革模式

是指將事業(yè)單位完全改造為全資國(guó)有現(xiàn)代化企業(yè)的模式。

五種模式特點(diǎn)對(duì)比表

從五種模式對(duì)比來(lái)看，改革并不會(huì)改變國(guó)有資產(chǎn)性質(zhì)，改革的本質(zhì)是通過(guò)對(duì)經(jīng)營(yíng)權(quán)和管理權(quán)、收益權(quán)的重新劃分，實(shí)現(xiàn)管辦分離、效能提升、運(yùn)轉(zhuǎn)順暢、活力增強(qiáng)的目標(biāo)。

三、各種模式下的改革要素特點(diǎn)

（一）組織變革

在5種模式中，“事轉(zhuǎn)企”改革模式側(cè)重于管理體制改革，其它的側(cè)重于管理機(jī)制改革，并沒有從根本上改變體制模式，易于實(shí)踐，人員變動(dòng)小，阻力少。但在局部權(quán)力調(diào)整中仍然會(huì)存在阻力，甚至導(dǎo)致改革失敗的情況。

1.企業(yè)化管理改革模式對(duì)職能進(jìn)行了調(diào)整，但是并沒有“政企分離”，尤其是人力資源方面依然缺乏市場(chǎng)機(jī)制。

2.企事業(yè)并軌改革模式改革力度更大，實(shí)現(xiàn)了“政企分離”，但仍存在“事企分開、管辦分離”方面的不到位，企業(yè)負(fù)責(zé)人權(quán)責(zé)普遍不夠明晰。

3.體制內(nèi)部改革模式和委托管理模式并不存在組織變革。

4.“事轉(zhuǎn)企”改革模式則最為徹底，從根本上改變了事業(yè)單位性質(zhì)，徹底轉(zhuǎn)變?yōu)槠髽I(yè)。

（二）所有者職能

所有者職能主要評(píng)估管理支配權(quán)、人事支配權(quán)和財(cái)務(wù)管理權(quán)。其中人事管理權(quán)主要反映在人員任免和考核兩方面。其中財(cái)務(wù)管理權(quán)主要反映在剩余索取權(quán)、投資決策權(quán)以及預(yù)算管理權(quán)三方面。

1.企業(yè)化管理改革模式只擁有了財(cái)務(wù)管理權(quán)，仍然缺乏管理支配權(quán)和人事支配權(quán)。

2.體制內(nèi)部改革模式和事業(yè)單位委托管理模式的所有者職能大部分集中政府部門手中，事業(yè)單位只掌握了部分財(cái)務(wù)管理權(quán)。政府部門通過(guò)財(cái)政補(bǔ)貼控制預(yù)算管理權(quán)、投資決策權(quán)和人事支配權(quán)。

3.企事業(yè)并軌改革模式中政府下放了剩余索取權(quán)。同時(shí)，用預(yù)算管理加強(qiáng)了對(duì)財(cái)務(wù)的監(jiān)控，用發(fā)展規(guī)劃控制了重大決策權(quán)力，用績(jī)效評(píng)價(jià)管控事業(yè)單位社會(huì)功能。但企事業(yè)并軌改革模式中，事業(yè)單位仍然沒有事業(yè)編制人員部分的人事任免權(quán)，僅有對(duì)新進(jìn)入市場(chǎng)聘任人員部分的人事任免權(quán)。

4.“事轉(zhuǎn)企”改革模式獲得了完全性質(zhì)的獨(dú)立法人地位

（三）社會(huì)功能

事業(yè)單位或多或少仍然承擔(dān)著部分社會(huì)功能職責(zé)。不同管理改革模式下事業(yè)單位履行社會(huì)功能的方式各不相同。

體制內(nèi)部改革和企業(yè)化管理改革模式下的事業(yè)單位靠政府部門通過(guò)行政手段促使其提供社會(huì)功能。企事業(yè)并軌改革模式下政府部門通過(guò)對(duì)負(fù)責(zé)人的績(jī)效考核來(lái)促使其提供社會(huì)功能?！笆罗D(zhuǎn)企”改革模式則通過(guò)董事會(huì)的治理來(lái)促使其提供社會(huì)功能。委托管理模式則通過(guò)委托合同來(lái)促使其提供社會(huì)功能。

四、云勤集團(tuán)幼兒教育培訓(xùn)板塊改革存在的問(wèn)題

云勤集團(tuán)幼兒教育培訓(xùn)板塊雖然擁有云南省最為優(yōu)質(zhì)的公辦幼兒教育資源，但是由于自成立以來(lái)受體制限制，缺乏市場(chǎng)機(jī)制激勵(lì)，錯(cuò)過(guò)了2008年-2018年幼兒教育發(fā)展的“十年黃金期”。體質(zhì)限制主要導(dǎo)致的問(wèn)題包括：

（一）產(chǎn)權(quán)不清晰

目前，幼兒園的產(chǎn)權(quán)依然掌握在政府部門手中，因此導(dǎo)致資產(chǎn)收益權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)的不清晰，改革缺乏物質(zhì)基礎(chǔ)，資產(chǎn)收益情況較差。

（二）權(quán)責(zé)不明確

幼兒園主要管理人員仍然按照事業(yè)單位編制內(nèi)人員管理模式，考核指標(biāo)主要圍繞公共服務(wù)提供的質(zhì)量、數(shù)量以及校園安全等主要指標(biāo)，與市場(chǎng)嚴(yán)重脫軌，挫傷了管理團(tuán)隊(duì)積極性。

（三）政企未分離

幼兒園屬于部門辦的事業(yè)單位，每年絕大多數(shù)的學(xué)生名額仍然以遠(yuǎn)低于市場(chǎng)的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)向政府部門家庭優(yōu)先提供，剩余少量名額收費(fèi)缺乏市場(chǎng)調(diào)節(jié)機(jī)制，導(dǎo)致收入無(wú)法支持發(fā)展;且在發(fā)展過(guò)程中，時(shí)常受到政府部門出于非經(jīng)濟(jì)目的的指揮與影響，也阻礙了幼兒園的社會(huì)化發(fā)展。

五、云勤集團(tuán)幼兒教育培訓(xùn)板塊改革建議

（一）云南省幼兒教育培訓(xùn)發(fā)展趨勢(shì)

當(dāng)前國(guó)內(nèi)的幼兒教育行業(yè)經(jīng)過(guò)十年的快速發(fā)展，已經(jīng)呈現(xiàn)出了普及化、公益化、精品化、高端化的特點(diǎn)，雖然依然有著人口基數(shù)、城鎮(zhèn)化、消費(fèi)升級(jí)、家庭結(jié)構(gòu)、教育傳統(tǒng)觀念等因素支撐，但結(jié)合云南省幼教產(chǎn)業(yè)實(shí)際發(fā)展特點(diǎn)以及近年來(lái)頒布的《民辦教育促進(jìn)法》、《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于學(xué)前教育深化改革規(guī)范發(fā)展的若干意見》等政策，可預(yù)測(cè)云南省的幼教產(chǎn)業(yè)主要呈現(xiàn)出“補(bǔ)短板”和“做精品”兩個(gè)主要發(fā)展線路?！把a(bǔ)短板”主要是響應(yīng)中央新政，擴(kuò)大公益性幼兒園的覆蓋范圍，體現(xiàn)教育的公益性。“做精品”則主要是繼續(xù)鼓勵(lì)民辦教育的投入，接軌國(guó)際幼兒教育模式，推出更為豐富的幼教課程，做精品小班，帶動(dòng)產(chǎn)業(yè)升級(jí)，滿足差異化需求。

（二）云勤集團(tuán)幼兒教育培訓(xùn)板塊戰(zhàn)略定位

云勤集團(tuán)幼教板塊的資源特點(diǎn)是：品牌知名度極高、核心地段區(qū)位優(yōu)勢(shì)、教師團(tuán)隊(duì)經(jīng)驗(yàn)豐富、生源穩(wěn)定等。云勤集團(tuán)在幼教板塊的戰(zhàn)略愿景主要是希望該板塊成為服務(wù)產(chǎn)業(yè)的重要閉環(huán)之一，成為集團(tuán)長(zhǎng)遠(yuǎn)投資和自持項(xiàng)目，形成集團(tuán)中長(zhǎng)期的重要資金流，平衡好經(jīng)濟(jì)和品牌效益。

（三）改革建議

1.改革初期，幼兒教育的性質(zhì)以及今后板塊定位決定了不能采用委托管理模式，防范委托管理后出現(xiàn)的質(zhì)量下滑、品牌信譽(yù)度受損以及經(jīng)濟(jì)法律糾紛的風(fēng)險(xiǎn)。在完成幼兒園轉(zhuǎn)變出資人主體基礎(chǔ)上，可以在特定階段和小范圍內(nèi)嘗試內(nèi)部改革模式，通過(guò)承包、租賃、服務(wù)外包手段，摸索市場(chǎng)化的路徑，培養(yǎng)經(jīng)營(yíng)人才，也有助于進(jìn)一步準(zhǔn)確評(píng)估自身發(fā)展優(yōu)劣勢(shì)。

2.改革中期，采用企業(yè)化管理或者企事業(yè)并軌改革模式，通過(guò)經(jīng)營(yíng)責(zé)任書等方式進(jìn)一步清晰管理者權(quán)責(zé)，進(jìn)一步放寬人事、資金、投資權(quán)限，對(duì)標(biāo)社會(huì)資本投資的幼兒園，鼓勵(lì)參與競(jìng)爭(zhēng)，并制定與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)相匹配的薪酬激勵(lì)體系。

3.改革最終階段，重點(diǎn)開展轉(zhuǎn)換單位性質(zhì)、選聘管理層、強(qiáng)化企業(yè)法人治理體制、精細(xì)化管理等工作。

六、結(jié)語(yǔ)

綜上所述，云勤集團(tuán)幼教行業(yè)的事業(yè)單位社會(huì)化改革，應(yīng)當(dāng)在不同階段靈活采用不同的模式，分階段、分范圍逐步授權(quán)，通過(guò)產(chǎn)權(quán)、人事權(quán)的逐步劃斷，建立起符合企業(yè)的組織模式，最終“事改企”，徹底實(shí)現(xiàn)幼教板塊明晰產(chǎn)權(quán)、明確權(quán)責(zé)、實(shí)現(xiàn)政企分離、科學(xué)管理的事業(yè)單位改革目標(biāo)。（作者單位：云南云勤服務(wù)集團(tuán)有限責(zé)任公司）