行政事業(yè)單位全面預(yù)算管理問題與對(duì)策研究

湯玲

摘要：隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的逐步發(fā)展，我國(guó)政府為了更好地履行社會(huì)服務(wù)職能，不但要求行政事業(yè)單位要共同推進(jìn)廉潔政府創(chuàng)建，還加大了基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入力度，這對(duì)于行政事業(yè)單位的內(nèi)部治理和財(cái)務(wù)管理等工作提出了新的要求。行政事業(yè)單位必須要強(qiáng)化對(duì)全面預(yù)算管理的認(rèn)識(shí)，立足于預(yù)算管理應(yīng)用過程中存在的問題，不斷優(yōu)化內(nèi)部人力、財(cái)力和物力的合理配置。本文以行政事業(yè)單位為主體，探究全面預(yù)算管理應(yīng)用問題與改進(jìn)對(duì)策。

關(guān)鍵詞：行政事業(yè)單位;全面預(yù)算管理;問題;對(duì)策

一、行政事業(yè)單位貫徹全面預(yù)算管理的意義

全面預(yù)算管理是單位組織為了完成一定的目標(biāo)，通過預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、內(nèi)部監(jiān)管以及績(jī)效考核等環(huán)節(jié)所實(shí)現(xiàn)的一項(xiàng)管理活動(dòng)。雖然全面預(yù)算管理理念引入我國(guó)的時(shí)間并不長(zhǎng)，但在《預(yù)算法》的支持下，目前我國(guó)大部分行政事業(yè)單位都已經(jīng)建立了基礎(chǔ)的預(yù)算管理體系。全面預(yù)算管理是否貫徹落實(shí)直接影響著工作目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，而有效的預(yù)算管理能夠指導(dǎo)單位對(duì)各項(xiàng)資源進(jìn)行合理整合，提升行政事業(yè)單位的管理水平;同時(shí)，全面預(yù)算管理與政府采購(gòu)、國(guó)庫集中支付等制度相結(jié)合，使得行政事業(yè)單位形成一套完善的財(cái)政資金運(yùn)行及管理體系，減少資金沉淀與資金浪費(fèi)的現(xiàn)象，將更多的資本投入社會(huì)建設(shè)和社會(huì)服務(wù)中，實(shí)現(xiàn)行政事業(yè)單位可持續(xù)發(fā)展[1]。

二、行政事業(yè)單位全面預(yù)算管理工作開展中存在的主要問題

（一）預(yù)算管理組織機(jī)構(gòu)尚不完善

我國(guó)行政事業(yè)單位是履行政府職能的載體，其運(yùn)營(yíng)活動(dòng)主要依靠國(guó)家財(cái)政撥款、經(jīng)費(fèi)收入等，行政事業(yè)單位需要建立完善的預(yù)算管理體系，將財(cái)政資金管理落實(shí)到各責(zé)任崗位上，從而強(qiáng)化對(duì)各項(xiàng)經(jīng)費(fèi)的管控力度。但實(shí)際上，我國(guó)大部分行政事業(yè)單位內(nèi)部的預(yù)算管理組織機(jī)構(gòu)尚不完善，預(yù)算管理工作一般由財(cái)務(wù)部門牽頭主導(dǎo)。財(cái)務(wù)部門不僅要負(fù)責(zé)日常的財(cái)務(wù)核對(duì)、財(cái)務(wù)報(bào)告編制、會(huì)計(jì)憑證管理以及薪資發(fā)放等工作，在其他業(yè)務(wù)職能部門參與程度較低的情況下，無法保證預(yù)算管理的可操作性。此外，行政事業(yè)單位在開展日常活動(dòng)時(shí)，往往因財(cái)務(wù)與業(yè)務(wù)之間存在知識(shí)壁壘，無法發(fā)揮財(cái)務(wù)預(yù)算對(duì)業(yè)務(wù)活動(dòng)的指導(dǎo)作用，影響預(yù)算管理與單位實(shí)際運(yùn)營(yíng)情況的接軌。

（二）預(yù)算編制不夠科學(xué)

以公路養(yǎng)護(hù)事業(yè)單位為例，單位的預(yù)算編制內(nèi)容應(yīng)當(dāng)包括日常費(fèi)用支出和專項(xiàng)費(fèi)用支出。其中，日常費(fèi)用支出包括公路日常養(yǎng)護(hù)成本支出、綠化費(fèi)用、安全通訊費(fèi)用、災(zāi)害預(yù)防以及公路搶修成本支出等;而專項(xiàng)費(fèi)用支出則包括大中修養(yǎng)護(hù)維修工程、水毀專項(xiàng)工程等。在預(yù)算編制過程中，一些單位為了爭(zhēng)取到更多的預(yù)算撥款，往往忽略了事業(yè)單位的實(shí)際情況，故意抬高預(yù)算目標(biāo)，反而挫傷了內(nèi)部人員的工作積極性;同時(shí)，公路養(yǎng)護(hù)事業(yè)單位內(nèi)還存在著對(duì)路況預(yù)估不實(shí)的問題，影響了預(yù)算編制的全面覆蓋性。此外，很多行政事業(yè)單位在預(yù)算編制過程中，仍舊采用傳統(tǒng)的增量預(yù)算法作為主要的編制方法，缺乏對(duì)收支因素的全面考量，這種預(yù)算編制模式會(huì)削弱預(yù)算管理的前瞻性作用，影響預(yù)算管理的科學(xué)性。

（三）預(yù)算執(zhí)行效果較差

一方面，行政事業(yè)單位存在著業(yè)務(wù)計(jì)量審簽流程過于復(fù)雜的問題，單位往往在年末前一兩個(gè)月就將業(yè)務(wù)工程計(jì)量資料上交給相關(guān)管理部門，但因計(jì)量審簽流程過于繁瑣，到資金撥付已經(jīng)在年底了。業(yè)務(wù)計(jì)量不及時(shí)會(huì)嚴(yán)重影響預(yù)算執(zhí)行環(huán)節(jié)，造成預(yù)算執(zhí)行無法真實(shí)反映單位的實(shí)際運(yùn)行情況;另一方面，行政事業(yè)單位存在著預(yù)算控制乏力的問題，例如：項(xiàng)目變更、人員調(diào)整、工資標(biāo)準(zhǔn)變化等因素都會(huì)影響預(yù)算執(zhí)行與預(yù)算編制的差異性。一些單位因缺乏對(duì)基層人員的控制，常常出現(xiàn)支出事項(xiàng)隨意變更、年底突擊花錢等現(xiàn)象，資金浪費(fèi)問題無法得到有效遏制，影響了行政事業(yè)單位的資金使用效益。

三、行政事業(yè)單位改進(jìn)全面預(yù)算管理的有效對(duì)策

（一）完善預(yù)算管理體系

完善的預(yù)算管理體系是行政事業(yè)單位開展全面預(yù)算管理的前提和基礎(chǔ)，在這一過程中，行政事業(yè)單位要不斷完善預(yù)算管理組織機(jī)構(gòu)，將預(yù)算管理工作從財(cái)務(wù)部門獨(dú)立出來，由預(yù)算審批機(jī)構(gòu)、財(cái)會(huì)人員和業(yè)務(wù)人員共同組成，在預(yù)算管理辦公室和財(cái)務(wù)審計(jì)部門作為預(yù)算管理審計(jì)監(jiān)督部門，形成權(quán)責(zé)統(tǒng)一的預(yù)算管理組織機(jī)構(gòu);另一方面，為了保證預(yù)算管理的全面覆蓋性和全員參與性，行政事業(yè)單位要制定相應(yīng)的規(guī)章制度，要求各業(yè)務(wù)科室、資產(chǎn)管理部門、人事部門、工程規(guī)劃部門等都需要參與到預(yù)算編制過程中，打破財(cái)務(wù)部門與業(yè)務(wù)部門之間的信息壁壘，立足于單位全局統(tǒng)籌資源配置，保證預(yù)算管理與實(shí)際運(yùn)營(yíng)情況的一致性。

（二）推進(jìn)預(yù)算編制精細(xì)化管理

對(duì)于公路養(yǎng)護(hù)事業(yè)單位來說，預(yù)算編制應(yīng)當(dāng)針對(duì)當(dāng)?shù)氐墓佛B(yǎng)護(hù)與管理的具體情況，嚴(yán)格執(zhí)行國(guó)家相關(guān)政策規(guī)定，在遵循持續(xù)性原則、適應(yīng)性原則以及協(xié)調(diào)性原則的基礎(chǔ)上，其預(yù)算編制定額設(shè)置應(yīng)當(dāng)結(jié)合機(jī)械、材料、人工等成本費(fèi)用的測(cè)量結(jié)果;同時(shí)，事業(yè)單位還要摒棄傳統(tǒng)的增量預(yù)算法，采用“零基預(yù)算”的方式編制預(yù)算，由單位人事部門、辦公室、業(yè)務(wù)部門共同主導(dǎo)，對(duì)年度各項(xiàng)工作進(jìn)行預(yù)測(cè)。在這一過程中，行政事業(yè)單位既要核實(shí)各項(xiàng)基本數(shù)據(jù)，例如：在編人員數(shù)量、退休人數(shù)、資產(chǎn)數(shù)量等，還要分析影響預(yù)算收支的相關(guān)因素，如：預(yù)算期內(nèi)公路養(yǎng)護(hù)及交通保障工作任務(wù)、預(yù)算期內(nèi)固定資產(chǎn)損耗、收支定額標(biāo)準(zhǔn)浮動(dòng)情況等，作為預(yù)算編制的信息基礎(chǔ)。此外，行政事業(yè)單位要實(shí)現(xiàn)預(yù)算項(xiàng)目資金的統(tǒng)籌規(guī)劃，嚴(yán)格遵循?？顚Ｓ迷瓌t，尤其要加強(qiáng)對(duì)“三公經(jīng)費(fèi)”支出項(xiàng)目的監(jiān)督管控，對(duì)于因公出境費(fèi)或固定資產(chǎn)購(gòu)置費(fèi)用等設(shè)置嚴(yán)格的審批流程和具體支出額度，以發(fā)票憑證作為報(bào)銷依據(jù)，杜絕內(nèi)部貪污腐敗現(xiàn)象。

（三）強(qiáng)化預(yù)算執(zhí)行效果

自“二上二下”的預(yù)算編制流程以后，預(yù)算經(jīng)費(fèi)在行政事業(yè)單位的具體收支過程中，需要以預(yù)算編制內(nèi)容和預(yù)算額定目標(biāo)作為依據(jù)和指導(dǎo)方向。在剛?cè)岵?jì)的控制原則下，行政事業(yè)單位要基于業(yè)務(wù)情況，嚴(yán)格控制公路工程養(yǎng)護(hù)項(xiàng)目的支出，制定科學(xué)的養(yǎng)護(hù)管理計(jì)劃，并對(duì)各項(xiàng)經(jīng)費(fèi)支出科目進(jìn)行細(xì)化和分解，由審計(jì)部門審核預(yù)算資金支出的合理性;對(duì)于日常辦公所消耗的支出項(xiàng)目，如：辦公費(fèi)用、固定資產(chǎn)修理費(fèi)用等，則充分利用定額控制的辦法，既要制定支出標(biāo)準(zhǔn)，也要嚴(yán)厲打擊隨意更改支出事項(xiàng)和預(yù)算嚴(yán)重超支等現(xiàn)象[3]。行政事業(yè)單位內(nèi)的各職能部門以及項(xiàng)目負(fù)責(zé)人都要落實(shí)崗位責(zé)任，加強(qiáng)預(yù)算過程管控，突出控制重點(diǎn)。此外，行政事業(yè)單位也要積極引入ERP、SAP等管理系統(tǒng)，將信息化技術(shù)融入預(yù)算管理中，在信息對(duì)流順暢的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)預(yù)算執(zhí)行實(shí)時(shí)監(jiān)督，以保證預(yù)算管理的實(shí)施成效。

（四）落實(shí)預(yù)算監(jiān)督控制

首先，行政事業(yè)單位要建立預(yù)算內(nèi)控管理制度，對(duì)預(yù)算管理制度實(shí)施以及相關(guān)人員執(zhí)行等方面存在的問題進(jìn)行評(píng)估和改進(jìn)。在這一過程中，行政事業(yè)單位要注意預(yù)算外資金管理情況、“收支兩條線”的實(shí)際操作應(yīng)用、財(cái)政撥款賬戶沉淀資金上繳、預(yù)算支出與預(yù)算審批內(nèi)容的一致性、項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)度與預(yù)算資金支出的一致性以及違規(guī)資金使用所引發(fā)的廉政風(fēng)險(xiǎn)等內(nèi)容，保證預(yù)算資金的安全性。其次，行政事業(yè)單位要建立完善的績(jī)效評(píng)價(jià)管理機(jī)制和人員激勵(lì)機(jī)制，依據(jù)本單位的業(yè)務(wù)內(nèi)容制定合理的績(jī)效評(píng)價(jià)管理辦法，明確績(jī)效評(píng)價(jià)的范圍、內(nèi)容以及指標(biāo)等，通過激勵(lì)與獎(jiǎng)懲調(diào)動(dòng)員工對(duì)預(yù)算管理的參與性;同時(shí)對(duì)單位專項(xiàng)資金使用建立相應(yīng)的評(píng)價(jià)機(jī)制，評(píng)審項(xiàng)目實(shí)施情況，考核專項(xiàng)資金的使用效益。最后，行政事業(yè)單位還要建立預(yù)算執(zhí)行分析機(jī)制，以年度為單位對(duì)預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行分析，著重評(píng)估預(yù)算編制內(nèi)容、項(xiàng)目執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)以及預(yù)算支出項(xiàng)目額定等，針對(duì)預(yù)算管理實(shí)施過程中存在的問題進(jìn)行分析和整改，并將相關(guān)經(jīng)驗(yàn)總結(jié)和反饋到下一年度的預(yù)算編制環(huán)節(jié)中，提升全面預(yù)算管理的科學(xué)性。

四、結(jié)束語

綜上所述，對(duì)于行政事業(yè)單位來說，強(qiáng)化全面預(yù)算管理是國(guó)家政策要求，也是單位履行社會(huì)職能的有效手段。因此，行政事業(yè)單位要立足于預(yù)算管理應(yīng)用過程中存在的問題，完善預(yù)算管理組織機(jī)構(gòu)，通過對(duì)預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行以及預(yù)算考核等多方面的改進(jìn)，提升單位的管理質(zhì)量以及財(cái)政資金的使用價(jià)值，促進(jìn)我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展。

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