規(guī)范高校政府采購(gòu)中審計(jì)的作用探析

張倩妮 李其曄 魏哲

摘 要：本文從高校政府采購(gòu)審計(jì)的目的作用、審計(jì)的職能、機(jī)制、體制、責(zé)任感等方面內(nèi)容進(jìn)行研究，提出加強(qiáng)高校政府采購(gòu)內(nèi)部審計(jì)，旨在達(dá)到減少高校政府采購(gòu)管理中的紕漏和缺失，減少政府采購(gòu)活動(dòng)中違規(guī)亂紀(jì)現(xiàn)象，有效防范高校財(cái)政資金在貨物、工程、服務(wù)采購(gòu)過(guò)程中的違規(guī)行為，提高采購(gòu)資金使用效益之目的。本文結(jié)合理論知識(shí)與實(shí)際業(yè)務(wù)，以被監(jiān)督者的視角開(kāi)展研究。

關(guān)鍵詞：規(guī)范;高等學(xué)校;政府采購(gòu);審計(jì)作用;研究

一、問(wèn)題的提出

政府采購(gòu)制度是政府公共支出管理的重要內(nèi)容，也是現(xiàn)代政府實(shí)施公共管理的重要手段。自20世紀(jì)50年代以來(lái)，隨著各國(guó)政府公共服務(wù)職能的加強(qiáng)，許多國(guó)家政府以及政府控制的機(jī)構(gòu)已經(jīng)成為重要的貨物、工程和服務(wù)的采購(gòu)人，而且所占的份額持續(xù)增加。政府采購(gòu)已不只是作為國(guó)家政府購(gòu)買所需貨物、服務(wù)和工程的途徑和手段，而是逐漸成為政府執(zhí)行預(yù)算、進(jìn)行公共支出管理、實(shí)施宏觀調(diào)控、實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)和預(yù)防腐敗等內(nèi)容的政策性工具。隨著經(jīng)濟(jì)全球化信息時(shí)代的到來(lái)，新公共管理運(yùn)動(dòng)的發(fā)展改變了傳統(tǒng)的政府治理模式，政府采購(gòu)活動(dòng)將追求“3E”作為政府采購(gòu)的目標(biāo)，為防止尋租行為，強(qiáng)調(diào)采購(gòu)活動(dòng)的透明性和有效監(jiān)督，為確保采購(gòu)效率和效益的提高引入了市場(chǎng)機(jī)制并逐步進(jìn)行改革。

我國(guó)政府采購(gòu)制度建立始于1996年，隨著《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法》、《中華人民共和國(guó)招標(biāo)投標(biāo)法》、《政府采購(gòu)貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》陸續(xù)頒布與實(shí)施，政府采購(gòu)走向了規(guī)范化和法制化的軌道，但配套的政府采購(gòu)實(shí)務(wù)管理?xiàng)l例仍在建設(shè)中。政府采購(gòu)規(guī)模與采購(gòu)范圍不斷擴(kuò)大的同時(shí)，采購(gòu)活動(dòng)中顯現(xiàn)出法制不健全以及運(yùn)行管理仍存在著缺陷。

有些地方在不恰當(dāng)?shù)恼?jī)觀的影響下，還存在采購(gòu)決策不科學(xué)、預(yù)算編制隨意性強(qiáng)、在采購(gòu)運(yùn)行中未能按照規(guī)范執(zhí)行或違背“陽(yáng)光采購(gòu)”，導(dǎo)致政府采購(gòu)中設(shè)租、尋租現(xiàn)象長(zhǎng)期存在。此外，執(zhí)行中很多政府機(jī)構(gòu)工作人員在思想中不具備服從管理、服從相關(guān)制度的意識(shí)，導(dǎo)致政府采購(gòu)現(xiàn)實(shí)執(zhí)行產(chǎn)生很多問(wèn)題。特別是近年國(guó)家對(duì)教育投入比例逐年加大，高校的政府采購(gòu)規(guī)模也在不斷的擴(kuò)大，基于此，本文著重探討規(guī)范高校政府采購(gòu)中審計(jì)的作用。

二、規(guī)范高校政府采購(gòu)中審計(jì)的作用和意義

高校政府采購(gòu)中的審計(jì)就是要促進(jìn)政府采購(gòu)工作規(guī)范執(zhí)行，保證“陽(yáng)光采購(gòu)”。明確規(guī)范強(qiáng)化高校財(cái)政性資金的使用流程，提高資金使用效率及效益，防范國(guó)有資產(chǎn)流失以及實(shí)現(xiàn)國(guó)有資產(chǎn)增值保值，有效地防范高校財(cái)政資金在貨物、工程、服務(wù)采購(gòu)過(guò)程中的違規(guī)行為。

本文從政府采購(gòu)執(zhí)行的角度，對(duì)高校政府采購(gòu)審計(jì)的目的作用、審計(jì)的職能、機(jī)制、體制、責(zé)任感等方面內(nèi)容進(jìn)行了一年多的研究，筆者認(rèn)為加強(qiáng)高校政府采購(gòu)內(nèi)部審計(jì)，旨在達(dá)到減少高校政府采購(gòu)管理中的紕漏和缺失，減少政府采購(gòu)活動(dòng)中違規(guī)亂紀(jì)現(xiàn)象，提高采購(gòu)資金使用效益之目的。高校政府采購(gòu)內(nèi)部控制環(huán)境、預(yù)算管理和政府采購(gòu)制度，缺乏有效監(jiān)督等方面，是目前高校政府采購(gòu)面臨與存在的問(wèn)題。

三、理論依據(jù)

1.尋租理論角度

政府通過(guò)運(yùn)用行政權(quán)力對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)進(jìn)行干涉獲得的超額利益被稱為租金，利用特權(quán)和職務(wù)便利獲得租金的行為被稱為尋租行為。政府采購(gòu)是國(guó)家各級(jí)政府部門以及事業(yè)單位進(jìn)行采購(gòu)的活動(dòng)，由于采購(gòu)金額大、采購(gòu)需求穩(wěn)定、采購(gòu)活動(dòng)持續(xù)性強(qiáng)等原因，容易吸引眾多利益體，滋生尋租行為。

政府采購(gòu)方式多樣，依據(jù)政府采購(gòu)法規(guī)定可采取公開(kāi)招標(biāo)、邀請(qǐng)招標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性談判、詢價(jià)、以及單一來(lái)源采購(gòu)等方式進(jìn)行，雖然政府采購(gòu)法以及招標(biāo)投標(biāo)法規(guī)定了采購(gòu)流程，有效防止招標(biāo)流程中的“串謀”，但采購(gòu)制度和相關(guān)法規(guī)監(jiān)管體系的不夠完善、統(tǒng)一的政府采購(gòu)績(jī)效評(píng)價(jià)體系尚未建立，為采購(gòu)部門“規(guī)避”正常采購(gòu)流程創(chuàng)造了客觀環(huán)境。為了保障政府采購(gòu)效率、采購(gòu)活動(dòng)的公開(kāi)與透明，需要實(shí)施有效監(jiān)督和評(píng)價(jià)，減少尋租行為對(duì)政府采購(gòu)活動(dòng)的影響。

2.新公共管理角度

政府采購(gòu)行為是國(guó)家購(gòu)買公共服務(wù)的具體操作，是國(guó)家執(zhí)行財(cái)政性預(yù)算管理的具體行為，主要分為兩個(gè)部分：一是政府滿足自身運(yùn)作的需求，二是政府向公共提供服務(wù)。

與西方國(guó)家兩個(gè)世紀(jì)探索相比，我國(guó)政府采購(gòu)制度起步晚，在新公共管理運(yùn)動(dòng)的影響下，借鑒了西方國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)與做法。自上世紀(jì)50年代以來(lái)，凱恩斯主義盛行，國(guó)家過(guò)度擴(kuò)大購(gòu)買公共服務(wù)進(jìn)行經(jīng)濟(jì)干預(yù)，缺乏市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的調(diào)控導(dǎo)致“市場(chǎng)失靈”。為了限制采購(gòu)活動(dòng)腐敗、有效管理、保障采購(gòu)活動(dòng)效益和效率，新公共管理理論提出引入市場(chǎng)機(jī)制的主張，增加合理的競(jìng)爭(zhēng)制度獲取最優(yōu)服務(wù)，將政府采購(gòu)活動(dòng)交私人代理機(jī)構(gòu)辦理節(jié)約公共管理成本，引入企業(yè)績(jī)效管理方法取代傳統(tǒng)的預(yù)算管理。但由于各地政府采購(gòu)績(jī)效評(píng)估暫無(wú)統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，有些采購(gòu)部門本身就是監(jiān)管部門，并且主要依靠反饋信息把控，往往不能做到深入實(shí)際。因此需要完善相應(yīng)監(jiān)督管理體系，做到自主內(nèi)部監(jiān)控和外部公開(kāi)監(jiān)督雙向并行。

3.項(xiàng)目管理角度

項(xiàng)目管理是在項(xiàng)目活動(dòng)中，運(yùn)用專門管理知識(shí)、技能、工具和方法，在有限的資源限定下滿足項(xiàng)目的需求和實(shí)現(xiàn)目標(biāo)。

第一，為了實(shí)現(xiàn)利益最大化，精益求精要求能夠根據(jù)項(xiàng)目執(zhí)行的情況不斷地進(jìn)行有效反饋和風(fēng)險(xiǎn)調(diào)控。由于項(xiàng)目管理者傾向具有高自由度，能夠靈活應(yīng)對(duì)各種項(xiàng)目執(zhí)行中的突發(fā)情況以及不確定性，平衡組織內(nèi)部的控制體系與基于項(xiàng)目的控制體系之間的矛盾正是項(xiàng)目管理的難點(diǎn)之一。同時(shí)，也會(huì)伴隨對(duì)項(xiàng)目目標(biāo)的偏離風(fēng)險(xiǎn)、執(zhí)行活動(dòng)中的隱瞞和腐敗、規(guī)章制度下“保守”行事、忽視長(zhǎng)期利益等情況，為了防范這種風(fēng)險(xiǎn)，需要對(duì)經(jīng)濟(jì)責(zé)任監(jiān)管以及控制機(jī)制。

第二，降低風(fēng)險(xiǎn)的同時(shí)，經(jīng)濟(jì)責(zé)任監(jiān)管也可以體現(xiàn)出項(xiàng)目的執(zhí)行情況，為項(xiàng)目人員績(jī)效評(píng)估提供支持，作為項(xiàng)目執(zhí)行人員也能藉由對(duì)自己工作的肯定激勵(lì)自身。新的管理層和新成員也可通過(guò)經(jīng)濟(jì)責(zé)任評(píng)價(jià)了解之前的項(xiàng)目情況。盡管項(xiàng)目的質(zhì)量受限于時(shí)間、成本和范圍，對(duì)于管理層而言，項(xiàng)目管理流程規(guī)范以及實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目?jī)?yōu)化需要可量化的依據(jù)。

第三，經(jīng)濟(jì)責(zé)任的鑒定也可以用于對(duì)比最初規(guī)劃方案的制定與實(shí)際項(xiàng)目執(zhí)行之間是否存在差異，項(xiàng)目制定時(shí)所期望的目標(biāo)是否符合現(xiàn)實(shí)情況的變化，以及未來(lái)的對(duì)策。

四、措施與對(duì)策

高校政府采購(gòu)支出是國(guó)家財(cái)政預(yù)算單位年度財(cái)政財(cái)務(wù)收支的重要經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)之一，而高校內(nèi)部審計(jì)有效監(jiān)督控制是至關(guān)重要的環(huán)節(jié)，同時(shí)構(gòu)建質(zhì)量控制體系和審計(jì)評(píng)價(jià)體系應(yīng)當(dāng)貫穿經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的始終，這樣有利于規(guī)范高校財(cái)政性資金的使用流程，提高資金使用效率及效益。同時(shí)高校政府采購(gòu)項(xiàng)目執(zhí)行是否合理、合法，是否經(jīng)濟(jì)有效，需要依靠審計(jì)反饋。

在項(xiàng)目執(zhí)行過(guò)程中易產(chǎn)生項(xiàng)目目標(biāo)偏離風(fēng)險(xiǎn)、執(zhí)行活動(dòng)中的隱瞞和腐敗、規(guī)章制度下“保守行事、忽視長(zhǎng)期利益等情況，也需要審計(jì)的有效監(jiān)督來(lái)防范風(fēng)險(xiǎn)。

1.強(qiáng)化審計(jì)的監(jiān)督制約機(jī)制

審計(jì)工作是政府采購(gòu)活動(dòng)高效、合法、嚴(yán)謹(jǐn)開(kāi)展的前提和基礎(chǔ)。在政府采購(gòu)活動(dòng)中，存在有些部門未能按照流程及時(shí)開(kāi)展業(yè)務(wù)的情況，例如不能及時(shí)提供招標(biāo)參數(shù)，這樣不僅無(wú)法給招標(biāo)流程提供足夠的計(jì)劃時(shí)間，既影響政府采購(gòu)執(zhí)行進(jìn)度，又影響到政府采購(gòu)質(zhì)量。年末迫于預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度需求，甚至造成縮短工期，引發(fā)新的風(fēng)險(xiǎn)。雖然政府采購(gòu)活動(dòng)執(zhí)行部門有管理的職能，但不屬于監(jiān)管部門，因此需要審計(jì)發(fā)揮監(jiān)督職能作用，將其項(xiàng)目執(zhí)行情況考慮在經(jīng)濟(jì)責(zé)任的審計(jì)內(nèi)，以便強(qiáng)化政府采購(gòu)活動(dòng)規(guī)范執(zhí)行，起到監(jiān)管制約作用。

2.明確審計(jì)職能范圍

圍繞高校政府采購(gòu)審計(jì)的職能范圍，在實(shí)際的審計(jì)中，加強(qiáng)對(duì)管理機(jī)構(gòu)、制度建設(shè)、招標(biāo)文件、評(píng)標(biāo)方法及合同審計(jì)等規(guī)章制度的健全是非常重要的基本原則，有了明確的規(guī)章制度，實(shí)施單位便可在制度的約束下按章辦事，廉潔自律，不越雷池，若違規(guī)違紀(jì)，按規(guī)章制度懲處。經(jīng)濟(jì)責(zé)任的鑒定也可以用于對(duì)比最初規(guī)劃方案的制定與實(shí)際項(xiàng)目執(zhí)行之間是否存在差異，項(xiàng)目制定時(shí)所期望的目標(biāo)是否符合現(xiàn)實(shí)情況的變化都是需要認(rèn)真思考的問(wèn)題。

3.建立健全審計(jì)監(jiān)督體制

高校內(nèi)部政府采購(gòu)活動(dòng)、專項(xiàng)資金的使用、科研活動(dòng)開(kāi)展、國(guó)有資產(chǎn)管理、后勤管理、基建以及高校資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)都是審計(jì)關(guān)注的重點(diǎn)。但各高校內(nèi)部審計(jì)工作開(kāi)展不均衡，審計(jì)人員力量有限，限制了對(duì)高校經(jīng)濟(jì)活動(dòng)開(kāi)展審計(jì)全覆蓋，大部分不能做到全過(guò)程審計(jì)或者建立預(yù)警機(jī)制，有些單位對(duì)于審計(jì)不夠重視甚至回避審計(jì)建議，未能按照審計(jì)意見(jiàn)進(jìn)行及時(shí)整改，使審計(jì)未能完全發(fā)揮監(jiān)管作用。

4.提高審計(jì)人員業(yè)務(wù)素質(zhì)和反腐倡廉的社會(huì)責(zé)任感

對(duì)于深化審計(jì)改革，習(xí)總書(shū)記強(qiáng)調(diào)，改革審計(jì)管理體制，組建中央審計(jì)委員會(huì)，是加強(qiáng)黨對(duì)審計(jì)工作領(lǐng)導(dǎo)的重大舉措。要落實(shí)黨中央對(duì)審計(jì)工作的部署要求，加強(qiáng)全國(guó)審計(jì)工作統(tǒng)籌，優(yōu)化審計(jì)資源配置，做到應(yīng)審盡審、凡審必嚴(yán)、嚴(yán)肅問(wèn)責(zé)，努力構(gòu)建集中統(tǒng)一、全面覆蓋、權(quán)威高效的審計(jì)監(jiān)督體系，更好發(fā)揮審計(jì)在黨和國(guó)家監(jiān)督體系中的重要作用。

高校內(nèi)部審計(jì)人員一方面要提高自身業(yè)務(wù)素質(zhì)和政策水平，在審計(jì)過(guò)程中，要注重總結(jié)、認(rèn)真歸納發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題并即時(shí)向分管領(lǐng)導(dǎo)匯報(bào)，并向招標(biāo)實(shí)施單位、工程治理單位反饋，要求整改。同時(shí)對(duì)發(fā)現(xiàn)貪污腐敗、弄虛作假的情形要高度重視，按照法律法規(guī)文件精神提出糾錯(cuò)，嚴(yán)重者訴諸法律程序。在國(guó)家利益面前不能講情面，怕得罪人，敷衍了事，一定要有社會(huì)責(zé)任感。

五、存在問(wèn)題及后續(xù)研究展望

1.政府采購(gòu)活動(dòng)審計(jì)監(jiān)督的研究很多流于表面，依舊停留在執(zhí)行過(guò)程未按照規(guī)范操作的層面展開(kāi)，介紹相關(guān)規(guī)定和流程。有些僅簡(jiǎn)單強(qiáng)調(diào)要依照法律法規(guī)執(zhí)行，對(duì)于現(xiàn)實(shí)問(wèn)題所談甚少，甚至以重大錯(cuò)誤作為典型（單一來(lái)源的錯(cuò)誤使用），缺少解決實(shí)際困難的措施和對(duì)策。

2.項(xiàng)目管理理論主要用于在項(xiàng)目開(kāi)展過(guò)程中的需求策劃、系統(tǒng)設(shè)計(jì)、制定執(zhí)行計(jì)劃、團(tuán)隊(duì)建設(shè)以及過(guò)程控制等方面的活動(dòng)，最根本在于項(xiàng)目初期對(duì)項(xiàng)目需求的方案是否策劃完善、論證是否充分，盡管質(zhì)量管理和風(fēng)險(xiǎn)管理作為其中的一部分，著重在依照目標(biāo)作為標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行并且根據(jù)反饋進(jìn)行管理，并未涉及具體審計(jì)監(jiān)督相關(guān)的研究。此外，績(jī)效審計(jì)領(lǐng)域，國(guó)外還沒(méi)有相應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)建立和指導(dǎo)性的研究，因此，中國(guó)的審計(jì)監(jiān)督作用只能體現(xiàn)在保障政府采購(gòu)活動(dòng)中流程的科學(xué)性和規(guī)范性。項(xiàng)目管理理論認(rèn)為實(shí)施項(xiàng)目需要各種管理技巧去解決項(xiàng)目中存在的不確定性、超預(yù)算、進(jìn)度拖延等問(wèn)題，為此需要開(kāi)展預(yù)算審計(jì)、內(nèi)部審計(jì)、合同審計(jì)、方案審計(jì)、績(jī)效審計(jì)等活動(dòng)。早期的相關(guān)研究起源于政府部門，評(píng)估國(guó)家財(cái)政資金使用者的經(jīng)濟(jì)責(zé)任，后運(yùn)用到項(xiàng)目管理領(lǐng)域中。傳統(tǒng)審計(jì)由于市場(chǎng)信息不對(duì)稱無(wú)法界定供應(yīng)商是否依據(jù)合同約定提供符合合同約定金額的服務(wù)，因此采購(gòu)活動(dòng)進(jìn)行了優(yōu)化，增加了資質(zhì)要求和服務(wù)方案要求，用于為審計(jì)評(píng)估提供依據(jù)，但如何界定項(xiàng)目績(jī)效審計(jì)的標(biāo)準(zhǔn)和相關(guān)在項(xiàng)目?jī)?nèi)領(lǐng)域的指導(dǎo)性的研究卻幾乎沒(méi)有，因此只能從組織的角度來(lái)實(shí)現(xiàn)這部分審計(jì)的職能。這些都是后續(xù)需要進(jìn)一步深入研究的問(wèn)題。

3.在政府采購(gòu)活動(dòng)審計(jì)中，為了保證審計(jì)數(shù)據(jù)的全面性和完整性，需要對(duì)各個(gè)部門采購(gòu)業(yè)務(wù)相關(guān)的數(shù)據(jù)進(jìn)行多方位搜集。隨著互聯(lián)網(wǎng)的普及和信息技術(shù)的發(fā)展，大數(shù)據(jù)環(huán)境下為審計(jì)數(shù)據(jù)分析與進(jìn)一步發(fā)掘信息提供了基礎(chǔ)。運(yùn)用計(jì)算機(jī)開(kāi)展審計(jì)工作，實(shí)現(xiàn)審計(jì)信息化，提高實(shí)時(shí)審計(jì)在實(shí)際工作中的運(yùn)用，促進(jìn)審計(jì)模式不斷創(chuàng)新已成為新的趨勢(shì)。目前關(guān)于高校政府采購(gòu)活動(dòng)信息化建設(shè)尚處于初步階段，因此該審計(jì)活動(dòng)不足以發(fā)揮作用，需要進(jìn)一步探索。

六、結(jié)語(yǔ)

審計(jì)工作意義重大，肩負(fù)著黨和國(guó)家反腐倡廉的重任，促進(jìn)政府采購(gòu)工作規(guī)范執(zhí)行，保障政府采購(gòu)效率、采購(gòu)活動(dòng)的公開(kāi)與透明，保證“陽(yáng)光采購(gòu)”的路還很長(zhǎng)，希望通過(guò)此研究對(duì)規(guī)范審計(jì)工作的作用有點(diǎn)滴啟示。

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