法治化營商環(huán)境評估指標體系構建

馮燁

〔摘要〕 法治化營商環(huán)境評估指標體系的構建是推動法治建設的重要方式。構建法治化營商環(huán)境評估指標體系的基本要求，要求準確厘定評估對象的邊界，全面貫徹法治化的目標導向，提供具有縱向穩(wěn)定性和全國適用性的統(tǒng)一標準。法治化營商環(huán)境評估指標體系的總指標從整體上錨定了指標體系的考察向度和價值取向;將目標層下位的系統(tǒng)層考察面向優(yōu)化為市場環(huán)境、法律環(huán)境、生態(tài)環(huán)境、軟環(huán)境等4個一級指標;根據(jù)系統(tǒng)層一級指標的內涵將其分解為11個二級指標（因素層），再進一步分解后最終形成28個三級指標（指標層）。法治化營商環(huán)境評估指標體系的基本框架搭建完成后，要通過試評估活動檢驗其可行性和可操作性，為開展全國性評估提供必要準備。

〔關鍵詞〕 法治化營商環(huán)境，指標體系，法治政府，服務型政府

〔中圖分類號〕D922.1 ? ?〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕1004-4175（2020）02-0120-09

在新時代，優(yōu)化營商環(huán)境成為加快建設現(xiàn)代化經(jīng)濟體系、推動高質量發(fā)展的新需要。黨的十八屆三中全會首次提出“推進國內貿易流通體制改革，建設法治化營商環(huán)境”的目標。2015年，李克強總理在達沃斯論壇講話中提出打造“國際化、市場化、法治化的營商環(huán)境”。之后，黨的十九大報告進一步指出，要“轉變政府職能，深化簡政放權，創(chuàng)新監(jiān)管方式，增強政府公信力和執(zhí)行力，建設人民滿意的服務型政府”。2019年政府工作報告明確提出，要“打造法治化、國際化、便利化的營商環(huán)境，讓各類市場主體更加活躍，”將法治化作為優(yōu)化營商環(huán)境的首要任務。通過構建評估指標體系，以量化形式對國家治理狀況作出全面、系統(tǒng)的客觀評估，對治理水平進行實時、動態(tài)、科學的管控、檢測、診斷、反饋已成為各國推動法治建設的重要方式。因此，構建法治化營商環(huán)境評估指標體系成為我國打造法治化營商環(huán)境的必然選擇。

一、 構建法治化營商環(huán)境評估指標體系的基本要求

開展法治化營商環(huán)境評估，必須以準確把握評估活動普遍規(guī)律為基礎，圍繞優(yōu)化營商環(huán)境這一根本目的，創(chuàng)立具有自身鮮明特點的法治化營商環(huán)境評估指標體系。構建該指標體系的基本方法包括：準確厘定評估對象的邊界，在構建過程中全面貫徹法治化的目標導向，為評估活動提供具有縱向穩(wěn)定性和全國適用性的統(tǒng)一標準。

（一） 準確厘定評估對象的邊界

一般認為，營商環(huán)境是市場主體在生產經(jīng)營活動中經(jīng)歷的各種條件的總和。廣義的營商環(huán)境包括自然環(huán)境及歷史文化等所有影響和制約當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展的要素;狹義的營商環(huán)境則僅指涉市場準入、稅收負擔和司法公正等與政府公共服務密切相關的事項 〔1 〕。自然環(huán)境和歷史文化受客觀條件限定，在一定歷史時期內只能成為治理活動的基礎，無法成為治理活動的對象，因此，各種與營商環(huán)境有涉的評估指標均應選取狹義的營商環(huán)境維度。換言之，營商環(huán)境的評估對象是政府公共服務所能夠觀照到的各種條件。

然而，營商環(huán)境在評估活動視野中的狹義語境并不表示營商環(huán)境的優(yōu)化過程會忽略生態(tài)環(huán)境等自然維度。相反，絕大多數(shù)評估體系都將對生態(tài)環(huán)境的考察列為評估營商環(huán)境的重要一環(huán)。在現(xiàn)代社會，生態(tài)環(huán)境已經(jīng)成為影響生產經(jīng)營者的生產工藝、人力成本甚至法律風險的重要因素，而維護生態(tài)環(huán)境也已成為政府公共服務的重要內容。因此，政府對生態(tài)環(huán)境的保護已經(jīng)與自然環(huán)境條件區(qū)別開來，成為營商環(huán)境不可或缺的評估對象。以空氣環(huán)境項下對PM2.5濃度的監(jiān)控為例：從來源劃分，空氣中PM2.5顆?？蓺w為自然源和人為源兩類，自然源顆粒濃度會因自然條件不同而具有基礎性差異。然而，工業(yè)化帶來的人為源顆粒卻是PM2.5污染的主要原因〔2 〕。因此，對于營商環(huán)境評估中的空氣污染等指標而言，其考察對象不是當?shù)氐淖匀粭l件，而應是當?shù)卣墓I(yè)污染治理水平。只有準確厘定評估對象邊界，各地的營商環(huán)境才能具備橫向和縱向對比的可能，營商環(huán)境評估指標也才能具有在全國適用和國際化的基礎。

（二） 全面貫徹法治化的目標導向

改革開放以來，中國的經(jīng)濟建設與法治建設相同步，營商環(huán)境的不斷優(yōu)化與法治化進程相伴始終。黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》深刻指出，“社會主義市場經(jīng)濟本質上是法治經(jīng)濟”。這是40年來中國經(jīng)濟持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展的經(jīng)驗總結，也為進一步優(yōu)化營商環(huán)境指明了改革方向。因此，科學的營商環(huán)境評估必須能夠準確度量中國獨特的法治化進程在激發(fā)市場主體活力中的積極作用，同時也要求相應的評估體系必須全面貫徹法治化的目標導向。

現(xiàn)有的營商環(huán)境評估活動未能準確展現(xiàn)中國經(jīng)濟發(fā)展、營商環(huán)境優(yōu)化與法治建設之間的必然聯(lián)系。例如，自2003年開始，世界銀行以國家為考察單位發(fā)布了15份“營商環(huán)境報告”，形成了相關領域影響最廣的評估體系 〔3 〕。我國在優(yōu)化營商環(huán)境方面取得的成績在歷年來的“營商環(huán)境報告”中均有所體現(xiàn)，但從排名和得分情況看，仍存在營商環(huán)境被低估、評估標準難以觀照中國高速發(fā)展的實際情況。這種偏離傾向在一定程度上正是由于評估者在設計指標體系時沒有對我國獨特的社會主義法治進程進行深入體察。為此，研究者有必要在借鑒世界銀行營商環(huán)境指標體系構建原理和方法的同時 〔4 〕，緊密貼合“營商環(huán)境”的中國語境，對已有營商環(huán)境評估指標體系進行調整優(yōu)化，構建符合自身特點且兼顧國際性的法治化營商環(huán)境評估指標體系。

在黨的十九大報告和2019年政府工作報告明確提出“打造法治化、國際化、便利化的營商環(huán)境”之前，我國各地和相關研究機構已經(jīng)設計了各種營商環(huán)境評估指標體系并進行了相應的評估實踐，如深圳市營商環(huán)境評價指標體系、粵港澳大灣區(qū)城市營商環(huán)境評價指標體系、中國城市營商環(huán)境指標體系等。以2017年中國城市營商環(huán)境報告為例，該項目團隊選取了全國35個城市，根據(jù)市場環(huán)境、生態(tài)環(huán)境、軟環(huán)境、基礎設施環(huán)境、商務成本環(huán)境、社會服務環(huán)境等六大指標開展評估活動 〔5 〕。然而，很多評估活動的指標體系并沒有完全將轉變政府職能、推動政府法治化作為指標體系設置的中心命題。同時，受制于法律運行機制的綜合性、復雜性和區(qū)域性，評估結果也難以有效地反映法治化營商環(huán)境的優(yōu)化程度。因此，構建法治化營商環(huán)境評估指標體系時，應當在整合上述指標體系模式的基礎上，進一步關照營商環(huán)境的具體語境，對重點環(huán)節(jié)給予適當傾斜，從而全面貫徹法治化的目標導向，實現(xiàn)法治形式與優(yōu)化效果的統(tǒng)一。

（三） 提供具有縱向穩(wěn)定性和全國適用性的統(tǒng)一標準

評估營商環(huán)境需要客觀科學且具有可操作性的評估指標體系，評估指標體系的設置同樣應當遵循統(tǒng)一性、具體性、可行性、結果導向性等一般原則 〔6 〕。為達此目的，要分析國內外傳統(tǒng)營商環(huán)境評估指標體系的框架，也要結合近年來國內法治評估指標體系的設計思路 〔7 〕，從而在指標體系設計過程中形成符合評估規(guī)律的統(tǒng)一評估標準。具體而言，法治化營商環(huán)境評估指標體系的內容應同時具有縱向穩(wěn)定性和全國適用性。

縱向穩(wěn)定性是指評估內容不能因遷就產業(yè)政策或經(jīng)濟環(huán)境的變化而隨意增減或改變，導致指標體系失去縱向比較的基礎，從而無法達到評估和檢驗法治化進程的目標。因此，在設定指標時應根據(jù)營商環(huán)境的基本要素環(huán)境和法治化的內在要求選取評估維度，使其不致受特定政策的影響，保證評估的穩(wěn)定性和可持續(xù)性。

全國適用性是指指標體系必須能夠對我國所有地區(qū)進行統(tǒng)一評估，實現(xiàn)客觀公正的橫向比較。各地的經(jīng)濟社會發(fā)展水平差異必然對當?shù)氐臓I商環(huán)境造成不同程度的影響。然而，以法治化為目標指向的營商環(huán)境評估應當將純粹的經(jīng)濟性因素排除在外，將經(jīng)濟發(fā)展水平的影響降到最低，從而突出法治化這一鮮明特征，使法治化營商環(huán)境的全國性比較成為可能。

二、法治化營商環(huán)境評估指標體系的基本架構

在遵循上述基本方法的基礎上，本文確定了法治化營商環(huán)境評估指標體系的基本框架，在總指標之下設立4個一級指標、11個二級指標和28個三級指標，進行層層分解。

具體而言，評估體系框架中的總指標從整體上確定了指標體系的考察向度和價值取向，即以政府法治化為核心，從市場經(jīng)營主體的需求著眼，審視營商環(huán)境中的政府法治化程度，進而反映狹義的營商環(huán)境狀況。確定了總指標（目標層）后，參照世界銀行全球營商指數(shù)、中國城市營商環(huán)境指數(shù)、深圳市營商環(huán)境指數(shù)、廣東省營商環(huán)境指標體系中指涉的考察維度，進一步將目標層下位的系統(tǒng)層考察面向優(yōu)化為市場環(huán)境、法律環(huán)境、生態(tài)環(huán)境、軟環(huán)境等4個一級指標（系統(tǒng)層）。投射到法治化目標當中，這四個系統(tǒng)分別對應政府在對經(jīng)濟活動施加影響時所涉及的經(jīng)濟行政活動，立法、司法及執(zhí)法活動，環(huán)境保護執(zhí)行力以及法治社會構建和政府決策等環(huán)節(jié)。之后，根據(jù)系統(tǒng)層一級指標的內涵將其分解為11個二級指標（因素層），再進一步分解后最終形成28個三級指標（指標層）。

（一） 市場環(huán)境系統(tǒng)

市場環(huán)境系統(tǒng)是最基本的營商環(huán)境。在營商環(huán)境評估的最初始階段，評估者囿于古典經(jīng)濟學窠臼，甚至將對營商環(huán)境的評估完全限定在經(jīng)營主體開展經(jīng)營活動的能力以及獲取勞動力、資本資源的條件等市場環(huán)境系統(tǒng)中的三個基本要素當中 〔8 〕。而當制度經(jīng)濟學的影響深入營商環(huán)境研究領域后，研究者開始關注行政和司法等政府活動對于市場經(jīng)營主體的影響。之后，隨著對經(jīng)濟發(fā)展規(guī)律的深入理解，評估者更多地關注微觀條件下的市場環(huán)境問題，從而使營商環(huán)境評估從本質上進一步轉化為以評價政府是否能夠在法治條件下促進經(jīng)濟發(fā)展的“法治政府”評估，評估指標也更加觀照微觀層面。因此，市場環(huán)境系統(tǒng)的具體內容就是經(jīng)典的營商環(huán)境內容，對市場環(huán)境系統(tǒng)的評估孕育了整個營商環(huán)境評估。在現(xiàn)階段，當對營商環(huán)境的評估范圍擴張到其他系統(tǒng)后，市場環(huán)境系統(tǒng)必然要回歸到其原初的范圍，重點觀照政府在確保經(jīng)營主體順利進入市場并保障其獲取資源能力中所起的作用。

在2015年中央經(jīng)濟工作會議確定供給側結構性改革之后，降成本成為經(jīng)濟工作的中心任務之一，而降成本與優(yōu)化營商環(huán)境的內在邏輯是一致的，法治化營商環(huán)境評估指標體系的構建必然要反映政府經(jīng)濟工作的中心環(huán)節(jié)。具體到市場環(huán)境體系當中，降成本的對象可以細化為市場制度成本與市場資本成本。因此，當?shù)卣晟贫焉频氖袌鰷嗜胫贫扰c良好的民間投資環(huán)境就成為了衡量市場環(huán)境系統(tǒng)的兩個因素層二級指標。

1.在衡量市場準入制度因素時，應當將顯性與隱性準入障礙均考慮在內，故設置市場準入難易程度、稅費負擔水平與經(jīng)濟開放水平三個具體指標。稅費負擔與經(jīng)濟開放水平的高低雖無法直接影響經(jīng)營主體是否進入市場，實質上卻可通過消減其收益以及限制其獲取當?shù)刭Y源等形式設置隱形障礙。無視這些因素，將會使對市場準入機制的考察流于形式。

2.民間投資環(huán)境決定了經(jīng)營主體是否能夠在市場中有效地獲得資金支持。在市場條件下，充足的資金支持是獲得大多數(shù)資源資本、平穩(wěn)度過經(jīng)營周期的必要條件，并從而決定了經(jīng)營主體是否會選擇實際進入經(jīng)營環(huán)節(jié)，以及在入場后是否能夠長期健康地開展經(jīng)營活動。在此因素層項下應設置融資成本及融資便利度兩個指標。需要強調的是，融資成本環(huán)節(jié)不僅涵蓋資金所有者的報償及交易費用等成本，同時也要將融資風險轉化為可度量的融資成本納入考察范圍。在良好的營商環(huán)境中，政府應維護良好的市場環(huán)境系統(tǒng)，使經(jīng)營主體獲得相對廉價、快捷的融資服務。

（二） 法律環(huán)境系統(tǒng)

從世界銀行構建的營商環(huán)境指標體系開始，狹義的法治環(huán)境或法律環(huán)境逐步成為營商環(huán)境評估關注的焦點，經(jīng)營主體因政府的立法、司法與執(zhí)法活動而受到的影響成為了評估實踐的重要考察對象。這種趨勢的產生明顯受到了早期制度經(jīng)濟學理論的深刻影響，同時也是由世界銀行推動發(fā)展中國家宏觀體制改革的目標決定的。然而，由于研究者對各國法治實踐路徑差異性體認不足，中國特色社會主義法治道路在營商環(huán)境優(yōu)化方面所取得的成就沒有得到客觀反映，造成對我國評估結果的失真。此外，一些評估者將法律環(huán)境中的因素納入“軟環(huán)境”“商務成本環(huán)境”或其他環(huán)境項下 〔9 〕，淡化了法律環(huán)境這一獨立環(huán)境系統(tǒng)的獨立性，使各國獨特的法治道路在評估過程中無法展現(xiàn)。這種分類體系看似是從經(jīng)營主體面向出發(fā)，突出了評估過程的普遍適用性和國際性，實則嚴重扭曲了營商環(huán)境的法治化內涵，偏離了政府指向的考核中心。因此，在營商環(huán)境評估中獨立設置法律環(huán)境系統(tǒng)，將傳統(tǒng)意義上的法律因素納入其中，適當調節(jié)其權重系數(shù)，進行重點考核是構建法治化營商環(huán)境評估指標體系的最重要環(huán)節(jié)。

本指標體系在綜合考慮一般法治規(guī)律和我國經(jīng)濟改革特點后，在本系統(tǒng)項下設置了知識產權保護環(huán)境、立法保障環(huán)境、司法保障環(huán)境以及執(zhí)法保障環(huán)境4個二級指標作為考察對象。

1.知識產權保護環(huán)境因素包括知識產權保護滿意度和侵權損害賠償力度兩個三級指標，分別從事前和事后兩個方面展開測評。大量證據(jù)表明，知識產權保護環(huán)境的優(yōu)劣直接影響當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展 〔10 〕。例如，對專利權的保護程度直接關系到高新科技企業(yè)的生存，因而在很大程度上影響了經(jīng)營者的經(jīng)營地選擇。對商標標示的保護則關系到經(jīng)營者商譽等無形資產的保值增值，影響經(jīng)營者的投入意愿，備受經(jīng)營者關注。因此，有必要將知識產權保護環(huán)境因素單列出來，作為法律環(huán)境系統(tǒng)中的獨立因素要件加以評估。

對知識產權的保護環(huán)境牽涉地方立法、司法及政府監(jiān)管等各個環(huán)節(jié)，法治化的地方政府需要在侵害發(fā)生前作出制度安排，而考核這些工作的最準確途徑則是經(jīng)營者的直接感受。此外，及時、充分的賠償可以在損害事實發(fā)生后彌補知識產權受害者的損失，并對潛在侵害者產生阻卻作用。綜合兩方面指標，可以當?shù)氐闹R產權保護環(huán)境進行較為準確的評估。

2.從對政府監(jiān)管行為的主動監(jiān)督和被動監(jiān)督兩個方面考慮，立法保障環(huán)境應包含監(jiān)管法規(guī)完備性和立法公開程度兩個三級指標。在現(xiàn)代社會，政府對經(jīng)濟活動的監(jiān)管已變得無孔不入，經(jīng)營主體的每個生產經(jīng)營活動都暴露在政府的監(jiān)管行為之下?？疾煺O(jiān)管活動是否缺位和是否越位，是衡量優(yōu)化營商環(huán)境工程中立法保障環(huán)境的核心命題。在法治環(huán)境下，對監(jiān)管法規(guī)完備性進行考察的目的首先在于引導政府在法律規(guī)制下完成必要的經(jīng)濟監(jiān)管活動，維護市場秩序，防止政府缺位。同時，當政府對市場的干預活動超出法治化限度時，完備的監(jiān)管法規(guī)又會為限制政府濫權提供法律依據(jù)。綜合兩項指標來看，監(jiān)管法規(guī)的完備性是法治政府通過立法保障主動為自身劃定的行為紅線，本質上是法治政府內部的監(jiān)督機制;立法公開則是將經(jīng)營主體和社會公眾引入監(jiān)督過程，確保立法的立項、起草、聽證及公布等環(huán)節(jié)均有社會公眾，尤其是與之相關的經(jīng)營主體的充分參與，從而令經(jīng)營主體對政府監(jiān)管行為的監(jiān)督制度化、常態(tài)化，形成全面的立法保障。

3.從司法主體角度分析，司法保障環(huán)境包含司法透明度及對法院和仲裁機構的信任度兩個指標。在任何經(jīng)濟體中，司法活動都是所有經(jīng)營主體無法回避的，法律風險或司法成本早已成為經(jīng)營者必須精確控制的經(jīng)營成本之一。公正、穩(wěn)定、有序的司法活動能夠幫助經(jīng)營主體規(guī)避法律風險，準確計算司法成本，從而使其得以長期、穩(wěn)定地開展生產經(jīng)營活動。司法透明或司法公開是我國近年來推動司法改革的制度切入點 〔11 〕，從實踐效果來看，司法透明也確實推動了我國的司法公正，從而為經(jīng)濟持續(xù)快速發(fā)展提供了良好的司法環(huán)境。在營商環(huán)境情境下，司法活動的最終感受者是市場中的經(jīng)營主體，他們對于司法活動的信任度在很大程度上反映了各地司法改革的完成度，并直接決定了其進一步的經(jīng)營策略。因此，從不同主體出發(fā)設置兩項三級指標能夠更為客觀全面地衡量司法保障環(huán)境。

4.執(zhí)法保障環(huán)境因素中選取了知識產權執(zhí)法力度和商事合同執(zhí)行率。黨的十八屆四中全會強調：“法律的生命力在于實施，法律的權威也在于實施?！眻?zhí)法是法律實施的主要環(huán)節(jié)，也是影響法治中國建設成敗，以及營商環(huán)境優(yōu)化工程成敗的關鍵。與司法活動不同，在現(xiàn)代社會中，政府的執(zhí)法活動貫穿于經(jīng)營活動的方方面面，不同經(jīng)營主體所經(jīng)驗的執(zhí)法項目也千差萬別。因此，本因素層選取了經(jīng)營活動中普遍遇到的兩項執(zhí)法類別作為評估對象。知識產權領域的執(zhí)法力度指示了政府對現(xiàn)代商業(yè)活動中知識產權保護重要性的認識深度，以及政府的執(zhí)行力。商事合同的執(zhí)行率則表征了政府從傳統(tǒng)時期開始的一般商事保障職能，可以較為直接地衡量政府在營造基礎營商環(huán)境中的能力。

（三） 生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)

從各國工業(yè)化肇始之日起，經(jīng)濟發(fā)展就成為了生態(tài)環(huán)境惡化的同義詞，這種相關性已被不同國家的歷史經(jīng)驗所證實 〔12 〕。即便在我國將保護生態(tài)環(huán)境列為政府的重要目標之后，經(jīng)濟發(fā)展模式與生態(tài)保護之間的對立仍然無法從根本上消弭。直至降低單位GDP能耗、轉變經(jīng)濟發(fā)展模式、實現(xiàn)產業(yè)結構優(yōu)化升級等目標成為政府和業(yè)界的共同目標后，生態(tài)環(huán)境保護和經(jīng)濟發(fā)展才真正同步起來?！熬G水青山就是金山銀山”，生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)的保護和改善成為推動經(jīng)濟發(fā)展的重要因素，從而也成為政府優(yōu)化營商環(huán)境不可或缺的一環(huán)? 〔13 〕。在這種形勢下，本系統(tǒng)層項下設置了空氣環(huán)境、水環(huán)境和綠地環(huán)境三個因素層二級指標作為考察對象，從這些因素入手考察當?shù)卣谏鷳B(tài)環(huán)境系統(tǒng)保護工作中的法治化程度。

1.空氣環(huán)境因素包含PM2.5年均濃度、空氣質量指數(shù)和大氣污染程度三項指標。良好的空氣環(huán)境能夠有效促進當?shù)芈糜斡^光業(yè)等第三產業(yè)發(fā)展已成為共識。在產業(yè)優(yōu)化升級背景下，對優(yōu)質人才的吸引能力成為各地實現(xiàn)經(jīng)濟轉型發(fā)展的最重要因素，而以空氣環(huán)境為代表的生態(tài)環(huán)境條件則在很大程度上影響了高素質人才的流動去向。同時，空氣環(huán)境的改善難度日益增大，特別考驗政府的治理能力 〔14 〕。因此，開展法治化營商環(huán)境評估時，必然要將空氣環(huán)境因素納入考察范圍。

研究表明，PM2.5濃度與多種疾病和預期壽命呈強正相關關系;又因輿論發(fā)酵，相關指標已成為社會關注的熱點問題?？諝赓|量指數(shù)是最易于被大眾知悉的空氣環(huán)境指標，因而對人才流動的影響最為直接。大氣污染程度則是從相對專業(yè)的角度得出的空氣環(huán)境監(jiān)測結果，能夠較為精確地反映空氣環(huán)境狀況。綜合上述三項指標，則能夠較為客觀地反映當?shù)卣诳諝猸h(huán)境保護方面所作的努力。

2.水環(huán)境包含工業(yè)廢水排放達標率、城鎮(zhèn)生活污水處理率和人均水資源量三項指標。與空氣環(huán)境類似，清潔的水源同樣是促進第三產業(yè)和吸引人才的重要指標。此外，充足的清潔水源是多種工業(yè)行業(yè)所依賴的物質生產條件，因此，工業(yè)廢水排放達標率體現(xiàn)了當?shù)氐墓I(yè)承載能力。城鎮(zhèn)生活污水處理率則體現(xiàn)了當?shù)氐氖姓ㄔO能力和人口承載能力。這兩項指標體現(xiàn)了政府在產業(yè)布局和地方發(fā)展建設過程中的執(zhí)行力，即在法治條件下進行科學規(guī)劃和建設的能力。需要特別指出的是，人均水資源量并不僅僅受制于當?shù)氐淖匀凰麠l件，更體現(xiàn)了政府調配水源、凈化水質的能力，以及政府合理安排工業(yè)和人口容量的能力。這些指標對于當?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境的改善、防止城市惡性膨脹至關重要。

3.綠地環(huán)境包括建成區(qū)綠化覆蓋率和城市生活品質兩項指標。前者體現(xiàn)了已完成基本建設之城市功能區(qū)的植被建設和保護情況，體現(xiàn)了政府是否以及在多大程度上將生態(tài)建設納入城市規(guī)劃當中。后者則從受眾主觀感受層面檢驗城市規(guī)劃和建設效果。需要注意的是，綠地環(huán)境并不僅僅考察客觀指標，而更應注重其服務客體，即社會公眾在生活品質提高上的主觀感受。

（四） 軟環(huán)境系統(tǒng)

在各種營商環(huán)境評估指標當中，均包含了對營商軟環(huán)境的考察，然而各研究者和評估機構對于“營商軟環(huán)境”的理解相距甚遠。一些軟環(huán)境評估聚焦于市場主體經(jīng)濟過程中所處的宏觀經(jīng)濟狀況、人口受教育程度、司法效率，乃至政治體制等無形要素;在國際層面上，則關注相關國家、地區(qū)對外來企業(yè)的友好程度，對其提供的便利條件等。還有指標將產權保護、市場監(jiān)管、稅賦征收、基礎設施提供、金融市場和勞動力市場運行、政府管理（如腐敗治理）等要素均納入軟環(huán)境項下? 〔9 〕，使其外延不斷擴大，造成一定程度的混亂。構建法治化營商環(huán)境評估指標體系中的軟環(huán)境系統(tǒng)，則首先必須從“政府指向”和“法治化中心”這兩個原則入手，進而使其與市場、法律、生態(tài)等體系內其他基本系統(tǒng)相協(xié)調，準確定位，從而為“建設人民滿意的服務型政府”目標服務。

根據(jù)以上分析，本文將軟環(huán)境系統(tǒng)限定于政府法治社會建設和決策法治化程度兩個部分，據(jù)此在本系統(tǒng)層項下設置了社會公平正義和簡政放權環(huán)境兩個因素層二級指標。

1.社會公平正義環(huán)境包括治安環(huán)境、社會公平和民生保障三個三級指標。（1）良好的治安環(huán)境是改善包括營商環(huán)境在內的各種社會環(huán)境的基礎。在傳統(tǒng)條件下，政府主要通過法律途徑解決治安問題。然而在新時代，各地政府更著力于通過夯實社會組織基礎、構建覆蓋范圍更加廣闊的群防群治體系等方式治理治安問題。新時期“楓橋經(jīng)驗”中的許多做法在全國范圍內的有力推廣正說明了這一點 〔15 〕。因此，治安環(huán)境指標所考察的重點已經(jīng)不是法律環(huán)境系統(tǒng)的內容，而是政府建設法治社會的能力。（2）社會公平所指涉的內容同樣是法律途徑規(guī)制范圍之外的公平公正維度。在社會生活中，不時會有與主流公平正義概念相違背的事件發(fā)生，而處理這些問題的方式則是建立多渠道的矛盾預防和解決機制，將矛盾化解于萌芽狀態(tài)。因此，此項指標所考察的是政府在法治條件下構建多元糾紛解決機制、預防和正確處理社會矛盾的能力。（3）保障民生，為公民提供及時、充足的民生支持已成為現(xiàn)代政府的最基本職能。良好的民生保障機制能夠為生產經(jīng)營者織造安全網(wǎng)，為當?shù)亟?jīng)營者吸引和留存寶貴的勞動力資源，同時更為社會和諧、避免社會沖突打下牢固基礎。總之，三項指標所著力考察的是法治政府對社會的調控能力，而體現(xiàn)此能力的方式則是傳統(tǒng)法律系統(tǒng)環(huán)境之外的“軟環(huán)境”手段。

2.簡政放權環(huán)境包括政府透明度、制度規(guī)范的完善、行政復議效率和政民溝通渠道的暢通度四項指標。（1）政務透明是指政府公開行政事務及相關的公共信息，讓行政權力在陽光下公開透明地運行，是政府接受社會監(jiān)督的基礎，同時更是讓社會參與政府決策、實現(xiàn)政府決策法治化的必備條件。（2）完善制度規(guī)范則要求政府的所有活動都要有明確的制度依據(jù)，在健全的制度下，政府權力的行使要符合政府目標。服務型政府濫觴于有限政府學說，簡政放權和法治化、科學化的政府決策勢必首先要使政府受制于制度約束，將完善制度規(guī)范納入指標體系，使其與政府透明指標一起發(fā)揮作用，即試圖通過社會與制度的雙重約束夯實有限政府基礎。（3）行政復議效率體現(xiàn)了政府通過行政相對人的參與進行自我完善的能力，表征了對簡政放權實現(xiàn)成果的一種檢驗，更測試了政府在處理社會反饋過程中的應急機制。這種針對政府處變效率的檢測對于生產經(jīng)營活動至關重要，必然構成政府構建法治化營商環(huán)境的重要一環(huán)。（4）暢通政民溝通渠道即盡可能地開辟政府與社會的信息、意見交換渠道，促使政府決策在法治化條件下最大限度反映以生產經(jīng)營者為代表的廣大群眾的愿望。簡政放權應從哪些方面入手，政府在優(yōu)化營商環(huán)境方面應如何實現(xiàn)科學決策，這些都需要由生產經(jīng)營者根據(jù)自身感受向政府及時反饋。反饋渠道的暢通和便捷程度決定了政府自我完善的效率，是當?shù)卣畼嫿I商環(huán)境項下的“軟實力”，因而也是“軟環(huán)境”系統(tǒng)必然包含的指標。

在以上分析基礎上，本文對各項指標進行了分層編號，形成了法治化營商環(huán)境評估指標體系，詳見表1。

（五）權重分配

符合中國獨特法治道路的法治化營商環(huán)境評估必然是有重點、有傾向性的評估，因此除對評估內容進行適當整合與調節(jié)外，指標體系的權重分配必然要有所側重，突出重點，不能盲目使用平均賦值法。

權重的分配體現(xiàn)了評估者的價值判斷，具有很強的專業(yè)性，需要廣泛征詢法學、經(jīng)濟學、社會學等領域專家學者的意見，同時還要聽取來自政府部門以及實務界人士的見解。這就使得權重分配很難擺脫主觀傾向。然而，評估活動的客觀性和科學性原則又要求其必須將主觀性降至最低。因此，本指標體系在決定權重分配時采用了德爾菲法 〔16 〕，進行了多輪專家意見征詢，并結合近年來已有的研究成果，得出了各項指標的權重分布：市場環(huán)境系統(tǒng)權重系數(shù)為20%，法律環(huán)境系統(tǒng)為50%，生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)為20%，軟環(huán)境系統(tǒng)為10%。其他各層級指標系數(shù)詳見表2。

三、法治化營商環(huán)境評估指標體系的適用

法治化營商環(huán)境評估指標體系的基本框架搭建完成后，需要通過試評估活動檢驗其可行性和可操作性，為開展全國性評估提供必要準備。

（一）評估過程

（二）以浙江省為對象開展試評估

為檢驗法治化營商環(huán)境評估指標體系理論假設與測量方法的可行性和可操作性，調研團隊于2017年6月、8月、10月對浙江省民營企業(yè)高管進行了問卷調查、焦點小組討論、客觀數(shù)據(jù)抓取以及實地訪談等，通過問卷調查獲得了各項指標的具體得分，并依據(jù)公式計算出評估最終得分為8.13163分，具體各項指標得分如表3。

（三）全國性普遍評估與指標體系的推廣

針對省域樣本開展的試評估可以引導當?shù)卣檎曳ㄖ位癄I商環(huán)境優(yōu)化過程中存在的問題和不足。通過試評估結果可見，在法治化營商環(huán)境建設中，浙江省除司法透明度指標為7.9未達到8之外，其他指標并無明顯短板，整體指標分布較為平均，但也缺乏亮點。需要注意的是，一些評估報告根據(jù)單個樣本的總指數(shù)認定其是否達標或斷言該項評估目標的完成進度，這種做法是不可取的。只有在多樣本環(huán)境下，比如對省域內各市或全國范圍內各省級行政區(qū)進行綜合評估后，才能進行指數(shù)的綜合評比，分析各地的優(yōu)勢和劣勢，為優(yōu)化營商環(huán)境提供重要參考。

同時，針對浙江省開展的試評估活動為全國性的普遍評估提供了經(jīng)驗。首先，就評估活動本身而言，證實相關數(shù)據(jù)資料可以獲取，驗證了指標體系的可操作性。其次，試評估為擬訂全國性評估活動的時間表和預算方案提供了重要參考。再次，就調查對象而言，在浙江省等民營經(jīng)濟較發(fā)達區(qū)域，民營企業(yè)高管是調查營商環(huán)境問題的適當對象，但不應是唯一對象。開展全國性普遍評估時，應考慮是否適當擴大調查對象的身份界別，使數(shù)據(jù)更為全面，更能反映當?shù)貭I商環(huán)境特征，在民營經(jīng)濟占比較小的區(qū)域尤為如此。最后，在條件允許的情況下，可以對境內的外國商業(yè)主體開展調查，使資料來源更為全面，并為進一步研究提供第一手資料。

需要強調的是，營商環(huán)境指數(shù)是了解地方形象以及經(jīng)濟社會發(fā)展狀況的科學尺度。就目前國內外研究成果而言，盡管不少學者對世界銀行營商環(huán)境指標體系提出了質疑，然而大多數(shù)研究者僅將視野投射到具體指標的改良上，鮮少考慮指標體系設計背后的制度差異，更缺乏以法治化為主線的整體性指標建構。目前的研究在評估的理論假設以及測量方法上稍顯薄弱，尤其是構建法治化營商環(huán)境評估指標體系的探索尚處于起步階段。這一方面要借鑒世界銀行營商環(huán)境等指標體系的先進理念和成熟經(jīng)驗，準確了解域內營商環(huán)境的真實發(fā)展水平以及企業(yè)對營商環(huán)境的真實需求，以便找短板、補差距、促發(fā)展。另外一方面也要對營商環(huán)境評估進行指標體系的因應和調適，積極探索法治化營商環(huán)境評估指標體系的構建理路。黨的十九大報告提出要“建設人民滿意的服務型政府”，2019年政府工作報告則更明確提出要“打造法治化、國際化、便利化的營商環(huán)境”，本指標體系正是對這一任務作出的回應。在具體適用環(huán)節(jié)，目前本指標體系僅完成了浙江省的試評估工作，但全國性普遍評估后產生的省域總指數(shù)及各項得分將為營商主體提供有價值的參考。依據(jù)本指標體系得出的評估結果還可以引導當?shù)卣檎艺ㄖ位ㄔO中存在的不足，從而推動其進一步優(yōu)化營商環(huán)境。

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責任編輯 楊在平