僵尸企業(yè)處置的現(xiàn)實(shí)狀況、主要問(wèn)題與推進(jìn)策略

張占斌 袁威

〔摘要〕 在新時(shí)代深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革和推動(dòng)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展背景下，實(shí)現(xiàn)僵尸企業(yè)的有效處置是有效化解產(chǎn)能過(guò)剩、破除無(wú)效供給的關(guān)鍵抓手和當(dāng)務(wù)之急。當(dāng)前識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)欠缺精準(zhǔn)性、職工安置欠缺系統(tǒng)性、處置方式欠缺針對(duì)性、債務(wù)化解欠缺全局性、配套性制度欠缺協(xié)調(diào)性等問(wèn)題都嚴(yán)重阻礙了僵尸企業(yè)的有效處置，也對(duì)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革造成了阻礙。借鑒日本、美國(guó)和德國(guó)等國(guó)處置僵尸企業(yè)的做法，下一步應(yīng)從精準(zhǔn)識(shí)別、職工安置、破產(chǎn)方式、債務(wù)處置、制度配套五方面著力，進(jìn)一步處置好僵尸企業(yè)。

〔關(guān)鍵詞〕 供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，僵尸企業(yè)，處置機(jī)制

〔中圖分類號(hào)〕F270?? ?〔文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼〕A〔文章編號(hào)〕1004-4175（2020）02-0081-06

黨中央國(guó)務(wù)院高度重視并不斷加大僵尸企業(yè)處置力度，習(xí)近平總書記多次強(qiáng)調(diào)，要用市場(chǎng)化、法治化的辦法，加快僵尸企業(yè)處置。2018年8月8日，國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)等五部門聯(lián)合印發(fā)《2018年降低企業(yè)杠桿率工作要求》，明確加快推動(dòng)僵尸企業(yè)債務(wù)處置，降低無(wú)效杠桿。2018年底，國(guó)家發(fā)展改革委等11個(gè)部門明確2020年底前完成全部僵尸企業(yè)處置工作，這意味著僵尸企業(yè)的全面出清工作已到了最后的攻堅(jiān)階段。

從當(dāng)前研究僵尸企業(yè)的文獻(xiàn)來(lái)看，目前的研究重點(diǎn)主要是僵尸企業(yè)的成因、影響和處置三個(gè)方面。從形成機(jī)理來(lái)看，主要認(rèn)為政府的干預(yù)為僵尸企業(yè)的形成孕育了條件，例如聶輝華等（2016）認(rèn)為政企合謀、地方政府之間與國(guó)企之間的不良競(jìng)爭(zhēng)以及經(jīng)濟(jì)刺激后遺癥是主要原因 〔1 〕，陳運(yùn)森和黃健嶠（2017）則強(qiáng)調(diào)地方官員對(duì)曾任職地區(qū)的地域偏愛(ài)顯著刺激了僵尸企業(yè)的形成 〔2 〕。而黃少卿和陳彥（2017）則側(cè)重分析了破產(chǎn)成本高企及政府補(bǔ)貼等體制性因素直接促使僵尸企業(yè)大規(guī)模出現(xiàn) 〔3 〕。從僵尸企業(yè)的影響來(lái)看，主要認(rèn)為是投資“擠出”、區(qū)域稅負(fù)增加以及創(chuàng)新能力下降。例如，譚語(yǔ)嫣等（2017）認(rèn)為僵尸企業(yè)占據(jù)了大量的融資渠道，對(duì)當(dāng)期非僵尸企業(yè)的投資具有顯著的“擠出效應(yīng)” 〔4 〕;李旭超等（2018）重點(diǎn)分析了僵尸企業(yè)資產(chǎn)占比每增加1%，則該企業(yè)所在省份非僵尸企業(yè)的所得稅率會(huì)提高0.26% 〔5 〕;王永欽等（2018）發(fā)現(xiàn)僵尸企業(yè)顯著降低了當(dāng)?shù)胤墙┦髽I(yè)的專利申請(qǐng)和全要素生產(chǎn)率 〔6 〕;肖興志等（2019）認(rèn)為僵尸企業(yè)既抑制了正常企業(yè)的潛在就業(yè)機(jī)會(huì)又對(duì)在位勞動(dòng)者產(chǎn)生擠出效應(yīng)，且其占比顯著抑制了正常企業(yè)規(guī)模的擴(kuò)張，并相對(duì)而言提升了僵尸企業(yè)的福利和工資水平，阻礙了勞動(dòng)力的自發(fā)流動(dòng) 〔7 〕。當(dāng)然絕大多數(shù)研究文獻(xiàn)都給出了治理僵尸企業(yè)的思路和路徑，如方明月等（2018）從中小企業(yè)傳染效應(yīng)角度著手 〔8 〕、蔣靈多和陸毅（2017）著眼于提升最低工資標(biāo)準(zhǔn) 〔9 〕，黃少卿和陳彥（2017）提出根據(jù)資產(chǎn)負(fù)債率水平對(duì)僵尸企業(yè)分類處置 〔3 〕，蔣靈多等（2018）則致力于外資管制放松考察市場(chǎng)機(jī)制對(duì)僵尸企業(yè)的復(fù)活作用 〔10 〕?？傮w來(lái)說(shuō)，“負(fù)債高”“補(bǔ)貼高”以及“利潤(rùn)低”普遍被認(rèn)為是僵尸企業(yè)表現(xiàn)出來(lái)的主要特征，當(dāng)然對(duì)僵尸企業(yè)處置的路徑選擇也主要從這三個(gè)維度來(lái)分析和研判。

無(wú)論是從政策機(jī)制還是從文獻(xiàn)來(lái)分析，都不難發(fā)現(xiàn)僵尸企業(yè)具有阻礙技術(shù)進(jìn)步、加劇行業(yè)產(chǎn)能過(guò)剩、扭曲資源配置和提高實(shí)體部門杠桿率等危害，對(duì)其處置已成為當(dāng)前深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的“牛鼻子”，并關(guān)系到供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革是否能夠?qū)崿F(xiàn)實(shí)質(zhì)性的突破。

一、僵尸企業(yè)處置的現(xiàn)實(shí)狀況

2019年7月16日，國(guó)家發(fā)改委、最高法、工信部等13部門聯(lián)合印發(fā)《加快完善市場(chǎng)主體退出制度改革方案》，明確提出推動(dòng)國(guó)有“僵尸企業(yè)”破產(chǎn)退出，對(duì)符合破產(chǎn)等退出條件的國(guó)有企業(yè)，各相關(guān)方不得以任何方式阻礙其退出，防止形成“僵尸企業(yè)”。2019年12月召開的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議強(qiáng)調(diào)將供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革貫穿于各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)工作之中，提出2020年要有序推進(jìn)僵尸企業(yè)處置，并將其與形成全國(guó)統(tǒng)一開放、競(jìng)爭(zhēng)有序的商品和要素市場(chǎng)，建立健全市場(chǎng)主體退出機(jī)制，建設(shè)公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境等目標(biāo)結(jié)合起來(lái)。

從僵尸企業(yè)處置的推進(jìn)現(xiàn)狀來(lái)看，從2016年到2019年5月，各地區(qū)、各有關(guān)部門按照黨中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革和處置僵尸企業(yè)的決策部署，累計(jì)壓減粗鋼產(chǎn)能1.5億噸以上，退出煤炭落后產(chǎn)能8.1億噸，淘汰關(guān)停落后煤電機(jī)組2000萬(wàn)千瓦以上。總體上看，煤炭、鋼鐵領(lǐng)域的“僵尸企業(yè)”破產(chǎn)退出已取得重大進(jìn)展，尚未完成煤炭去產(chǎn)能目標(biāo)的，預(yù)計(jì)在2020年底前完成任務(wù)。此外，煤炭生產(chǎn)企業(yè)在努力增加有效產(chǎn)能的同時(shí)，進(jìn)一步淘汰落后產(chǎn)能，而鋼鐵領(lǐng)域也在嚴(yán)查落后產(chǎn)能，倒逼落后產(chǎn)能加快退出，堅(jiān)決防止已退出產(chǎn)能的僵尸企業(yè)死灰復(fù)燃。

從當(dāng)前僵尸企業(yè)的處置分類情況來(lái)看，主要針對(duì)兩大主體：一個(gè)是國(guó)有企業(yè)。國(guó)有企業(yè)主要?dú)w地方政府與國(guó)資部門管理，地方政府擔(dān)心企業(yè)倒閉后的政績(jī)、失業(yè)、債務(wù)等問(wèn)題，比較傾向于通過(guò)補(bǔ)貼輸血，再加上我國(guó)宏觀調(diào)控具有很強(qiáng)的周期性，認(rèn)為挨過(guò)艱難期就會(huì)迎來(lái)曙光。另一個(gè)是某些大型民營(yíng)企業(yè)。這些企業(yè)在享受了準(zhǔn)國(guó)企待遇后，遇到經(jīng)營(yíng)問(wèn)題或資金問(wèn)題，地方政府也是積極救助，形成“大而不能倒”的局面，這些企業(yè)還有競(jìng)相做大的動(dòng)機(jī)，通過(guò)不斷地?cái)U(kuò)張規(guī)模和多元化發(fā)展，也提升了企業(yè)僵尸化的可能性。

從僵尸企業(yè)的排查情況來(lái)看，與上述總體的處置情況大體保持一致，也呈現(xiàn)出了一些新的特點(diǎn)。例如，通過(guò)對(duì)四川省有關(guān)部門排查的681戶僵尸企業(yè)進(jìn)行分析，發(fā)現(xiàn)這些企業(yè)普遍具有以下五大特征：一是處于產(chǎn)業(yè)鏈的較低端。僵尸企業(yè)主要是中低端的制造業(yè)，產(chǎn)品附加值很低、技術(shù)含量不高、利潤(rùn)空間非常小? 〔11 〕。二是所在行業(yè)產(chǎn)能普遍過(guò)剩。僵尸企業(yè)中鋼鐵和煤炭行業(yè)企業(yè)占比15%，其余的也主要集中在有色、水泥、玻璃、家電等產(chǎn)能過(guò)剩行業(yè)。三是資產(chǎn)負(fù)債率高企、連續(xù)虧損、不具備償債能力。僵尸企業(yè)較一般規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)平均資產(chǎn)負(fù)債率高出20%，有的甚至高達(dá)1205.5%。其中，資不抵債的占11.0%、虧損的占53.9%、連續(xù)3年虧損的也有31.7%。四是債務(wù)和風(fēng)險(xiǎn)暴露大多體現(xiàn)在銀行信貸領(lǐng)域。81.2%的僵尸企業(yè)在銀行有違約記錄，形成不良的比重達(dá)到69.3%，逾期90天以上未納入不良貸款的僵尸企業(yè)僅占比11.9%。五是擾亂市場(chǎng)秩序，形成對(duì)政府的勒索性綁架。通過(guò)擠占其他企業(yè)資源和機(jī)會(huì)，大量資金、土地、資源、勞動(dòng)力等無(wú)效占用，對(duì)政府形成長(zhǎng)期依賴性，破壞市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)和自主選擇機(jī)制 〔12 〕。

由此可見，僵尸企業(yè)處置是供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的內(nèi)在要求，有助于供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的深入推進(jìn)。此外，僵尸企業(yè)處置還是深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的突破口、重要抓手和關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

二、當(dāng)前僵尸企業(yè)處置中存在的主要問(wèn)題

在僵尸企業(yè)處置進(jìn)程中，市場(chǎng)化、法治化是基本原則，兼并重組和破產(chǎn)清算是主要處置方式，但實(shí)踐中在識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)、職工安置、路徑選擇、債務(wù)化解和配套性制度等方面出現(xiàn)了一些新的障礙和約束，極大地影響了僵尸企業(yè)的出清，也對(duì)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的深化產(chǎn)生了影響。

（一）識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)“照貓畫虎”欠缺精準(zhǔn)性，脫離了供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的初衷

從各地實(shí)踐來(lái)看，對(duì)僵尸企業(yè)的識(shí)別主要有兩種方式：一是嚴(yán)格按照國(guó)務(wù)院提出的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)和經(jīng)改造的實(shí)際利潤(rùn)標(biāo)準(zhǔn)，具體表述是“不符合國(guó)家能耗、環(huán)保、質(zhì)量、安全等標(biāo)準(zhǔn)，持續(xù)虧損三年以上且不符合結(jié)構(gòu)調(diào)整方向的企業(yè)” 〔13 〕;二是按照“僵尸”的本意，即“依靠銀行補(bǔ)貼或財(cái)政支持存活的企業(yè)”。從實(shí)際情況來(lái)看，地方一旦制定了具體標(biāo)準(zhǔn)，就容易將僵尸企業(yè)處置工作演化為“運(yùn)動(dòng)式的政治任務(wù)”，與供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革去產(chǎn)能、化解債務(wù)的初衷相悖。具體表現(xiàn)為：第一，將年初設(shè)定的清理目標(biāo)向下層層攤派，容易形成“為出清而出清”的不良傾向;第二，采取“一刀切”的方式認(rèn)定僵尸企業(yè)，在清理過(guò)程中不從企業(yè)出現(xiàn)困境的原因出發(fā)，而只是僵化地比對(duì)認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，只要符合標(biāo)準(zhǔn)一律要求清退，造成一些暫時(shí)出現(xiàn)經(jīng)營(yíng)困難但未來(lái)增長(zhǎng)潛質(zhì)很好的非僵尸企業(yè)被“誤傷”;第三，處置方式粗放單一，以“關(guān)、停、并、轉(zhuǎn)”等政策性破產(chǎn)清算為主，企業(yè)在困境中被“火上澆油”而非“雪中送炭”，再生的空間進(jìn)一步壓縮 〔11 〕。

（二）職工安置“如履薄冰”欠缺系統(tǒng)性，錢、地、歷史問(wèn)題約束導(dǎo)致“拖字訣”屢見不鮮

首先，職工安置被區(qū)別對(duì)待，地方資金壓力大。目前對(duì)于“去產(chǎn)能”國(guó)家有專門資金，而對(duì)于“去僵尸”國(guó)家卻沒(méi)有專門資金，使得非“去產(chǎn)能”國(guó)企和民營(yíng)企業(yè)對(duì)地方政府“望穿秋水”。但事實(shí)上，即使有“去產(chǎn)能”資金，人員安置的巨大資金缺口仍令地方政府“望而卻步”。例如，四川省自貢市國(guó)資委管理的4戶僵尸企業(yè)，僅川玻、長(zhǎng)征兩家公司的職工安置當(dāng)期剛性費(fèi)用就達(dá)4.3億元，而該市2018年全年一般公共預(yù)算收入僅60億元。

其次，歷史問(wèn)題風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)易被引爆，地方政府被迫“養(yǎng)職工”。在企業(yè)“僵冷”時(shí)，職工對(duì)于多年拖欠的工資、社保、經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償往往持“隱忍”態(tài)度，但一旦進(jìn)入處置程序，對(duì)于轉(zhuǎn)業(yè)軍人待遇、拖欠工資等歷史問(wèn)題則要求徹底清算，容易從經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)化為社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。與此同時(shí)，“企業(yè)辦社會(huì)”歷史問(wèn)題愈發(fā)棘手，幼兒園、醫(yī)院、職工小區(qū)等企業(yè)興盛時(shí)形成的社會(huì)職能場(chǎng)所，需要企業(yè)、街道社區(qū)協(xié)調(diào)解決，但持續(xù)性維護(hù)資金投入使其成為“燙手山芋”。由此造成有的地方政府每年支出上億的國(guó)有資本金預(yù)算托底僵尸企業(yè)職工最低生活保障，寄希望于“代際退休”降低風(fēng)險(xiǎn)。

另外，土地變性呈現(xiàn)“兩難”。土地變性往往是地方政府提供職工安置的重要支撐，也是計(jì)算“收支平衡”的重要依據(jù)，但當(dāng)前土地變性發(fā)揮成效有限。第一，遠(yuǎn)郊土地變性后難以產(chǎn)生較高增值收益，普遍關(guān)注度不高;第二，近郊或中心城區(qū)的僵尸企業(yè)用地大多已經(jīng)采取了置換、減地等方式“折現(xiàn)”。同時(shí)，土地變性需補(bǔ)交土地出讓金，企業(yè)實(shí)際收回資金少，難以覆蓋成本。

（三）處置方式“冷熱不均”欠缺針對(duì)性，對(duì)“破產(chǎn)”兩字噤若寒蟬

從四川省有關(guān)部門排查的681戶已經(jīng)完成處置的僵尸企業(yè)來(lái)看，進(jìn)入破產(chǎn)處置程序的僅為10%（破產(chǎn)重整5.0%，破產(chǎn)和解1.7%，破產(chǎn)清算3.3%），而非破產(chǎn)處置的高達(dá)90%（債務(wù)重組50.0%，擔(dān)保代償1.7%，打包轉(zhuǎn)讓3.3%，民事訴訟35.0%），其中最主要的原因是缺乏理性看待破產(chǎn)處置的環(huán)境，將“破產(chǎn)”與“破產(chǎn)清算”畫等號(hào) 〔12 〕。對(duì)相關(guān)機(jī)構(gòu)和個(gè)人進(jìn)行訪談，發(fā)現(xiàn)企業(yè)“破產(chǎn)”面臨“四個(gè)不愿意”。一是僵尸企業(yè)不愿意。僵尸企業(yè)以地方國(guó)企特別是中小型國(guó)企為主，在兼并重組后可能喪失完整和獨(dú)立的經(jīng)營(yíng)權(quán)，以及“體制內(nèi)身份”帶來(lái)的職務(wù)職級(jí)和福利待遇，因而表現(xiàn)出不積極甚至被動(dòng)敵對(duì)的態(tài)度。二是職工不愿意。被訪談職工普遍認(rèn)為企業(yè)進(jìn)入破產(chǎn)程序就意味著企業(yè)關(guān)停、資產(chǎn)變賣、職工下崗，年齡大、技能差的國(guó)企職工對(duì)企業(yè)有強(qiáng)烈的心理依賴和職業(yè)感情，擔(dān)心福利待遇降低、社會(huì)保障不能延續(xù)，從而抵制企業(yè)進(jìn)入破產(chǎn)程序。三是地方政府不愿意。僵尸企業(yè)債權(quán)債務(wù)關(guān)系普遍復(fù)雜，涉及不同的政府部門和經(jīng)濟(jì)主體，進(jìn)入破產(chǎn)程序后可能引發(fā)相關(guān)貸款擔(dān)保企業(yè)的擔(dān)保鏈條斷裂，從而出現(xiàn)連鎖風(fēng)險(xiǎn)，最終誘發(fā)系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)，也會(huì)增加社會(huì)維穩(wěn)壓力。四是破產(chǎn)并購(gòu)重組方不愿意，特別是兼并企業(yè)。僵尸企業(yè)大多常年經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)不佳、企業(yè)資產(chǎn)對(duì)外缺乏吸引力，一旦強(qiáng)行兼并后，并購(gòu)重組方面對(duì)的人員和債務(wù)“歷史包袱”沉重，很難給本企業(yè)創(chuàng)造新價(jià)值，也很難借助企業(yè)并購(gòu)實(shí)現(xiàn)企業(yè)稅負(fù)減免，因此往往缺乏主動(dòng)性。

（四）債務(wù)化解“斂手束腳”欠缺全局性，銀行機(jī)構(gòu)及其監(jiān)管部門左右為難

處置僵尸企業(yè)最棘手的是債務(wù)問(wèn)題。僵尸企業(yè)債務(wù)規(guī)模大，借貸關(guān)系復(fù)雜。首先，銀行對(duì)企業(yè)貸款調(diào)入不良沒(méi)有激勵(lì)，寧要賬上“虛額”也不愿要實(shí)際減值后的“實(shí)值”。《貸款風(fēng)險(xiǎn)分類指引》規(guī)定，需將企業(yè)貸款調(diào)入不良后方可實(shí)施債務(wù)重組，因此債權(quán)銀行缺乏通過(guò)債務(wù)重組幫助企業(yè)脫困的激勵(lì)。此外，現(xiàn)實(shí)中少數(shù)僵尸企業(yè)并非完全失去清償能力，存在惡意逃廢債的動(dòng)機(jī)，也使得商業(yè)銀行不敢輕易“調(diào)為不良”。其次，呆壞賬核銷體制不盡完善，核銷執(zhí)行形同虛設(shè)。根據(jù)《貸款通則》第37條“未經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，貸款人不得豁免貸款”，銀行在企業(yè)破產(chǎn)重組時(shí)有意愿以債務(wù)減免或轉(zhuǎn)讓方式支持企業(yè)，讓銀行自身也能夠切實(shí)收回部分貸款，但面臨法律和政策上的巨大阻礙。此外，財(cái)政部《金融企業(yè)呆賬核銷管理辦法》明確規(guī)定，“金融企業(yè)對(duì)單戶貸款余額在500萬(wàn)元及以下的個(gè)人經(jīng)營(yíng)貸款進(jìn)行自主核銷，但不享受稅前抵扣”，造成核銷呆壞賬可能導(dǎo)致銀行賬面損失更大 〔12 〕。另外，各地銀監(jiān)局和地方金融辦主導(dǎo)的債委會(huì)作用發(fā)揮不充分。銀監(jiān)會(huì)和地方金融辦主導(dǎo)的債委會(huì)，并不具備破產(chǎn)法中債權(quán)人委員會(huì)的功能和職能，最主要的還是協(xié)調(diào)職能。參加債委會(huì)的銀行等金融機(jī)構(gòu)往往是地方分支機(jī)構(gòu)，對(duì)于金額較大的債權(quán)自身難以作主，表決表態(tài)時(shí)還要層層報(bào)批，程序較為繁冗。此外，該債委會(huì)僅能代表債權(quán)人中銀行的利益，所產(chǎn)生決議也不具備強(qiáng)制執(zhí)行的效力，導(dǎo)致債委會(huì)名不副實(shí)。

（五）配套性制度“齟齬難入”欠缺協(xié)調(diào)性，司法、稅務(wù)、工商等體制機(jī)制亟待理順

首先，破產(chǎn)司法處置面臨法院方面的現(xiàn)實(shí)障礙。第一，部分法院在受理僵尸企業(yè)案件時(shí)有“燙手山芋”之感，主要原因是絕大多數(shù)僵尸企業(yè)的財(cái)務(wù)制度規(guī)范度不夠、資金來(lái)源透明度不高而交易結(jié)構(gòu)“千絲萬(wàn)縷”，造成協(xié)調(diào)工作不易啟動(dòng)、不易推動(dòng)，很有可能造成群體性事件，往往“一旦立案，案件難辦”“入口易，出口難”。第二，基層法院破產(chǎn)案件審判力量不足。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，目前基層法院審判壓力非常大，審判人員不固定、專業(yè)化程度不高較為常見，人才“青黃不接”的情況非常嚴(yán)重。某中級(jí)人民法院近年來(lái)有30%的崗位長(zhǎng)期缺編，24名法官無(wú)一人擁有全日制法學(xué)本科教育背景，通過(guò)司法考試獲得法官資格的比重僅為8.33%，但每年人均案件數(shù)卻從20余件增長(zhǎng)到50余件，增長(zhǎng)幅度高達(dá)150% 〔12 〕。第三，破產(chǎn)案件審理時(shí)間長(zhǎng)，影響審結(jié)率考核。絕大多數(shù)破產(chǎn)案件審結(jié)時(shí)間在一年以上，部分甚至長(zhǎng)達(dá)三年以上，對(duì)法院案件審結(jié)率考核造成影響。

其次，稅務(wù)難題制約僵尸企業(yè)出清。現(xiàn)行稅法在僵尸企業(yè)破產(chǎn)如何處理上存在規(guī)定缺失，主要思路依然按照企業(yè)持續(xù)穩(wěn)定經(jīng)營(yíng)的假設(shè)來(lái)判定。從基層稅務(wù)機(jī)關(guān)反饋的情況來(lái)看，目前主要的難題在于：第一，破產(chǎn)申請(qǐng)權(quán)。如果債權(quán)人和債務(wù)人都不提起破產(chǎn)申請(qǐng)，法院就不能主動(dòng)啟動(dòng)破產(chǎn)程序，那么稅務(wù)機(jī)關(guān)能否提起破產(chǎn)申請(qǐng)？第二，破產(chǎn)撤銷權(quán)。如果債務(wù)人和個(gè)別債權(quán)人惡意串通，在進(jìn)入破產(chǎn)程序前通過(guò)提前清償優(yōu)先滿足部分債權(quán)，惡意“主動(dòng)清償”影響欠稅清繳，那么這類清償能否撤銷？第三，欠稅減免。目前核銷欠稅缺乏法律依據(jù)，稅務(wù)機(jī)關(guān)不能直接對(duì)納稅人核銷稅款，稅務(wù)總局雖規(guī)定可以核銷符合條件的“死欠”，但適用范圍極小，并不意味著放棄追繳權(quán)利。欠稅時(shí)間越長(zhǎng)，滯納金就越多，無(wú)力清繳的企業(yè)就難以辦理稅務(wù)注銷，也讓有意參與重整的企業(yè)望而卻步。

另外，工商注銷讓僵尸企業(yè)難以“入土為安”。企業(yè)注銷時(shí)，需要對(duì)多個(gè)利益群體的債務(wù)一次性兌付，應(yīng)負(fù)擔(dān)的退休人員非統(tǒng)籌費(fèi)用也要一次性支付，成為最大的“死結(jié)”。此外，注銷需稅務(wù)、市場(chǎng)監(jiān)管、銀行等多個(gè)部門層層審核，程序極其繁瑣，每個(gè)部門審核都有各自的期限，一個(gè)企業(yè)要完成注銷，最少要兩個(gè)月。不少企業(yè)說(shuō)，現(xiàn)在是“生的跑一次，死的跑斷腿”。

三、推進(jìn)僵尸企業(yè)處置的策略

僵尸企業(yè)處置作為政府引導(dǎo)下優(yōu)化資源配置的市場(chǎng)行為，不僅是我國(guó)推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的必然舉措，也是世界各國(guó)優(yōu)化企業(yè)治理、發(fā)揮政府在經(jīng)濟(jì)中重要作用的通用做法 〔13 〕，其中日本、美國(guó)和德國(guó)的做法能夠?yàn)槲覈?guó)僵尸企業(yè)的處置提供借鑒和啟示。

日本處置僵尸企業(yè)的做法可以概括為“扶上馬，送一程”。政府注資成立“產(chǎn)業(yè)再生局”，由該機(jī)構(gòu)全程處理企業(yè)的破產(chǎn)出清工作。由產(chǎn)業(yè)再生局根據(jù)企業(yè)自身狀況、產(chǎn)業(yè)發(fā)展?jié)摿Φ葪l件建立遴選體制機(jī)制，而后分類處置;在具體處置過(guò)程中，產(chǎn)業(yè)再生局直接對(duì)僵尸企業(yè)的債權(quán)進(jìn)行收購(gòu)，在承擔(dān)企業(yè)債務(wù)后成為企業(yè)的直接控制人，由新設(shè)立的決策委員會(huì)來(lái)對(duì)被收購(gòu)企業(yè)的經(jīng)營(yíng)生產(chǎn)進(jìn)行決策。在整個(gè)處置過(guò)程中，產(chǎn)業(yè)再生局與行業(yè)協(xié)會(huì)進(jìn)行合作，由行業(yè)協(xié)會(huì)設(shè)立救助基金，承擔(dān)僵尸企業(yè)處置后失業(yè)人員的培訓(xùn)和失業(yè)救濟(jì)。

美國(guó)處置僵尸企業(yè)的做法可以概括為“市場(chǎng)出清，破產(chǎn)為主”。美國(guó)聯(lián)邦政府除了對(duì)關(guān)鍵企業(yè)經(jīng)營(yíng)過(guò)程中的重大事項(xiàng)變更進(jìn)行干預(yù)以外，絕大多數(shù)的企業(yè)處置都是以市場(chǎng)化為主。司法體系中設(shè)立專門的破產(chǎn)法院，對(duì)企業(yè)破產(chǎn)案件專司處理;立法體系中制定《破產(chǎn)法》，對(duì)企業(yè)破產(chǎn)具體的運(yùn)作方式和程序手段進(jìn)行明確。在企業(yè)處置中，成立臨時(shí)的監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)處置程序進(jìn)行合規(guī)合法性監(jiān)督。從美國(guó)金融市場(chǎng)來(lái)看，也由市場(chǎng)化手段發(fā)行了僵尸企業(yè)抵押品出售、債轉(zhuǎn)股等金融產(chǎn)品，實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)的證券化。

德國(guó)處置僵尸企業(yè)的做法可以概括為“管大放小，配套給足”。德國(guó)對(duì)于僵尸企業(yè)的處置極為慎重，因此一般情況下都由政府來(lái)主導(dǎo)企業(yè)的重組合并，但在具體的細(xì)節(jié)方面往往通過(guò)制度配套、企業(yè)約束來(lái)推進(jìn)完成。例如，無(wú)論《勞動(dòng)促進(jìn)法》還是《職業(yè)培訓(xùn)法》都對(duì)僵尸企業(yè)的后續(xù)運(yùn)作有專門的法律規(guī)定，在企業(yè)處置中，對(duì)企業(yè)吸納失業(yè)人員就業(yè)、鼓勵(lì)員工自主創(chuàng)業(yè)等也都有鼓勵(lì)性政策和保障性制度。

結(jié)合日本、美國(guó)、德國(guó)僵尸企業(yè)的處置措施，并聚焦我國(guó)國(guó)情，筆者提出進(jìn)一步推進(jìn)僵尸企業(yè)處置的原則是：市場(chǎng)導(dǎo)向、法治方式、精準(zhǔn)識(shí)別、全局思維、分類有序、適度干預(yù)、重整為主、配套協(xié)同、穩(wěn)中求進(jìn)、不搞運(yùn)動(dòng)。

（一）精準(zhǔn)識(shí)別：明確責(zé)任、“開好藥方”，構(gòu)建科學(xué)有效的僵尸企業(yè)識(shí)別機(jī)制

首先，明確各方責(zé)任。中央政府設(shè)立跨部門領(lǐng)導(dǎo)小組，做好頂層政策設(shè)計(jì)，制定處置政策和考核原則 〔14 〕。地方政府要敢于擔(dān)當(dāng)，創(chuàng)造性做好具體識(shí)別處置工作，堅(jiān)決杜絕給生存無(wú)望的企業(yè)上“呼吸機(jī)”，不能把社會(huì)穩(wěn)定絕對(duì)化，也不能以穩(wěn)定壓倒一切為借口不作為、不處置。處置僵尸企業(yè)，責(zé)任主體是企業(yè)，應(yīng)根據(jù)企業(yè)權(quán)屬關(guān)系，央企所屬的由央企總部負(fù)責(zé)，地方國(guó)企由地方企業(yè)集團(tuán)負(fù)責(zé)。

其次，構(gòu)建部門信息共享機(jī)制。對(duì)于“欠薪、欠息、欠稅、欠費(fèi)”等信息，充分發(fā)揮部門信息優(yōu)勢(shì)，由人民銀行、社保部門、稅務(wù)部門、電力部門等定期篩查相關(guān)企業(yè)信息，以大數(shù)據(jù)方式排查潛在僵尸企業(yè)范圍 〔15 〕，識(shí)別企業(yè)是“僵而不死”還是有可能“柳暗花明”，抑或“故意逃廢”。

另外，持續(xù)構(gòu)建僵尸企業(yè)數(shù)據(jù)庫(kù)。整合現(xiàn)有的僵尸企業(yè)各類別數(shù)據(jù)庫(kù)，由中國(guó)人民銀行牽頭集合各部門信息和債權(quán)金融機(jī)構(gòu)的意見，構(gòu)建科學(xué)有效的僵尸企業(yè)監(jiān)測(cè)平臺(tái)，形成認(rèn)定識(shí)別的長(zhǎng)效機(jī)制? 〔16 〕。

（二）職工安置：民主決策、合理兜底，強(qiáng)化在僵尸企業(yè)處置中的“減震器”作用

首先，地方政府主動(dòng)作為，以“人資分離”對(duì)職工社會(huì)保障兜底。采取“人資分離”的思路，以“兩個(gè)平臺(tái)”（職工管理平臺(tái)、資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)平臺(tái)）為依托，把職工從原企業(yè)剝離出來(lái)，通過(guò)解除勞動(dòng)關(guān)系，按照職工意愿，借助職工管理平臺(tái)以支付經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償金發(fā)放生活費(fèi)、繳納基本社保進(jìn)行統(tǒng)一管理等方式妥善安置職工;企業(yè)的資產(chǎn)則通過(guò)資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)平臺(tái)進(jìn)行處置或盤活，補(bǔ)充改革費(fèi)用。

其次，民主決策，集合員工合理訴求的“最大公約數(shù)”。企業(yè)進(jìn)入處置程序后，企業(yè)職工作為債權(quán)人中的重要組成部分，對(duì)于工資、保險(xiǎn)、補(bǔ)償如何支付等參與處置決策，有效探索構(gòu)建科學(xué)合理的表決機(jī)制，優(yōu)化目前要求職工安置方案必須獲得全體職工通過(guò)的表決程序。科學(xué)合理的表決機(jī)制不僅要使得安置方案能夠獲得大多數(shù)職工支持，還應(yīng)當(dāng)考慮到反對(duì)者的合理訴求 〔17 〕。

另外，探索土地變性的新方式。允許地方政府改變僵尸企業(yè)土地用途，由工業(yè)用地變?yōu)樯逃没蜃≌玫?，允許礦山企業(yè)通過(guò)修復(fù)生態(tài)進(jìn)行土地空間置換，以利于吸引戰(zhàn)略投資者參與破產(chǎn)重整。土地置換變性資金用于債務(wù)清償特別是職工安置。

（三）破產(chǎn)方式：破而后立、重整優(yōu)先，通過(guò)兼并重組構(gòu)建“壯骨造血”機(jī)制

首先，多措并舉合力破解僵尸企業(yè)破產(chǎn)啟動(dòng)難困局。加強(qiáng)各級(jí)黨政部門關(guān)于破產(chǎn)法的宣傳教育，破解“破產(chǎn)就是企業(yè)倒閉”的錯(cuò)誤認(rèn)知，有效區(qū)分破產(chǎn)清算和破產(chǎn)重整等多種處置方式對(duì)相關(guān)利益群體的影響;支持商業(yè)銀行針對(duì)并購(gòu)重組計(jì)劃提供并購(gòu)貸款，引導(dǎo)社會(huì)資本積極參與并購(gòu)企業(yè)對(duì)僵尸企業(yè)的重組。

其次，建立健全托管人和資管公司制度。借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家政府管理破產(chǎn)事務(wù)的經(jīng)驗(yàn)，國(guó)務(wù)院國(guó)資委設(shè)立一家托管機(jī)構(gòu)，央企所屬僵尸企業(yè)的債務(wù)、欠稅欠費(fèi)、職工等打包轉(zhuǎn)至托管機(jī)構(gòu)，集中管理處置，逐步化解債務(wù)、逐步安置職工，給現(xiàn)有企業(yè)卸下包袱，地方國(guó)資委可比照設(shè)立。中央國(guó)有資本和地方國(guó)有資本預(yù)算共同出資解決“三供一業(yè)”移交和退休人員非統(tǒng)籌費(fèi)用，割斷退休人員與企業(yè)最后一根“經(jīng)濟(jì)臍帶”。發(fā)揮中央四大資產(chǎn)管理公司處置不良資產(chǎn)的經(jīng)驗(yàn)和完整的處置鏈條優(yōu)勢(shì)，引導(dǎo)其更多參與僵尸企業(yè)破產(chǎn)重整 〔14 〕。

（四）債務(wù)處置：金融支持、底部支撐，徹底為企業(yè)“舒筋通絡(luò)”

首先，在審計(jì)基礎(chǔ)上構(gòu)建債務(wù)處置體制機(jī)制。針對(duì)僵尸企業(yè)可能存在會(huì)計(jì)作假、關(guān)聯(lián)交易、轉(zhuǎn)移資產(chǎn)、掏空企業(yè)資產(chǎn)等逃廢債行為，加快引入司法審計(jì)制度，可以由兩級(jí)法院出臺(tái)司法審計(jì)制度，同時(shí)嚴(yán)格監(jiān)督在擬出清企業(yè)清產(chǎn)核資過(guò)程中實(shí)施審計(jì) 〔16 〕;各債權(quán)銀行積極配合僵尸企業(yè)審計(jì)工作，相關(guān)審計(jì)費(fèi)用由債權(quán)銀行按清償比例分?jǐn)?。此外，要防范虛假租賃行為。在司法審計(jì)基礎(chǔ)上，中央財(cái)政設(shè)立企業(yè)化運(yùn)作的僵尸企業(yè)處置基金，資金來(lái)源可采取發(fā)行特別國(guó)債的方式通過(guò)市場(chǎng)籌集，并引入國(guó)外資金，負(fù)責(zé)接盤僵尸企業(yè)的有用資源。

其次，統(tǒng)籌僵尸企業(yè)直接債務(wù)、統(tǒng)借債務(wù)和擔(dān)保債務(wù)的處置方式。第一，僵尸企業(yè)的直接債務(wù)。依據(jù)僵尸企業(yè)的營(yíng)業(yè)價(jià)值、債務(wù)清償能力、資產(chǎn)負(fù)債狀況等因素，按照相關(guān)法規(guī)，分別采取破產(chǎn)清算、破產(chǎn)重組、債務(wù)重組、兼并重組等方式分類處置其直接債務(wù)。銀行應(yīng)設(shè)立專項(xiàng)臺(tái)賬，專門核銷僵尸企業(yè)不良貸款，僵尸企業(yè)債務(wù)作為歷史遺留問(wèn)題專項(xiàng)考核，不影響對(duì)銀行員工考核。第二，僵尸企業(yè)統(tǒng)借債務(wù)。允許相關(guān)企業(yè)和債權(quán)人根據(jù)借款合同約定及僵尸企業(yè)資產(chǎn)或營(yíng)業(yè)收入在企業(yè)集團(tuán)中的占比等情況自主協(xié)商一致后，從企業(yè)集團(tuán)的統(tǒng)借債務(wù)中清分出實(shí)際用于僵尸企業(yè)的債務(wù)，清分后的統(tǒng)借債務(wù)可納入僵尸企業(yè)的直接債務(wù)中一同處置。清分出的統(tǒng)借債務(wù)原則上不超過(guò)僵尸企業(yè)實(shí)際使用的債務(wù)規(guī)模。央企層面，對(duì)統(tǒng)借統(tǒng)還貸款，由債權(quán)銀行認(rèn)定拆分后，可作為銀行損失類貸款予以核銷。第三，僵尸企業(yè)的擔(dān)保債務(wù)。企業(yè)和債權(quán)人自主協(xié)商一致后解除或部分解除企業(yè)集團(tuán)或第三方的擔(dān)保責(zé)任，解除的擔(dān)保責(zé)任原則上不超過(guò)為僵尸企業(yè)實(shí)際承擔(dān)的擔(dān)保責(zé)任。央企層面，由集團(tuán)統(tǒng)一擔(dān)保形成的集團(tuán)債務(wù)，全額解除擔(dān)保。對(duì)貸款損失中的責(zé)任人認(rèn)定和處理，先核銷后處理，處理權(quán)下放主辦行。

（五）制度配套：部門協(xié)同、政策對(duì)接，分類推動(dòng)僵尸企業(yè)入土為安或起死回生

首先，增強(qiáng)僵尸企業(yè)破產(chǎn)司法審判能力。推動(dòng)有條件的地方設(shè)立破產(chǎn)法庭，培養(yǎng)專業(yè)破產(chǎn)審判法官。設(shè)立破產(chǎn)案件專項(xiàng)資金，解決企業(yè)破產(chǎn)中的資金缺口，以及無(wú)產(chǎn)可破、有產(chǎn)未變現(xiàn)案件所需管理人經(jīng)費(fèi)等費(fèi)用。加快破產(chǎn)審理進(jìn)度，對(duì)資不抵債、債權(quán)債務(wù)清晰的破產(chǎn)申請(qǐng)，依法予以快速受理或履行簡(jiǎn)易程序。完善執(zhí)轉(zhuǎn)破銜接，落實(shí)破產(chǎn)與執(zhí)行查控系統(tǒng)對(duì)接，實(shí)現(xiàn)債務(wù)人財(cái)產(chǎn)網(wǎng)絡(luò)遠(yuǎn)程監(jiān)控。明確強(qiáng)調(diào)執(zhí)行法院收到破產(chǎn)受理裁定后，應(yīng)當(dāng)解除其他法院對(duì)債務(wù)人財(cái)產(chǎn)的查封、扣押、凍結(jié)措施。

其次，修訂《破產(chǎn)法》并加強(qiáng)制度性配套。調(diào)整修訂《企業(yè)破產(chǎn)法》。出臺(tái)企業(yè)破產(chǎn)特殊稅收規(guī)定，對(duì)管理人依法認(rèn)定的資產(chǎn)損失和虧損予以確認(rèn)，對(duì)重整產(chǎn)生債務(wù)豁免所得予以免征企業(yè)所得稅等。建立企業(yè)信用修復(fù)機(jī)制，破產(chǎn)重整后仍沿用原企業(yè)名稱的，人民銀行應(yīng)撤銷原有征信記錄。優(yōu)化工商注銷登記程序，對(duì)經(jīng)依法宣告破產(chǎn)并終結(jié)破產(chǎn)程序的，憑法院裁定書辦理工商和稅務(wù)注銷登記。

此外，完善府院協(xié)調(diào)制度。地方政府要加強(qiáng)與法院的協(xié)調(diào)，減少債權(quán)人間的博弈和各部門間的掣肘，解決債權(quán)人“一人不表態(tài)就寸步難行、多數(shù)人服從少數(shù)人”問(wèn)題。推動(dòng)個(gè)案的府院協(xié)調(diào)向制度化轉(zhuǎn)變，使類似案件有相同的預(yù)期。建立預(yù)重整制度，在進(jìn)入司法程序前，以預(yù)重整形式研討可行性，包括發(fā)現(xiàn)價(jià)值、尋找投資方、擬訂方案、征求意見，實(shí)現(xiàn)庭外重組與司法重整的銜接，避免重整空轉(zhuǎn)，被迫轉(zhuǎn)入清算。

另外，探索解決稅務(wù)難題。明確稅務(wù)機(jī)關(guān)可以以債權(quán)人身份提起對(duì)欠稅企業(yè)的破產(chǎn)申請(qǐng)，破產(chǎn)撤銷權(quán)不影響欠稅清繳，在稅收減免時(shí)基于破產(chǎn)不同于常規(guī)經(jīng)營(yíng)，是課稅的一個(gè)特殊區(qū)域的角度，進(jìn)一步挽救債務(wù)人，建議對(duì)于破產(chǎn)重整中的債務(wù)豁免金額，在資不抵債的限度內(nèi)，從債務(wù)豁免所得中予以剔除。

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〔12〕楊宇焰，雷 翔，盧鵬宇.僵尸企業(yè)進(jìn)入破產(chǎn)處置面臨的問(wèn)題、障礙及政策建議——來(lái)自企業(yè)與銀行的經(jīng)驗(yàn)證據(jù)〔J〕.當(dāng)代經(jīng)濟(jì)管理，2018（05）：1-8.

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〔16〕孔祖根.“僵尸企業(yè)”市場(chǎng)化出清路徑〔J〕.中國(guó)金融，2019（17）：89-90.

〔17〕李曙光.通過(guò)破產(chǎn)制度實(shí)現(xiàn)“僵尸企業(yè)”的破產(chǎn)出清〔J〕.人民論壇，2018（23）：98-99.

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