中緬經(jīng)貿(mào)合作的現(xiàn)狀、問(wèn)題及政策建議

熊國(guó)鋒

[摘 要]中緬戰(zhàn)略合作關(guān)系一直以來(lái)是我國(guó)與東盟各國(guó)合作關(guān)系中的重點(diǎn)。文章基于中緬經(jīng)貿(mào)合作過(guò)程中，中方貿(mào)易順差地位的現(xiàn)狀，分析中緬經(jīng)貿(mào)合作中存在的問(wèn)題，對(duì)雙方今后經(jīng)貿(mào)合作提出了加強(qiáng)高層政治引領(lǐng)、溝通協(xié)調(diào)和擴(kuò)大邊境經(jīng)濟(jì)合作地區(qū)三方面的建議。

[關(guān)鍵詞]中緬戰(zhàn)略;經(jīng)貿(mào)合作;貿(mào)易順差

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2020.36.056

緬甸位于東南亞與南亞的連接部，南臨安達(dá)曼海和印度洋，戰(zhàn)略位置十分重要。緬甸也是我國(guó)西南方向的重要鄰國(guó)，長(zhǎng)期與我國(guó)保持經(jīng)貿(mào)合作。2010年中緬兩國(guó)建立戰(zhàn)略合作伙伴關(guān)系，推動(dòng)了兩國(guó)經(jīng)貿(mào)合作的發(fā)展。2020年是中緬建交70周年，兩國(guó)經(jīng)貿(mào)合作也面臨著新的機(jī)遇。借此機(jī)會(huì)，筆者對(duì)中緬經(jīng)貿(mào)合作的現(xiàn)狀及存在的問(wèn)題進(jìn)行分析，對(duì)提升中緬經(jīng)貿(mào)合作的水平提出政策建議。

1 中緬經(jīng)貿(mào)合作的現(xiàn)狀

（1）雙邊貿(mào)易額持續(xù)增長(zhǎng)，中國(guó)順差地位較為穩(wěn)固。過(guò)去10年來(lái)，中緬兩國(guó)的雙邊貿(mào)易額持續(xù)增長(zhǎng)，從2010年的44.42億美元增長(zhǎng)至2018年的152.32億美元，8年間增長(zhǎng)近4倍，2014年甚至達(dá)到249.69億美元的歷史性峰值。目前，中國(guó)已經(jīng)成為緬甸第一大貿(mào)易伙伴。雖然中緬進(jìn)出口貿(mào)易在2015年和2016年出現(xiàn)環(huán)比下降，但總體來(lái)看中緬雙邊貿(mào)易仍保持著較為穩(wěn)定的增長(zhǎng)勢(shì)頭。在中緬雙邊貿(mào)易中，中國(guó)長(zhǎng)期保持貿(mào)易順差地位，僅在2014年出現(xiàn)過(guò)逆差。

根據(jù)2018年的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，緬甸與中國(guó)雙邊貿(mào)易為152.32億美元，在東盟內(nèi)部排名第七位，與排名第六位的菲律賓556.48億美元有較大差距。排在緬甸之前的依次為越南、馬來(lái)西亞、泰國(guó)、新加坡、印度尼西亞、菲律賓，排在緬甸之后的為老撾、柬埔寨、文萊。作為東盟內(nèi)部領(lǐng)土面積排名第二位、人口數(shù)量排名第五位的國(guó)家，可以預(yù)見緬甸與中國(guó)的雙邊貿(mào)易還有較大的增長(zhǎng)空間。

（2）工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)原料、建材、汽車、機(jī)電、消費(fèi)品為中國(guó)對(duì)緬甸出口主流，農(nóng)產(chǎn)品和初級(jí)產(chǎn)品在緬甸對(duì)華出口占比較高。由于緬甸并非處于傳統(tǒng)的國(guó)際貿(mào)易通道沿線或中轉(zhuǎn)節(jié)點(diǎn)，中國(guó)對(duì)緬甸出口不存在大量轉(zhuǎn)口貿(mào)易的可能性，而是滿足緬甸國(guó)內(nèi)的生產(chǎn)和消費(fèi)需求。緬甸當(dāng)前正處于發(fā)展的初級(jí)階段，國(guó)內(nèi)工業(yè)基礎(chǔ)薄弱，工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)原料、建材、機(jī)械設(shè)備和消費(fèi)品主要依靠中國(guó)進(jìn)口。根據(jù)中國(guó)海關(guān)統(tǒng)計(jì)的數(shù)據(jù)，2019年中國(guó)對(duì)緬甸出口商品（按海關(guān)HS編碼分類）中的第31類（肥料）、第54類（化學(xué)纖維長(zhǎng)絲）、第55類（化學(xué)纖維短纖）、第60類（針織物及鉤編織物）、第72類（鋼鐵）、第73類（鋼鐵制品）、第84類（核反應(yīng)堆、鍋爐、機(jī)器、機(jī)械器具及其零件）、第85類（電機(jī)、電氣設(shè)備及其零件;錄音機(jī)及放聲機(jī)、電視圖像、聲音的錄制和重放設(shè)備及其零件、附件）、第87類（車輛及其零件、附件，但鐵道及電車道車輛除外）金額較大，合計(jì)為75.05億美元，占中國(guó)對(duì)緬甸出口總額的60.95%。

緬甸是典型的以農(nóng)業(yè)為主的國(guó)家，農(nóng)村人口占全國(guó)的70%，出口產(chǎn)品主要為農(nóng)產(chǎn)品和油氣礦產(chǎn)等初級(jí)產(chǎn)品，是中國(guó)重要的農(nóng)產(chǎn)品和油氣礦產(chǎn)進(jìn)口來(lái)源國(guó)。特別是中緬油氣管道建成投產(chǎn)后，石油和天然氣成為緬甸對(duì)中國(guó)出口的最大額產(chǎn)品。根據(jù)中國(guó)海關(guān)統(tǒng)計(jì)的數(shù)據(jù)，2019年緬甸對(duì)中國(guó)出口商品（按海關(guān)HS編碼分類）中的第10類（谷物）、第26類（礦砂、礦渣及礦灰）、第27類（礦物燃料、礦物油及其蒸餾產(chǎn)品;瀝青物質(zhì);礦物蠟）、第71類（天然或養(yǎng)殖珍珠、寶石或半寶石、貴金屬、包貴金屬及其制品;仿首飾;硬幣）、第74類（銅及其制品）金額較大，合計(jì)為40.01億美元，占緬甸對(duì)中國(guó)出口總額的85.42%。其中第27類礦物燃料等單項(xiàng)即達(dá)到17.98億美元，占緬甸對(duì)中國(guó)出口總額的38.39%。軍政府執(zhí)政后期（2005—2010年間），中國(guó)大型國(guó)有企業(yè)對(duì)緬甸油氣、礦產(chǎn)、水電等領(lǐng)域進(jìn)行大量投資，中緬油氣管道、蒙育瓦銅礦等重大戰(zhàn)略項(xiàng)目建成投產(chǎn)，成為中國(guó)對(duì)緬甸投資的標(biāo)志性項(xiàng)目。值得一提的是，中國(guó)民營(yíng)企業(yè)也是中國(guó)對(duì)緬甸投資的重要組成部分。但由于長(zhǎng)期以來(lái)緬甸限制外國(guó)投資者進(jìn)入，很多中國(guó)民營(yíng)企業(yè)以“隱性投資”形式在緬甸開辦企業(yè)，即以緬甸國(guó)民的名義注冊(cè)公司，實(shí)際經(jīng)營(yíng)者為中國(guó)民營(yíng)企業(yè)或個(gè)人。近年來(lái)，隨著緬甸逐步調(diào)整對(duì)外國(guó)投資的態(tài)度，放松對(duì)外國(guó)投資者的限制，一些中國(guó)民營(yíng)企業(yè)的“隱性投資”開始逐步轉(zhuǎn)型為正常投資。

2 中緬經(jīng)貿(mào)合作面臨的主要問(wèn)題

（1）緬甸發(fā)展水平限制中緬經(jīng)貿(mào)合作進(jìn)一步發(fā)展。我國(guó)的主要貿(mào)易伙伴大體可以劃分為三類：第一類是國(guó)內(nèi)發(fā)展水平較高、消費(fèi)市場(chǎng)龐大，可以容納我國(guó)的生產(chǎn)能力，此類以美國(guó)、歐盟為代表;第二類是出口導(dǎo)向型國(guó)家，需要我國(guó)生產(chǎn)的原材料或中間產(chǎn)品用于生產(chǎn)，此類以越南為代表;第三類是油氣礦產(chǎn)資源出口國(guó)，滿足我國(guó)的能源資源需求，此類以俄羅斯、沙特等為代表。緬甸不是典型的外向型出口經(jīng)濟(jì)體或全球主要的大宗原材料出口國(guó)，無(wú)法與我國(guó)形成規(guī)?；漠a(chǎn)業(yè)鏈協(xié)同效應(yīng)或成為我國(guó)大宗原材料的主要進(jìn)口來(lái)源地。緬甸過(guò)去長(zhǎng)期由軍政府統(tǒng)治、經(jīng)濟(jì)發(fā)展緩慢。2011年推動(dòng)民主化轉(zhuǎn)型后放松經(jīng)濟(jì)管制，積極吸引外資，經(jīng)濟(jì)增速有所加快。但總體來(lái)說(shuō)，緬甸仍處于發(fā)展的初級(jí)階段，2018年GDP僅為712.1億美元，在東盟十國(guó)排名第七位，人均GDP僅為1326美元，在東盟十國(guó)中排名最后一位。由于經(jīng)濟(jì)總量有限，國(guó)內(nèi)消費(fèi)市場(chǎng)較小，短時(shí)間內(nèi)也難以成為我國(guó)工業(yè)制成品的主要出口市場(chǎng)。

（2）緬甸官方對(duì)中緬經(jīng)貿(mào)合作的猶豫態(tài)度制約中緬經(jīng)貿(mào)合作。基于緬甸的地理位置、自然稟賦和現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)，緬甸推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的最優(yōu)選擇為融入以中國(guó)為樞紐的“雙環(huán)流價(jià)值鏈體系”，主動(dòng)承擔(dān)中國(guó)中低附加值制造業(yè)的外包轉(zhuǎn)移，以此進(jìn)入全球化生產(chǎn)體系。

但緬甸歷史上長(zhǎng)期受英國(guó)殖民統(tǒng)治，不愿在經(jīng)濟(jì)上過(guò)度依賴某個(gè)國(guó)家。緬甸與我國(guó)綜合國(guó)力差距較大，內(nèi)心對(duì)我國(guó)存在某種程度的“憂懼”情緒?；谶@種原因，緬甸官方在中緬經(jīng)貿(mào)合作上始終猶猶豫豫、“欲迎還拒”。軍政府統(tǒng)治后期，緬甸一度有意效仿中國(guó)的經(jīng)濟(jì)特區(qū)制度，在緬甸沿海設(shè)立經(jīng)濟(jì)特區(qū)，卻始終未做決斷，后隨著軍政府下臺(tái)不了了之。2011年緬甸推動(dòng)政治轉(zhuǎn)型后，更在中緬經(jīng)貿(mào)合作上出現(xiàn)明顯態(tài)度回?cái)[，不僅宣布“擱置”密松電站項(xiàng)目，還導(dǎo)致中緬瑞麗——皎漂鐵路公路大通道項(xiàng)目功虧一簣，至今未有明顯進(jìn)展。除此之外，緬甸政府還推動(dòng)日本、韓國(guó)和西方國(guó)家加大對(duì)緬投資，以此平衡中國(guó)在緬甸的經(jīng)濟(jì)影響。不少中國(guó)企業(yè)表示在緬甸所獲的待遇不如日本、韓國(guó)企業(yè)，甚至比不上泰國(guó)、越南等地區(qū)國(guó)家企業(yè)。

（3）重大投資項(xiàng)目的標(biāo)志帶動(dòng)作用減弱。軍政府統(tǒng)治后期，中國(guó)國(guó)有企業(yè)大量進(jìn)入緬甸水電、能源、礦產(chǎn)領(lǐng)域投資，中緬油氣管道、密松電站等項(xiàng)目相繼動(dòng)工。這個(gè)時(shí)期成為中國(guó)企業(yè)投資緬甸的高潮，許多民營(yíng)企業(yè)也跟隨國(guó)有企業(yè)步伐進(jìn)入緬甸投資興業(yè)。2011年9月30日，緬甸時(shí)任總統(tǒng)登盛宣布因民眾反對(duì)原因“擱置”密松電站項(xiàng)目。這一事件給投資該項(xiàng)目的中電投（現(xiàn)更名為國(guó)電投）造成巨大損失，成為中國(guó)企業(yè)投資緬甸的分水嶺。此后由于密松電站“擱置”問(wèn)題一直沒(méi)有得到妥善解決，中國(guó)企業(yè)對(duì)緬甸政策不確定性的擔(dān)憂加重，不敢大規(guī)模對(duì)緬甸開展投資。由國(guó)有企業(yè)投資的中緬油氣管道、蒙育瓦銅礦項(xiàng)目受到緬甸國(guó)情社情變化的影響和沖擊，更增加了中國(guó)投資者對(duì)緬甸投資環(huán)境的懷疑和擔(dān)憂。過(guò)去幾年來(lái)，中緬之間一直沒(méi)有新簽有標(biāo)準(zhǔn)性意義的重大投資項(xiàng)目。相比之下，中老鐵路建設(shè)快速推進(jìn)，中泰鐵路取得積極進(jìn)展，緬甸在中國(guó)對(duì)周邊國(guó)家重大戰(zhàn)略投資項(xiàng)目中的重要性有所下降。

3 政策建議

緬甸是我國(guó)西南方向的重要鄰國(guó)，戰(zhàn)略位置特別重要，對(duì)我國(guó)安全、發(fā)展具有重要意義。緬甸當(dāng)前仍處于發(fā)展初期，與我國(guó)存在階段性差距，兩國(guó)產(chǎn)業(yè)高度契合，是我國(guó)推動(dòng)“一帶一路”和國(guó)際產(chǎn)能合作的重要合作對(duì)象，進(jìn)一步深化經(jīng)貿(mào)合作具有較大潛力。

（1）加強(qiáng)高層政治引領(lǐng)，推動(dòng)中緬兩國(guó)產(chǎn)業(yè)深度對(duì)接。緬甸國(guó)土面積廣大，自然稟賦優(yōu)越，人力資源豐富，既可成為我國(guó)可靠的農(nóng)產(chǎn)品和原材料供應(yīng)地，也能承接我國(guó)中低端加工制造業(yè)轉(zhuǎn)移。我國(guó)應(yīng)從戰(zhàn)略高度看待中緬經(jīng)貿(mào)合作，著力將緬甸打造為推進(jìn)“一帶一路”倡議和國(guó)際產(chǎn)能合作的樣板。要加強(qiáng)中緬高層政治引領(lǐng)，成立由兩國(guó)副總理—副總統(tǒng)牽頭的經(jīng)貿(mào)合作機(jī)制。將該機(jī)制做實(shí)，定期舉行會(huì)議，制定各行業(yè)合作的具體計(jì)劃，重點(diǎn)加強(qiáng)農(nóng)業(yè)、加工業(yè)等行業(yè)的產(chǎn)業(yè)政策對(duì)接，推動(dòng)中緬經(jīng)濟(jì)走廊倡議落地走實(shí)。

（2）加強(qiáng)溝通協(xié)調(diào)，推動(dòng)中緬重大戰(zhàn)略項(xiàng)目取得進(jìn)展。重大戰(zhàn)略項(xiàng)目在中緬經(jīng)貿(mào)合作具有“壓艙石”和“指向標(biāo)”的作用，十分重要，不可廢弛。近年來(lái)中緬之間未有新的重大戰(zhàn)略項(xiàng)目落地，導(dǎo)致中緬經(jīng)貿(mào)合作的發(fā)展勢(shì)頭受到明顯抑制。我國(guó)應(yīng)加強(qiáng)與緬方的溝通協(xié)調(diào)，推動(dòng)中緬重大戰(zhàn)略項(xiàng)目繼續(xù)取得進(jìn)展，保持中緬經(jīng)貿(mào)合作的發(fā)展勢(shì)頭?？紤]到中緬瑞麗—皎漂鐵路公路項(xiàng)目對(duì)我國(guó)構(gòu)建直通印度洋的戰(zhàn)略大通道意義重大，我國(guó)應(yīng)將該項(xiàng)目作為當(dāng)前重點(diǎn)，推動(dòng)緬方同意盡快啟動(dòng)項(xiàng)目勘察設(shè)計(jì)，平衡雙方利益訴求，明確雙方的權(quán)利責(zé)任義務(wù)，盡早達(dá)成項(xiàng)目投資協(xié)議，爭(zhēng)取這一重大項(xiàng)目早日破土動(dòng)工。

（3）發(fā)揮沿邊省份作用，推動(dòng)邊境經(jīng)濟(jì)合作加快落地。云南省是中國(guó)與緬甸接壤的主要省份，要加強(qiáng)云南省在中緬經(jīng)貿(mào)合作中的橋梁和紐帶作用。進(jìn)一步做實(shí)中國(guó)云南—緬甸合作論壇機(jī)制，推動(dòng)農(nóng)業(yè)、制造業(yè)、交通運(yùn)輸?shù)雀黝I(lǐng)域互利合作取得更多務(wù)實(shí)成果，使之成為沿邊省份與周邊國(guó)家推動(dòng)務(wù)實(shí)合作的成功典型。提升兩國(guó)邊境口岸通行水平，早日實(shí)現(xiàn)兩國(guó)公民及第三國(guó)人員持護(hù)照從瑞麗—木姐等口岸進(jìn)出。推動(dòng)中緬邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)建設(shè)，將中緬邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)與中國(guó)（云南）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)發(fā)展規(guī)劃對(duì)接融合，使得中緬邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)成為中緬之間跨境電商、產(chǎn)能合作、金融合作的先行先試區(qū)。

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