新市民的住房問題及其解決路徑

蔡鵬 嚴(yán)榮

摘要：文章通過梳理現(xiàn)有的新市民住房政策，分析新市民的住房現(xiàn)狀，對新市民的住房困難影響因素進(jìn)行實(shí)證分析，得出新市民的住房問題主要體現(xiàn)在四個(gè)矛盾上：各城市所需要的新市民的住房需求與相應(yīng)住房政策不匹配之間的矛盾，新市民的住房困難與住房保障覆蓋面之間的矛盾，新市民的租房需求與住房租賃市場發(fā)展不充分之間的矛盾，住房政策的普適性與住房困難的特定性之間的矛盾。根據(jù)國家的各項(xiàng)指導(dǎo)意見，結(jié)合新市民住房問題產(chǎn)生的原因，文章提出了解決新市民住房問題的目標(biāo)和原則，并從供需兩端施策、因城施策、地區(qū)間聯(lián)動(dòng)施策等角度提出了近期、中期、遠(yuǎn)期分階段的具體實(shí)施建議。

關(guān)鍵詞：新市民;住房問題;住房政策;住房保障

中圖分類號(hào)：F299.23 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1009-3060（2020）01-0070-13

一、引言

新市民是在城鎮(zhèn)化發(fā)展中由人口的機(jī)械增長而形成的城市新增人口。新市民在城鎮(zhèn)化發(fā)展中起到了舉足輕重的作用，是推動(dòng)城市建設(shè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展不可或缺的重要力量。然而，隨著近年來城鎮(zhèn)房價(jià)的快速上漲，在城鄉(xiāng)二元化體制下，很多新市民被排除在住房保障體系之外，住房壓力較大，這在很大程度上影響了新市民的留城意愿，阻礙了我國的城鎮(zhèn)化進(jìn)程。

自改革開放政策實(shí)施到1998年之前，中國的城鎮(zhèn)住房制度改革正處于從福利分配轉(zhuǎn)向市場配置的探索階段，絕大多數(shù)進(jìn)城農(nóng)民通過“包吃包住”的集體宿舍解決居住需求，住房問題并不突出。1998年以后，由于住房實(shí)物分配停止，單位提供住宿的比例不斷下降，隨著房價(jià)的不斷攀升，低收入的新市民特別是農(nóng)民工的住房問題日益凸顯。2005年開始，中央政府和地方政府陸續(xù)出臺(tái)農(nóng)民工住房的相關(guān)政策。起初，政策的主要關(guān)注點(diǎn)是在農(nóng)民工購房和住房公積金方面，鼓勵(lì)有條件的單位為農(nóng)民工繳存住房公積金，用于農(nóng)民工購買自住住房。2007年以后，農(nóng)民工的住房政策更多地從所有權(quán)方面轉(zhuǎn)向了使用權(quán)方面，政策也更為具體，提出了改善農(nóng)民工居住條件的基本原則：一要因地制宜，滿足基本居住需要;二要循序漸進(jìn)，逐步解決;三要政策扶持，用工單位負(fù)責(zé)。0隨著房價(jià)的不斷上漲，不僅是農(nóng)民工，其他外來務(wù)工人員的住房困難問題也不斷加劇。2010年，住建部等七部門發(fā)布《關(guān)于加快發(fā)展公共租賃住房的指導(dǎo)意見》（建保[2010]87號(hào)），提出：有條件的地區(qū)可以將有穩(wěn)定職業(yè)并在城市居住一定年限的外來務(wù)工人員納入公共租賃住房供應(yīng)范圍;在外來務(wù)工人員集中的開發(fā)區(qū)和工業(yè)園區(qū)，應(yīng)建設(shè)公共租賃住房，面向用人單位或園區(qū)就業(yè)人員出租。各地方政府也根據(jù)自身的實(shí)際，對新市民住房問題的解決進(jìn)行了積極探索，如實(shí)行“農(nóng)民安家貸”、發(fā)放購房補(bǔ)貼、降低公租房申請門檻、試點(diǎn)“兩權(quán)”抵押貸款、實(shí)施人才住房政策等。但是這些政策覆蓋面比較窄，缺乏系統(tǒng)性，在解決新市民住房問題上存在著一定的局限性。

近年來，我國對城鎮(zhèn)化發(fā)展速度和水平有了更高的要求，國家也越來越重視新市民的住房問題?！秶倚滦统擎?zhèn)化規(guī)劃（2014-2020年）》指出目前我國城鎮(zhèn)化水平較低，提出了實(shí)現(xiàn)1億左右農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口和其他常住人口在城鎮(zhèn)落戶的發(fā)展目標(biāo)。該規(guī)劃進(jìn)而提出：要拓寬住房保障渠道，把進(jìn)城落戶農(nóng)民完全納入城鎮(zhèn)住房保障體系;要建立市場配置和政府保障相結(jié)合的住房保障制度，有效保障城鎮(zhèn)常住人口的合理住房需求。62014年政府工作報(bào)告》提出，在今后一個(gè)時(shí)期，要著重解決好現(xiàn)有“三個(gè)1億人”問題：促進(jìn)約1億農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶城鎮(zhèn)，改造約1億人居住的城鎮(zhèn)棚戶區(qū)和城中村，引導(dǎo)約1億人在中西部地區(qū)就近城鎮(zhèn)化。《中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃綱要》提出，要推進(jìn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化，以解決城鎮(zhèn)新居民住房需求為主要出發(fā)點(diǎn)，深化住房制度改革。2015年12月中共中央政治局會(huì)議提出，要化解房地產(chǎn)庫存，通過加快農(nóng)民工市民化推進(jìn)以滿足新市民為出發(fā)點(diǎn)的住房制度改革。這是我國從國家層面上第一次提出“新市民”的概念，并明確要求解決新市民的住房問題。

針對新市民的住房問題，國內(nèi)外同類研究主要從住房供應(yīng)、提高支付能力、差異化對待等不同視角提出了一些解決思路。住房供應(yīng)方面的觀點(diǎn)有：增加針對農(nóng)民工的住房供應(yīng)，促進(jìn)多元化的住房租賃市場發(fā)展，將新市民納入城鎮(zhèn)住房保障體系，將非正規(guī)社區(qū)改造升級(jí)并合法化，吸引農(nóng)民工等流動(dòng)人口到小城市或郊區(qū)置業(yè)，等等。提高支付能力方面的觀點(diǎn)有：向租房者提供旨在提高其住房支付能力的貨幣補(bǔ)貼或租房券，加大住房公積金、住房儲(chǔ)蓄銀行等金融支持，促進(jìn)農(nóng)民工宅基地、承包地和集體分紅權(quán)益的合法化以提高其支付能力，等等。差異化對待方面的觀點(diǎn)有：根據(jù)農(nóng)民工的市民化意愿和能力采取不同的住房問題解決辦法，結(jié)合地區(qū)特點(diǎn)以及農(nóng)民工類型構(gòu)建差異化的農(nóng)民工住房政策體系，增加人才住房的個(gè)性化需求選擇并側(cè)重對處于成長期的青年人才的住房保障，等等。

目前的研究從供、求、差異化等角度為解決新市民的住房問題展開了多方面的探討。然而，現(xiàn)有研究提出的政策建議比較零散，缺乏系統(tǒng)性，而且很多研究是針對農(nóng)民工群體，針對范圍更廣的新市民住房問題的研究較少。另外，這些研究往往專注于發(fā)現(xiàn)住房問題并針對問題提出解決方案，而忽視了與已實(shí)施政策的銜接，不夠具體，一些方案可操作性不強(qiáng)。

二、新市民的居住現(xiàn)狀

本研究利用“中國社會(huì)狀況綜合調(diào)查（CSS）”2006年、2008年、2011年、2013年和2015年的抽樣問卷調(diào)查數(shù)據(jù)，對新市民的住房現(xiàn)狀進(jìn)行數(shù)據(jù)分析，主要分析了新市民的居住模式、居住條件、住房滿意程度和住房困難影響因素等問題。研究發(fā)現(xiàn)，新市民的住房現(xiàn)狀主要有以下特點(diǎn)：

1.居住模式以租房為主。并逐漸向郊區(qū)轉(zhuǎn)移

根據(jù)調(diào)查數(shù)據(jù)，2015年，87.7%的新市民擁有房產(chǎn)，但很多新市民的房產(chǎn)都不是在其流入地。如表1所示，六成左右的新市民在流人地租房居住，而且40%以上都是租住的私人住房。另外，新市民的居住地區(qū)呈現(xiàn)從中心城區(qū)向郊區(qū)轉(zhuǎn)移的趨勢，2011年到2015年，居住在郊區(qū)的新市民的比例從29.4%上升到51.5%。

2.住房支出較高，但居住條件較差

根據(jù)調(diào)查數(shù)據(jù)，與老市民相比，新市民的住房支出占家庭總支出的比例更高，并且呈現(xiàn)不斷增長的態(tài)勢。2014年，有16.6%的新市民的住房支出占家庭總支出的30%以上，而老市民的該支出比例僅為7.1%。從居住條件（表2）來看，與老市民相比，新市民的居住質(zhì)量普遍較低：新市民的住房建筑面積偏小，2013年，31.2%的新市民居住在50平方米以下的住房里，而居住在50平方米以下住房的老市民只有7.9%;新市民的住房設(shè)施簡陋，2013年，18.7%的新市民沒有可供獨(dú)立使用的廚房，23.9%的新市民沒有可供獨(dú)立使用的廁所或者沒有廁所，28.5%的新市民需要與他人共用或者住房內(nèi)沒有洗浴設(shè)施。

3.住房滿意度相對較低，對公共住房的滿意度呈下降趨勢

根據(jù)調(diào)查數(shù)據(jù)，2015年，有41.4%的新市民認(rèn)為自己住房條件較差。新市民對當(dāng)?shù)卣峁┑墓沧》康臐M意度不斷下降（選擇“比較滿意”或“很滿意”的人數(shù)占比逐年下降），且下降趨勢比老市民更為明顯;另外，不清楚當(dāng)?shù)毓沧》恐贫鹊男率忻裾急炔粩嗌仙?。（?）

4.住房困難的影響因素

本研究利用CSS調(diào)查2011年、2013年、2015年三年的數(shù)據(jù)，篩選出非本地戶籍且在本地居住半年以上的人口進(jìn)行住房困難與否的二元logistic回歸分析。經(jīng)過篩選，有效樣本共有1780個(gè)。調(diào)查樣本的基本情況如表4所示：

（1）模型構(gòu)建與變量說明

我們把新市民是否認(rèn)為自己住房條件差作為是否有住房困難的標(biāo)準(zhǔn)。以新市民是否有住房困難為因變量，構(gòu)建關(guān)于新市民住房困難影響的二元logistic回歸模型。這里的被解釋變量y為新市民感到住房困難與否，是一個(gè)0-1型的二分類變量。因?yàn)槲覀兏P(guān)注住房困難的影響因素，因此將“未感到住房困難”設(shè)置為參考類別，即Y=1為“感到住房困難”，Y=O為“未感到住房困難”。在此采用二元logistic模型進(jìn)行分析，模型如下：

其中，P（Y=1）為新市民感到住房困難的概率，a為回歸方程截距項(xiàng)，βi為各自變量的系數(shù)，Xi為自變量。

住房困難的影響因素有很多，在此將新市民住房困難的影響因素分為四類，即個(gè)人與家庭特征、職業(yè)與收入、居住情況和其他因素，這些變量統(tǒng)一設(shè)置為虛擬變量，變量的具體說明見表5，并作出如下假設(shè)：

H1：個(gè)人和家庭特征中，男性比女性耐受力更強(qiáng)一些，因此女性可能更容易感到住房困難;19歲及以下的人可能還在上學(xué)，加上比較年輕，感到住房困難的可能性比其他年齡段的人要小，但其他哪個(gè)年齡段更可能感到住房困難不確定;教育程度對感到住房困難的可能性影響不確定;已婚人士由于由夫妻雙方共同分擔(dān)各種支出，因此感到住房困難的可能性要比其他婚姻狀況的人要小;戶口性質(zhì)對住房困難的影響不確定;家庭人口數(shù)對住房困難的影響不確定。

H2：職業(yè)與收入方面，從事行業(yè)對住房困難的影響不確定;所屬單位為政府機(jī)關(guān)的人應(yīng)該比其他單位的人感到住房困難的可能性要小;就業(yè)身份為雇主的人感到住房困難的可能性要小;家庭收入越低的人更可能感到住房困難。

H3：居住情況方面，居住在中心城區(qū)的人感到住房困難的可能性要較其他地區(qū)的人小;居住在別墅或高級(jí)社區(qū)的人感到住房困難的可能性小，但其他哪種社區(qū)的人更容易感到住房困難不確定;居住在自有住房或者無租房支出的人感到住房困難的可能性比其他情況要小;來此地時(shí)間越長感到住房困難的可能性越小。

H4：其他方面，無房產(chǎn)的人會(huì)比有房產(chǎn)的人更可能感到住房困難;年份的影響不確定。

（2）分析結(jié)果與檢驗(yàn)

本研究用SPSS進(jìn)行二元logistic模型回歸分析，有效樣本為1780個(gè)，其中有820人認(rèn)為自己有住房困難，占比46.1%，960人不認(rèn)為自己有住房困難，占比53.9%。該模型的-2LL值為2041.1，偽R²系數(shù)為0.278。HL檢驗(yàn)的P值為0.898，大于0.05的顯著性水平，表明模型擬合優(yōu)度較高。具體結(jié)果如表6所示：

從表6可以看出，新市民住房困難的影響因素主要有以下幾點(diǎn)：

個(gè)人與家庭特征個(gè)人與家庭特征對新市民住房困難有一定的影響。從年齡來看，與19歲及以下的新市民相比，其他各個(gè)年齡段的新市民都更可能感到住房困難，這與假設(shè)相符。40～49歲的新市民最可能感到住房困難，其可能性為19歲及以下的新市民的3.171倍。這可能與此年齡段的住房改善性需求比較大有關(guān)。20～29歲的新市民也比較可能感到住房困難，其可能性為19歲及以下的新市民的2.887倍。此年齡段對大多數(shù)人來說正值職業(yè)生涯的起步期，收入不高或者不穩(wěn)定;然而此年齡段也是結(jié)婚的高峰期，受“結(jié)婚就要買房”的傳統(tǒng)觀念影響，住房壓力大在所難免。從婚姻狀況來看，與已婚者相比，同居但并未結(jié)婚的新市民感到住房困難的可能性更大，為已婚者的2.483倍，這也可能與結(jié)婚買房的需求有關(guān)。性別、教育程度、戶口性質(zhì)對住房困難的影響并不明顯，否定了原假設(shè)。從家庭人口數(shù)來看，與三口之家相比，7人及以上的新市民家庭感到住房困難的可能性更大，其可能性為三口之家的1.765倍。7人及以上的新市民家庭往往是三世甚至多世代同堂的家庭，幾代人住在一起難免有不方便或者住房擁擠問題。

職業(yè)與收入職業(yè)與收入對新市民住房困難有一定的影響。所屬行業(yè)對住房困難影響不大。從所在單位來看，相較于政府機(jī)關(guān)，在國有企業(yè)或集體企業(yè)、民企工作的新市民更可能感到住房困難，這與假設(shè)相符，其感到住房困難的可能性分別為在政府機(jī)關(guān)工作的新市民的2.232倍和3.053倍。政府機(jī)關(guān)往往有職工宿舍或者公共住房提供給員工居住，在企業(yè)特別是民企工作的新市民主要還是通過市場途徑解決住房問題。在我國特別是大城市房價(jià)收入比過高、住房租賃市場并未發(fā)展成熟的情況下，容易出現(xiàn)住房困難問題。就業(yè)身份對住房困難的影響不明顯，這否定了原假設(shè)。從收人來看，與年收入超過15萬元的家庭相比，年收入10萬元以下的新市民家庭更可能感到住房困難，這與原假設(shè)相符合。

居住情況居住情況對新市民住房困難有很大影響。其中，居住地區(qū)對住房困難并沒有很大影響。從社區(qū)類型來看，與住在普通商品房小區(qū)的新市民相比，住在老城區(qū)社區(qū)、單位社區(qū)和保障性住宅小區(qū)的新市民更可能感到住房困難，其住房困難程度由高到低分別為保障性住宅小區(qū)、單位社區(qū)和老城區(qū)社區(qū)，其新市民居民感到住房困難的可能性分別為住在普通商品房小區(qū)的新市民的3.486倍、1.839倍和1.771倍。從所居住房屋的住房性質(zhì)來看，與住在自有住房的新市民相比，租公共住房、租私人住房、住集體宿舍的新市民感到住房困難的可能性更高，其可能性分別是住在自有住房的新市民的1.802倍、1.491倍、1.805倍。從租房支出占比來看，相較于無租房支出的新市民，有租房支出的新市民更可能感到住房困難，20%≤租房支出<30%的新市民最可能感到住房困難，其可能性是無房租支出者的4.406倍。從來此地時(shí)間來看，研究顯示的結(jié)果與原假設(shè)不符：與來此地1年以下的新市民相比，來此地時(shí)間2～5年（不含5年）、5～10年（不含10年）和10年及以上的新市民反而更容易感到住房困難，其感到住房困難的可能性分別為來此地1年以下的新市民的1.392倍、1.985倍和1.818倍。其原因可能與落戶或子女上學(xué)必須購買住房有關(guān)。

其他因素與有房產(chǎn)的新市民相比，無房產(chǎn)的新市民更可能感到住房困難，其可能性為有房產(chǎn)的新市民的3.348倍，這與原假設(shè)相符。與2011年相比，2015年的訪問對象感到住房困難的可能性要低（為2011年的O.731倍）。

三、新市民的住房問題及成因分析

1.存在的主要矛盾

新市民的住房問題主要反映在相應(yīng)住房制度體系尚未完善、住房保障措施相對欠缺、住房租賃市場發(fā)展不充分，以及缺乏對特定群體的關(guān)注上。

（1）各城市所需要的新市民的住房需求與相應(yīng)住房政策不匹配之間的矛盾。我國各城市發(fā)展不均衡，有的城市已經(jīng)達(dá)到國際大都市的成熟度，有的城市在迅速發(fā)展當(dāng)中，有的城市則發(fā)展緩慢。發(fā)展階段不同的城市所需要的人口也不盡相同，為了吸引城市所需要的人口，就要制定相應(yīng)的住房政策，提高新市民的留城意愿。然而，目前各地關(guān)于新市民的住房政策比較零散，重點(diǎn)不聚焦，缺乏系統(tǒng)性，多地針對低收入群體的住房政策和人才住房政策有很多重合，與各個(gè)群體的住房需求不相匹配，不利于增強(qiáng)城市所需要的新市民的留城意愿。

（2）新市民的住房困難與住房保障覆蓋面之問的矛盾。與老市民相比，新市民的居住條件一般較差，然而我國很多城市并沒有將新市民納入住房保障體系，新市民對當(dāng)?shù)毓沧》康臐M意度較低，一些人并不清楚當(dāng)?shù)氐墓沧》恐贫取?/p>

（3）新市民的租房需求與住房租賃市場發(fā)展不充分之間的矛盾。六成左右的新市民都是租房居住的，然而分析表明，租房居住的新市民更可能感到住房困難。這與我國的住房租賃市場發(fā)展不充分有很大關(guān)系。一些新市民在市場上很難租到合適的住房。部分新市民居住在城中村、農(nóng)民私房，甚至群租居住，雖然租金比較低，但存在居住條件差、配套不全等問題，還有很大的安全隱患。

（4）住房政策的普適性與住房困難的特定性之問的矛盾。新市民中20～30歲年齡段的人口占比最高，而這一年齡段的人也比較容易感到住房困難。另外，未婚同居的新市民、人口數(shù)量在7人及以上的新市民家庭、來此地時(shí)間2年以上的新市民更容易感到住房困難。然而，部分現(xiàn)有住房政策注重保障低收人群體的住房需求而忽視了其他住房困難情況，一些政策則只關(guān)注城市自身的需求而忽視了住房困難群體本身的需要。

2.新市民住房問題產(chǎn)生的原因分析

新市民住房問題的產(chǎn)生與其自身原因、社會(huì)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段，以及中央和地方的財(cái)政關(guān)系息息相關(guān)。（1）支付能力低。新市民在當(dāng)?shù)赜蟹慨a(chǎn)的比例比老市民要低，因此大部分新市民都是通過租房解決居住問題，然而由于支付能力低往往住房壓力比較大。（2）租賃關(guān)系不穩(wěn)定。目前針對住房租賃行為的法律法規(guī)尚待完善，承租人和出租人雙方的權(quán)益都無法得到很好的保障，導(dǎo)致租賃關(guān)系不穩(wěn)定。（3）非正規(guī)住房條件差。很多新市民特別是基層人員居住在非正規(guī)住房，如城中村搭建住房、群租房、簡陋的集體宿舍等，這些住房配套設(shè)施不全、衛(wèi)生環(huán)境差，甚至存在安全隱患。（4）中央和地方財(cái)權(quán)與事權(quán)分配失衡。實(shí)施保障性項(xiàng)目時(shí)，中央對地方在政策供給方面的力度往往大于財(cái)政配套支持的力度，從而造成中央事權(quán)下移而財(cái)權(quán)上移，地方財(cái)權(quán)事權(quán)倒掛，地方政府財(cái)政壓力較大，因此很多城市沒有把新市民納入住房保障體系。

四、新市民住房問題的解決思路與政策建議

根據(jù)黨的十九大報(bào)告精神，結(jié)合新市民住房問題產(chǎn)生的原因，解決新市民住房問題的目標(biāo)應(yīng)該是改善新市民的城市居住條件，多主體供給、多渠道保障、租購并舉，將新市民有次序、有步驟、有區(qū)別地納入住房保障體系，促進(jìn)新市民在城鎮(zhèn)的定居。在構(gòu)建新市民住房制度體系時(shí)，應(yīng)該遵從三點(diǎn)原則：第一，堅(jiān)持市場為主，發(fā)揮市場配置資源的決定性作用;第二，政府積極引導(dǎo)、托底保障，盡力而為、量力而行;第三，強(qiáng)化企業(yè)責(zé)任，鼓勵(lì)用工單位解決新市民的住房需求。

新市民住房問題的解決應(yīng)從經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展階段和水平出發(fā)，按近期、中期、遠(yuǎn)期的時(shí)間框架設(shè)置目標(biāo)與任務(wù)，著力解決當(dāng)前時(shí)期應(yīng)該解決且能夠解決的問題。住房租賃方面，要大力發(fā)展和規(guī)范住房租賃市場，促進(jìn)租賃住房的多元化、多主體供給;住房保障方面，要做到托底保障與城市需求兼顧，為新市民提供多渠道的住房保障;土地方面，要提高土地利用效率，建立“人地掛鉤”機(jī)制;財(cái)政方面，要增加中央財(cái)政對住房保障的支持力度，建立“人財(cái)掛鉤”機(jī)制;金融方面，要完善住房公積金系統(tǒng)，強(qiáng)化金融在住房市場發(fā)展和住房政策支持方面的作用。

1.近期：供需兩端發(fā)力。多方位滿足各層次人口的基本住房需求

解決新市民住房問題的近期目標(biāo)是滿足新市民的基本住房需求，并優(yōu)先解決城市所需人才的住房問題。近期的政策難點(diǎn)是，政府在改善新市民居住條件、解決新市民住房問題時(shí)將面對提高住房數(shù)量和質(zhì)量所需的龐大資金缺口，短期內(nèi)不可能通過大規(guī)模擴(kuò)大正規(guī)住房市場的供給量來解決新市民住房問題。因此，近期的政策重點(diǎn)是供需兩端齊發(fā)力，完善住房保障制度，發(fā)展住房租賃市場，提高居住品質(zhì)，增強(qiáng)支付能力，增加供應(yīng)主體。

（1）住房保障方面，促進(jìn)公共住房的精準(zhǔn)化保障，加強(qiáng)中央財(cái)政支持

在為新市民提供公共住房時(shí)，可以采取打分制，給予年輕人家庭、有結(jié)婚計(jì)劃的家庭、多世同堂家庭、來此地2年以上的家庭、教育程度較高的人一定的分值，綜合考量，從而更有效率、更精準(zhǔn)地為新市民提供住房保障。此外，環(huán)衛(wèi)和公交等行業(yè)是維持城市正常運(yùn)行的公益性行業(yè)，但是這些行業(yè)人員特別是一線工作人員的工資往往比較低，住房困難問題比較突出。各個(gè)城市應(yīng)該根據(jù)自己的情況，因城施策、因地制宜，為公益性崗位一線工作人員定向提供公共租賃住房或者住房補(bǔ)貼。目前，解決住房困難群體的基本住房保障支出絕大部分都是由地方政府負(fù)擔(dān)，而一些地方政府往往從所管轄范圍的角度出發(fā)，關(guān)注發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)，增強(qiáng)地方競爭力，在住房保障方面動(dòng)力不足。為此，應(yīng)加強(qiáng)中央財(cái)政對于基本住房保障的支持力度，在新市民住房問題上更加關(guān)注住房困難群體，促進(jìn)公平和諧，維持社會(huì)穩(wěn)定。

（2）住房租賃方面，把握新市民住房需求，提供多層次租賃住房

部分新市民的遷移原因是為了工作，而不是長期在遷入地發(fā)展，因此其居住需求很可能是短期的。與舒適但價(jià)格相對較高的市場租賃房相比，他們更傾向于居住在便宜但能夠滿足基本居住需求的藍(lán)領(lǐng)公寓或宿舍型公寓里。因此，應(yīng)鼓勵(lì)為有穩(wěn)定就業(yè)的新市民建設(shè)單位租賃房，或利用閑置非居住用房改建或改造單位租賃房。對于新市民中剛就業(yè)的普通白領(lǐng)群體來說，在支付能力范圍內(nèi)，他們一般會(huì)盡可能選擇相對舒適、離市中心或上班地點(diǎn)較近的住房，因此市區(qū)或近郊的小戶型市場租賃房是其比較理想的選擇。對于新市民中的中、高端人才來說，其對于住房的需求可能不僅僅在于居住，還會(huì)在很大程度上考慮社交、生活品質(zhì)等因素，因此住房租賃機(jī)構(gòu)提供的品牌公寓可能更符合此類人群的住房需求。此外，應(yīng)法、稅、地、資多管齊下，鼓勵(lì)住房租賃市場發(fā)展：完善住房租賃法律法規(guī)，保護(hù)租賃雙方的合法權(quán)益，并從社會(huì)公平的視角出發(fā)加大對承租人利益的保護(hù)，保障租賃居住的安全性、可負(fù)擔(dān)性及穩(wěn)定性。通過出臺(tái)相關(guān)規(guī)章制度、建立行業(yè)協(xié)會(huì)、黑名單等方法規(guī)范中介行為，禁止在網(wǎng)上發(fā)布不實(shí)、重復(fù)的租賃房源信息?？梢酝ㄟ^對出租人減少個(gè)人所得稅的措施，鼓勵(lì)個(gè)體出租人出租空余房源，增加市場供應(yīng)量;也可以對承租人采取以房租抵扣一定比例的個(gè)人所得稅的措施，減少其租房負(fù)擔(dān)。特大城市用地比較緊張，租賃住房需求比較旺盛，可在中心城區(qū)或者交通較為便利的地方，在每年新增住宅出讓土地中規(guī)定一定比例的土地作為租賃住房專用土地，僅發(fā)放租賃住房用地單一產(chǎn)權(quán)證明，從而防止用地性質(zhì)的變化。促進(jìn)住房租賃市場的金融創(chuàng)新與發(fā)展。在租賃住房建設(shè)中運(yùn)用RE—ITs使固定資產(chǎn)通過金融創(chuàng)新的模式轉(zhuǎn)化為標(biāo)準(zhǔn)化、可流通的份額資產(chǎn)，為后續(xù)新建租賃住房項(xiàng)目提供資金周轉(zhuǎn);開發(fā)如租房按揭、租金貸等創(chuàng)新產(chǎn)品，提供專門的住房租賃中長期貸款給資金周轉(zhuǎn)困難的承租人。

（3）居住品質(zhì)方面，促進(jìn)城中村和舊城區(qū)的更新改造，提高非正規(guī)住房市場的住房質(zhì)量

城中村和舊城區(qū)住房存在兩大問題：其一，出于對經(jīng)濟(jì)效益的追求，房東傾向于出租更多的建筑面積，因此，私搭亂建現(xiàn)象嚴(yán)重，安全隱患突出;其二，缺少必要的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)供給，環(huán)境衛(wèi)生條件差，特別是舊城區(qū)的房屋，大多比較破舊、基礎(chǔ)設(shè)施較差。然而，由于目前廉價(jià)的租賃住房供不應(yīng)求，簡單地取締和驅(qū)趕并不是長久之計(jì)。針對這一現(xiàn)象，可考慮采取如下措施：首先，可允許在集體土地上建造成本型租賃房出租給新市民或者用工企業(yè)。其次，通過市政改造工程，增加對城中村、城鄉(xiāng)接合部和舊住宅區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施投資，集中改造，提高基礎(chǔ)設(shè)施水平。再次，整治群租、私搭亂建等違法違規(guī)行為，同時(shí)聯(lián)合企業(yè)對城中村和舊城區(qū)的住房進(jìn)行改造，提高住房質(zhì)量。此外，對于企業(yè)提供的職工宿舍，應(yīng)通過政府監(jiān)管的介入，保障新市民住房達(dá)到最基本的標(biāo)準(zhǔn)，排除安全隱患，完善公共配套設(shè)施，改善新市民的居住、衛(wèi)生條件。

（4）支付能力方面，擴(kuò)大住房公積金繳交范圍，強(qiáng)化住房公積金的支付性與政策性功能

首先，應(yīng)該擴(kuò)大住房公積金繳交范圍，對于有固定工作單位的新市民，其所在單位及新市民個(gè)人應(yīng)按照在職職工的繳存標(biāo)準(zhǔn)繳存住房公積金，用于購房和支付住房租金。其次，隨著近年來國家出臺(tái)各項(xiàng)政策鼓勵(lì)發(fā)展住房租賃市場，應(yīng)該簡化住房公積金支付租金的流程，建立和完善公積金異地結(jié)轉(zhuǎn)系統(tǒng)，促進(jìn)使用住房公積金支付租金，讓住房公積金在新一輪的改革中發(fā)揮更大的作用。再次，可以將住房公積金中心發(fā)展成住房政策性金融機(jī)構(gòu)，為國家的各項(xiàng)政策提供金融支持，如：可為社會(huì)化力量參與住房保障的建設(shè)、租賃住房供應(yīng)和城市更新改造等提供低息貸款，也可為符合國家住房政策的貸款項(xiàng)目提供擔(dān)保，還可為住房貸款證券化的發(fā)展提供支持。

（5）供應(yīng)主體方面，增強(qiáng)社會(huì)化力量參與度，培育住房專業(yè)化機(jī)構(gòu)

與政府機(jī)構(gòu)相比，社會(huì)化力量參與住房供給能夠靈活把握社會(huì)需求，提高住房供應(yīng)效率。特別是租賃住宅的需求具有多樣化的特征，社會(huì)化力量參與租賃住宅供應(yīng)能夠更加精準(zhǔn)地滿足社會(huì)各類租賃群體的需要。首先，可通過減稅、規(guī)范化等措施，鼓勵(lì)并培育專業(yè)化的住房租賃機(jī)構(gòu)。其次，盤活商辦物業(yè)、閑置企業(yè)用地等存量房作為住房租賃房源。對于能夠用于房屋租賃的商辦物業(yè)，可以按照國家和地方的住宅設(shè)計(jì)規(guī)范改造后出租;對于閑置的國有企業(yè)用地或房屋，可以聯(lián)合住房租賃機(jī)構(gòu)，改造成租賃住房。再次，加大社會(huì)團(tuán)體對于建設(shè)保障性住房的參與力度，提高保障性住房的質(zhì)量。

2.中期：因城施策，根據(jù)不同城市所需的人口類型制定住房政策

新市民住房問題解決的中期的目標(biāo)是與大城市的經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)需要及中小城市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)，通過住房政策引導(dǎo)和吸引相應(yīng)的人口流人，優(yōu)化我國城鎮(zhèn)化空間布局和城鎮(zhèn)規(guī)模結(jié)構(gòu)。中期的政策難點(diǎn)是城市所處的發(fā)展階段以及城市發(fā)展定位不同，其對人口的需求總量和結(jié)構(gòu)（如教育程度等）的要求也不同，相適應(yīng)的住房政策也就不同。因此，中期的政策重點(diǎn)是因城施策，根據(jù)不同城市需要的人口類型制定住房政策。

（1）一線城市應(yīng)重點(diǎn)發(fā)展住房租賃市場，提高容積率，高效使用土地資源

一線城市的全社會(huì)固定投資占GDP的比重較低，城市發(fā)展已進(jìn)入創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)階段，未來的經(jīng)濟(jì)增長要依靠技術(shù)或服務(wù)創(chuàng)新，因此需要重點(diǎn)關(guān)注與該城市定位相關(guān)的高層次人才以及維持城市正常運(yùn)行的基層人員的住房問題。由于一線城市人口密度高，住房需求很大，而房價(jià)的高漲導(dǎo)致很多新市民買不起房，因此要重點(diǎn)發(fā)展住房租賃市場。首先，要促進(jìn)租賃住房的多元化供應(yīng)，對所需人才發(fā)放租賃補(bǔ)貼，并對其優(yōu)先開放公共租賃住房，利用集體建設(shè)用地建設(shè)成本型租賃住房，供低收入新市民群體居住。其次，這類城市用地緊張，因此要提高土地的利用效率，適當(dāng)提高中心城區(qū)以及地鐵站附近住宅的容積率，并努力盤活閑置商辦房和企業(yè)閑置存量住房。再次，為了吸引人才，可以為所需人才提供人才共有產(chǎn)權(quán)房，增強(qiáng)其定居意愿。

（2）東部二線城市應(yīng)公私結(jié)合地發(fā)展租賃住房，租購并舉吸引高素質(zhì)人才

東部二線城市應(yīng)該探索自己的城市定位，大力發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)，因此需要重點(diǎn)關(guān)注可以為其城市定位指引方向的多領(lǐng)域高素質(zhì)人才，以及與城市發(fā)展建設(shè)密切相關(guān)的新市民群體。此類城市人口密度不像一線城市那么高，但是比內(nèi)陸城市高，住房需求也比較大，房價(jià)也較高，但此類城市的承載力與一線城市相比還有較大空間，可以吸引更多的新市民進(jìn)城。對于此類城市，可考慮如下策略：首先，應(yīng)該公私結(jié)合地發(fā)展租賃住房，讓新市民“住有優(yōu)居”。在住房保障方面，建議將公租房制度向全體新市民開放，實(shí)行實(shí)物供給與貨幣補(bǔ)貼相結(jié)合;在住房市場方面，大力發(fā)展住房租賃市場，促進(jìn)租賃住房多元化供給。其次，此類城市非常需要各類高素質(zhì)人才，可根據(jù)不同人才的住房需求區(qū)別對待，可以考慮發(fā)展人才共有產(chǎn)權(quán)住房。再次，城市的建設(shè)也需要大量建筑工人等基層人員，可以考慮為其提供公共租賃型集體宿舍。

（3）內(nèi)陸城市應(yīng)促進(jìn)新市民進(jìn)城定居，完善周邊配套，促進(jìn)產(chǎn)城融合

內(nèi)陸城市可將發(fā)展方向定位為前面兩種城市的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的接收者，適當(dāng)加大第二產(chǎn)業(yè)投資。因此，此類城市需要吸引第二產(chǎn)業(yè)從業(yè)人員，同時(shí)促進(jìn)本地農(nóng)民或因不堪東南沿海城市高昂的生活成本而回流的新市民進(jìn)城定居。首先，此類城市的用地較前面兩類城市不那么緊張，可以與企業(yè)合作批量建設(shè)衛(wèi)生、安全的公共租賃型集體宿舍，將公租房向新市民開放。其次，應(yīng)注重在新建產(chǎn)業(yè)園區(qū)實(shí)施產(chǎn)城融合，完善產(chǎn)業(yè)園區(qū)周邊居住地區(qū)的公共配套設(shè)施，如醫(yī)院、學(xué)校、公園及文體設(shè)施等，以吸引新市民來此定居。再次，為了吸引產(chǎn)業(yè)技術(shù)相關(guān)人才，可以為人才提供租買聯(lián)動(dòng)型住房。最后，可以考慮將農(nóng)民的合法權(quán)益貨幣化，與周邊鄉(xiāng)村地區(qū)聯(lián)合建立宅基地、承包地、集體分紅三大權(quán)益有償退出機(jī)制，提高農(nóng)民的支付能力、投資能力和在城市的居住能力。

3.遠(yuǎn)期：地區(qū)間聯(lián)動(dòng)、中央統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。改善不平衡、不充分的住房發(fā)展現(xiàn)狀

解決新市民住房問題的遠(yuǎn)期的目標(biāo)是，發(fā)展一個(gè)平衡的、充分的住房市場，建立長效機(jī)制，從根本上解決新市民的住房問題。遠(yuǎn)期的政策難點(diǎn)在于從產(chǎn)業(yè)、用地、福利、財(cái)政、公共配套等多方面進(jìn)行調(diào)整，從而實(shí)現(xiàn)各地區(qū)住房結(jié)構(gòu)與總量供需均衡。因此，遠(yuǎn)期的政策重點(diǎn)在于，實(shí)現(xiàn)城市間、城鄉(xiāng)間的合作聯(lián)動(dòng)，在不同地區(qū)間建立一個(gè)非競爭、相互配合的聯(lián)動(dòng)機(jī)制，由中央政府統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，改善不平衡、不充分的住房發(fā)展現(xiàn)狀。

（1）城市間聯(lián)動(dòng)，發(fā)展城市群，在大城市實(shí)行“租房券”制度

黨的十九大報(bào)告提出，以城市群為主體構(gòu)建大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的城鎮(zhèn)格局，加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化。發(fā)展城市群能夠?qū)崿F(xiàn)產(chǎn)業(yè)的高效配置，大城市與中小城市問的產(chǎn)業(yè)聯(lián)動(dòng)能夠帶動(dòng)新市民的合理流動(dòng)，促進(jìn)農(nóng)業(yè)人口市民化，進(jìn)而有效調(diào)整住房需求。大城市人口規(guī)模大，用地緊張，房價(jià)較高，可以參考美國的經(jīng)驗(yàn)，實(shí)施“租房券”制度。具體操作方式為：保障對象在戶口所在地按照條件申領(lǐng)住房優(yōu)惠券，到就業(yè)地交給當(dāng)?shù)鼗鶎硬块T領(lǐng)取租金優(yōu)惠，就業(yè)地城市或地方政府依據(jù)優(yōu)惠券的總額向中央政府申請財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，或者申請新增建設(shè)用地指標(biāo)。在前面的新市民居住情況分析中，我們得出沒有房產(chǎn)的新市民比有房產(chǎn)的新市民更容易有住房困難問題，而房租支出占家庭收入的比例在20%～30%的新市民最容易感到住房困難。綜合考量，“租房券”的領(lǐng)取標(biāo)準(zhǔn)要跟有無房產(chǎn)掛鉤，租金補(bǔ)貼應(yīng)該發(fā)放給這一部分新市民。之所以分別設(shè)定補(bǔ)貼下限和補(bǔ)貼上限，是因?yàn)檫@樣做既可以有效覆蓋住房困難家庭，又可以防止被補(bǔ)貼家庭租過高租金的住房從而造成財(cái)政浪費(fèi)。以一個(gè)家庭月收入為10000元、無房產(chǎn)的新市民家庭為例，每月的租房券補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)為10000×（30%-20%）=1000元。如果其租住月租金3000元的房子，那么該家庭每個(gè)月的房租支出為2000元。如果其租住月租金4000元的房子，那么該家庭每個(gè)月的房租支出為3000元。具體租何種價(jià)位的房子，由該家庭根據(jù)其承受能力自己決定。

（2）城鄉(xiāng)間聯(lián)動(dòng)，實(shí)施城市福利與土地權(quán)益的交換

近年來，我國各地都在推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，推動(dòng)區(qū)域城鄉(xiāng)一體化，不少地方已取得重大進(jìn)展，城鄉(xiāng)一體化水平達(dá)到了較高的程度。但是，由于生產(chǎn)要素在區(qū)域間的自由流動(dòng)是城市化、工業(yè)化、市場化的必然要求，如果沒有全國的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，是難以真正實(shí)現(xiàn)區(qū)域內(nèi)的協(xié)調(diào)發(fā)展的。各城市之間可以通過城市福利、用地指標(biāo)等多種要素的綜合交易建立有效的新市民遷移機(jī)制，基本思路為：第一，降低目前多數(shù)城市的人口遷移準(zhǔn)人標(biāo)準(zhǔn)，降低門檻。比如設(shè)定一定條件但不高的準(zhǔn)人標(biāo)準(zhǔn)（如在該城市就業(yè)兩年或三年，申請時(shí)累計(jì)6～12個(gè)月月收入標(biāo)準(zhǔn)在該城市低保收入水平以上）。第二，在城市中為新市民建立最基本的社會(huì)保障體制、子女就讀和住房安排機(jī)制，構(gòu)成一個(gè)福利包，可以稱為“城市戶口”。第三，建立新市民遷移機(jī)制，在自愿的基礎(chǔ)上，達(dá)到上述準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)的農(nóng)民，如果（無償）放棄農(nóng)村的土地（將土地使用權(quán)證交還村集體），則可以獲得“城市戶口”和申請享受上述福利包的資格。第四，流入地政府給予某流出地農(nóng)民一定數(shù)量的“城市戶口”后，從流出地得到一定量的建設(shè)用地指標(biāo)。第五，流入地政府得到一定數(shù)量的建設(shè)用地指標(biāo)后，在土地出讓金中拿出一部分給予流出地。

（3）中央統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)均等化

城鎮(zhèn)化的本質(zhì)是新市民在城市定居，使城市人口占比不斷增加。良好的公共服務(wù)對新市民在工作地定居具有重要的促進(jìn)作用。然而目前我國城市間的公共服務(wù)配套發(fā)展不均衡，良好的教育、醫(yī)療、基礎(chǔ)設(shè)施大都集中在大城市，中小城市的公共服務(wù)水平與大城市存在一定差距。這種現(xiàn)象導(dǎo)致人口不斷加速向大城市聚集，大城市不堪重負(fù)，只能通過戶籍制度來限制人口增長。中小城市的城市化進(jìn)程卻相對緩慢，農(nóng)民中的很大一部分對于定居城市的意愿不強(qiáng)。為了縮小公共服務(wù)的地區(qū)間差異，增強(qiáng)新市民定居城鎮(zhèn)的信心，中央政府應(yīng)該統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，完善基本公共服務(wù)均等化供給導(dǎo)向的公共財(cái)政體制，科學(xué)配置中央政府與地方政府之間的事權(quán)、財(cái)權(quán)。應(yīng)明確各級(jí)政府的基本公共服務(wù)支出責(zé)任，合理調(diào)整各級(jí)政府的收入劃分，增強(qiáng)基層政府的基本公共服務(wù)供給能力。

五、結(jié)語

本文利用“中國社會(huì)狀況綜合調(diào)查（CSS）”數(shù)據(jù)，從新市民的居住模式、居住條件、住房滿意程度和住房困難的影響因素四個(gè)方面對新市民的住房現(xiàn)狀進(jìn)行了數(shù)據(jù)分析，并總結(jié)了新市民的住房問題及成因，得出了以下結(jié)論：

第一，新市民的住房問題主要體現(xiàn)在四個(gè)矛盾上，即各城市所需要的新市民的住房需求與相應(yīng)住房政策不匹配之間的矛盾，新市民的住房困難與住房保障覆蓋面之間的矛盾，新市民的租房需求與住房租賃市場發(fā)展不充分之間的矛盾，住房政策的普適性與住房困難的特定性之間的矛盾。

第二，新市民的住房問題產(chǎn)生的原因主要有支付能力低、租賃關(guān)系不穩(wěn)定、非正規(guī)住房條件差、中央和地方的財(cái)權(quán)與事權(quán)分配失衡四個(gè)方面。

第三，解決新市民的住房問題應(yīng)以改善新市民的城市居住條件、多主體供給、多渠道保障、租購并舉、循序漸進(jìn)為目標(biāo)，以堅(jiān)持市場為主、政府積極引導(dǎo)、強(qiáng)化企業(yè)責(zé)任為原則。近期的政策重點(diǎn)在于供需兩端發(fā)力，多方位滿足各層次人口的基本住房需求;中期的政策重點(diǎn)在于因城施策，根據(jù)不同城市需要的人口類型制定住房政策;遠(yuǎn)期的政策重點(diǎn)在于地區(qū)間聯(lián)動(dòng)、中央統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，弱化不平衡、不充分的住房發(fā)展現(xiàn)狀。

本文的研究在一定程度上彌補(bǔ)了現(xiàn)有相關(guān)研究缺乏系統(tǒng)性、政策銜接性不強(qiáng)、可操作性較弱的不足，形成了新市民住房問題研究的有益補(bǔ)充。但是受可獲得數(shù)據(jù)限制，本文對新市民住房現(xiàn)狀的分析仍有細(xì)化空間，在后續(xù)研究中，擬結(jié)合更為詳細(xì)的調(diào)查做進(jìn)一步的完善和改進(jìn)。