氣象部門基層財務(wù)監(jiān)管工作的探析黃文生

柯楓

摘要：黨的十八大以來，氣象部門積極探索符合基層實(shí)際的財務(wù)核算、管理模式，切實(shí)有效提高基層財務(wù)管理能力。但是“人員多、單位多、層級多、分布廣、資金渠道多樣”的部門特點(diǎn)也給財務(wù)監(jiān)管工作帶了諸多挑戰(zhàn)，一系列問題亟須解決。通過采用座談?wù){(diào)研、統(tǒng)計分析、文獻(xiàn)調(diào)查等方法，分析氣象部門財務(wù)監(jiān)管的現(xiàn)狀，總結(jié)基層財務(wù)集中監(jiān)管和分級管理的利弊，從明確主體責(zé)任、人才培養(yǎng)、內(nèi)控體系、信息化手段等方面提出進(jìn)一步加強(qiáng)基層財務(wù)監(jiān)管的策略。

關(guān)鍵詞：氣象部門;基層;財務(wù)監(jiān)管模式;優(yōu)化策略

近年來，全國各級氣象部門深入貫徹黨的十九大和十九屆一中、二中、三中全會精神，以習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想為指導(dǎo)，按照中國氣象局黨組統(tǒng)一部署，積極開展基層財務(wù)監(jiān)管研究，探索推行符合基層實(shí)際的財務(wù)核算、管理模式，切實(shí)提高基層財務(wù)管理能力，基層氣象部門的財務(wù)運(yùn)行效率和資金使用效益進(jìn)一步提升，資金使用的安全性和規(guī)范性進(jìn)一步增強(qiáng)。與此同時，“人員多、單位多、層級多、分布廣、資金渠道多樣”的部門特點(diǎn)也給財務(wù)監(jiān)管工作帶了諸多挑戰(zhàn)，一系列問題亟須解決。本文采用座談?wù){(diào)研、統(tǒng)計分析、文獻(xiàn)調(diào)查等方法，分析氣象部門財務(wù)監(jiān)管的現(xiàn)狀，總結(jié)基層財務(wù)集中監(jiān)管和分級管理的利弊，提出進(jìn)一步加強(qiáng)基層財務(wù)監(jiān)管的策略。

一、氣象部門基層財務(wù)監(jiān)管模式

當(dāng)前以會計集中核算為基礎(chǔ)的集中監(jiān)管模式是氣象部門基層財務(wù)監(jiān)管工作的主要方式。廣東等少數(shù)省氣象部門先行先試，探索適應(yīng)國家財稅體制改革，撤銷財務(wù)核算中心，建立層次清晰、分工明確的財務(wù)分級管理體系，強(qiáng)化預(yù)算單位主體責(zé)任。

（一）集中監(jiān)管模式

集中監(jiān)管主要是指會計集中核算制，以成立會計核算中心為標(biāo)志，在單位資金所有權(quán)、使用權(quán)和財務(wù)自主權(quán)不變的前提下，對各有關(guān)單位集中辦理會計核算業(yè)務(wù)，融會計核算、監(jiān)督、管理、服務(wù)于一體的管理模式[1]。

2000年前后，各省氣象部門根據(jù)中國氣象局的有關(guān)要求，陸續(xù)成立省、市局兩級財務(wù)核算中心。省局及直屬單位的賬務(wù)由省級財務(wù)核算中心集中核算，市局及其直屬單位的賬務(wù)由市級財務(wù)核算中心集中核算，縣局及其直屬單位的賬務(wù)由其所在市的市級財務(wù)核算中心代理核算，即“縣賬市管”。各單位取消會計、出納崗位，設(shè)置報賬員，報賬員負(fù)責(zé)各單位財務(wù)資料的收集、傳遞和報銷以及備用金管理。

（二）分級管理模式

廣東省氣象部門抓住中國局賦予的全面深化氣象管理體制改革試點(diǎn)工作的機(jī)遇，探索適應(yīng)國家財稅體制改革，進(jìn)一步強(qiáng)化預(yù)算單位主體責(zé)任，于2015年撤銷了省、市兩級財務(wù)核算中心，各預(yù)算單位按《會計法》《預(yù)算法》承擔(dān)會計主體責(zé)任，成立發(fā)展改革與財務(wù)處（科、股）。廣東省局配套出臺《廣東省氣象部門財務(wù)分級管理暫行辦法》（粵氣[2016]60號），實(shí)行省、市、縣財務(wù)分級管理，明確了各級預(yù)算單位的相關(guān)職責(zé)和任務(wù)，建立層次清晰、分工明確的財務(wù)管理體系。

二、集中監(jiān)管模式規(guī)范會計核算，但會計主體責(zé)任不清

氣象部門各級財務(wù)核算中心自成立以來，按照“誠信為本，操守為重，堅(jiān)持準(zhǔn)則，不做假賬”的要求，認(rèn)真履行“核算、服務(wù)、監(jiān)督”職責(zé)，從制度上、程序上確保各項(xiàng)財產(chǎn)資金安全、有效，在加強(qiáng)會計基礎(chǔ)性工作、規(guī)范會計核算、強(qiáng)化會計監(jiān)督、提高會計信息質(zhì)量、防范單位發(fā)生違規(guī)違紀(jì)行為等方面發(fā)揮了重要作用，基層臺站財務(wù)管理得到明顯加強(qiáng)，財務(wù)運(yùn)行逐步規(guī)范。

一是集中財務(wù)專業(yè)人才，形成強(qiáng)大的工作合力，有利于做好會計核算服務(wù)工作。成立各級財務(wù)核算中心，集中財務(wù)專業(yè)人才，有效整合分散在各單位的財會人才資源，形成較強(qiáng)的工作合力，一定程度減少了財務(wù)核算崗位設(shè)置，降低會計機(jī)構(gòu)和人員的維持費(fèi)用。

二是會計人員獨(dú)立于其所服務(wù)的預(yù)算單位，有利于會計人員依法履行監(jiān)管職責(zé)。會計人員的編制、組織、人事、工資關(guān)系全部歸屬財務(wù)核算中心統(tǒng)一管理，改變了原來會計人員以單位管理為主的體制，保證了會計人員的獨(dú)立性，有利于會計人員依法履行監(jiān)管職責(zé)。

但是，會計集中核算后，預(yù)算單位的會計主體責(zé)任被削弱，財務(wù)人員參與管理的職能不強(qiáng)，監(jiān)督管理不到位，會計人員基本成為記賬人員，沒有把工作重點(diǎn)放在財務(wù)管理上，參與決策、分析、過程控制等職能嚴(yán)重弱化。隨著國家財稅體制改革的不斷深化，更強(qiáng)調(diào)預(yù)算單位的主體責(zé)任，各種權(quán)責(zé)清單也在陸續(xù)制定，會計集中核算的模式越來越不適應(yīng)新形勢的要求，近幾年財政、稅務(wù)、審計和上級主管部門的財務(wù)檢查中已發(fā)現(xiàn)一些弊端，制約了財務(wù)管理水平的提高。

一是模糊了預(yù)算單位的會計主體責(zé)任?！稌嫹ā芬?guī)定，單位負(fù)責(zé)人對本單位的會計工作和會計資料的真實(shí)性、完整性負(fù)責(zé)。會計集中核算在一定程度上改變了單位的核算權(quán)和會計監(jiān)督權(quán)，也相應(yīng)地改變了會計責(zé)任主體資格，預(yù)算單位和財務(wù)核算中心之間的責(zé)任無法完全劃清。

二是降低了預(yù)算單位的財務(wù)管理能力。設(shè)立財務(wù)核算中心以后，取消了各單位的財務(wù)會計崗位，預(yù)算單位僅設(shè)立兼職報賬員，財務(wù)核算中心與預(yù)算單位之間的溝通聯(lián)系大部分是通過兼職報賬員來進(jìn)行的，預(yù)算單位的財務(wù)活動不能得到會計人員及時、有效的信息支持，在一定程度上制約和影響了單位財務(wù)管理質(zhì)量。

三是削弱了會計人員的服務(wù)、監(jiān)督功能。會計集中核算工作的現(xiàn)狀是“財務(wù)管理”與“會計核算、監(jiān)督”相分離，會計人員既無法參與單位的經(jīng)濟(jì)活動，又無法全程履行監(jiān)督職能，只是在事后單位報賬時以票據(jù)審核作為監(jiān)督，而票據(jù)是否真實(shí)、合理，財務(wù)核算中心難以發(fā)現(xiàn)，如原始憑證經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)內(nèi)容的真實(shí)性問題。

三、分級管理模式強(qiáng)化主體責(zé)任，財務(wù)人才隊(duì)伍是關(guān)鍵

自2015年改革形成新的財務(wù)管理體系以來，廣東各級氣象部門能夠切實(shí)履行預(yù)算單位主體責(zé)任，做好各項(xiàng)財務(wù)工作，逐步形成“本級自管、上級監(jiān)管”的模式。要進(jìn)一步落實(shí)好各預(yù)算單位的財務(wù)管理和監(jiān)督的主體責(zé)任，關(guān)鍵是加強(qiáng)基層財務(wù)隊(duì)伍建設(shè)，提高各級財務(wù)人員職業(yè)道德素養(yǎng)和專業(yè)技術(shù)能力，尤其是培養(yǎng)一批既了解氣象業(yè)務(wù)又懂財務(wù)管理的復(fù)合型財務(wù)管理人才。

（一）分級管理明確各級預(yù)算單位主體責(zé)任

廣東省局撤銷財務(wù)核算中心后，原核算中心不再代行預(yù)算單位會計核算職能，財務(wù)會計人員回歸各預(yù)算單位。各市局撤銷財務(wù)核算中心，結(jié)合基層氣象機(jī)構(gòu)綜合改革工作，縣局指定專人負(fù)責(zé)該單位的會計核算，明確崗位及職責(zé)，恢復(fù)預(yù)算單位的財務(wù)管理權(quán)和會計核算權(quán)。各預(yù)算單位會計核算權(quán)的恢復(fù)，實(shí)現(xiàn)了會計核算與會計主體相統(tǒng)一，明確了預(yù)算單位主體責(zé)任。

（二）廣東各級氣象部門財務(wù)“本級自管”組織體系

1.廣東省氣象局直屬單位賬務(wù)大部分各單位自管

（1）廣東省局機(jī)關(guān)服務(wù)中心掛牌財務(wù)核算中心，設(shè)立財務(wù)科，負(fù)責(zé)廣東省局機(jī)關(guān)、機(jī)關(guān)服務(wù)中心、省防雷減災(zāi)管理中心三個單位賬務(wù)。

（2）內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)編制較多的直屬單位設(shè)立財務(wù)科，賬務(wù)單位自管，包括熱帶所、氣象臺、探測數(shù)據(jù)中心、公共服務(wù)中心、公共安全中心。

（3）內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)編制較少的直屬單位在辦公室設(shè)立財務(wù)專崗，賬務(wù)單位自管，包括衛(wèi)星站、氣候中心、生態(tài)中心、省突發(fā)預(yù)警中心、省防災(zāi)技術(shù)中心。

（4）原廣東省局財務(wù)核算中心財會人員通過雙向選擇，回歸各直屬單位。個別財會人員不足的直屬單位，通過原報賬員轉(zhuǎn)為出納，或者新招錄財會人員方式來補(bǔ)足。

2.廣東各市局本級及其直屬單位賬務(wù)在市局財務(wù)科管理，接受廣東省局財務(wù)處監(jiān)管

（1）原市局財務(wù)核算中心財會人員部分分流到業(yè)務(wù)部門，大部分仍保留為財務(wù)科人員，承擔(dān)市局本級、市局直屬單位賬務(wù)，并對縣局財務(wù)進(jìn)行監(jiān)管。

（2）市局直屬單位賬務(wù)不自管由市局財務(wù)科代管（廣州市局直屬單位除外），其主要原因是市局財會人員身份編制種類較多，無法直接歸入市局各直屬單位。

3.廣東各縣局設(shè)立財務(wù)股，賬務(wù)自管，接受市局監(jiān)管

（1）縣局財務(wù)股通過原報賬員轉(zhuǎn)為會計/出納、業(yè)務(wù)人員兼職會計/出納、新招錄財務(wù)人員等方式組建。各縣局因編制情況、經(jīng)濟(jì)狀況、地域差異等，財務(wù)股人員組建方式不同。

（2）為解決縣局財務(wù)專業(yè)、專職人員不足的現(xiàn)狀，廣東氣象部門選取梅州大埔、江門新會局作為試點(diǎn)，探索開展會計委派模式，自2019年7月起實(shí)施。

（三）廣東各級氣象部門財務(wù)“上級監(jiān)管”責(zé)任邊界

1.省局財務(wù)處履行“上級監(jiān)管”職能更注重宏觀層面的統(tǒng)籌調(diào)控，致力于發(fā)揮中央和地方雙重管理體制優(yōu)勢，建立更加穩(wěn)定持續(xù)的氣象公共財政保障制度，將所有資金納入預(yù)算管理，做到“收入一個籠子，預(yù)算一個盤子，支出一個口子”，以廣東氣象事業(yè)發(fā)展規(guī)劃為統(tǒng)領(lǐng)，嚴(yán)把出口關(guān)，提高資金使用效益和規(guī)范性、安全性。

2.市級財務(wù)科一方面要做好市本級及直屬單位的財務(wù)監(jiān)管，一方面要做好所轄縣局及其直屬單位的財務(wù)監(jiān)管。2014年以前，地市級核算中心承擔(dān)了市縣級賬務(wù)會計集中核算的職能，在規(guī)范會計行為，加強(qiáng)會計基礎(chǔ)工作，提高會計信息質(zhì)量和工作效率方面發(fā)揮了重要作用。2015年改革后，市局財務(wù)科比原市局核算中心減少了縣局賬務(wù)處理的職能，但對縣級進(jìn)行財務(wù)管理的職責(zé)依然存在并進(jìn)一步加強(qiáng)，市局財務(wù)科相比原市局財務(wù)核算中心，更加注重對縣級財務(wù)的指導(dǎo)、檢查、培訓(xùn)。一是制定、完善所在市計財方面相關(guān)管理制度;二是組織編報各項(xiàng)財務(wù)資料并對縣級報送的財務(wù)資料進(jìn)行審核把關(guān);三是對縣級相關(guān)財務(wù)事項(xiàng)請示進(jìn)行審批;四是組織對縣級的財務(wù)檢查及財務(wù)培訓(xùn)。

（四）廣東氣象財務(wù)“本級自管、上級監(jiān)管”模式成效

實(shí)行基層財務(wù)“本級自管”，配套機(jī)構(gòu)和財務(wù)人員，有效提升了基層財務(wù)管理水平。

1.賬務(wù)單位自管，強(qiáng)化了預(yù)算單位的財務(wù)主體責(zé)任、財務(wù)人員的主人翁意識和責(zé)任意識。財務(wù)人員對所在單位的經(jīng)濟(jì)活動參與度明顯提高，對所在單位的業(yè)務(wù)了解程度明顯提高，財務(wù)工作更好的為業(yè)務(wù)服務(wù)，財務(wù)人員由原來單一的事后監(jiān)督，逐步走向事前防范、事中控制、事后監(jiān)督全流程，在預(yù)算管理、資金運(yùn)作、科學(xué)決策等方面能更好的發(fā)揮服務(wù)作用，很大程度提高了預(yù)算單位的財務(wù)管理水平。

2.成立機(jī)構(gòu)和配套專人有助于切實(shí)履行起基層發(fā)展改革和財務(wù)管理職能，與氣象現(xiàn)代化事業(yè)進(jìn)程相適應(yīng)。廣東氣象現(xiàn)代化試點(diǎn)省工作和市、基層綜合改革工作取得了很大成效，市、縣局陸續(xù)成立了許多地方氣象事業(yè)機(jī)構(gòu)，這就要求單位的財務(wù)人員要與地方政府有關(guān)部門特別是發(fā)改、財政部門進(jìn)行對接，在部門預(yù)算編制、日常會計核算、年終決算、日常會計信息提供等方面深入、細(xì)致開展工作，以爭取地方政府更大的支持。

（五）更好發(fā)揮“本級自管”的優(yōu)勢，需要進(jìn)一步破解財務(wù)人員人手不足、專業(yè)能力薄弱的制約

1.基層財務(wù)“本級自管”的成效與財務(wù)人員專業(yè)水平直接相關(guān)。

對于人員配備較齊的單位如省局直屬單位和部分市縣局，財務(wù)管理、財務(wù)監(jiān)督的有效性得到很大提高。然而，目前大部分基層單位人手不足，存在財會人員由氣象業(yè)務(wù)人員兼職承擔(dān)的情況，財務(wù)專業(yè)能力無法滿足單位財務(wù)管理要求，同時，由于兼職財務(wù)人員自身業(yè)務(wù)工作繁重，財務(wù)工作投入精力不足，在財務(wù)支出審核把關(guān)能力、財務(wù)管理能力方面仍較薄弱。另外，財務(wù)人員離開了財務(wù)核算中心平臺，會計獨(dú)立性、核算規(guī)范性、會計信息質(zhì)量會逐漸顯現(xiàn)參差不齊的狀況。2019年起實(shí)行政府會計制度改革后，對財務(wù)人員的專業(yè)能力提出了更高的要求，缺少原本共同研究、互通有無的平臺優(yōu)勢，不利于財務(wù)人員快速適應(yīng)新政策新制度。

2.部分財務(wù)人員納入地方事業(yè)編制管理，有效解決因管理模式改變帶來的經(jīng)費(fèi)開支加大的問題。

基層縣局財務(wù)股通過原報賬員轉(zhuǎn)為會計/出納、業(yè)務(wù)人員兼職會計/出納、新招錄財務(wù)人員等方式組建。截至2018年12月底，廣東全省縣級會計崗位（含出納）的會計人員共145人，其中專職會計人員60人，兼職會計人員85人;中央編制60人、地方編制65人、編外聘用20人，地方編制人數(shù)已超過中央編制人數(shù)。

廣東氣象部門在上一輪率先基本實(shí)現(xiàn)氣象現(xiàn)代化過程中，以各級突發(fā)事件預(yù)警信息發(fā)布中心建設(shè)為抓手，新增地方編制，借助這一有利條件，將財務(wù)人員納入地方編制管理，一方面有效解決了人員支出的需求，另一方面有利于穩(wěn)定財務(wù)人員。但目前兼職會計人員數(shù)量較大，占比超過專職會計人員，如果對應(yīng)財務(wù)崗位按照專職會計人員或者會計委派方式配備，尚需較大的人員經(jīng)費(fèi)投入。

四、進(jìn)一步加強(qiáng)財務(wù)監(jiān)管工作的建議

目前氣象部門財務(wù)工作整體運(yùn)行良好，大部分單位都更加重視財務(wù)管理工作，各單位的財務(wù)管理和會計核算更加規(guī)范，經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)業(yè)務(wù)流程更加清晰，責(zé)任更加明確。但基層單位財務(wù)管理制度不夠健全，制度執(zhí)行力不夠，部分單位有財務(wù)管理制度，但規(guī)定的不夠詳細(xì)不夠完整，有些單位的財務(wù)規(guī)章制度沒有得到很好的執(zhí)行，單位管理內(nèi)控制度沒有與財務(wù)管理制度很好結(jié)合等情況仍一定程度存在，財務(wù)管理存在一定漏洞。進(jìn)一步做好氣象部門財務(wù)監(jiān)管工作，可以在明確主體責(zé)任、人才培養(yǎng)、內(nèi)控體系、信息化手段等方面有針對性的開展工作。

（一）進(jìn)一步明確各級預(yù)算單位主體責(zé)任

做好財務(wù)管理工作，關(guān)鍵是各預(yù)算單位要按照《預(yù)算法》《會計法》的有關(guān)要求，切實(shí)履行財務(wù)監(jiān)管的主體責(zé)任。保留財務(wù)核算中心，繼續(xù)實(shí)行會計集中核算，關(guān)鍵是明確預(yù)算單位和財務(wù)核算中心的責(zé)任邊界，建立起權(quán)責(zé)明確、傳導(dǎo)順暢、協(xié)同有力的財務(wù)管理責(zé)任體系。預(yù)算單位作為財務(wù)管理的責(zé)任主體，要嚴(yán)肅財經(jīng)紀(jì)律，強(qiáng)化管理措施，加強(qiáng)制度建設(shè)，健全責(zé)任傳導(dǎo)機(jī)制，提高財務(wù)管理水平。在明晰責(zé)權(quán)的前提下，財務(wù)核算中心應(yīng)鼓勵會計人員主動靠前服務(wù)，為預(yù)算單位提供更多財務(wù)管理的技術(shù)支撐，必要時可以到所服務(wù)預(yù)算單位駐點(diǎn)辦公，提升財務(wù)業(yè)務(wù)融合程度，更好發(fā)揮服務(wù)和監(jiān)督作用，共同提升財務(wù)管理水平。廣東等省探索開展財務(wù)分級管理體系，能有效明確各預(yù)算單位主體責(zé)任，但需要更多經(jīng)費(fèi)和人員投入，可鼓勵有條件的省份積極開展探索，為氣象部門進(jìn)一步優(yōu)化基層財務(wù)監(jiān)管工作積累更多經(jīng)驗(yàn)。

（二）進(jìn)一步加強(qiáng)財務(wù)管理人才隊(duì)伍建設(shè)

各省均提出要進(jìn)一步強(qiáng)化財務(wù)人員培訓(xùn)工作，堅(jiān)持分級培訓(xùn)原則，加強(qiáng)財務(wù)管理基礎(chǔ)知識和會計核算培訓(xùn)。積極爭取融入氣象部門人才培養(yǎng)體系，適時出臺氣象部門財務(wù)管理干部培訓(xùn)實(shí)施方案，形成財務(wù)管理人員分級管理、分級負(fù)責(zé)的培訓(xùn)體制，主動銜接各類培訓(xùn)資源，爭取各級財政部門支持，搭建工作交流平臺，建設(shè)高素質(zhì)專業(yè)化財務(wù)管理干部隊(duì)伍，尤其是培養(yǎng)一批既了解氣象業(yè)務(wù)又懂財務(wù)管理的復(fù)合型財務(wù)管理人才，增強(qiáng)氣象部門財務(wù)管理能力。另外，要關(guān)心計財干部的成長，讓他們更加感受到從事計財工作的成就感、榮譽(yù)感，以更加飽滿的精神狀態(tài)和工作熱情，全身心地投入到氣象計財工作中。

（三）進(jìn)一步完善內(nèi)控制度建設(shè)與執(zhí)行監(jiān)督

按照《氣象部門內(nèi)部控制基本指引》和相關(guān)規(guī)章制度，推動氣象部門各級預(yù)算單位不斷完善內(nèi)控制度體系建設(shè)。認(rèn)真修訂優(yōu)化內(nèi)控操作規(guī)程，制度建設(shè)盡可能成體系，要打組合拳，提高制度的可操作性。在完成制度梳理基礎(chǔ)上，建立規(guī)范化的業(yè)務(wù)流程，避免制度和執(zhí)行兩張皮的現(xiàn)象，開展有效的風(fēng)險防控，狠抓內(nèi)控執(zhí)行落實(shí)，有利于減少財務(wù)監(jiān)管漏洞。

（四）進(jìn)一步加強(qiáng)氣象部門財務(wù)信息化建設(shè)

氣象部門計財業(yè)務(wù)系統(tǒng)的推廣應(yīng)用，初步實(shí)現(xiàn)了“全口徑、全覆蓋、全流程”的氣象計劃財務(wù)信息管理運(yùn)行模式[2]，省、市兩級財務(wù)部門通過系統(tǒng)快速查詢，掌握基層預(yù)算單位的賬務(wù)情況，便于上級加強(qiáng)對基層的財務(wù)監(jiān)管工作。在A++現(xiàn)有功能模塊的基礎(chǔ)上，增加科研項(xiàng)目管理、合同臺賬管理、稅務(wù)社保管理、政府采購管理等功能模塊，以信息化的手段推動氣象部門財務(wù)實(shí)施全面、有效的監(jiān)督和管理。

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