中心城區(qū)“邊角料”地塊利用研究

屠泳博 錢舒皓

(常州市規(guī)劃設(shè)計(jì)院，江蘇 常州 213000)

1 “邊角料”地塊的基本特征

中心城區(qū)是城市人口和職能最為集中的區(qū)域，是反映城市經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化發(fā)展最敏感的地區(qū)，也是集中展示城市形象和風(fēng)貌特色的區(qū)域。然而，快速城市化進(jìn)程中，整理難度低、經(jīng)濟(jì)價(jià)值高的大面積宗地最先開發(fā)，剩余一些面積較小、環(huán)境質(zhì)量差的“邊角料”地塊卻難以有效利用。

中心城區(qū)“邊角料”地塊屬于城市更新的一個(gè)重要對(duì)象，具有如下兩個(gè)明顯特征：

1)地塊面積較小，規(guī)模一般小于10畝，地塊形狀多不規(guī)則，難以利用；2)區(qū)位較好，周邊功能相對(duì)固化，但自身環(huán)境品質(zhì)較差。因此，高效利用“邊角料”地塊對(duì)中心城區(qū)高質(zhì)量發(fā)展具有積極意義。

2 “邊角料”地塊利用的難點(diǎn)

考慮“邊角料”地塊產(chǎn)生的原因機(jī)制，邊角料地塊的改造及利用面臨的多方面的難點(diǎn)。

2.1 地塊開發(fā)經(jīng)濟(jì)性低

“邊角料”地塊開發(fā)改造的首要難點(diǎn)問題在于開發(fā)經(jīng)濟(jì)性低，資金難以平衡。以常州天寧區(qū)為例，存在很多小面積的城中村，由于地處老城核心地段，拆遷成本巨大。因此就地塊本身來說，通過開發(fā)回收成本的難度極大。

2.2 周邊功能固化，聯(lián)動(dòng)開發(fā)困難

現(xiàn)狀“邊角料”地塊周邊可以開發(fā)的地塊基本都已完成開發(fā)，錯(cuò)過了與周邊聯(lián)動(dòng)開發(fā)、整體更新的機(jī)會(huì)。而單宗用地又難以形成足量的開發(fā)規(guī)模，開發(fā)成本也難以平衡。

2.3 地塊利用受指標(biāo)制約

“邊角料”地塊建設(shè)年代通常相對(duì)久遠(yuǎn)，且地處老城中心，在過去的建設(shè)開發(fā)階段，對(duì)于地塊的建設(shè)指標(biāo)要求相對(duì)寬松，因此不論是城中村還是其他建筑類型，為了盡可能多的獲取建設(shè)面積，都存在地塊退線不足、密度過高的開發(fā)特點(diǎn)。而在現(xiàn)今的規(guī)劃指標(biāo)控制下，若原地拆遷新建，則新建建筑在滿足用地紅線退讓、日照陰影線等控制要求后，可利用開發(fā)規(guī)模就極其有限，這也造成“邊角料”地塊難以利用、無人問津的現(xiàn)實(shí)困境。

3 “邊角料”地塊利用的目標(biāo)策略

新時(shí)代，我國社會(huì)主要矛盾是人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾?！斑吔橇稀钡貕K作為中心城區(qū)寶貴的存量資源，其利用目標(biāo)設(shè)定應(yīng)以人民需求為前提，以利于資源精準(zhǔn)高效供給，推動(dòng)社會(huì)治理體系現(xiàn)代化為根本目的。當(dāng)前針對(duì)中心城區(qū)這一地理區(qū)位屬性，其屬地政府與居民的急切需求有如下幾個(gè)方面：

1)交通功能提升與停車設(shè)施的需求；2)公共活動(dòng)功能提升與多功能設(shè)施的需求；3)養(yǎng)老服務(wù)功能提升與適老化的需求；4)屬地街道、城中村集體穩(wěn)定財(cái)稅，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的需求。因此，遵循“因地制宜”的原則，結(jié)合各“邊角料”地塊自身特點(diǎn)，可有針對(duì)性的設(shè)定如下利用策略。

3.1 策略一：完善公共服務(wù)供給，激發(fā)社區(qū)活力

中心城區(qū)內(nèi)老舊社區(qū)較多，按照現(xiàn)今配建標(biāo)準(zhǔn)，往往公共服務(wù)設(shè)施配套不足。這些老舊社區(qū)更需關(guān)注人性化提升，以生活圈為載體，從大拆大建轉(zhuǎn)向社區(qū)微更新，注重城市要素間的平衡性與系統(tǒng)性。而利用“邊角料”這類城市“雞肋”地塊,類似于中醫(yī)的激活穴位，恰恰可以作為公共配套設(shè)施的補(bǔ)充用地使用。根據(jù)臨近周邊社區(qū)的區(qū)位特點(diǎn)，邊角地可以補(bǔ)充建設(shè)社區(qū)菜場(chǎng)、停車配套、養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)等公共服務(wù)設(shè)施，對(duì)改善民生、激活社區(qū)活力具有積極的作用。

3.2 策略二：改善空間環(huán)境品質(zhì)，促發(fā)片區(qū)整體更新

中心城區(qū)往往地價(jià)較高，若干拆遷成本過大的單宗地塊難以獨(dú)立開發(fā)。對(duì)于違章建設(shè)多、環(huán)境品質(zhì)差的“邊角料”地塊，建議采取拆除與改造并行的方式，將其完善成為片區(qū)公共活動(dòng)場(chǎng)所或公園綠地，成為激發(fā)片區(qū)整體更新的觸媒。雖然短期內(nèi)來看，“邊角料”地塊本身不盈利，甚至投入了若干拆遷成本，但卻提升了環(huán)境品質(zhì)，帶動(dòng)了周邊地價(jià)的提升。通過劃定周邊一定范圍的片區(qū)更新單元，采取地塊容積率置換等方式，完全可以實(shí)現(xiàn)更新片區(qū)的整體經(jīng)濟(jì)平衡，同時(shí)又帶動(dòng)了片區(qū)整體品質(zhì)形象的提升。

3.3 策略三：置換存量資源功能，實(shí)現(xiàn)屬地財(cái)稅可持續(xù)發(fā)展

目前中心城區(qū)屬地街道，尤其是老城區(qū)屬地內(nèi)，工業(yè)用地往往所剩無幾，而房地產(chǎn)帶來的稅收往往是“一竿子買賣”，基層政府財(cái)稅來源不可持續(xù)。對(duì)于區(qū)位較好、使用低效的“邊角料”地塊存量資源，建議政府提早收儲(chǔ)，對(duì)地上存量建筑物改擴(kuò)建，置換如辦公、商業(yè)等功能。通過利用地塊的中心區(qū)位和流量資源，出租并培育大眾創(chuàng)業(yè)空間、便民商業(yè)空間，從而實(shí)現(xiàn)基層政府長期的財(cái)稅來源。

4 “邊角料”地塊利用案例

常州市天寧區(qū)老城區(qū)六個(gè)街道作為城市開發(fā)較早的地區(qū)，在經(jīng)歷了多輪城市更新、地塊開發(fā)的規(guī)劃建設(shè)后，產(chǎn)生了數(shù)十處面積較小、環(huán)境較差，不便利用的城市“邊角料”地塊，主要包含低效設(shè)施地塊、低效城中村和閑置空地三種類型。

4.1 低效設(shè)施再利用案例

天寧區(qū)蘭陵街道過渡菜場(chǎng)地塊位于蘭陵街道北部，地塊西側(cè)南側(cè)均為老小區(qū)工人新村，北側(cè)有一加油站，東至蘭陵路，并緊鄰九洲新世界商圈，區(qū)域位置較為優(yōu)越。地塊占地面積6畝，在過渡菜場(chǎng)搬遷后一直處于閑置狀態(tài)。

地塊周邊老小區(qū)密集且建設(shè)年代較早，存在停車位配置不足的問題；受日照影響，對(duì)地塊開發(fā)也有高度限制；因此規(guī)劃方案考慮將其改造成低層的綜合性公共服務(wù)建筑。建筑內(nèi)部主要功能為便民商業(yè)和公共服務(wù)設(shè)施，一方面補(bǔ)充了社區(qū)文體服務(wù)空間，另一方面為屬地帶來了長期的物業(yè)出租收益。建筑屋頂則考慮為公共停車的功能，白天補(bǔ)充所在商圈的停車配建，晚上則滿足老小區(qū)停車需求，同時(shí)通過車位租金進(jìn)一步帶來屬地租金收益。

4.2 低效城中村地塊利用案例

天寧區(qū)紅梅街道錢家村地塊屬于低效城中村，南側(cè)為城市主干道飛龍路，三面被新建住區(qū)包圍，地塊規(guī)模約10畝。此城中村周邊地價(jià)較高，且公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)完善，但城市街頭綠地缺失(見圖1)。

方案設(shè)想利用此“邊角料”地塊改造成為公共綠地，同時(shí)提供健身設(shè)施等配套，提升片區(qū)空間環(huán)境品質(zhì)，為周邊社區(qū)居民打造一個(gè)日常生活的休閑場(chǎng)所。雖然此方案產(chǎn)生了約1萬m2民房拆遷投入，但對(duì)外圍片區(qū)的地價(jià)提升和環(huán)境改善起到積極作用，可以實(shí)現(xiàn)更新片區(qū)的整體經(jīng)濟(jì)平衡。

4.3 閑置空地利用案例

天寧區(qū)茶山街道陸家村及其周邊用地現(xiàn)行法定規(guī)劃為整體調(diào)整為二類居住用地出讓。但由于陸家村拆遷難度較大，拆遷周期較長，陸家村北側(cè)現(xiàn)存一狹長邊角空地近期無法真正開發(fā)，造成資源的閑置浪費(fèi)。考慮地塊路北為德安醫(yī)院，高峰停車需求較大，因此對(duì)該地塊可做臨時(shí)功能設(shè)施的開發(fā)使用，建設(shè)臨時(shí)停車場(chǎng)和綠地，既保證了短期內(nèi)的有效利用，也不會(huì)對(duì)將來整體開發(fā)造成影響(見圖2)。

5 結(jié)語

中心城區(qū)用地資源極其寶貴，“邊角料”這一特殊的“雞肋”地塊也是重要的存量資源。其利用應(yīng)以人民需求為前提，通過完善服務(wù)供給，改善空間品質(zhì)，置換物業(yè)功能等方式，推動(dòng)存量資源精準(zhǔn)高效利用，推動(dòng)社區(qū)活力提升和片區(qū)整體更新，為城市高質(zhì)量集約化發(fā)展助力。