集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)收益分配問題研究

琚寧寧?劉曉平

【摘 要】 集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的收益分配事關(guān)農(nóng)民的切身利益。文章通過對幾個試點地區(qū)的實踐經(jīng)驗的總結(jié)和對比，指出在農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)過程中存在不少問題，其中集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)收益分配成為整個流轉(zhuǎn)過程中最核心的問題。為了保障農(nóng)民的最基本權(quán)利，需要建立有效的監(jiān)督管理機(jī)制：明確集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)收益分配的主體;合理分配集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)收益比例;建立有效的集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)收益分配監(jiān)督管理機(jī)制。

【關(guān)鍵詞】 集體建設(shè)用地使用權(quán);流轉(zhuǎn)收益;土地制度

我國現(xiàn)行法律禁止集體建設(shè)用地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，但實踐中，隱形流轉(zhuǎn)現(xiàn)象大量存在。黨的十八屆三中全會提出，在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權(quán)同價，由此在政策層面，放開了對集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的管制。[1]在流轉(zhuǎn)的過程中產(chǎn)生的增值收益成為關(guān)注的焦點。由于法律沒有明確參與分配的主體，那么政府是否能夠直接成為參與分配的主體，農(nóng)民集體內(nèi)部利益又將如何進(jìn)行分配等一系列問題的解決就需要一套合理的分配方案，這樣才能保障集體建設(shè)用地使用權(quán)的順利流轉(zhuǎn)。

一、集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)收益分配的相關(guān)概述

亞當(dāng)·斯密在《國富論》中將收益界定為那部分不侵蝕資本的可予消費的數(shù)額，即視“收益”為財富的增加。集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)收益，是集體建設(shè)用地使用權(quán)人收取土地流轉(zhuǎn)增值所產(chǎn)生的利益。[2]土地收益是土地增值的表現(xiàn)，其根本來源是地租，根據(jù)馬克思的地租理論， [3]集體建設(shè)用地絕對地租是土地所有者憑借其所有者的身份對土地使用的壟斷而形成的地租，是使用者使用任何等級的集體建設(shè)用地都必須支付的最低度的地租。集體建設(shè)用地級差地租是由于經(jīng)營良好所獲得的土地超額收益。[4]集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)收益分配就是指流轉(zhuǎn)過程中產(chǎn)生的土地增值在利益主體之間的權(quán)衡和調(diào)節(jié)。

根據(jù)我國法律規(guī)定以及試點地區(qū)經(jīng)驗可以看出，集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)收益分配涉及農(nóng)民的根本利益，要想實現(xiàn)公平公正流轉(zhuǎn)，保護(hù)農(nóng)民的權(quán)益，增加農(nóng)民的收入，必須明確流轉(zhuǎn)收益分配的利益主體。關(guān)于流轉(zhuǎn)收益分配的主體，在學(xué)術(shù)界有不同的看法，主要包括以下三類：一是集體經(jīng)濟(jì)組織，二是農(nóng)民，三是政府。首先，集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的收益分配主體依據(jù)的主要是土地產(chǎn)權(quán)理論。德姆塞茨對產(chǎn)權(quán)作出如下定義：“所謂產(chǎn)權(quán)，有兩重含義，一是自己收益的權(quán)利，二是使他人受損的權(quán)利”?！爱a(chǎn)權(quán)是一種社會工具。它可以作為人與人之間交換的渠道，通過這個渠道，凸顯其自身價值，達(dá)到人們預(yù)期的效果”。[5]目前爭議最多的是政府是否應(yīng)該直接參與收益分配，一種觀點認(rèn)為，政府為農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入大量人力物力，積極為人民群眾提供便捷服務(wù)，因此政府應(yīng)當(dāng)直接參與集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的收益分配。[6]另一種觀點認(rèn)為，政府為公共提供服務(wù)是其行使職能的體現(xiàn)，同時作為管理者和受益者的政府不能直接參與收益的分配，這會損害農(nóng)民的利益，但其可以通過稅收的方式獲取收益。

二、集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)收益分配地方試點經(jīng)驗分析

1、試點地區(qū)流轉(zhuǎn)收益分配情況

目前，法律層面禁止集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，但為了改革完善農(nóng)村土地制度，黨中央在政策層面放寬了對集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的限制，國家批準(zhǔn)一些地方政府進(jìn)行集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)試點改革。在改革試點中，各地區(qū)對于集體建設(shè)用地使用權(quán)收益分配規(guī)定各不相同，以下選取幾個典型的試點地區(qū)進(jìn)行分析。

（1）江蘇蘇州市集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)收益分配。蘇州市作為最早一批試點地區(qū)，對集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)收益分配較為細(xì)致。根據(jù)蘇州市集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法規(guī)定，蘇州市對土地收益按照年份制進(jìn)行租賃，在初次流轉(zhuǎn)租金的基礎(chǔ)上主要針對增值額，收取一定的比例，比例不能超過20%。政府收取的土地流轉(zhuǎn)收益必須?？顚Ｓ?，主要用于農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，辦理轉(zhuǎn)讓手續(xù)費用，貼補(bǔ)農(nóng)村貧困家庭，積極促進(jìn)集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

（2）浙江湖州市集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)收益分配。不同于江蘇蘇州市關(guān)于集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)收益分配，浙江湖州市為了合理利用土地資源，在保障農(nóng)民合法權(quán)益的基礎(chǔ)上促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展，根據(jù)湖州市區(qū)農(nóng)村集體建設(shè)用地使用管理試行辦法規(guī)定，促進(jìn)公平公正，規(guī)范土地市場，集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)產(chǎn)生的收益在扣除需要繳納的稅費外，會轉(zhuǎn)入相應(yīng)的資金賬戶。流轉(zhuǎn)過程產(chǎn)生的收益，投資于社會公益事業(yè)，保障集體組織經(jīng)濟(jì)建設(shè)的發(fā)展，為更多貧困農(nóng)民提供福利保障。

（3）廣州市集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)收益分配。根據(jù)廣州市集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法的通知，遵循依法、平等、公開的原則，集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)的集體成員擁有集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)所產(chǎn)生的利益，歸原集體建設(shè)用地使用權(quán)人，對于轉(zhuǎn)讓轉(zhuǎn)租發(fā)生增值的情況，需要繳納一定的增值稅。流轉(zhuǎn)所得的收益用于集體組織內(nèi)經(jīng)濟(jì)建設(shè)發(fā)展，集體成員的社會保障，要嚴(yán)格按照規(guī)定的用途使用，使用情況應(yīng)當(dāng)定期在公眾平臺上向集體經(jīng)濟(jì)組織的成員公開。

2、試點地區(qū)流轉(zhuǎn)收益分配情況分析

從上述試點關(guān)于集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)收益規(guī)定看出，由于各地區(qū)都有自己的特色，根據(jù)自身情況的特殊性，對流轉(zhuǎn)收益分配規(guī)定也各不相同。整體上分析，主要有以下幾個方面，第一，集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)后產(chǎn)生的收益該歸于誰，政府是否直接參與初次分配。第二，收益分配在各主體間如何具體分配。第三，獲得的收益有哪些用途等。蘇州市規(guī)定了政府能夠參與初次分配流轉(zhuǎn)收益，并且對各級政府的分配比例都做了詳細(xì)的規(guī)定。但是有些試點地區(qū)為更好的保障農(nóng)民的利益，遵循自愿公平的原則，集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)收益主要歸集體經(jīng)濟(jì)組織所有，比如廣州市規(guī)定除了繳納必要的稅費，剩余的流轉(zhuǎn)收益全部歸集體經(jīng)濟(jì)組織所有，并納入統(tǒng)一賬戶集中管理。政府、集體經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)民這些利益主體之間如何進(jìn)行分配，大多數(shù)試點地區(qū)對此規(guī)定都較為模糊。蘇州市對各利益主體間關(guān)于流轉(zhuǎn)收益分配比例進(jìn)行詳細(xì)規(guī)定，利益主體之間有具體、明確的分配比例，避免了矛盾的發(fā)生，有利于土地流轉(zhuǎn)順利進(jìn)行。對于政府獲取的流轉(zhuǎn)收益用途規(guī)定，各試點地區(qū)規(guī)定方向大致類同，主要是統(tǒng)一納入賬戶進(jìn)行集中管理，?？顚Ｓ茫蠖鄶?shù)用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，保障各集體經(jīng)濟(jì)組織成員的基本生活。

造成上述試點地區(qū)對集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)收益分配規(guī)定不同的主要原因就是就是缺乏統(tǒng)一管理規(guī)范。各利益主體受到利益的趨勢，很容易造成比例分配不均衡。政府在各利益主體間是最大的管理者，不能得到有效的監(jiān)督，將流轉(zhuǎn)所獲取的收益納為己有，這樣到集體經(jīng)濟(jì)組織手里的利益大大減半，農(nóng)民的利益很容易受到侵害。集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)收益分配要兼顧公平與效率，遵循公平公正的原則，從而能夠保證土地改革的順利進(jìn)行，有利于社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

三、集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)收益分配存在的問題分析

1、集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的收益分配主體不明確

集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的收益分配主體涉及政府、集體經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)民。由于法律制度缺位，實踐層面混亂，導(dǎo)致利益分配沒有統(tǒng)一依據(jù)，參與分配的主體也有所不同。實踐中，大多數(shù)地區(qū)也都是把農(nóng)民集體作為參與分配的主體。但是關(guān)于政府是否能直接作為參與分配的主體，地區(qū)試點對此規(guī)定各有不同，并且不明確。比如蘇州市規(guī)定政府可以參與初次流轉(zhuǎn)收益分配，而湖州市規(guī)定大為不同。其次關(guān)于集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民的內(nèi)部分配問題，沒有明確規(guī)定二者參與分配利益，并且分配比例也是模糊不一，這樣容易導(dǎo)致農(nóng)民的利益受到很大的損失。農(nóng)民本身在與政府的博弈中就是弱勢群體，加之流轉(zhuǎn)收益分配主體沒有法律的明確規(guī)定，其合法權(quán)益不能得到充分保障。

2、政府對集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)收益分配的干預(yù)過多

政府作為經(jīng)濟(jì)運行的主導(dǎo)者，為了保障集體的利益，適當(dāng)?shù)倪M(jìn)行干預(yù)是有必要的，且有利于市場秩序的建立。在實踐過程中，政府在集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)上表現(xiàn)的較為積極和強(qiáng)硬，通過制定地方政府規(guī)章，強(qiáng)制干涉流轉(zhuǎn)的收益分配，對土地的利用率產(chǎn)生重大影響。為了獲取更多的利益，地方政府會對流轉(zhuǎn)過程實行全方位的監(jiān)控，必要時親自參與其中。同時，在稅費比例上，各地區(qū)規(guī)定也有所不同，在一定程度上造成市場秩序的混亂，農(nóng)民權(quán)益也會受到侵害。

3、集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)收益分配的比例不公平

流轉(zhuǎn)收益分配的比例關(guān)系到農(nóng)民的根本利益。在試點改革地區(qū)，政府和集體經(jīng)濟(jì)組織往往占有收益的很大比例，比如蕪湖政府和集體經(jīng)濟(jì)組織分配比例各占一半，也有些地區(qū)將土地流轉(zhuǎn)產(chǎn)生的收益全部歸政府所有。農(nóng)民本身就處于收益分配的不利地位。根據(jù)信息不對稱原理，客觀上，農(nóng)民獲取信息的渠道是有限的，主觀上對相關(guān)知識的缺乏，都導(dǎo)致農(nóng)民的利益受到損失。在內(nèi)部收益分配的問題上，集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民個體收益分配比例也不明確，集體經(jīng)濟(jì)組織往往將流轉(zhuǎn)的大部分利益收歸己有，用于城鎮(zhèn)的再建設(shè)，農(nóng)民從中獲取的利益寥寥無幾。

4、缺乏有效的監(jiān)督管理機(jī)制

首先，政府和集體經(jīng)濟(jì)組織將收取的利益用于城鎮(zhèn)建設(shè)，但是缺乏有效的監(jiān)督機(jī)制，對于收取的集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)收益用途并沒有明確的公示，農(nóng)民的知情權(quán)受到損失。在實踐中，很多地區(qū)集體經(jīng)濟(jì)組織監(jiān)管比較混亂，受到利益的驅(qū)使，相互勾結(jié)現(xiàn)象大量存在，使流轉(zhuǎn)收益使用的程序形同虛設(shè)。[7]內(nèi)部監(jiān)管缺失，村干部私吞暴利，導(dǎo)致農(nóng)民的利益受到損害，內(nèi)部矛盾不斷激化，在一定程度上阻礙了經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。[8]其次，農(nóng)民的利益受到損害后，沒有有效的渠道進(jìn)行申訴，救濟(jì)機(jī)制的缺少使得農(nóng)民有苦不能言，也助長了領(lǐng)導(dǎo)的不正之風(fēng)。

四、完善集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)收益分配制度的建議

1、明確集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)收益分配的主體

首先要明確農(nóng)民集體和農(nóng)民作為土地的所有權(quán)者和使用者，依據(jù)物權(quán)法的規(guī)定，參與集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)產(chǎn)生的收益分配。其次，要清楚的知道，政府不是集體建設(shè)用地使用權(quán)人，不能直接享有其產(chǎn)生的收益，并且合同具有相對性，政府同樣也不屬于流轉(zhuǎn)合同的參與方，所以政府當(dāng)然不能直接參與集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)收益分配。不可否認(rèn)的是，政府為集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)提供了較為方便的服務(wù)，也是功不可沒的。因此政府雖然不能直接以集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)收益分配的主體獲得利益，但可以通過稅收權(quán)實現(xiàn)對流轉(zhuǎn)收益的分享，這樣也有利于提高政府為集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)服務(wù)的動力，協(xié)調(diào)利益主體間的矛盾。

2、合理分配集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)收益比例

農(nóng)民集體和農(nóng)民對集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的收益分配屬于內(nèi)部收益分配，為了防止集體組織貪取暴利，保障農(nóng)民的根本利益，增加農(nóng)民的收入，要合理分配內(nèi)部流轉(zhuǎn)收益比例。合理分配集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)收益比例，要求全國制定一個最低的具體的分配比例，在地區(qū)適用的時候，在不低于最低分配比例的情況下，各地有很大的自由裁量權(quán)，可以根據(jù)不同地區(qū)情況不同處理。存在一個具體分配比例，可以更好保障農(nóng)民的收益，切實的促進(jìn)農(nóng)民收入的提高。地方在處理分配比例問題上，采取民主的方式確定比例，充分發(fā)動農(nóng)民參與的積極性，以確保權(quán)益得到最大的實現(xiàn)。

3、建立有效的集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)收益分配監(jiān)督管理機(jī)制

為了更好的貫徹取之于民，用之于民的原則，防止農(nóng)民集體濫用權(quán)力，對農(nóng)民的根本權(quán)益造成損害，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的監(jiān)管。成立專門的集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)監(jiān)督管理部門，實現(xiàn)流轉(zhuǎn)的過程和結(jié)果透明化，收取的費用有存根，?？顚Ｓ?，切實保障農(nóng)民的收益。此外，監(jiān)督管理部門對于發(fā)現(xiàn)的違法行為，要積極處理反饋，為農(nóng)民提供有效糾紛解決機(jī)制。

集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的收益分配事關(guān)農(nóng)民的切身利益，但在實踐過程中對流轉(zhuǎn)收益分配主體的認(rèn)識存在很大的差異，并且政府對流轉(zhuǎn)分配的干預(yù)過多，導(dǎo)致農(nóng)民的權(quán)益受到很大的損失，阻礙了改革的進(jìn)程。因此為了保障農(nóng)民的最基本權(quán)利，需要建立有效的監(jiān)督管理機(jī)制，合理分配流轉(zhuǎn)比例，以增加農(nóng)民的財產(chǎn)性收入，加快集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的改革進(jìn)程，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的快速增長。

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【作者簡介】

琚寧寧（1994—）女，漢族，河南人，西安工程大學(xué)人文社會科學(xué)學(xué)院碩士研究生，研究方向：中國馬克思主義法學(xué)、土地法.

劉曉平（1976—）女，漢族，山東人，碩士研究生，職稱：副教授，研究方向：土地法.