齊齊哈爾生態(tài)環(huán)境治理的法治機(jī)制探析

畢再宏

【摘要】齊齊哈爾生態(tài)環(huán)境基礎(chǔ)較好，近年來(lái)，在生態(tài)環(huán)境治理的法治化方面進(jìn)行了一系列有益探索。在響應(yīng)國(guó)家用最嚴(yán)格制度、最嚴(yán)密法治保護(hù)生態(tài)環(huán)境的號(hào)召和有關(guān)要求下，為進(jìn)一步推動(dòng)市生態(tài)環(huán)境的持續(xù)改善，還要細(xì)化立法、執(zhí)法、司法方面工作，在發(fā)揮政府職能、引導(dǎo)公眾提升環(huán)保意識(shí)方面下功夫。

【關(guān)鍵詞】齊齊哈爾;生態(tài)環(huán)境;法治

“用嚴(yán)格的法律制度保護(hù)生態(tài)環(huán)境”是黨的十八屆四中全會(huì)以來(lái)形成的生態(tài)文明建設(shè)的共識(shí)。沒(méi)有完備的生態(tài)環(huán)境法治機(jī)制，生態(tài)環(huán)境建設(shè)的質(zhì)量將大打折扣。齊齊哈爾生態(tài)環(huán)境基礎(chǔ)較好，下步發(fā)展要抓住法治保障這個(gè)關(guān)鍵，打好生態(tài)這張牌。

一、齊齊哈爾生態(tài)環(huán)境的基本情況

齊齊哈爾是全國(guó)節(jié)能減排財(cái)政政策的綜合示范城市，自然資源豐富、傳統(tǒng)老工業(yè)集中，在生態(tài)環(huán)境保護(hù)的歷史基礎(chǔ)和現(xiàn)實(shí)條件上有著自身的獨(dú)特之處。

全市土地總面積42496平方公里，共有自然保護(hù)區(qū)22個(gè)，包括國(guó)家級(jí)3個(gè)，省級(jí)10個(gè)，縣級(jí)9個(gè)。目前，全市生態(tài)示范區(qū)建設(shè)實(shí)現(xiàn)了全覆蓋，并且建設(shè)了松嫩平原本部防風(fēng)固沙生態(tài)功能保護(hù)區(qū)與克拜地區(qū)水土保護(hù)生態(tài)功能區(qū)2個(gè)重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)。從2018年《齊齊哈爾市生態(tài)環(huán)境狀況公報(bào)》統(tǒng)計(jì)來(lái)看，全市生態(tài)環(huán)境總體較好，無(wú)輻射環(huán)境污染事件發(fā)生;廢水、廢氣污染物排放量大幅下降，工業(yè)固體廢物及危險(xiǎn)廢物管理狀況良好，無(wú)環(huán)境污染事故發(fā)生。

二、齊齊哈爾生態(tài)環(huán)境治理的法治探索

齊齊哈爾在生態(tài)環(huán)境治理方面進(jìn)行了一系列探索，實(shí)施了廣覆蓋監(jiān)管整治，區(qū)域生態(tài)品牌得到了保護(hù)，全域生態(tài)治理取得初步成效。

（一）以制度引領(lǐng)為依托。近兩年，齊齊哈爾加大了生態(tài)環(huán)境保護(hù)的制度引領(lǐng)，出臺(tái)了一些規(guī)范性文件以及環(huán)境保護(hù)治理的規(guī)劃、方案。2019年，圍繞經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展之亟須，梳理立法的空白及待完善之處，將《齊齊哈爾市大氣污染防治條例》與《齊齊哈爾市供水用水管理?xiàng)l例》的修改正式列入立法規(guī)劃，《齊齊哈爾市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理?xiàng)l例》作為預(yù)備項(xiàng)目。2018年，發(fā)布《齊齊哈爾市2018-2020污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)行動(dòng)方案》，確定了15項(xiàng)專項(xiàng)治理和2項(xiàng)綜合治理的任務(wù)，全面開(kāi)展污染防治攻堅(jiān)。同年，發(fā)布《齊齊哈爾市2018-2020年濕地保護(hù)修復(fù)實(shí)施方案》，建立市、縣、鄉(xiāng)、村保護(hù)區(qū)“四級(jí)”責(zé)任機(jī)制。同年，《齊齊哈爾市烏裕爾河、雙陽(yáng)河流域跨行政區(qū)界水環(huán)境生態(tài)補(bǔ)償辦法（試行）》施行，標(biāo)志著我市水環(huán)境生態(tài)補(bǔ)償工作正式啟動(dòng)。2017年，重新修訂了《齊齊哈爾市環(huán)境保護(hù)局與齊齊哈爾市氣象局重污染天氣空氣質(zhì)量預(yù)警預(yù)報(bào)聯(lián)動(dòng)機(jī)制》，制發(fā)《齊齊哈爾市2017年農(nóng)作物秸稈綜合利用的實(shí)施方案》《齊齊哈爾市秸稈焚燒工作應(yīng)急預(yù)案》，提升整體大氣質(zhì)量的同時(shí)，提高我市重污染天氣預(yù)警預(yù)報(bào)能力。

（二）加大生態(tài)環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督力度。一是多方聯(lián)動(dòng)開(kāi)展環(huán)境執(zhí)法工作。圍繞年度重點(diǎn)工作，開(kāi)展具體執(zhí)法活動(dòng)，如2018年，圍繞深化“雙隨機(jī)”環(huán)境執(zhí)法抽查工作，市生態(tài)環(huán)境局先后開(kāi)展了“治霾衛(wèi)藍(lán)”“治污凈水”等十幾個(gè)專項(xiàng)檢查行動(dòng)。共檢查企業(yè)1285家次，出動(dòng)執(zhí)法人員2890余人次，實(shí)施行政處罰178起，受理的1135件環(huán)境信訪案件均得到妥善處理。二是加大環(huán)境安全監(jiān)管。深化網(wǎng)格化監(jiān)管，圍繞污水處理、大氣治理、重點(diǎn)行業(yè)開(kāi)展了專項(xiàng)執(zhí)法行動(dòng)，環(huán)境污染整治取得階段性成果。比如，水環(huán)境保護(hù)方面，2018年，我市加大了黑臭水體治理力度，完成大乘寺滯水池整治，中心城區(qū)其余4處黑臭水體整治也初見(jiàn)成效。三是重點(diǎn)開(kāi)展中央環(huán)保督查“回頭看”和農(nóng)業(yè)農(nóng)村專項(xiàng)督察。針對(duì)中央第三環(huán)保督查組在2018年6月“回頭看”中反饋的問(wèn)題，制定了整改方案，對(duì)發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題逐項(xiàng)制定整改措施，明確任務(wù)書、路線圖、時(shí)間表和責(zé)任人。建立了調(diào)度、督查、考核工作制度和約談、提醒、責(zé)任追究工作機(jī)制。

（三）提升司法保障水平。2019年4月，齊齊哈爾市中級(jí)人民法院掛牌成立環(huán)境資源審判庭，專門處理全市范圍內(nèi)涉環(huán)境資源類糾紛案件，通過(guò)專業(yè)化的環(huán)境資源審判確保最嚴(yán)格的源頭保護(hù)、損害賠償和責(zé)任追究制度的落實(shí)。審判庭的掛牌彰顯了司法系統(tǒng)發(fā)揮司法保障服務(wù)職能、加大生態(tài)環(huán)境資源類案件審理力度的決心和態(tài)度，為今后更好的進(jìn)行環(huán)境資源類案件審理提供了保障。2019年，市檢察院擬定了涉及環(huán)境資源類案件公益訴訟的意見(jiàn)（征求意見(jiàn)稿），以期結(jié)合我市實(shí)際更好地落實(shí)國(guó)家、省相關(guān)方面要求，使有關(guān)部門在環(huán)保公益訴訟方面的工作開(kāi)展更加順暢協(xié)調(diào)。

（四）積極開(kāi)展生態(tài)環(huán)境法治宣傳教育。近兩年，我市積極開(kāi)展生態(tài)環(huán)境宣傳教育活動(dòng)，不斷加大宣傳力度、擴(kuò)大社會(huì)覆蓋面。一是舉辦廣場(chǎng)主題宣傳活動(dòng)，以設(shè)立宣傳畫板、發(fā)放環(huán)保知識(shí)手冊(cè)、設(shè)立咨詢臺(tái)現(xiàn)場(chǎng)講解環(huán)保法律法規(guī)等形式傳播生態(tài)環(huán)保理念。二是邀請(qǐng)環(huán)保專家現(xiàn)場(chǎng)講座提升生態(tài)保護(hù)能力，如邀請(qǐng)清華大學(xué)環(huán)境學(xué)院教授、浙江大學(xué)法學(xué)院教授來(lái)我市舉辦生態(tài)文明與環(huán)境保護(hù)相關(guān)專題講座。三是通過(guò)環(huán)保書法繪畫比賽等活動(dòng)，深化大、中、小學(xué)環(huán)境教育，從娃娃抓起培養(yǎng)生態(tài)環(huán)境意識(shí)。四是通過(guò)信息技術(shù)優(yōu)勢(shì)，利用微信、微博等新媒體傳播快、范圍廣特點(diǎn)，發(fā)布環(huán)保相關(guān)信息，發(fā)揮輿論宣傳作用，2018年發(fā)布量達(dá)1600條。

雖然齊齊哈爾在保護(hù)生態(tài)環(huán)境方面做了一些努力、取得了一些成效，但諸如水土流失、空氣污染等環(huán)境問(wèn)題并未徹底根治，尤其是2018年，中央環(huán)保督察指出了齊齊哈爾市存在的污泥露天存放、電石渣堆存、黑臭水體等環(huán)保問(wèn)題，這就要求我們進(jìn)一步加大治理力度，更好探索法治化方式的運(yùn)用。

三、加強(qiáng)齊齊哈爾生態(tài)環(huán)境治理的法治措施

提升生態(tài)環(huán)境保護(hù)質(zhì)量，要建立起推動(dòng)區(qū)域生態(tài)環(huán)境持續(xù)向好發(fā)展的運(yùn)轉(zhuǎn)機(jī)制，堅(jiān)持生態(tài)立法、執(zhí)法、司法和法律監(jiān)督一體抓，突出全面性和完整性。

（一）發(fā)揮立法引領(lǐng)導(dǎo)向作用。生態(tài)環(huán)境保護(hù)與治理的地方性立法是生態(tài)環(huán)境法治建設(shè)的一項(xiàng)基礎(chǔ)性工作，是依法規(guī)范生態(tài)治理的前提，這個(gè)過(guò)程要注意兩個(gè)問(wèn)題：一是要注意地方立法放水問(wèn)題。2017年7月，中央就甘肅祁連山國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)生態(tài)環(huán)境問(wèn)題發(fā)出《通報(bào)》，對(duì)加強(qiáng)生態(tài)立法以及嚴(yán)格實(shí)施生態(tài)法律法規(guī)的重要性表明了嚴(yán)正立場(chǎng)，明確指出了祁連山生態(tài)環(huán)境問(wèn)題中的一項(xiàng)最突出的問(wèn)題就是有關(guān)立法部門在立法層面為破壞生態(tài)行為“放水”。地方立法在保護(hù)和落實(shí)區(qū)域生態(tài)環(huán)境方面的作用是必不可少的，但立法質(zhì)量的高低、立法理念是否正確等更為重要，《通報(bào)》中總結(jié)出的問(wèn)題及反映的類似教訓(xùn)是必須要注意的。完善地方立法，不僅要在科學(xué)性、實(shí)用性上下功夫，還要注意與國(guó)家立法的銜接，不能對(duì)國(guó)家法律做不當(dāng)變更，更不能偏離保護(hù)生態(tài)環(huán)境的初衷，要確保立法始終服務(wù)于生態(tài)建設(shè)。二是要注意立法偏虛的問(wèn)題。立法偏“虛”是指法律規(guī)定在一定程度上比較籠統(tǒng)，缺乏實(shí)質(zhì)性、可操作性的內(nèi)容，如只規(guī)定義務(wù)性條款，卻缺少相應(yīng)的法律責(zé)任條款，或雖然規(guī)定了法律責(zé)任，卻沒(méi)有規(guī)定啟動(dòng)追責(zé)的程序，這些都是立法偏虛的表現(xiàn)，要注意避免。同時(shí)地方立法要在生態(tài)環(huán)境保護(hù)與促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、城市生態(tài)與農(nóng)村環(huán)境方面做好平衡，以公平為原則，確保城鄉(xiāng)環(huán)境利益，不以犧牲一方的利益為另一方謀求發(fā)展，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)環(huán)境質(zhì)量整體提升。

（二）規(guī)范生態(tài)環(huán)保執(zhí)法活動(dòng)。嚴(yán)格落實(shí)好國(guó)家生態(tài)環(huán)保方面的具體要求，發(fā)現(xiàn)并及時(shí)整改存在的問(wèn)題，才能逐步實(shí)現(xiàn)齊齊哈爾生態(tài)環(huán)境持續(xù)改善的目標(biāo)。一是要敢于動(dòng)真碰硬。下決心、出重拳懲治違法行為，對(duì)于長(zhǎng)期存在的治理難題，更要通過(guò)嚴(yán)肅嚴(yán)厲的執(zhí)法，震懾違法企業(yè)和個(gè)人，消除生態(tài)文明領(lǐng)域的地方保護(hù)主義，回應(yīng)人民群眾對(duì)美好生態(tài)環(huán)境的期待。確保地區(qū)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的綜合決策能夠執(zhí)行落實(shí)到位。二是要加強(qiáng)農(nóng)村執(zhí)法力量。學(xué)習(xí)浙江“千村示范、萬(wàn)村整治”經(jīng)驗(yàn)，全面落實(shí)《齊齊哈爾市農(nóng)村人居環(huán)境整治三年行動(dòng)方案》，以農(nóng)村垃圾、污水處理、廁所革命和村容村貌為重點(diǎn)，綜合整治農(nóng)村環(huán)境。既嚴(yán)格控制城市污染向農(nóng)村有害化轉(zhuǎn)移，又要防止農(nóng)村有毒有害農(nóng)副產(chǎn)品等污染向城市輸出。良好生態(tài)環(huán)境的構(gòu)建中，政府、市場(chǎng)、企業(yè)等不同主體要發(fā)揮各自的職能。其中，政府作為環(huán)境公共產(chǎn)品的決策者，應(yīng)當(dāng)綜合加強(qiáng)環(huán)境引導(dǎo)、調(diào)配和監(jiān)管職能。編制完成《齊齊哈爾市生態(tài)環(huán)境總體規(guī)劃》，加快完成環(huán)境質(zhì)量底線、資源利用上線和生態(tài)環(huán)境準(zhǔn)入清單的編制工作，構(gòu)建分區(qū)管控體系，打好藍(lán)天、碧水、黑土“三大保衛(wèi)戰(zhàn)”。

（三）加強(qiáng)司法審判能力建設(shè)。生態(tài)環(huán)境案件一般較為復(fù)雜，審理過(guò)程涉及到環(huán)境資源司法的專門化與普通化相結(jié)合的問(wèn)題，很多細(xì)節(jié)問(wèn)題國(guó)家層面也在探討，這就對(duì)審判人員的依法審理提出了更高的要求。齊齊哈爾市中級(jí)人民法院雖然已經(jīng)成立了環(huán)境資源審判庭，專門處理涉環(huán)境資源訴訟案件，但該庭成立時(shí)間短，目前只是框架與成員搭建起來(lái)了，還沒(méi)有真正審理過(guò)相關(guān)案件，處理復(fù)雜案件的能力和效果，需要時(shí)間來(lái)檢驗(yàn)和反饋。未來(lái)無(wú)論案件數(shù)量多少、復(fù)雜性如何，都要未雨綢繆，在提升審判人員理論與實(shí)踐能力上下功夫。要加大業(yè)務(wù)培訓(xùn)力度，尤其是對(duì)最高院及其他地區(qū)發(fā)布的相關(guān)典型案件，要仔細(xì)研究，以大量的司法案例實(shí)踐總結(jié)的經(jīng)驗(yàn)、反映出的問(wèn)題為抓手，使審判人員快速掌握生態(tài)環(huán)保相關(guān)法律法規(guī)，深入理解蘊(yùn)含在其中的法治精神和理念，為日后公平公正處理環(huán)境資源類案件做好準(zhǔn)備。需注意的是，對(duì)污染環(huán)境和破壞生態(tài)的案件，司法機(jī)關(guān)要有擔(dān)當(dāng)?shù)木?，該立案的?jiān)決依法立案，該判決的堅(jiān)決依法判決，要杜絕因環(huán)境問(wèn)題的復(fù)雜性、牽扯面廣等原因?qū)е碌牧鸽y的問(wèn)題，要真正保障污染受害者、生態(tài)受損人的訴權(quán)。

（四）培育公眾生態(tài)環(huán)保法治意識(shí)。法律制度的科學(xué)、嚴(yán)格與規(guī)范，為執(zhí)法司法行為提供了前提保障。但生態(tài)環(huán)境的最終改善離不開(kāi)全社會(huì)的共同努力和參與。一方面，政府要加大生態(tài)環(huán)保法治宣傳教育力度。一是建立以案釋法制度，通過(guò)身邊案件教育身邊人，引導(dǎo)群眾知法懂法，自覺(jué)自愿守法。二是在市、縣主要新聞媒體曝光環(huán)境違法案件及處置結(jié)果，讓環(huán)境執(zhí)法、司法活動(dòng)走進(jìn)公眾視野。三是豐富宣傳方式及手段，在繼續(xù)用好傳統(tǒng)宣傳方式的同時(shí)，借助微信、APP等新媒體平臺(tái)，普及生態(tài)科學(xué)知識(shí)和政策法律。另一方面，領(lǐng)導(dǎo)干部要發(fā)揮帶頭作用。環(huán)保法治意識(shí)的提升是一個(gè)長(zhǎng)期的、潛移默化的過(guò)程，領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)走在群眾的前列。領(lǐng)導(dǎo)干部正確履行生態(tài)保護(hù)職責(zé)、帶頭遵守環(huán)境的行為更具說(shuō)服力，要從“講政治”高度去認(rèn)識(shí)和理解生態(tài)環(huán)境建設(shè)的重要性，提高政治站位。

【基金項(xiàng)目：齊齊哈爾市哲學(xué)社會(huì)科學(xué)規(guī)劃項(xiàng)目研究成果，項(xiàng)目編號(hào)：QSX2018-14YB】

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