寧夏失業(yè)保險(xiǎn)實(shí)施現(xiàn)狀、問題與建議

郭慶

摘要：目前，寧夏失業(yè)保險(xiǎn)制度日益趨向完善，正處于保障失業(yè)人員基本生活，促就業(yè)、穩(wěn)就業(yè)，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，助力各項(xiàng)重大改革的重要階段。研究寧夏失業(yè)保險(xiǎn)的現(xiàn)狀、存在的問題，對(duì)于進(jìn)一步推動(dòng)寧夏失業(yè)保險(xiǎn)事業(yè)的發(fā)展具有重要意義。

關(guān)鍵詞：寧夏;失業(yè)保險(xiǎn);失業(yè)保險(xiǎn)制度

中圖分類號(hào)：? ? 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A? ? ? ? ?文章編號(hào)：1008-2991（2020）02-005-014

失業(yè)保險(xiǎn)是國家通過立法強(qiáng)制實(shí)施，由社會(huì)集中建立基金，向中斷就業(yè)失去工資收入的勞動(dòng)者提供一定時(shí)期的物質(zhì)幫助和再就業(yè)服務(wù)的制度，是我國社會(huì)保險(xiǎn)制度的重要組成部分，也是我國積極就業(yè)政策的有機(jī)組成[1]。我國失業(yè)保險(xiǎn)制度起步于1950年失業(yè)救濟(jì)，初建于1986年頒布的《國營企業(yè)職工待業(yè)保險(xiǎn)暫行規(guī)定》，成型于1999年頒布實(shí)施的《失業(yè)保險(xiǎn)條例》。2001年，為適應(yīng)國營企業(yè)經(jīng)營機(jī)制轉(zhuǎn)換和勞動(dòng)制度的重大改革，保障職工失業(yè)后的基本生活，按照國務(wù)院頒布的《國營企業(yè)職工待業(yè)保險(xiǎn)暫行規(guī)定》，寧夏開始建立并實(shí)施失業(yè)保險(xiǎn)制度。近20年來，寧夏失業(yè)保險(xiǎn)制度日益趨向完善，目前正處于發(fā)揮失業(yè)保險(xiǎn)促就業(yè)、穩(wěn)就業(yè)的重要階段。在此之際，研究寧夏失業(yè)保險(xiǎn)實(shí)施的現(xiàn)狀，存在的問題，提出必要的對(duì)策建議，以期為寧夏失業(yè)保險(xiǎn)工作的進(jìn)一步完善提供有益參考具有重要的意義。

一、寧夏失業(yè)保險(xiǎn)基本情況

（一）制度建設(shè)情況

2001年12月，寧夏失業(yè)保險(xiǎn)制度伴隨《寧夏回族自治區(qū)失業(yè)保險(xiǎn)辦法》的頒布實(shí)施正式得以建立。2007年，《關(guān)于調(diào)整部分失業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)經(jīng)辦職能的通知》（寧勞社發(fā)〔2007〕115號(hào)）明確指出，社會(huì)保險(xiǎn)事業(yè)管理局負(fù)責(zé)失業(yè)保險(xiǎn)參保登記、申報(bào)、繳費(fèi)核定，就業(yè)部門重點(diǎn)承擔(dān)失業(yè)保險(xiǎn)的待遇審核發(fā)放以及促進(jìn)失業(yè)職工再就業(yè)工作。2012年開始，寧夏著手開展失業(yè)保險(xiǎn)自治區(qū)級(jí)統(tǒng)籌工作，出臺(tái)了《自治區(qū)人民政府關(guān)于失業(yè)保險(xiǎn)試行自治區(qū)級(jí)統(tǒng)籌的實(shí)施意見》（寧政發(fā)〔2012〕177號(hào)）。至此，寧夏失業(yè)保險(xiǎn)制度基本格局形成。2014年到2017年期間，為落實(shí)國家援企穩(wěn)崗、“護(hù)航行動(dòng)”、“展翅行動(dòng)”重要行動(dòng)計(jì)劃以及國家有關(guān)階段性降低社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)率的精神要求，寧夏相繼出臺(tái)了一系列配套政策措施。目前，寧夏失業(yè)保險(xiǎn)制度體系基本健全，為指導(dǎo)寧夏開展失業(yè)保險(xiǎn)各項(xiàng)工作提供了必要的法制保障。

（二）工作基本情況

1.失業(yè)保險(xiǎn)工作基本情況

近年來，寧夏失業(yè)保險(xiǎn)參保擴(kuò)面工作穩(wěn)步推進(jìn)、參保人數(shù)呈現(xiàn)緩慢增長，到2017年底，寧夏全區(qū)失業(yè)保險(xiǎn)參保人數(shù)達(dá)到88.55萬人，實(shí)際繳費(fèi)人數(shù)80.99萬人。2012年至2017年寧夏失業(yè)保險(xiǎn)參保人數(shù)如圖1所示。

2017年寧夏失業(yè)保險(xiǎn)基金收入4.83億元，同比減少28.87%;基金支出3.24億元，同比減少9%;本年收支結(jié)余1.59億元，年末滾存結(jié)余36.35億元。從2012年至2017年寧夏失業(yè)保險(xiǎn)基金滾存增長率逐年下降，執(zhí)行階段性降費(fèi)政策成績明顯，在一定程度上也說明了失業(yè)保險(xiǎn)基金使用效率有所提升。2012年至2017年寧夏失業(yè)保險(xiǎn)基金情況如圖2所示。

2017年之前，寧夏一直按照當(dāng)?shù)刈畹凸べY標(biāo)準(zhǔn)的65%執(zhí)行失業(yè)保險(xiǎn)金的發(fā)放。2017年根據(jù)《關(guān)于調(diào)整失業(yè)保險(xiǎn)金標(biāo)準(zhǔn)的指導(dǎo)意見》（人社部發(fā)〔2017〕71號(hào)）要求，寧夏重新研究制定了調(diào)整失業(yè)保險(xiǎn)金標(biāo)準(zhǔn)的實(shí)施方案，計(jì)劃用3年至5年時(shí)間逐步提高失業(yè)保險(xiǎn)金標(biāo)準(zhǔn)至當(dāng)?shù)刈畹凸べY的90%。截至2018年下半年寧夏失業(yè)保險(xiǎn)金標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)提高到了75%。據(jù)有關(guān)統(tǒng)計(jì)，2018年寧夏領(lǐng)取失業(yè)保險(xiǎn)金人員月人均領(lǐng)取1 173.33元，比上年增加219.86元，增長23.06%;比2013年增加了395.33元，年均增長8.87%。2012年至2018年寧夏失業(yè)保險(xiǎn)金月人均享受標(biāo)準(zhǔn)如圖3所示。

2.失業(yè)保險(xiǎn)體系建設(shè)情況

寧夏失業(yè)保險(xiǎn)工作原則上按照屬地管理、分級(jí)核算原則開展。2008年1月1日起，寧夏全區(qū)20個(gè)市、縣（區(qū)）就業(yè)服務(wù)局將具體失業(yè)保險(xiǎn)基金征收職能移交到稅務(wù)部門，失業(yè)保險(xiǎn)參保（擴(kuò)面）、登記、申報(bào)、繳費(fèi)基數(shù)的核定由社保部門負(fù)責(zé)，實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老、失業(yè)保險(xiǎn)參保資源共享，就業(yè)部門負(fù)責(zé)失業(yè)保險(xiǎn)的待遇審核發(fā)放及促進(jìn)失業(yè)人員再就業(yè)工作。2013年，寧夏正式開始實(shí)行失業(yè)保險(xiǎn)自治區(qū)級(jí)統(tǒng)籌（以下簡稱區(qū)級(jí)統(tǒng)籌），失業(yè)保險(xiǎn)基金仍然委托各市縣代管，在基金管理上實(shí)行收支兩條線，專戶儲(chǔ)存、專款專用。各市、縣（區(qū)）需將每年失業(yè)保險(xiǎn)基金收入總額的30%上解自治區(qū)基金財(cái)政專戶，作為失業(yè)保險(xiǎn)儲(chǔ)備（調(diào)劑）金，在寧夏全區(qū)范圍內(nèi)統(tǒng)籌調(diào)劑使用。配合區(qū)級(jí)統(tǒng)籌要求，寧夏還著手實(shí)施了全區(qū)統(tǒng)一工作規(guī)程建設(shè)，在全區(qū)范圍內(nèi)爭取做到失業(yè)保險(xiǎn)政策、基金管理、預(yù)算和決算、業(yè)務(wù)流程、信息系統(tǒng)的五統(tǒng)一。

（三）部分制度運(yùn)行情況

1.階段性降費(fèi)情況

根據(jù)有關(guān)階段性降費(fèi)要求，2015年至2016年，寧夏對(duì)企業(yè)繳納社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)率進(jìn)行調(diào)整。從2015年3月1日起，寧夏全區(qū)失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)率由3%降低到2%，其中單位費(fèi)率由2%降低到1.3%、個(gè)人費(fèi)率由1%降低到0.7%。2016年起開始將失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)率由2%調(diào)整到1.5%，其中，單位繳費(fèi)由1.3%降至1%、個(gè)人0.7%降至0.5%。截至2017年年底，寧夏全區(qū)失業(yè)保險(xiǎn)總費(fèi)率由1.5%降至1.0%，其中單位繳費(fèi)由1.0%降至0.5%、個(gè)人繳費(fèi)仍為0.5%，為2.14萬家企業(yè)83.8萬職工和21.3萬名靈活就業(yè)人員減負(fù)17.75億元[2] 。

2.援企穩(wěn)崗情況

2009年以來，寧夏根據(jù)國家應(yīng)對(duì)國際金融危機(jī)、幫助企業(yè)脫困、化解產(chǎn)能過剩的三個(gè)階段的有關(guān)援企穩(wěn)崗政策要求，為當(dāng)?shù)乩щy企業(yè)支付階段性“三項(xiàng)補(bǔ)貼”以及給予穩(wěn)崗補(bǔ)貼。上述三個(gè)階段分別為參保企業(yè)和職工個(gè)人減負(fù)5.29億元、5.84億元和2.53億元，惠及職工64.3萬余人（數(shù)據(jù)由寧夏人力資源社會(huì)保障廳提供）。

目前寧夏已經(jīng)將失業(yè)保險(xiǎn)援企穩(wěn)崗政策實(shí)施范圍由原來的兼并重組、化解產(chǎn)能過剩、淘汰落后產(chǎn)能等三類企業(yè)擴(kuò)大到所有符合以下條件的企業(yè)：依法參加失業(yè)保險(xiǎn)并按規(guī)定足額繳納失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)，2017年未裁員或裁員率低于寧夏全區(qū)城鎮(zhèn)登記失業(yè)率。穩(wěn)崗補(bǔ)貼的標(biāo)準(zhǔn)按照不超過該企業(yè)及其職工2017年實(shí)際繳納失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)總額的50%給予補(bǔ)貼，失業(yè)保險(xiǎn)基金結(jié)余入不敷出的地區(qū)，穩(wěn)崗補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)不得超過30%。穩(wěn)崗補(bǔ)貼主要用于職工生活補(bǔ)助、繳納社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)、轉(zhuǎn)崗培訓(xùn)、技能提升培訓(xùn)等相關(guān)支出。

寧夏從2018年至2020年期間開始實(shí)施失業(yè)保險(xiǎn)援企穩(wěn)崗“護(hù)航行動(dòng)”?！白o(hù)航行動(dòng)”對(duì)兩類企業(yè)進(jìn)行了政策傾斜。一是列入國家和自治區(qū)化解過剩產(chǎn)能任務(wù)名單的企業(yè)。這類企業(yè)若按時(shí)足額繳納失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)且符合條件并申請(qǐng)的，補(bǔ)貼金額可達(dá)該企業(yè)和職工上年度繳納失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)的65%。如未能按時(shí)足額繳納失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)的，在補(bǔ)繳上年度欠費(fèi)后，符合條件并申請(qǐng)的，補(bǔ)貼金額為60%。二是遇到暫時(shí)性困難未能按時(shí)足額繳納失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)的企業(yè)。這類企業(yè)在補(bǔ)繳上年度欠費(fèi)后，符合條件并申請(qǐng)的，補(bǔ)貼金額為該企業(yè)和職工上年度繳納失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)的50%。

3.職業(yè)培訓(xùn)及技能補(bǔ)貼情況

2004年，在《寧夏回族自治區(qū)失業(yè)人員職業(yè)培訓(xùn)和職業(yè)介紹補(bǔ)貼使用辦法》（寧勞社發(fā)〔2004〕80號(hào)）中，寧夏對(duì)于失業(yè)人員職業(yè)培訓(xùn)和職業(yè)介紹給予補(bǔ)貼的使用范圍、額度做出了規(guī)定。其中兩項(xiàng)費(fèi)用補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)額度控制在不得超過市、縣上年度籌集失業(yè)保險(xiǎn)金總額的15%（職業(yè)培訓(xùn)費(fèi)10%，職業(yè)介紹費(fèi)5%）內(nèi)掌握使用。到2017年，寧夏全區(qū)職業(yè)培訓(xùn)費(fèi)和職業(yè)介紹費(fèi)共支出1.22億元，領(lǐng)取失業(yè)保險(xiǎn)金的人員中實(shí)現(xiàn)再就業(yè)10萬人，再就業(yè)率為70%（數(shù)據(jù)由寧夏人力資源社會(huì)保障廳提供）。

寧夏于2017年在全區(qū)范圍內(nèi)開展“展翅行動(dòng)”。行動(dòng)明確，列入自治區(qū)緊缺急需職業(yè)（工種）目錄的，技能提升補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)向緊缺急需職業(yè)（工種）適當(dāng)傾斜，但傾斜幅度不得超過規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)的20%?！罢钩嵝袆?dòng)”開展的第一年2017年，寧夏全區(qū)共為150名職工發(fā)放職業(yè)技能補(bǔ)貼22.9萬元。截至2018年8月底，寧夏全區(qū)為1 323名企業(yè)職工發(fā)放職業(yè)技能提升補(bǔ)貼232萬余元（數(shù)據(jù)由寧夏人力資源社會(huì)保障廳提供）。

二、寧夏失業(yè)保險(xiǎn)實(shí)施中存在的問題

（一）失業(yè)保險(xiǎn)制度尚需健全完善

寧夏失業(yè)保險(xiǎn)工作開展主要依據(jù)的《寧夏回族自治區(qū)失業(yè)保險(xiǎn)辦法》乃是2001年頒布實(shí)施的，隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、就業(yè)形態(tài)演變以及人民群眾對(duì)于更高質(zhì)量生活的追求和向往，辦法中的很多內(nèi)容已不適用于當(dāng)前的現(xiàn)實(shí)狀況。從現(xiàn)有政策情況來看，主要的問題和矛盾主要聚焦在以下幾個(gè)方面。

1.失業(yè)保險(xiǎn)覆蓋范圍過小，擴(kuò)面困難

相比養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)以及工傷保險(xiǎn)，失業(yè)保險(xiǎn)覆蓋面不夠、參保人數(shù)相對(duì)較低。2012年至2017年寧夏社會(huì)保險(xiǎn)參保人數(shù)如圖4所示。

2012年至2017年有關(guān)數(shù)據(jù)顯示，近年來寧夏失業(yè)保險(xiǎn)覆蓋率逐步增長，但到2017年也僅有23.55%，低于全國24.19的平均水平，應(yīng)保人數(shù)和實(shí)際參保人數(shù)相差較大，失業(yè)保險(xiǎn)擴(kuò)面工作進(jìn)展緩慢、覆蓋范圍過小。從失業(yè)保險(xiǎn)受益率情況來看，接近一半的登記失業(yè)人員未曾享有過失業(yè)保險(xiǎn)，并且近三年失業(yè)保險(xiǎn)受益率呈現(xiàn)明顯下滑趨勢(shì)，情況不佳。2012年至2017年寧夏失業(yè)保險(xiǎn)覆蓋率和失業(yè)保險(xiǎn)受益率如圖5所示。黨的十八大以來，民營、私營企業(yè)快速增長，對(duì)于企業(yè)總量增長的貢獻(xiàn)率已經(jīng)達(dá)到98.9%，成為我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要推動(dòng)力[3]。推進(jìn)失業(yè)保險(xiǎn)擴(kuò)面，將失業(yè)保險(xiǎn)覆蓋至民營、私營企業(yè)是失業(yè)保險(xiǎn)工作重點(diǎn)之一。但是作為源于為國營企業(yè)職工提供待業(yè)保險(xiǎn)以及保障生產(chǎn)的失業(yè)保險(xiǎn)制度，如果要覆蓋到民營、私營企業(yè)穩(wěn)定崗位和促進(jìn)發(fā)展，在適用條件、督促手段和激勵(lì)措施等方面勢(shì)必還需要做出調(diào)整和完善。在現(xiàn)行的制度體系下，無論是因?yàn)槊駹I、私營企業(yè)主觀不愿參保還是因?yàn)槠髽I(yè)經(jīng)營困難無力參保等，民營、私營企業(yè)失業(yè)保險(xiǎn)參保不樂觀的情況都現(xiàn)實(shí)存在。再者，雖然當(dāng)前農(nóng)民工數(shù)量保持持續(xù)增長[4]，但是在失業(yè)保險(xiǎn)制度中始終未將其公平納入，越來愈多的靈活就業(yè)人員也沒有相適應(yīng)的制度給予有效保障?？傮w來說，當(dāng)前的失業(yè)保險(xiǎn)擴(kuò)面因?yàn)橹贫缺旧泶嬖谝欢ǖ娜毕葸M(jìn)展并不理想。

2.失業(yè)保險(xiǎn)促就業(yè)功能不明顯

我國失業(yè)保險(xiǎn)制度從建立之初就確立了保障生活和促進(jìn)就業(yè)兩項(xiàng)制度功能，但相比保障生活，失業(yè)保險(xiǎn)促就業(yè)功能作用不明顯，效用發(fā)揮不足。首先，失業(yè)保險(xiǎn)待遇過低、激勵(lì)作用有限。在失業(yè)保險(xiǎn)條例中規(guī)定，失業(yè)人員領(lǐng)取的待遇金高于最低生活保障水平而低于同地區(qū)最低工資水平。這種水平的待遇金僅是能夠保障失業(yè)人員基本生活，而再無力支持失業(yè)人員為了再就業(yè)而產(chǎn)生的機(jī)會(huì)成本，對(duì)于再就業(yè)激勵(lì)作用極為有限[5]。其次，失業(yè)保險(xiǎn)基金促進(jìn)再就業(yè)支出不足、項(xiàng)目設(shè)立有限。從寧夏職業(yè)培訓(xùn)和職業(yè)介紹補(bǔ)貼政策的實(shí)施情況可以看到，失業(yè)保險(xiǎn)基金直接用于促進(jìn)失業(yè)人員再就業(yè)的經(jīng)費(fèi)少之又少。寧夏在2014年穩(wěn)崗補(bǔ)貼有關(guān)政策出臺(tái)之前，每年僅有不超過基金收入的15%用于失業(yè)人員促進(jìn)再就業(yè)，之后情況略有好轉(zhuǎn)，但也極為有限。在一些促進(jìn)再就業(yè)項(xiàng)目設(shè)置方面，也很少有符合失業(yè)人員特點(diǎn)的、有針對(duì)性的項(xiàng)目，往往與普通職業(yè)培訓(xùn)或者就業(yè)促進(jìn)工作混為一談，在一定程度上影響了失業(yè)保險(xiǎn)促進(jìn)再就業(yè)作用的發(fā)揮。

（二）政策碎片化現(xiàn)象存在，部門間缺乏協(xié)調(diào)配合

當(dāng)前，國家以及地方政府對(duì)于就業(yè)創(chuàng)業(yè)、脫貧攻堅(jiān)等工作高度關(guān)注，民政、經(jīng)信委、全國總工會(huì)、婦聯(lián)、共青團(tuán)等不同的部門都發(fā)起各種行動(dòng)計(jì)劃給與各項(xiàng)補(bǔ)貼支持，但是由于缺乏有效的協(xié)調(diào)和配合，這些部門很多行動(dòng)和失業(yè)保險(xiǎn)基金支持的項(xiàng)目在內(nèi)容、形式和組織實(shí)施等方面都有所類同，存在重復(fù)建設(shè)、資金也疊加使用的問題。在這種情況下，對(duì)于基層部門具體實(shí)施則項(xiàng)目過多應(yīng)接不暇，而享受對(duì)象對(duì)于過多的政策也難以掌握和分辨，再加之科學(xué)有效的監(jiān)管和評(píng)估手段缺失，往往就會(huì)出現(xiàn)政策執(zhí)行不力、資金投入效率低下、效果不佳的狀況。人社部門內(nèi)部也有相似的情況出現(xiàn)，不同部門出臺(tái)的就業(yè)創(chuàng)業(yè)、職業(yè)培訓(xùn)以及失業(yè)保險(xiǎn)促進(jìn)就業(yè)等有關(guān)政策之間往往也缺乏一定有效銜接、不能互為補(bǔ)充、未能形成合力。

（三）失業(yè)保險(xiǎn)區(qū)級(jí)統(tǒng)籌有待逐步深化

實(shí)現(xiàn)更高層級(jí)的失業(yè)保險(xiǎn)統(tǒng)籌對(duì)于降低基金運(yùn)作風(fēng)險(xiǎn)、提高基金使用效率，確保勞動(dòng)力有序流動(dòng)以及參保人員公平公正的享受權(quán)利與履行義務(wù)，建立可持續(xù)發(fā)展的失業(yè)保險(xiǎn)制度都有著極為重要的意義[6]。2012年開始，寧夏著手推進(jìn)失業(yè)保險(xiǎn)自治區(qū)級(jí)統(tǒng)籌工作。目前，寧夏是全國為數(shù)不多的實(shí)行了失業(yè)保險(xiǎn)省級(jí)（區(qū)級(jí)）統(tǒng)籌的地區(qū)。但實(shí)際上，寧夏的區(qū)級(jí)統(tǒng)籌距離真正意義上的統(tǒng)籌還有一定的差距，換而言之，寧夏失業(yè)保險(xiǎn)區(qū)級(jí)統(tǒng)籌其本質(zhì)仍然是區(qū)級(jí)儲(chǔ)備金（調(diào)劑金）制度。2012年提出的在寧夏全區(qū)范圍內(nèi)爭取做到的五統(tǒng)一，目前還未能完全實(shí)現(xiàn)。現(xiàn)有的類似區(qū)級(jí)儲(chǔ)備金制度也存在一定問題，作用發(fā)揮極為有限。按照區(qū)級(jí)統(tǒng)籌實(shí)施意見要求，各市、縣（區(qū)）每年失業(yè)保險(xiǎn)基金收入總額的30%需要上解，剩余部分用于本地失業(yè)保險(xiǎn)待遇金、補(bǔ)助金以及各項(xiàng)補(bǔ)貼的支出。如此一刀切的政策，容易對(duì)于基金結(jié)余較少、收入相對(duì)較低的地區(qū)帶來一定的壓力，而對(duì)于上解貢獻(xiàn)較大的地區(qū)也容易使其感到缺失公平繼而損傷積極性形成消極影響。

從2017年寧夏各地市失業(yè)保險(xiǎn)基金收支結(jié)余情況來看，具體如表1寧夏2017年各地市失業(yè)保險(xiǎn)基金情況所示，銀川市、石嘴山市已經(jīng)出現(xiàn)失業(yè)保險(xiǎn)基金當(dāng)期赤字，中衛(wèi)市基金收入和支出持平。其中銀川市失業(yè)保險(xiǎn)基金累計(jì)結(jié)余相對(duì)較多，而石嘴山、中衛(wèi)市累計(jì)結(jié)余較少，未來基金存在一定的支付壓力。近期，寧夏已經(jīng)向失業(yè)保險(xiǎn)基金結(jié)余所剩不多的中衛(wèi)市進(jìn)行了調(diào)劑，以應(yīng)對(duì)有可能出現(xiàn)的基金風(fēng)險(xiǎn)。現(xiàn)行的失業(yè)保險(xiǎn)區(qū)級(jí)統(tǒng)籌制度從一定層面上可以看作是向真正意義上的區(qū)級(jí)統(tǒng)籌邁進(jìn)過程中的過渡性政策。未來的統(tǒng)籌制度必須做出更為科學(xué)、全面的改進(jìn)、完善。面臨局部地區(qū)基金風(fēng)險(xiǎn)僅是一味的給與基金調(diào)劑，無從激發(fā)基金風(fēng)險(xiǎn)地區(qū)的應(yīng)對(duì)積極性，難以從根本上做到防控基金風(fēng)險(xiǎn)、實(shí)現(xiàn)區(qū)級(jí)統(tǒng)籌公平可持續(xù)發(fā)展的根本目的。

（四）穩(wěn)崗補(bǔ)貼作用發(fā)揮不夠，地方缺乏自主權(quán)

目前很多地方在開展“護(hù)航行動(dòng)”的過程中都會(huì)在一定范圍內(nèi)適當(dāng)?shù)姆艑捚髽I(yè)申領(lǐng)補(bǔ)貼的條件，讓政策能夠盡可能覆蓋到當(dāng)?shù)厮蓄愋偷钠髽I(yè)。但在實(shí)際政策執(zhí)行過程中，受限于《人力資源社會(huì)保障部財(cái)政部發(fā)展改革委工業(yè)和信息化部關(guān)于失業(yè)保險(xiǎn)支持企業(yè)穩(wěn)定崗位有關(guān)問題的通知》（人社部發(fā)〔2014〕76號(hào)）文對(duì)于補(bǔ)貼對(duì)象“依法參加失業(yè)保險(xiǎn)并足額繳納失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)，申請(qǐng)穩(wěn)崗補(bǔ)貼的企業(yè)必須滿足上年度未裁員或者裁員率低于統(tǒng)籌地區(qū)城鎮(zhèn)登記失業(yè)率”的剛性要求，地方缺乏自主權(quán)、放寬企業(yè)申領(lǐng)補(bǔ)貼條件空間有限，有很多急需政府給予幫扶的企業(yè)難以享受到政策福利。這其中，的確有因?yàn)槠髽I(yè)自身由于參保意識(shí)欠缺，在規(guī)范勞動(dòng)合同簽訂依法足額繳納社保費(fèi)等方面有所不足從而不符合補(bǔ)貼條件要求的。但還有較多的一種情況是，因?yàn)槠髽I(yè)暫時(shí)性的經(jīng)營困難導(dǎo)致無法足額繳納保費(fèi)或者裁員率較高而不滿足補(bǔ)貼條件要求。這些企業(yè)對(duì)于當(dāng)?shù)氐纳鐣?huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展也做出了應(yīng)有的貢獻(xiàn)，但在最需要政府幫扶的困難時(shí)刻，卻因?yàn)椴脝T率等問題而享受不了政策補(bǔ)貼。與此同時(shí)，卻有部分企業(yè)已經(jīng)從困境中走出恢復(fù)正常盈利，但因?yàn)闈M足政策條件，仍然能夠繼續(xù)享受補(bǔ)貼。當(dāng)前，這樣的情況不僅在寧夏，在很多其他地區(qū)也都普遍存在。那么是否可以考慮對(duì)穩(wěn)崗補(bǔ)貼政策中的幾個(gè)關(guān)鍵條件適當(dāng)調(diào)整或者給予地方更大的自主權(quán)，讓政策更加符合地方實(shí)際需求、更加具備適用性能夠發(fā)揮更大的作用？實(shí)際上，在這方面寧夏的部分地區(qū)已經(jīng)做出了嘗試突破，例如2017年吳忠市曾經(jīng)有過的政策，將裁員率放寬到了“當(dāng)年度企業(yè)職工人員減少數(shù)小于企業(yè)職工月平均總數(shù)10%”，這個(gè)比例要比低于當(dāng)年3.42%[7]城鎮(zhèn)登記失業(yè)率的標(biāo)準(zhǔn)要高很多，那么也就意味門檻降低，會(huì)有更多的企業(yè)納入到政策支持范圍中來。

總之，失業(yè)保險(xiǎn)對(duì)于援企穩(wěn)崗的支持不僅應(yīng)該只是解決部分企業(yè)暫時(shí)性的困難，更重要的作用在于如何引導(dǎo)和幫助企業(yè)營造穩(wěn)定就業(yè)、創(chuàng)造就業(yè)的環(huán)境，讓依法繳費(fèi)的企業(yè)在遇到困境時(shí)都能有權(quán)利享受幫扶支持。而在地方自主方面，如果國家只是做出方向指引和宏觀決策，給與地方一定的自主權(quán)限和創(chuàng)新空間，由地方結(jié)合地區(qū)發(fā)展現(xiàn)實(shí)需要在一定范圍內(nèi)自行制定穩(wěn)崗補(bǔ)貼政策，其實(shí)際效果可能會(huì)超出預(yù)期，并且能夠有效提升政策的執(zhí)行力。

三、完善寧夏失業(yè)保險(xiǎn)的對(duì)策建議

（一）健全制度強(qiáng)化失業(yè)保險(xiǎn)作用

強(qiáng)化失業(yè)保險(xiǎn)制度在保生活、防失業(yè)、促就業(yè)方面的作用，特別是在促進(jìn)就業(yè)方面，應(yīng)該吸納東部七省擴(kuò)大基金支出范圍的成功經(jīng)驗(yàn)。在制度中明確加大對(duì)于失業(yè)保險(xiǎn)促進(jìn)就業(yè)的基金支出和擴(kuò)大專項(xiàng)設(shè)立范圍。探索根據(jù)企業(yè)或者行業(yè)失業(yè)風(fēng)險(xiǎn)程度實(shí)行差別費(fèi)率的可行性。根據(jù)不同行業(yè)不同情況區(qū)別對(duì)待，結(jié)合各地的基金收入、支出和結(jié)余情況，對(duì)于失業(yè)風(fēng)險(xiǎn)較高的行業(yè)可以按照較高的費(fèi)率來進(jìn)行征收保險(xiǎn)費(fèi)，對(duì)于失業(yè)風(fēng)險(xiǎn)較低的行業(yè)按照相應(yīng)較低的費(fèi)率來進(jìn)行征收[8]。

合理確定失業(yè)保險(xiǎn)金標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)一步完善繳存機(jī)制。從失業(yè)保險(xiǎn)“權(quán)利與義務(wù)對(duì)等”的原則出發(fā)考慮，失業(yè)保險(xiǎn)待遇金的標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)與繳費(fèi)工資掛鉤，按照繳費(fèi)工資的一定比例發(fā)放待遇金，繳費(fèi)工資越高，領(lǐng)取失業(yè)待遇金就應(yīng)越多[9]。建議統(tǒng)一建立個(gè)人失業(yè)保險(xiǎn)繳費(fèi)賬戶，規(guī)定企業(yè)所繳納的費(fèi)用按照一定的比例進(jìn)入個(gè)人賬戶。明確享受失業(yè)保險(xiǎn)的條件，不僅要根據(jù)繳費(fèi)時(shí)間的額長短，還要根據(jù)繳費(fèi)賬戶的多少來確定應(yīng)該享受的失業(yè)保險(xiǎn)待遇[10]。

（二）逐步深化失業(yè)保險(xiǎn)區(qū)級(jí)統(tǒng)籌

雖然寧夏當(dāng)前的失業(yè)保險(xiǎn)區(qū)級(jí)統(tǒng)籌仍然處于區(qū)級(jí)儲(chǔ)備金階段，但是在失業(yè)保險(xiǎn)更高層級(jí)統(tǒng)籌工作方面相較于其他省市已然具有一定的政策及工作基礎(chǔ)，有其先進(jìn)可取之處。因此，可以嘗試在一定范圍內(nèi)調(diào)整優(yōu)化，讓政策發(fā)揮更大的作用，繼而向?qū)崿F(xiàn)真正意義上的失業(yè)保險(xiǎn)自治區(qū)級(jí)統(tǒng)籌邁進(jìn)。具體的建議是：進(jìn)行寧夏全區(qū)失業(yè)保險(xiǎn)基金收入和支出的全面摸底及科學(xué)測(cè)算，統(tǒng)一全區(qū)繳費(fèi)和待遇標(biāo)準(zhǔn);按照各市、區(qū)（縣）失業(yè)保險(xiǎn)基金年度實(shí)際收入以及滾存結(jié)余情況設(shè)定差別化的上解調(diào)劑金比例，原則上對(duì)于經(jīng)濟(jì)狀況好、征管效率高、基金滾存結(jié)余相對(duì)較多的地區(qū)，其上解比例可以有所增加;明確由區(qū)一級(jí)負(fù)責(zé)統(tǒng)一支付寧夏全區(qū)失業(yè)保險(xiǎn)待遇金，各類補(bǔ)助以及補(bǔ)貼仍由各地區(qū)自行安排;結(jié)合自治區(qū)級(jí)儲(chǔ)備金收入和滾存結(jié)余情況，對(duì)于上解貢獻(xiàn)較大的地區(qū)，可以給與上解資金一定比例的返還，并且設(shè)置獎(jiǎng)勵(lì)激勵(lì)機(jī)制;對(duì)于出現(xiàn)赤字的地區(qū)在給與區(qū)級(jí)調(diào)劑金彌補(bǔ)的同時(shí)，可以積極探索通過降低費(fèi)率、減免稅收等多種手段來降低企業(yè)繳費(fèi)成本，并且提升各類相關(guān)補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，補(bǔ)貼范圍也可以適當(dāng)傾斜和擴(kuò)大。

（三）加強(qiáng)部門協(xié)作，推進(jìn)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)

進(jìn)一步捋順失業(yè)保險(xiǎn)職能部門與其它社會(huì)保險(xiǎn)、職業(yè)培訓(xùn)、勞動(dòng)關(guān)系等部門之間的協(xié)作關(guān)系，既要遵循相關(guān)部門行政管理、公共服務(wù)職責(zé)范疇，也要把握失業(yè)保險(xiǎn)工作要求以及失業(yè)人員再就業(yè)的特點(diǎn)，確保高效、高質(zhì)量完成有關(guān)失業(yè)保險(xiǎn)各項(xiàng)工作。在經(jīng)辦服務(wù)方面，建議圍繞失業(yè)保險(xiǎn)區(qū)級(jí)統(tǒng)籌要求，盡快推進(jìn)失業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)辦服務(wù)的科學(xué)化、規(guī)范化和標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)。對(duì)于寧夏全區(qū)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的名稱、建制、職責(zé)等設(shè)置需要統(tǒng)一規(guī)范和科學(xué)規(guī)劃，同時(shí)，根據(jù)失業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)辦業(yè)務(wù)工作量和管理服務(wù)對(duì)象數(shù)量，科學(xué)核定經(jīng)辦機(jī)構(gòu)人員配比，明確崗位職責(zé)，使得失業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)辦工作在體制上得到保障。增加對(duì)于經(jīng)辦人員的培訓(xùn)投入，通過多種形式的學(xué)習(xí)和培訓(xùn)，提升經(jīng)辦人員政策和業(yè)務(wù)水平。盡快研究擬定業(yè)務(wù)經(jīng)辦標(biāo)準(zhǔn)，經(jīng)試點(diǎn)后從上至下全面推動(dòng)經(jīng)辦服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)工作。

（四）完善穩(wěn)崗補(bǔ)貼政策，給與地方自主權(quán)

對(duì)于失業(yè)保險(xiǎn)如何更好的發(fā)揮援企穩(wěn)崗的作用需要進(jìn)一步探索分析。對(duì)于穩(wěn)崗補(bǔ)貼政策的適用條件要根據(jù)適用范圍擴(kuò)大的現(xiàn)實(shí)情況進(jìn)行調(diào)整，給與地方一定的自主權(quán)，讓真正有需要有困難的企業(yè)享有政策支持。首先，補(bǔ)貼申領(lǐng)條件允許地方可以根據(jù)當(dāng)?shù)仄髽I(yè)實(shí)際情況在一定范圍內(nèi)自行設(shè)定;對(duì)于在補(bǔ)貼支持下已經(jīng)擺脫困境恢復(fù)正常經(jīng)營的企業(yè)要有合理的退出機(jī)制，無需再行給與補(bǔ)貼支持。其次，對(duì)于確實(shí)因?yàn)闀簳r(shí)性經(jīng)營困難、以往信用良好僅在一段時(shí)間內(nèi)未能足額繳納社保費(fèi)用的企業(yè)，可以暫時(shí)性直接降低企業(yè)繳費(fèi)費(fèi)率，使其有能力補(bǔ)繳社保費(fèi)用，或者可以允許其在一定期限內(nèi)緩繳社保費(fèi)，同時(shí)享有穩(wěn)崗補(bǔ)貼。第三，在擴(kuò)大補(bǔ)貼企業(yè)范圍讓更多有需要的企業(yè)享受穩(wěn)崗補(bǔ)貼的同時(shí)，也要有所側(cè)重實(shí)現(xiàn)重點(diǎn)企業(yè)的重點(diǎn)幫扶。第四，調(diào)整穩(wěn)崗補(bǔ)貼用途并加強(qiáng)監(jiān)管，穩(wěn)崗補(bǔ)貼應(yīng)該盡量直接用于因?yàn)槠髽I(yè)暫時(shí)性困難而受影響的勞動(dòng)者本人的補(bǔ)助和補(bǔ)貼。

參考文獻(xiàn)：

[1] 人力資源社會(huì)保障部.關(guān)于失業(yè)保險(xiǎn)條例修訂情況的說明[EB/OL].[2017-11-10].http：//www.mohrss.gov.cn/SYrlzyhshbzb/dongtaixinwen/ buneiyaowen / 201711 / t20171110_281454.html.

[2] 寧夏人力資源社會(huì)保障廳.寧夏人力資源和社會(huì)保障信息[EB/OL].[2018-01-29].http：//hrss.nx.gov.cn / gzdt / rsyw / 201801/t20180129_681380.html.

[3] 中國工商總局.黨的十八大以來全國企業(yè)發(fā)展分析[EB/OL].[2017-10-27].http：//www.gov.cn/zhuanti/2017-10/27/content_5234848.htm.

[4] 寧夏統(tǒng)計(jì).寧夏回族自治區(qū)2018年國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)[EB/OL].[2019-4-30].

[5] 胡 珀.我國失業(yè)保險(xiǎn)中促進(jìn)再就業(yè)法律制度的完善[J].江西社會(huì)科學(xué)，2016（09）.

[6] 毛廣雄，顏 俊.試論社會(huì)保險(xiǎn)全國統(tǒng)籌的制度體系創(chuàng)新[J].南京人口管理干部學(xué)院學(xué)報(bào)，2009（07）.

[7] 中國統(tǒng)計(jì)信息網(wǎng).吳忠市2017年國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)[EB/OL].[2018-04-25].http：//www.tjcn.org/tjgb/30nx/35513_2.html.

[8] 魏 莉，張曉歌.國外失業(yè)保險(xiǎn)制度的經(jīng)驗(yàn)借鑒[J].中國財(cái)政，2016（20）.

[9] 梁書毓，薛惠元.費(fèi)率降低背景下失業(yè)保險(xiǎn)保障水平的確定——基于基金平衡的視角[J].西北人口，2016（01）.

[10] 李滿奎.從《失業(yè)保險(xiǎn)條例》修訂看我國失業(yè)保險(xiǎn)制度的完善[J].中國勞動(dòng)，2018（03）.