創(chuàng)設(shè)工業(yè)用地使用權(quán)出典供應(yīng)方式探析

黃歡

摘要：工業(yè)用地作為建設(shè)與生產(chǎn)的資源要素，對(duì)承載工業(yè)企業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ)性作用不言而喻。在當(dāng)前國家大力發(fā)展實(shí)體經(jīng)濟(jì)、加快建設(shè)制造強(qiáng)國的戰(zhàn)略背景下，為深化工業(yè)用地供給側(cè)改革，建立和完善符合企業(yè)發(fā)展規(guī)律、產(chǎn)業(yè)生命周期和發(fā)展方向的工業(yè)用地供應(yīng)方式及其管理制度，切實(shí)降低工業(yè)企業(yè)用地成本，適當(dāng)給予工業(yè)企業(yè)騰挪發(fā)展空間與彈力，促進(jìn)新型工業(yè)化快速健康發(fā)展，進(jìn)而促進(jìn)實(shí)體經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。借鑒傳統(tǒng)房屋典權(quán)制度的設(shè)計(jì)優(yōu)點(diǎn)，探索創(chuàng)設(shè)中國特色工業(yè)用地使用權(quán)出典供應(yīng)方式及其管理制度或許是可行之道，同時(shí)也是工業(yè)用地履約使用保證金制度的探索。

關(guān)鍵詞：工業(yè)用地;供應(yīng)方式;出典

中圖分類號(hào)：F293 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：B

文章編號(hào)：1001-9138-（2020）01-0046-49 收稿日期：2019-12-22

工業(yè)用地一般是指為產(chǎn)品制造加工、機(jī)械設(shè)備修理等生產(chǎn)及其服務(wù)而建設(shè)廠房、車間、作坊等及其配套工程的場(chǎng)地。目前，國家工業(yè)用地使用權(quán)供應(yīng)方式在政府主導(dǎo)的一級(jí)市場(chǎng)主要是通過招標(biāo)、拍賣、掛牌形式出讓和出租。在當(dāng)下國家推進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)與企業(yè)提質(zhì)增效發(fā)展階段，如何建立和完善符合企業(yè)發(fā)展規(guī)律、產(chǎn)業(yè)生命周期和發(fā)展方向的工業(yè)用地供應(yīng)方式及其管理制度，切實(shí)降低工業(yè)企業(yè)用地成本，適當(dāng)給予工業(yè)企業(yè)騰挪發(fā)展空間與彈力，提升土地資源要素生產(chǎn)率，是值得研討的熱點(diǎn)課題。一些地方已進(jìn)行工業(yè)用地“長期租賃”“先租后讓”“租讓結(jié)合”“彈性出讓”等提高工業(yè)用地有償使用效率與節(jié)約集約利用水平、降低工業(yè)企業(yè)政策性用地成本的有益探索。本文認(rèn)為，作為國家政策重點(diǎn)支持與培育的戰(zhàn)略性新興工業(yè)企業(yè)（主要是指從事先進(jìn)裝備、智能制造、節(jié)能環(huán)保、軍民融合等高精尖技術(shù)產(chǎn)業(yè)的企業(yè)）應(yīng)優(yōu)先優(yōu)惠使用工業(yè)用地。為深化國土資源供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，完善工業(yè)用地差別化供應(yīng)制度，促進(jìn)新興工業(yè)企業(yè)穩(wěn)步健康成長，滿足新興工業(yè)企業(yè)多樣化用地需求，降低新興工業(yè)企業(yè)用地成本，本文建議國家可出臺(tái)相關(guān)規(guī)定主要針對(duì)新興工業(yè)企業(yè)創(chuàng)設(shè)工業(yè)用地使用權(quán)出典供應(yīng)方式，著力構(gòu)建“租典讓”并舉與“租典讓”有條件轉(zhuǎn)換及其彈性使用年期等工業(yè)用地分類分級(jí)分時(shí)動(dòng)態(tài)供應(yīng)體系，以新時(shí)代中國特色社會(huì)主義土地供應(yīng)新理念，助推新型工業(yè)化發(fā)展，助力振興實(shí)體經(jīng)濟(jì)。

1 不動(dòng)產(chǎn)典權(quán)制度歷史沿革概況

典權(quán)制度是中國古老的規(guī)定不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)變動(dòng)的特有傳統(tǒng)制度，曾充分發(fā)揮過良好的融通資金與經(jīng)濟(jì)便民作用。典權(quán)制度起源于唐朝，后歷經(jīng)宋、元、明、清各個(gè)朝代的傳承與演變，至民國民法又得以進(jìn)一步規(guī)范與完善。中華人民共和國成立后即廢除民國民法，典權(quán)制度遂成為我國大陸地區(qū)的習(xí)慣法，而我國臺(tái)灣地區(qū)仍然沿用至今。我國大陸地區(qū)目前以最高人民法院的司法解釋對(duì)歷史遺留的房屋典權(quán)作出部分相關(guān)規(guī)定。我國臺(tái)灣地區(qū)民法第911條規(guī)定：“稱典權(quán)者，乃支付典價(jià)，占有他人之不動(dòng)產(chǎn)，而為使用及收益之權(quán)也”。占有他人不動(dòng)產(chǎn)而享有使用、收益權(quán)利并支付典價(jià)的一方，稱為典權(quán)人或承典人;將自己的不動(dòng)產(chǎn)交付他人占有、使用、收益并收取典價(jià)的一方，稱為出典人。典權(quán)制度的核心作用在于規(guī)定出典人到期享有典物的回贖權(quán)，典權(quán)人在出典人逾期未回贖時(shí)可取得典物的所有權(quán)。對(duì)不動(dòng)產(chǎn)中的房屋而言，典權(quán)人支付出典人的典價(jià)通常為房屋出賣價(jià)格的50%-80%之間，典期內(nèi)通?！胺坎黄鹱狻y不起息”，也就是說出典人不收取房屋的租金、承典人也不收取典金的利息，雙方形成權(quán)益價(jià)值對(duì)沖。典權(quán)一般來講，是以獲取典物使用價(jià)值為首要目的，應(yīng)屬于用益物權(quán)性質(zhì)。

對(duì)典權(quán)制度是否應(yīng)當(dāng)廢止，理論界和實(shí)務(wù)界一直存在爭(zhēng)議與分歧。本文認(rèn)為，全盤保留或斷然否認(rèn)具有特殊社會(huì)與經(jīng)濟(jì)功能的典權(quán)制度都不可取，嘗試汲取其精髓、改進(jìn)其不足、彌補(bǔ)其缺陷、重構(gòu)其規(guī)則，繼而充分挖掘其現(xiàn)實(shí)價(jià)值，將其創(chuàng)新運(yùn)用于工業(yè)用地使用權(quán)供應(yīng)，或許切實(shí)可行。由于國家實(shí)行土地的社會(huì)主義公有制，在制度設(shè)計(jì)與實(shí)際操作上，工業(yè)用地使用典權(quán)應(yīng)該比房屋典權(quán)來得簡便易行。

2 工業(yè)用地使用權(quán)出典方式簡介

本文所稱工業(yè)用地使用權(quán)出典方式，是指市、縣人民政府土地管理部門根據(jù)地塊估價(jià)結(jié)果和產(chǎn)業(yè)政策等，綜合確定工業(yè)用地使用權(quán)典權(quán)底價(jià)和期限等相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)與條件，主要通過掛牌辦法供應(yīng)給新興工業(yè)企業(yè)占有、使用、收益的行為。

新興工業(yè)企業(yè)承典工業(yè)用地使用權(quán)的項(xiàng)目準(zhǔn)入、投入產(chǎn)出、用地規(guī)模、規(guī)劃指標(biāo)等相關(guān)具體要求與約束條件，由市、縣人民政府土地管理部門會(huì)同發(fā)展改革、經(jīng)濟(jì)和信息化、規(guī)劃、建設(shè)等部門根據(jù)本地產(chǎn)業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀制定詳細(xì)供地方案，經(jīng)市、縣人民政府批準(zhǔn)后由市、縣人民政府土地管理部門實(shí)施。

工業(yè)用地使用權(quán)出典期限一般為5-10年，出典底價(jià)一般為工業(yè)用地使用權(quán)出讓30年期評(píng)估價(jià)的80%左右，市、縣人民政府土地管理部門應(yīng)在符合國家評(píng)估技術(shù)規(guī)范的不低于國家規(guī)定的工業(yè)用地出讓最高年限最低價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，修正對(duì)應(yīng)出讓年期折算出典底價(jià)。

新興工業(yè)企業(yè)主要通過掛牌辦法取得工業(yè)用地使用典權(quán)，期限屆滿后需要繼續(xù)用地的，應(yīng)于典期屆滿前6個(gè)月向市、縣人民政府土地管理部門申請(qǐng)，轉(zhuǎn)為協(xié)議受讓或承租原工業(yè)用地使用權(quán)。經(jīng)市、縣人民政府土地管理等相關(guān)部門綜合考評(píng)新興工業(yè)企業(yè)產(chǎn)業(yè)生命周期、稅收產(chǎn)出、用地履約、發(fā)展計(jì)劃、技術(shù)創(chuàng)新等方面的實(shí)際情況后準(zhǔn)予繼續(xù)用地的：

新興工業(yè)企業(yè)可補(bǔ)足原支付典價(jià)與現(xiàn)出讓30年期評(píng)估價(jià)的差額協(xié)議受讓原工業(yè)用地使用權(quán)（受讓期與原承典期之和不超過30年）。

新興工業(yè)企業(yè)如因資金缺口暫不能受讓工業(yè)用地使用權(quán)或?yàn)樽陨砩?jí)發(fā)展需要融通資金的，可獲得返還原支付典價(jià)后轉(zhuǎn)為協(xié)議支付租金承租使用原工業(yè)用地（承租期與原承典期之和不超過30年）。

新興工業(yè)企業(yè)與市、縣人民政府土地管理部門簽訂書面工業(yè)用地使用權(quán)出典合同并在規(guī)定期限內(nèi)支付全部典價(jià)后，應(yīng)至當(dāng)?shù)夭粍?dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)申請(qǐng)辦理相關(guān)權(quán)屬登記。不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)審批記載于不動(dòng)產(chǎn)登記簿后，發(fā)給新興工業(yè)企業(yè)不動(dòng)產(chǎn)登記證明，不動(dòng)產(chǎn)登記證明附記欄里應(yīng)載明出典人與典權(quán)人的政策性權(quán)利與限制性規(guī)定。

3 工業(yè)用地使用權(quán)出典效力設(shè)定

因工業(yè)出典用地在國家土地供應(yīng)體系中具有政策優(yōu)惠性與權(quán)屬變動(dòng)性，為避免無謂的權(quán)益沖突或其他糾紛，對(duì)工業(yè)出典用地當(dāng)事人雙方權(quán)利的效力設(shè)定必然區(qū)別于傳統(tǒng)典權(quán)制度，并應(yīng)當(dāng)盡量簡化與有所限制。具體說明如下：

工業(yè)用地典權(quán)人的權(quán)利：占有、使用工業(yè)出典用地并獲得相應(yīng)收益的權(quán)利;維護(hù)工業(yè)出典用地的完整，防止不被他人侵占的權(quán)利;在工業(yè)出典用地上依法依規(guī)依約建設(shè)并擁有生產(chǎn)房屋及其配套設(shè)施的權(quán)利等。

工業(yè)用地出典人的權(quán)利：工業(yè)用地使用監(jiān)管權(quán);工業(yè)用地使用典權(quán)期限屆滿回贖權(quán);工業(yè)用地使用典權(quán)收回權(quán)等。

工業(yè)用地典權(quán)人限制性規(guī)定：不得將工業(yè)用地轉(zhuǎn)移他人使用，不得將工業(yè)用地使用典權(quán)設(shè)定抵押，不得擅自改變工業(yè)用地用途和產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目等。

工業(yè)用地出典人限制性規(guī)定：不得將工業(yè)用地設(shè)定抵押、不得濫用工業(yè)用地使用典權(quán)收回權(quán)等。

新興工業(yè)企業(yè)于典期屆滿前6個(gè)月內(nèi)未申請(qǐng)工業(yè)用地續(xù)期使用的，工業(yè)用地使用典權(quán)期限屆滿后，除因社會(huì)公共利益需要外，工業(yè)用地使用典權(quán)由市、縣人民政府土地管理部門無償收回，并根據(jù)合同約定處置相關(guān)建筑物、構(gòu)筑物及其配套設(shè)施 。

市、縣人民政府土地管理部門在新興工業(yè)企業(yè)申請(qǐng)工業(yè)用地續(xù)期使用時(shí)，視如下情節(jié)輕重采取在原支付典價(jià)中扣除不同比例的罰款協(xié)議轉(zhuǎn)為出讓或出租原工業(yè)用地使用權(quán)，在退回的原支付典價(jià)中扣除不同比例的罰款收回或無償收回工業(yè)用地使用典權(quán)僅補(bǔ)償相關(guān)建筑物、構(gòu)筑物及其配套設(shè)施的殘余價(jià)值等措施：經(jīng)查實(shí)，新興工業(yè)企業(yè)通過隱瞞相關(guān)情況、提供虛假材料等不正當(dāng)手段騙取工業(yè)出典用地的;新興工業(yè)企業(yè)在承典期間違反上述限制性規(guī)定、建設(shè)項(xiàng)目未按規(guī)定的時(shí)限開工竣工、投入產(chǎn)出等未達(dá)約定條件以及存在閑置土地、違法建設(shè)等情況在規(guī)定期限內(nèi)改正、恢復(fù)的或拒不改正、拒不恢復(fù)的;市、縣人民政府土地管理部門罰款、罰款收回或無償收回工業(yè)用地使用典權(quán)的其他情形。

新興工業(yè)企業(yè)在典期內(nèi)因債務(wù)被人民法院查封其名下?lián)碛惺褂玫錂?quán)的工業(yè)用地后司法拍賣前，人民法院應(yīng)與市、縣人民政府土地管理部門協(xié)商議定妥善處置辦法。

工業(yè)產(chǎn)業(yè)生命周期一般是指在社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中，工業(yè)企業(yè)從開始入行到完全停業(yè)的時(shí)間，一般分為初立階段、成長階段、成熟階段、衰退階段。市、縣人民政府應(yīng)根據(jù)工業(yè)企業(yè)運(yùn)營規(guī)律、產(chǎn)業(yè)生命周期、產(chǎn)業(yè)發(fā)展前景等分階段不定期綜合考評(píng)新興工業(yè)企業(yè)，如預(yù)警新興工業(yè)企業(yè)產(chǎn)業(yè)生命周期步入衰退階段時(shí)應(yīng)及時(shí)與新興工業(yè)企業(yè)溝通協(xié)商收回工業(yè)用地使用典權(quán)或使用權(quán)，妥善處置相關(guān)事務(wù)，防止出現(xiàn)新型“僵尸企業(yè)”。

4 工業(yè)用地使用權(quán)出典優(yōu)勢(shì)分析

4.1 物權(quán)變動(dòng)靈活

工業(yè)用地使用權(quán)出典供應(yīng)方式充分體現(xiàn)傳統(tǒng)典權(quán)制度的核心價(jià)值，即在規(guī)定條件下，工業(yè)用地相關(guān)物權(quán)可在新興工業(yè)企業(yè)與市、縣人民政府土地管理部門之間視情變動(dòng)。相較于工業(yè)用地使用權(quán)出讓、出租供應(yīng)方式而言，工業(yè)用地使用權(quán)出典供應(yīng)方式的物權(quán)變動(dòng)制度包容且程序簡化，典權(quán)期限內(nèi)可讓新興工業(yè)企業(yè)在初始運(yùn)行階段視產(chǎn)出效益、發(fā)展前景等靈活調(diào)整未來有償用地方式。

4.2 利企功能凸顯

工業(yè)用地出典供應(yīng)方式充分拓展典權(quán)制度對(duì)新興工業(yè)企業(yè)的經(jīng)濟(jì)便利功能，相較于工業(yè)用地出讓、出租供應(yīng)方式而言，新興工業(yè)企業(yè)可獲得只支付出讓評(píng)估價(jià)80%左右的用地資金實(shí)惠和典價(jià)典期銀行同期存款利息實(shí)際視為用地租金的優(yōu)惠，亦可為自身升級(jí)發(fā)展申請(qǐng)返還原支付典價(jià)轉(zhuǎn)為承租工業(yè)用地。新興工業(yè)企業(yè)由此大大節(jié)約用地成本，省卻為自身升級(jí)發(fā)展而四處借款或向銀行貸款的融資事務(wù)。

4.3 用地年期彈性

相較于工業(yè)用地出讓、出租供應(yīng)方式而言，工業(yè)用地出典供應(yīng)方式可讓新興工業(yè)企業(yè)根據(jù)產(chǎn)業(yè)生命周期匹配合適的使用年期，也可讓新興工業(yè)企業(yè)根據(jù)自身發(fā)展?fàn)顩r選擇各階段的使用年期。新興工業(yè)企業(yè)由此可獲得足夠的騰挪發(fā)展空間與彈力。

4.4 履約實(shí)有保證

工業(yè)用地使用權(quán)出典方式的典價(jià)也可理解為新興工業(yè)企業(yè)使用工業(yè)用地的履約保證金，市、縣人民政府土地管理等部門為落實(shí)相關(guān)綜合監(jiān)管職責(zé)，可根據(jù)新興工業(yè)企業(yè)使用工業(yè)用地合同違約情形從原支付典價(jià)中扣除相應(yīng)罰款，不失為一種新興工業(yè)企業(yè)履約保證金制度的有益探索。