工業(yè)用地儲備管理探討

姚國征　高永　楊婷婷

摘 要： 隨著我國經(jīng)濟社會的不斷發(fā)展，工業(yè)化和城市化不斷推進，城市建設用地迅速擴張，工業(yè)用地供給周期長等成為了熱點問題之一。工業(yè)用地儲備的責任主體是地方人民政府主管部門，具體實施單位是土地儲備機構(gòu)。同時，工業(yè)用地儲備是整個工業(yè)產(chǎn)業(yè)用地的基礎，充分的工業(yè)土地儲備是工業(yè)快速發(fā)展的先決條件。在工業(yè)用地一律實行招拍掛出讓的市場形勢下，為縮短工業(yè)土地的使用周期，高效利用土地，探討工業(yè)用地儲備問題勢在必行。

關鍵詞： 工業(yè)化； 工業(yè)用地； 儲備

1. 工業(yè)用地儲備存在的問題

從批到供時間較長。工業(yè)用地往往是先招商，再征地拆遷，再供地，時間跨度較長，一般而言征地拆遷需要6個月，土地出讓需要2個月，從征到供需要8個月，而有的工業(yè)項目時間性非常強，錯過了最佳落地時期，項目就要落空。

用地成本不斷上漲。從國土資源部發(fā)布的公報可以看出，2011年～2015年，全國105個地價監(jiān)測城市的平均工業(yè)地價從652元/m2上漲到760元/m2，5年上漲16.56%。而根據(jù)國家統(tǒng)計局發(fā)布的數(shù)據(jù)，2015年12月工業(yè)生產(chǎn)出廠價格指數(shù)僅為2011年12月的88.02%，下降了11.98%。相對于工業(yè)產(chǎn)品價格而言，工業(yè)用地成本上漲較多。

土地儲備資格問題。為了加快開發(fā)建設進度，一些開發(fā)區(qū)將可開發(fā)利用地進行打包，委托開發(fā)商進行征地、拆遷、儲備，并由開發(fā)商進行該區(qū)域的基礎設施建設、場地綠化、廠房樓群的集中開發(fā)建設，為了保證開發(fā)商利益的獲取，政府與企業(yè)就土地增值收益分配達成協(xié)議。而我國《土地儲備法》中明文規(guī)定，土地儲備工作應由土地儲備機構(gòu)承擔，土地儲備機構(gòu)應為市、縣人民政府批準成立、具有獨立的法人資格、隸屬于國土資源管理部門、統(tǒng)一承擔本行政轄區(qū)內(nèi)土地儲備工作的事業(yè)單位。顯然，地產(chǎn)開發(fā)商并不具有土地儲備的資格，但是在工業(yè)地產(chǎn)運行中實質(zhì)上承擔了土地儲備職能，存在土地儲備主體違規(guī)問題，同時，這種模式勢必會出現(xiàn)多頭土地儲備、政府與開發(fā)商分享土地增值收益問題，擾亂國家對土地市場的調(diào)控。

工業(yè)用地性質(zhì)問題。目前，我國土地性質(zhì)劃分為住宅、商業(yè)、綜合服務、工業(yè)四類，工業(yè)用地價格最低，據(jù)測算，我國工業(yè)用地價格僅相當于居住用地價格的15%，商業(yè)用地價格的8%，國家對工業(yè)用地實行嚴格控制程度，工業(yè)用地不得擅自改變土地用途，不得用于大規(guī)模的商業(yè)零售，不得用于房地產(chǎn)開發(fā)。國土資源部發(fā)布的《工業(yè)項目建設用地控制指標》也明確規(guī)定工業(yè)項目所需行政辦公及生活服務設施用地面積不得超過工業(yè)項目總用地面積的7%，但是由于工業(yè)地產(chǎn)已經(jīng)從單一廠房向綜合開發(fā)模式轉(zhuǎn)變，上述政策已經(jīng)不能有效監(jiān)督、管理和控制工業(yè)用地。

工業(yè)用地供地模式與實際企業(yè)用地不匹配。由于目前土地儲備中心不安排工業(yè)用地的提前收儲，存在工業(yè)項目為了保證項目搶抓工期、加快建設投產(chǎn)，采取了邊建設邊審批的做法，形成了企業(yè)入駐必違規(guī)的局面。

2. 建議

創(chuàng)新工業(yè)用地儲備和供應機制，超前做好工業(yè)用地土地征轉(zhuǎn)用、收購儲備等工作，保證工業(yè)用地市場供應，為企業(yè)快速落戶創(chuàng)造條件。

2.1 按用途分類安排土地儲備資源供應

按用途分類安排土地儲備資源供應，確保城市建設各項工作順利完成。在經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃、城市總體規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃等的指導下，分階段、分層次與眾多相關的規(guī)劃進行一協(xié)調(diào)，編制土地儲備資源供應計劃，確定一定周期內(nèi)重點供應土地儲備資源的范圍、數(shù)量、用途和目的。在城市規(guī)劃引導下合理確定各類用地的位置，銜接與現(xiàn)有城市建成區(qū)的關系和現(xiàn)有基礎設施的匹配關系。通過調(diào)整逐步實現(xiàn)把公益性用地變成土地儲備資源供應的主要內(nèi)容，有效緩解城市現(xiàn)有基礎設施和公共服務用地矛盾。安排供應一定比例的工業(yè)用地數(shù)量，實現(xiàn)土地收益。

2.2 設置工業(yè)儲備專項資金

土地收儲面積可根據(jù)所在區(qū)（旗、縣）上一年度的工業(yè)用地供應量的50%-80%安排資金進行收儲，也可根據(jù)區(qū)（旗、縣）政府的工業(yè)用地需求進行安排，將工業(yè)用地收儲與供應情況作為下一年度土地供應指標進行考核。同時，協(xié)調(diào)市（盟）、區(qū)（旗、縣）財政部門按照土地出讓總價款的 5%足額計提國有土地收益基金，并重點用于開發(fā)區(qū)工業(yè)土地儲備。

2.3 工業(yè)用地儲備應以園區(qū)為主控制零星供給

工業(yè)園區(qū)是許多國家發(fā)展戰(zhàn)略的重要組成部分，對經(jīng)濟發(fā)展起到了不可替代的作用。與城鎮(zhèn)零星用地相比，工業(yè)園區(qū)配套設施齊全、交通方便、供水能力、供電能力、排污能力強，更具競爭的是產(chǎn)業(yè)集群效應。因此在工業(yè)用地儲備存量的過程中，應著力供給園區(qū)用地，限制零星供給。要分類指導，按照區(qū)域經(jīng)濟特殊及發(fā)展趨勢，合理布局經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)、科技園區(qū)、專業(yè)產(chǎn)業(yè)園區(qū)新上的工業(yè)項目都應集中在工業(yè)園區(qū)選址儲備。

2.4 多形式儲備工業(yè)用地

建議采取“實物儲備、協(xié)議儲備、規(guī)劃控制”等三種形式進行政府儲備，依法將批次征用的新增建設用地、存量閑置土地、舊城改造用地、破產(chǎn)企業(yè)用地、機關企事業(yè)單位搬遷后騰出的土地等納入儲備范圍。

2.5 大力扶持重點重大項目

自治區(qū)和盟市層面統(tǒng)籌推進新開工重大工業(yè)項目必須符合國家產(chǎn)業(yè)政策、行業(yè)規(guī)劃和符合國家規(guī)定的新開工項目在項目審核、土地、環(huán)保、節(jié)能、技術(shù)、安全等方面準入標準。原則上統(tǒng)籌推進列入自治區(qū)層面及盟市層面新開工重大工業(yè)項目產(chǎn)業(yè)開發(fā)、工業(yè)園區(qū)基礎設施項目。如發(fā)展“一帶一路”過程中的重點重點項目、現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)鏈的產(chǎn)業(yè)延伸項目以及高附加值的產(chǎn)業(yè)發(fā)展項目等。

2.6 改進工業(yè)用地方式

工業(yè)廠房年租制模式實現(xiàn)土地與房屋的有機結(jié)合，解決了土地國有、建筑物私有，土地與房屋所有權(quán)分離導致的不穩(wěn)定因素，具有其他供地模式不可比擬的獨特優(yōu)勢。最大限度的提高土地的利用效率，提高集約節(jié)約用地水平；有利于政府宏觀調(diào)控政策的實施，土地儲備機構(gòu)代表政府直接經(jīng)營管理土地，能夠在社會效益和經(jīng)濟效益中找到平衡點；有利于國家產(chǎn)業(yè)政策及產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的升級換代，對于孵化扶持工業(yè)企業(yè)的發(fā)展具有重要的作用；有利于促進土地儲備規(guī)模效應形成，通過實施儲備土地年租制，及時增減土地庫存量，為城市發(fā)展提供足夠的土地儲備。