蕪湖市工業(yè)用地供給制度改革效果評價研究

陳涵++鄭鳳萍++姚海琴++管蓉蓉

摘要：隨著工業(yè)用地逐漸地被納入市場化配置范圍，國土資源部就工業(yè)用地遺留問題處理等做出相關(guān)規(guī)定，開始了對工業(yè)用地供給方式的市場化改革。在我國工業(yè)化高速發(fā)展的今天，企業(yè)對工業(yè)用地的需求越來越大。但由于工業(yè)用地供給機制的不完善，導致工業(yè)用地在配置和利用的過程中，會存在一些比較突出的問題，例如工業(yè)用地供需矛盾突出，用地控制標準執(zhí)行不嚴，招拍掛出讓流于形式，供地方式單一，用地監(jiān)管不到位，土地利用效益不高等。以現(xiàn)行工業(yè)用地市場化配置機制和可行的工業(yè)用地分配制度為研究目標，構(gòu)建了工業(yè)用地供給制度績效的評價指標體系，并以安徽省蕪湖市為例運用層次分析法進行了實證分析。通過研究證明，可以從結(jié)構(gòu)配置、經(jīng)濟效用和社會監(jiān)管三個角度評價工業(yè)用地供給制度。針對研究結(jié)果，分析蕪湖市現(xiàn)行工業(yè)用地供給制度改革的可行性，提出改革優(yōu)化設(shè)計建議，為進一步開展工業(yè)用地供給制度研究指明方向，從而快速推動工業(yè)的發(fā)展。

關(guān)鍵詞：工業(yè)用地；制度改革；效果評價；層次分析法

中圖分類號：D9

文獻標識碼：A

doi：10.19311/j.cnki.16723198.2017.10.074

1引言

近年來，我國的工業(yè)化進程在快速不斷地推進，在地方經(jīng)濟的發(fā)展過程中工業(yè)生產(chǎn)發(fā)揮的作用在不斷增加。眾所周知，工業(yè)生產(chǎn)的載體就是工業(yè)用地。工業(yè)用地的供給會對區(qū)域的經(jīng)濟發(fā)展產(chǎn)生影響。所以，供給制度實施的效果會直接地關(guān)系工業(yè)化的進程。2006年，國務(wù)院規(guī)定工業(yè)用地將一律實行招標拍賣掛牌的方式出讓，第一次明確將工業(yè)用地納入市場化配置范圍。經(jīng)過多年的發(fā)展，我國在工業(yè)用地的市場化配置上已經(jīng)取得了一定的成果。關(guān)于工業(yè)用地制度，國外已發(fā)展得較為成熟。例如，新加坡為了解決土地資源有限問題，一直致力于將保障工業(yè)用地在可承受條件下的供應，從而提高企業(yè)成本的國際競爭優(yōu)勢。韓國在不同的發(fā)展階段，結(jié)合國情和土地利用狀況采用不同的工業(yè)用地供應方式。日本則在市場機制的基礎(chǔ)上優(yōu)化工業(yè)用地效率，嚴格控制工業(yè)用地供應總量。相比之下，我國的工業(yè)用地供給制度有待完善。因此，本文針對工業(yè)用地供給制度建設(shè)及其效果評價，通過實地調(diào)研、文獻回顧、調(diào)查問卷等方式全面了解蕪湖市工業(yè)用地現(xiàn)階段的供求情況和目前政府在蕪湖市實行改革的初步成效。整理相關(guān)數(shù)據(jù)，對工業(yè)用地供給制度進行績效評價，針對制度實施過程中表現(xiàn)的各種狀況，進行深入分析和總結(jié)歸納，力圖為工業(yè)用地供給制度的進一步深化提供參考意義。

2文獻綜述

至今為止，國內(nèi)學者對工業(yè)用地的研究頗多，而且也取得了一定的研究成果。研究的方向主要是工業(yè)用地供給方式的轉(zhuǎn)變以及作用效果和影響機制，較少的是對工業(yè)用地供給制度改革的效果評價。

在工業(yè)用地的供給模式方面，張衛(wèi)東（2008）詳細分析了工業(yè)廠房租賃模式必要性和可行性以及存在的問題，提出相應的政策建議，創(chuàng)新性地提出工業(yè)用地租讓制模式。張利平，樓江（2011）論證了工業(yè)用地年租制對促進工業(yè)用地長期集約利用的重要意義，并在此基礎(chǔ)上進行推進工業(yè)用地年租制供應模式探討，從而為工業(yè)用地集約利用的研究提供新思路。彭山桂，汪應宏等（2016）基于地方政府工業(yè)用地供給追求經(jīng)濟增長的目標，考察工業(yè)用地的規(guī)模擴張，搜集整理山東省地級市的數(shù)據(jù)，建立門限回歸模型實證分析工業(yè)用地規(guī)模的合理性。在工業(yè)用地制度的影響機制方面，段洲鴻（2008）以社會經(jīng)濟發(fā)展水平較高的寧波市為例，針對其工業(yè)用地的利用和供給展開研究并分析貢獻作用。最后，為了促進寧波市社會經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展，提出合理化建議調(diào)整工業(yè)用地供給機制和加強經(jīng)營管理。郭明（2009）建立聯(lián)立方程組模型展開實證檢驗，得出在近10年中國城市的經(jīng)濟增長過程中，土地對經(jīng)濟和人口的增長以及財政發(fā)揮顯著作用。在工業(yè)用地制度績效評價方面，唐焱，高明媚（2012）系統(tǒng)概括總結(jié)了國外工業(yè)用地供給方式及其相關(guān)制度特點，較全面地綜述了現(xiàn)行制度條件下我國工業(yè)用地供給實踐中所呈現(xiàn)的一系列問題，并針對這些問題提出相應的政策建議。同時，針對已有的土地制度績效評價方法，肯定了對工業(yè)用地供給制度績效定量評價的必要性并在此基礎(chǔ)上提出創(chuàng)新性的觀點。

綜上所述，國內(nèi)學者對制度評價的定量研究比較缺乏，特別是具體到對地方的工業(yè)用地制度的研究，因此本文選擇蕪湖市作為研究的一個角度，也是對前面研究的一種創(chuàng)新。

3蕪湖市工業(yè)用地現(xiàn)狀

3.1土地出讓方式注重形式，土地前置狀況頻現(xiàn)

蕪湖市工業(yè)項目主要通過招商引資的方式，于是就有了蕪湖各地爭相設(shè)立工業(yè)開發(fā)區(qū)、產(chǎn)業(yè)園區(qū)等，形成了非理性競爭，無法產(chǎn)生有效市場競爭機制。但政策規(guī)定工業(yè)用地必須由招標拍賣掛牌方式出讓，迫于無奈，有些人就以非市場手段干預公平競爭，造成招拍掛出讓流于形式。工業(yè)用地出讓程序前置于項目審核，土地招拍掛成交后，國土部門和摘牌企業(yè)直接簽訂土地出讓合同，企業(yè)獲得土地后再辦理相關(guān)報建手續(xù)，不走正規(guī)程序，造成供地前置。最終的結(jié)果只會導致土地閑置和浪費。

3.2工業(yè)用地供需矛盾突出

蕪湖市當前工業(yè)用地的現(xiàn)狀，其中就包括工業(yè)用地供需矛盾突出，盡管蕪湖近年來由于改革致使該問題得到了一定的緩解，但是并沒有從根本上解決工業(yè)用地的供需問題。說到底，還是由于蕪湖的工業(yè)用地沒有形成有效的市場競爭機制，導致土地資源利用效率降低，分散了土地指標，使工業(yè)用地供需不平衡。

3.3用地控制標準執(zhí)行不嚴，工業(yè)用地價格偏低

隨著“1+N”模式的不斷推行，蕪湖市城鎮(zhèn)土地使用稅征收標準總體增加了34%，2011-2014年蕪湖市累積盤活工業(yè)用地項目31717畝。蕪湖市自技術(shù)開發(fā)區(qū)結(jié)合存量建設(shè)土地二次開發(fā)利用試點的開展，共清理盤活閑置低效利用工業(yè)項目用地4000畝。此外，區(qū)內(nèi)綜合容積率由試點前的0.4提至0.61，工業(yè)用地綜合容積率由試點前0.6提高到1.1，GDP總額由試點前326.5億元提高到370億元，單位GDP耗地由試點前0.0136畝/萬元降到0.0126畝/萬元。通過這些數(shù)據(jù)，我們不難發(fā)現(xiàn)蕪湖“1+N”模式在實際的應用和推廣中取得了一定的成效。盡管如此，蕪湖是工業(yè)用地方面實際上有些政府審查不嚴。類似隨意降低招商引資門檻，變相返還土地出讓金的現(xiàn)象，還是很嚴重。

3.4供地方式過于單調(diào)，導致流轉(zhuǎn)不靈

國有建設(shè)用地主要采取出讓、租賃、入股等有償使用方式，當前使用最為廣泛的方式就是通過招拍掛方式進行土地出讓。蕪湖也不外乎如此。從調(diào)研中所取得的信息來看，蕪湖市實行改革的這幾年，對該方面依然是墨守成規(guī)，也許是改革時間推行不長的緣故，雖然有了一些改善，但在當下仍然是個隱患。

4蕪湖市工業(yè)用地供給制度績效評價

4.1建立評價的層次遞階結(jié)構(gòu)

對我國工業(yè)用地的供給制度進行改革，主要是力圖通過轉(zhuǎn)變工業(yè)用地的供給方式，從而引導土地的集約節(jié)約利用。利用制度的改革實現(xiàn)生產(chǎn)要素的優(yōu)化，從而實現(xiàn)產(chǎn)出的最大化。為了對蕪湖市工業(yè)用地供給制度進行績效評價，利用層次分析法建立綜合評價模型。首先，建立評價的層次遞階結(jié)構(gòu)如圖1。

4.2工業(yè)用地供給制度評價指標權(quán)重確定

利用評價指標的權(quán)重，我們可以判斷在工業(yè)用地供應管理績效評價中，各項評價指標的影響程度的大小。顯然，指標的權(quán)重越大則貢獻作用力也越大。在調(diào)研中，搜集數(shù)據(jù)和發(fā)放調(diào)研問卷，利用變異系數(shù)法計算權(quán)重。計算公式如下：

vi=sixi

其中，xi=1n∑nj=1aij為第i項指標的平均值，si2=1n-1∑nj=1（aij-xi）2是第i項指標的方差。對vi進行歸一化，即可得到各指標的權(quán)重：

ωi=vi∑mi=1vi（i=1，2，…，m）

通過分析，研究計算得出各指標的權(quán)重系數(shù)見表1。

4.3蕪湖市工業(yè)用地供給制度綜合評價

不難看出，在上述的評價指標體系中，各指標分別基于不同的角度反映工業(yè)用地供給制度。在已建立的評價體系基礎(chǔ)上，針對蕪湖市的具體情況，逐層加權(quán)計算出工業(yè)用地管理現(xiàn)狀的綜合評價得分值。計算公式為：

Fj=∑mi=1ωirij（0

其中，F(xiàn)表示績效度，ω為權(quán)重系數(shù)，r為相對偏差模糊矩陣。通過計算，蕪湖市工業(yè)用地供給制度綜合得分為77.1%，其中結(jié)構(gòu)管理績效度為99.4%，經(jīng)濟效用績效度為77.2%，監(jiān)督管理績效度為63.3%。因此，蕪湖市的工業(yè)用地供給制度總體處于較一般的水平，經(jīng)濟效用也處于一般水平，而蕪湖市的結(jié)構(gòu)管理水平相當高。但是，蕪湖市的社會監(jiān)督管理較差，監(jiān)管力度不夠。

5總結(jié)與建議

5.1總結(jié)

自從蕪湖市成為工業(yè)用地供給制度改革四大試點地區(qū)之一，到“1+N”政策的推行和實施，再到改善工業(yè)用地結(jié)構(gòu)布局，充分顯示了蕪湖市在改革進程中曾付出過的努力和獲得的成效。但是，在欣喜已有成果的同時，也不能忽略了在改革中尚且存在著的一些問題和面對的挑戰(zhàn)。雖然，當前的改革還處于試點工作階段，很多思想還處在萌芽的階段，一套完備的體系也沒有完全形成，還有很多很多的不足之處。當然，對于近年來表現(xiàn)出來的各種問題，絕對不能大意疏忽。因此，將改革工作落實到每一個方面是必須的。本文根據(jù)工業(yè)用地供給制度評價結(jié)果，分析蕪湖市工業(yè)用地在改革中的不足之處，意圖在未來試點工作結(jié)束進行推廣時，有機結(jié)合國家經(jīng)濟金融發(fā)展和蕪湖市的工業(yè)用地市場化配置，達到穩(wěn)定發(fā)展的最終目標。

研究結(jié)果顯示，蕪湖市用地監(jiān)管績效度較低，用地監(jiān)管力度不到位，導致土地的利用效益低。政府注重審批環(huán)節(jié)、輕視監(jiān)管，導致土地的閑置與浪費。與此同時，工業(yè)用地的利用粗略盲目，產(chǎn)出效益也不高。事中和事后的監(jiān)管較為隨意，土地閑置浪費的問題時時不能得以解決。因此，土地使用不合法的現(xiàn)象隨處可見。再者，改革過程中的宣傳力度不夠，致使蕪湖市區(qū)的普通市民對這些政策理解并不深刻，因此在施行過程中存在的阻力很大。市民往往分不清國家利益和個人利益的輕重緩急，各種利益糾紛不斷產(chǎn)生，進而改革阻力不斷增大。最后，在改革的最終目標問題上產(chǎn)生了一些誤區(qū)。國家實施蕪湖市工業(yè)用地的市場化配置改革，雖然是為了提高工業(yè)用地的土地節(jié)約集約利用率，以便推動蕪湖市工業(yè)用地市場體系的形成，從而逐漸推動蕪湖的工業(yè)化發(fā)展，進而推動整個蕪湖市的經(jīng)濟發(fā)展。但是，改革的內(nèi)在目的卻還是為了改善民生問題。可是，拆遷等行為卻在一定程度上損害了市民自身利益的行為，在改革過程中也是時有發(fā)生的。

5.2建議

為了適應經(jīng)濟發(fā)展的新常態(tài)，對工業(yè)用地的市場化配置進行改革深入化，全方位地推動工業(yè)化的新進程，必須圍繞工業(yè)用地資源優(yōu)化配置，節(jié)約集約使用等重要問題，提出創(chuàng)新辦法以改革和完善工業(yè)用地的市場化配置制度。在具體的實施過程中，應該從以下幾個方面做出努力。

第一，針對監(jiān)督管理方面，應該積極發(fā)揮政府有效性。當然，宏觀經(jīng)濟穩(wěn)定、公共服務(wù)的優(yōu)化和加強、競爭的公平保障、市場監(jiān)管力度的加強、市場秩序的維護等，都離不開政府的大力支持和倡導。首先，政府要對工業(yè)用地市場準入制度和評價體系進行完善。在開放統(tǒng)一、公平競爭的現(xiàn)代市場經(jīng)濟中，堅持公平與效率相統(tǒng)一的原則是基本要求。此外，我國人多地少、資源有限的具體國情下，促進資源的合理配置和高效利用顯得更為重要。因此，建立科學完善的建設(shè)用地使用標準，強化節(jié)地控制，是深化工業(yè)用地市場化配置必須堅持的基本要求。此外，政府應該完善規(guī)范法律法規(guī)，確保市場機制的正常運行。

第二，針對結(jié)構(gòu)管理方面，應當靈活地選取采用工業(yè)用地多種供應形式。例如，招拍掛出讓、協(xié)議交易等都是對供應方式的探索和完善。從而，創(chuàng)新多元化的供地方式，解決供地方式單一的問題。堅持和完善工業(yè)用地招標拍賣掛牌出讓制度，在國家的產(chǎn)業(yè)政策要求下，靈活地采用出讓、租賃、作價入股等方式供地。以出讓、彈性出讓等出讓方式為代表，重點推行工業(yè)用地長期租賃和先租賃后出讓。

第三，針對經(jīng)濟效用方面，健全多主體供應工業(yè)用地市場流轉(zhuǎn)體系，拓寬供應的渠道，解決土地流轉(zhuǎn)機制不靈的問題，促進土地利用效益的提高。健全工業(yè)用地地價均衡、居住地與工業(yè)用地比價合理的價格體系，解決工業(yè)用地價格偏低的問題。制定一個體系，可以有效的促進市場競爭機制的發(fā)揮，優(yōu)化工業(yè)用地資源配置。優(yōu)化工業(yè)用地布局體系，強化對工業(yè)用地總量規(guī)?？刂啤Ｓ捎趯I(yè)項目的招商引資造成的工業(yè)用地非理性競爭，導致土地資源利用率低的問題，控制工業(yè)用地總量規(guī)模就是改革中不可缺少的一步。

參考文獻

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