國內(nèi)外市容環(huán)衛(wèi)法規(guī)及標準對比的思考與啟示

蒲 敏，吳冰思，王忠昊

（1.上海市環(huán)境工程設計科學研究院有限公司 上海 200232； 2. 上海環(huán)境衛(wèi)生工程設計院，上海200232；3.上海大學環(huán)境與化學工程學院，上海 200444）

城市市容環(huán)衛(wèi)管理作為城市管理的重要組成部分，其水平也代表著城市現(xiàn)代化和文明程度，是一個地區(qū)/國家綜合競爭力的重要衡量指標［1］。我國市容環(huán)衛(wèi)標準頗有體系化趨勢，許多文獻對市容環(huán)衛(wèi)標準進行了研究，如宋國君等［2］設計了“專業(yè)—流程—質(zhì)量”三維體系框架及各專業(yè)分體系推進市容環(huán)衛(wèi)法律法規(guī)與強制性標準統(tǒng)一管理；周民［3］以山東省泰安市為例，對我國標準化現(xiàn)狀進行分析并提出建議；洪增林等［1］運用復雜系統(tǒng)理論，對市容環(huán)衛(wèi)標準化管理進行系統(tǒng)構(gòu)建設想。從檢索的文獻來看，我國尚未對國外先進的市容環(huán)衛(wèi)標準化體系進行分析借鑒。

國務院在《深化標準化工作改革方案》 中提出5 項改革措施，即精簡政府主導制定的標準體系、培育發(fā)展市場主體制定的標準體系、改革完善標準化管理體制等。同時，住建部制定實施國際標準“引進來”和我國標準“走出去”國家戰(zhàn)略，全面啟動構(gòu)建強制性標準體系、研編工程規(guī)范等工作。本研究限定市容環(huán)衛(wèi)的6 個領域：清掃保潔、公共廁所、景觀照明、戶外廣告與招牌、垃圾收集設施和垃圾轉(zhuǎn)運站（不包含垃圾處理處置），進行國內(nèi)外市容環(huán)衛(wèi)法規(guī)和標準的對比。

1 國內(nèi)外市容環(huán)衛(wèi)法規(guī)標準對比分析

1.1 法規(guī)標準的數(shù)量、強制性、針對性、時效性

1.1.1 數(shù)量

英國、德國、美國、日本是世界市容環(huán)衛(wèi)標準化的先驅(qū)，在景觀照明、街道清掃和公共廁所等6 個領域均建立系統(tǒng)全面的法規(guī)標準體系。例如，美國出臺的《住宅、商業(yè)和機構(gòu)性固體廢物的儲存和收集指南》和《廢物轉(zhuǎn)運站：決策手冊》等法律規(guī)范；德國頒布的《柏林街道清潔法案》和《循環(huán)經(jīng)濟與廢物管理法》等法規(guī)包含對環(huán)衛(wèi)領域的制度規(guī)范；英國制定的相關法規(guī)有《環(huán)保法》《照明指南：外部環(huán)境》和《城鄉(xiāng)規(guī)劃（廣告管制） 規(guī)例》等；日本則實施《有關廢棄物處理和清掃的法律》《日本廣告條例》和《戶外廣告物法》等多部環(huán)衛(wèi)相關法規(guī)。此外，世界其他國家也紛紛出臺了環(huán)衛(wèi)領域相關法規(guī)，如法國制定的《國家環(huán)境法典》、加拿大制定的《城市固體廢物轉(zhuǎn)運站建設導則》和《城市固體廢物轉(zhuǎn)運站/地方廢物管理設施環(huán)境標準》等。通過對美國國家標準協(xié)會（ANSI）、英國標準協(xié)會（BSI）、德國標準化研究院（DIN） 以及日本工業(yè)標準調(diào)查會（JISC） 進行關鍵詞搜索，得到美國、德國、英國、日本涉及環(huán)衛(wèi)的標準分別為30、52、36、43 個，我國市容環(huán)衛(wèi)標準共計約44 個，具體標準統(tǒng)計數(shù)據(jù)如圖1 所示。

圖1 我國與典型國家主要市容環(huán)衛(wèi)領域標準

1.1.2 強制性

以德國管理法律和標準框架體系為例，德國廢物管理法律主要參照聯(lián)邦德國頒布的BImSchV聯(lián)邦排放控制條例，此外還有一系列的法規(guī)規(guī)章等，如《垃圾運輸許可條例》、AbfVerbrG 廢物運輸法等，與我國法規(guī)相對原則不同，其法規(guī)內(nèi)容非常細化，某種程度已經(jīng)完全達到或超過我國標準規(guī)定的深度，可直接按設計標準使用，且屬強制性要求。除此之外還有一系列的標準，僅公共廁所就有VDI 6000-2—2007（帶衛(wèi)生間的設施工作場所）、VDI 6000-3—2007（帶衛(wèi)生間的設施公共建筑和會議廳）、VDI 6000-4—2006（帶衛(wèi)生間的設施 旅館房間） 等，垃圾收運有DIN 30743—1995（廢物處理技術特殊廢物用容器的儲藏和運輸?shù)呢撦d輔助）、DIN 30741-1—1992（垃圾容器特殊垃圾容器800 L 容量固體垃圾箱） 等，其特點為標準細化，每一個環(huán)節(jié)或技術點均有詳細標準，執(zhí)行力較好、針對性較強，但其標準并沒有強制性和非強制性區(qū)分。而目前我國市容環(huán)衛(wèi)標準的強制性條文均散落在各標準中以黑體字體現(xiàn)，內(nèi)容較少且原則性較強，執(zhí)行力稍弱，尚未形成技術性法規(guī)。按照《深化標準化工作改革方案》 的要求，我國正在進行強制性條文的研究和編制，擬不久將上升至法規(guī)層面。

1.1.3 針對性和時效性

以英國公共廁所標準為例，從不同情境的供應規(guī)模及衛(wèi)生設備設計、衛(wèi)生器具空間、衛(wèi)生設備安裝維護等不同方面均有詳細標準，如BS 6465-1—2006 衛(wèi)生及其相關設備的供應規(guī)模和衛(wèi)生設備設計的實施規(guī)則，BS 6465-2—1996 衛(wèi)生器具空間要求實用規(guī)程，BS 6465-3—2006 衛(wèi)生設備衛(wèi)生及其相關器具的選擇、安裝和維護用實施規(guī)則等。但我國公共廁所設計標準僅有CJJ 14—2016城市公共廁所設計標準，對每一個環(huán)節(jié)的使用針對性不如國外標準。除此之外，我國目前生活垃圾收集僅有CJJ 179—2012 生活垃圾收集站技術規(guī)程、CJJ 205—2013 生活垃圾收集運輸技術規(guī)程，對目前分類垃圾房、裝修垃圾收集點等收集設施缺少相應標準。

國內(nèi)外涉及到市容環(huán)衛(wèi)方面的基本法時效性均較長，標準則時效性相對較短，需不斷修訂。但鑒于我國市容環(huán)衛(wèi)建設處于快速發(fā)展階段，我國環(huán)衛(wèi)標準的修訂和制定頻率相對于國外高，時效性相對短。

1.2 法規(guī)標準的內(nèi)容

1.2.1 清掃保潔

德國《柏林街道清潔法案》 中對街道清潔類型、清潔次數(shù)與頻率進行明文規(guī)定，同時對道路除雪的時間與優(yōu)先順序、道路解凍劑濕鹽的使用方法都做出詳細規(guī)定，確保清掃保潔工作的效率；英國BS EN 16250-1 街道清潔和城市廢物管理服務的性能和驗收水平 第1 部分 一般要求和BS EN 13019：2001 +A1：2008 路面清潔機器安全要求等標準為清掃保潔工作提供詳細的技術支持；美國對清潔次數(shù)進行詳細規(guī)定，如市區(qū)的路邊、排水溝和主要的海灘區(qū)域要求清掃2 次/周，居住區(qū)根據(jù)需要進行清掃，一般是2 次/月。

參考CJJ/T 126—2008 城市道路清掃保潔質(zhì)量與評價標準等我國清掃保潔標準，主要對道路保潔類型和清潔度指標進行分類，并要求對一些特殊道路增加清掃頻率，但未制定詳細的清掃保潔作業(yè)規(guī)定。目前，我國一方面缺少相關基礎性規(guī)定條文，另一方面缺少關于冬季服務的強制性條文，如規(guī)定融雪劑使用數(shù)量的底線等。

1.2.2 公共廁所

國外對公共廁所標準的出發(fā)點更多是效率考量和人文關懷，為提升國家公共廁所建設效率提供依據(jù)，也促進了公共資源共享的公眾理念的建立。英國標準BS 6465-4—2010 衛(wèi)生設施及相關用具提供比例設計的業(yè)務守則中提出的廁位數(shù)量計算公式將潛在用戶數(shù)、使用設施的時間和測量的時間段都規(guī)定在內(nèi)，同時該標準第10 條明確了嬰幼兒和無障礙設施的設計規(guī)定；美國設置限時5 min 的公廁［4］；德國標準VDI 3818—2008 公共衛(wèi)生設施中提出對于不同場合建設殘疾人廁位的規(guī)劃指導值。

我國標準缺少嬰幼兒和無障礙設施的基本要求，也欠缺公共廁所后期維護與管理的相關規(guī)定；公廁保潔水平或頻率較低、未配置專職保潔人員、內(nèi)部設備陳舊和壞損設備未及時更換等問題尚需進一步制定標準予以規(guī)范［5］。

1.2.3 景觀照明

國外景觀照明規(guī)劃是根據(jù)城市功能定位、人文經(jīng)濟和發(fā)展需求等制定的，如里昂城市照明規(guī)劃制定充分結(jié)合當?shù)氐穆糜萎a(chǎn)業(yè)；新加坡照明總體規(guī)劃目的是樹立整個城市區(qū)域的統(tǒng)一形象，改善或加強局部特色區(qū)域的特殊功能；日本橫濱城市照明規(guī)劃是依據(jù)橫濱港區(qū)夜景觀建設的輪廓和骨架進行制定［6-10］。國際照明委員會（CIE） 1976年發(fā)布CIE-37 室外環(huán)境照明指南對照明設施的后期維護管理進行明文規(guī)定；英國的《照明指南：外部環(huán)境》對照明設施的維修事宜進行規(guī)定。

光污染是城市夜景過度建設的副產(chǎn)品［11］，英國發(fā)布的《2005 鄰里和環(huán)境凈化法案》使城市景觀照明光污染問題實現(xiàn)立法規(guī)范［12］；國際照明委員會專門頒布CIE 150—2003 室外照明裝置中強光影響限制指南對戶外照明設施侵擾光線進行規(guī)定限制。

我國景觀照明的標準是權威部門制定并頒布的標準，對照明設施后期維護管理的規(guī)定內(nèi)容尚少。同時未將光污染正式納入到環(huán)境污染物的名單中，只是將光污染列入到環(huán)境有害物質(zhì)中［12］。

1.2.4 戶外廣告和招牌

國內(nèi)外戶外廣告與招牌標準法規(guī)顯著區(qū)別是歸口管理部門的差異性。英國《2007 年城鄉(xiāng)規(guī)劃（廣告管制） 規(guī)例》中規(guī)定：規(guī)劃部門是戶外廣告與招牌的核心管理部門。法國《國家環(huán)境法典》中規(guī)定：法規(guī)的編制部門是由國家規(guī)定的人員組成。日本則將《日本廣告條例》、 《戶外廣告物法》和各省頒布的地方性法規(guī)組成一套十分系統(tǒng)的招牌標準體系。

我國戶外廣告和招牌的管理部門各不相同，制定的法規(guī)標準水平參差不齊，且管理辦法和技術規(guī)范分開執(zhí)行，執(zhí)行效率較低。同時，我國尚未有統(tǒng)一的戶外招牌設置設計、維護管理和安全檢查等規(guī)定的相關標準［13］。

1.2.5 垃圾收集設施

德國代表性法規(guī)《循環(huán)經(jīng)濟與廢物管理法》確定了減量化、無害化和資源化處理原則，同時《柏林促進循環(huán)經(jīng)濟和確保環(huán)境無害化廢物處置法》中將廢物明確分為紙板、玻璃、塑料、有機廢物、金屬、電器和大件垃圾7 個類別；DIN 制定對垃圾收集車（如DIN EN 1501-1）、收集容器（如DIN EN 840-1）、廢物分類管理（如DIN EN 13965-2） 等方面的標準規(guī)范，充分體現(xiàn)德國對垃圾分類收集的嚴謹性。美國聯(lián)邦管理法規(guī)《住宅、商業(yè)和機構(gòu)性固體廢物的儲存和收集指南》 在垃圾分類的定義、儲存和收集設備要求、設計等方面形成了一個完整的法規(guī)體系。英國BS 1703—2005 垃圾道和垃圾斗規(guī)范在垃圾設施的材料要求和配套設施的設計規(guī)范方面均進行明文規(guī)定。

我國在垃圾分類收集領域暫未出臺統(tǒng)一的法規(guī)標準，缺少最基礎的法律保障，個人和企業(yè)缺少切實的操作行為準則［14］。此外，我國缺少對垃圾收集點放置和建設的規(guī)定內(nèi)容，不利于我國垃圾收集設施規(guī)范化。

1.2.6 垃圾轉(zhuǎn)運站

在國外公眾意見是建設垃圾轉(zhuǎn)運站的決定性因素之一。美國《廢物轉(zhuǎn)運站：決策手冊》 中規(guī)定：關于垃圾轉(zhuǎn)運站的設計選址要成立相關委員會以便接受公眾的指導意見；美國制定ANSI Z245.42—2012 廢物轉(zhuǎn)運站安全要求在防護措施、暴露問題、交通安全、墜落物問題和噪音，甚至在潛在危險源和危險物方面都進行詳細規(guī)定。加拿大《城市固體廢物轉(zhuǎn)運站建設導則》中規(guī)定：關于垃圾轉(zhuǎn)運站選址要充分考慮公眾意見，并根據(jù)公眾的意見制定修正計劃。此外，相關國外標準還有英國BS EN 13492—2018 土工合成材料屏障 建造液體廢物處理場、轉(zhuǎn)運站或二級安全殼所需的特性和德國的DIN 30706-1 市政技術條款第1 部分：廢物等。

我國對參考公眾意見未做詳細規(guī)定，同時對于環(huán)境保護和安全生產(chǎn)等方面的規(guī)定薄弱，如惡臭排放標準。此外，我國缺少對轉(zhuǎn)運站不同級別、規(guī)模、相應的用地和設計以及防護距離要求的強制性條文。

市容環(huán)衛(wèi)領域國內(nèi)外法規(guī)標準的優(yōu)勢與不足見表1。

表1 市容環(huán)衛(wèi)領域國外優(yōu)勢及我國不足

2 思考與啟示

對比國外市容環(huán)衛(wèi)領域法規(guī)標準并結(jié)合現(xiàn)狀分析，我國市容環(huán)衛(wèi)領域當前突出的問題是市容環(huán)衛(wèi)標準化體系需進一步完善，提高標準的針對性并將其逐步依法規(guī)劃，如景觀照明、戶外廣告與招牌領域均未有統(tǒng)一的標準制定，同時我國需加強市容環(huán)衛(wèi)法規(guī)化；其次，與國外對比，現(xiàn)階段制定的市容環(huán)衛(wèi)標準欠缺全面性和嚴謹性，如安全生產(chǎn)方面和環(huán)境保護規(guī)定的缺失、環(huán)衛(wèi)技術和設施標準均需加強規(guī)范。

2.1 明確道路保潔等級和適用條件

針對我國清掃保潔標準化體系，首先是進行嚴格的道路清掃保潔等級和清掃保潔作業(yè)規(guī)定。根據(jù)不同的道路等級選擇適合的保潔作業(yè)方式，盡量減少資源的浪費和提高作業(yè)效率。在我國大力發(fā)展農(nóng)村基層經(jīng)濟的背景下，城鎮(zhèn)和農(nóng)村的清掃保潔作業(yè)也是必須的，如確定對鎮(zhèn)區(qū)村的街道清潔次數(shù)。同時，對道路揚塵清潔和水域保潔需進一步加強，盡量減少道路清潔作業(yè)帶來的環(huán)境問題。

與國外標準不同，我國掃雪鏟冰類的標準數(shù)量較少，主要是參考CJJ/T 108—2006 城市道路除雪作業(yè)技術規(guī)程，但其內(nèi)容較為粗略［2］，建議制定根據(jù)道路綜合狀況和降雪條件對除雪設備進行選擇的規(guī)定，同時制定除雪劑使用的強制性條文。

2.2 提高公共廁所服務效率及人性化水平

我國公共廁所的設計標準，可借鑒國外的先進計算理念進行廁位設計，將男女比例、到達率和潛在用戶數(shù)等因素充分考慮，盡可能提高使用效率，提升公共廁所可達性。同時，加強我國公共廁所標準中使用便利性的規(guī)定，如應充分考慮殘疾人士和嬰幼兒的需求，制定技術規(guī)范來增添提供殘疾人士廁所、淋浴設施、嬰兒換尿布設施等，為嬰幼兒和殘疾人士創(chuàng)造良好的如廁環(huán)境。

針對我國公共廁所在后期維護管理的缺失，可以制定相關公共廁所登記管理記錄，加強對公共廁所的管理。此外，在公共廁所建設時應充分考慮后期維護管理。

2.3 強調(diào)景觀照明整體規(guī)劃和光污染控制

我國景觀照明規(guī)劃需依據(jù)各個城市的文化發(fā)展進行制定，充分考慮各個城市實際照明情況和需求進行照明設施的建設和發(fā)展，以此展現(xiàn)城市特色。同時，對維護人員、方法、時間和費用進行詳細規(guī)定，加強景觀照明系統(tǒng)的后期維護。

在實際展開城市景觀照明專項規(guī)劃與設計的過程中，應始終堅持維護生態(tài)環(huán)境平衡的原則，在此基礎上科學控制光污染，關注燈管的合理應用，最小化景觀照明的光污染、耗能［15］。同時，詳細規(guī)定燈具眩光限制值和電子顯示屏頻閃限定值，減小燈光強度對周圍環(huán)境的影響。

2.4 規(guī)范戶外廣告與招牌禁止設置區(qū)域和安全性管理

根據(jù)現(xiàn)已頒布的地方性標準和規(guī)定，并結(jié)合我國戶外廣告和招牌的現(xiàn)情制定城市標準體系，可從戶外廣告與招牌設置區(qū)域和安全性方面進行規(guī)范：①制定戶外廣告與招牌選址規(guī)定，規(guī)范禁止設置區(qū)域；②規(guī)范戶外廣告與招牌相關設施材料和相關的設計值，如金屬結(jié)構(gòu)的變形容許值和結(jié)構(gòu)承載力設計值等；③規(guī)定戶外廣告與招牌后期維護管理；④制定戶外廣告與招牌安全性規(guī)定。

2.5 加強垃圾收集設施規(guī)范化和分類收集制度化

借鑒國外對放置收集容器的建筑、地面和墻面的防護等要求，制定我國垃圾收集設施標準規(guī)范，包括：①垃圾收集點的選址和選材規(guī)定，收集點的給排水及密封性條件規(guī)定；②垃圾收集站的選址、技術性規(guī)范要求和安全注意事項等；③垃圾收集配套設施的技術規(guī)范，包含機械設備性能要求、裝載容器數(shù)量、車輛配置數(shù)量和安全性配套設施等。

2.6 提高垃圾轉(zhuǎn)運站選址公眾參與度并落實環(huán)境影響控制措施

借鑒國外垃圾轉(zhuǎn)運站建設標準，我國建設垃圾轉(zhuǎn)運站應調(diào)查分析公眾意見以確定轉(zhuǎn)運站建設的合理性。同時，根據(jù)我國現(xiàn)有的轉(zhuǎn)運站行業(yè)標準從以下3 個方面進行規(guī)范：①根據(jù)垃圾的產(chǎn)生與分布、收運模式、運輸距離和污染控制等確定垃圾轉(zhuǎn)運站用地指標以及轉(zhuǎn)運站的不同級別規(guī)模；②在結(jié)合當?shù)乩D(zhuǎn)運的實際情況和環(huán)境保護標準限定值的基礎上，對轉(zhuǎn)運站的設計要求進行規(guī)范，包括主體設施和配套設施以及除塵除臭系統(tǒng)、設置警示牌和排水系統(tǒng)設計等技術規(guī)定；③加強對安全生產(chǎn)的規(guī)定要求，對垃圾轉(zhuǎn)運站一切可能危及工作人員和公眾的因素進行分析，如轉(zhuǎn)運站防護距離、噪音、墜落物、運輸車輛的安全要求和危險性化學物質(zhì)等。

3 結(jié)果與討論

市容環(huán)衛(wèi)標準體系的完善是我國經(jīng)濟發(fā)展所必需的。以城市生態(tài)環(huán)境和人居舒適度為指導原則，通過對國外環(huán)衛(wèi)標準體系分析借鑒，從政府職能單位、技術性規(guī)范、設施規(guī)范和安全性規(guī)范等方面制定符合我國現(xiàn)階段國情的市容環(huán)衛(wèi)標準體系。同時，國外對市容環(huán)衛(wèi)有更為明確的法規(guī)，我國多以技術規(guī)范和國家標準、行業(yè)標準等形式作為管理工具，需加強市容環(huán)衛(wèi)法規(guī)制定以推動城市管理的發(fā)展。