學校管理研究2019年度發(fā)展報告

林清華

摘要對2019年中國人民大學書報資料中心《中小學學校管理》轉(zhuǎn)載的文章來源、作者、基金項目等情況進行統(tǒng)計。對研究者圍繞新中國成立70年基礎(chǔ)教育管理的變革、學校辦學活力激發(fā)、學校集群發(fā)展、教師配置、教師減負、學生課后服務等熱點問題所做的討論進行了梳理。

關(guān)鍵詞學校管理研究年度報告；新中國成立70年；學校辦學活力；學校集群；教師配置；教師減負；課后服務

中圖分類號G63

文獻標識碼B

文章編號1002-2384（2020）01-0029-05

統(tǒng)？？計

1. 報刊轉(zhuǎn)載量排名

2019年中國人民大學書報資料中心《中小學學校管理》共轉(zhuǎn)載論文229篇，分布在70種報刊上。其中，《中小學管理》《中國教育學刊》《當代教育科學》《人民教育》《上海教育科研》等19種報刊的轉(zhuǎn)載量排在前7位，約占轉(zhuǎn)載論文總數(shù)的62.88%（見表1）。

2. 作者單位情況統(tǒng)計

以轉(zhuǎn)載論文第一作者的單位統(tǒng)計，67.25%的論文作者來自高校，15.72%來自教育科研單位，11.79%來自中小學校，2.18%來自新聞出版部門，1.31%來自政府機關(guān)，0.87%來自其他機構(gòu)，還有0.87%的作者單位不詳。

按照第一作者單位的發(fā)文數(shù)量排名，北京師范大學和華東師范大學并列第一，轉(zhuǎn)載16篇；東北師范大學與南京師范大學并列第二，轉(zhuǎn)載10篇；西南大學轉(zhuǎn)載9篇，排第三。

3. 作者合作情況統(tǒng)計

在229篇文章中，50.22%的文章由一個作者獨立完成，49.78%的文章由兩個或兩個以上作者合作完成。

4. 基金項目文章統(tǒng)計

在轉(zhuǎn)載的論文中，有132篇屬于基金項目論文，占論文總數(shù)的57.64%。其中，國家級基金項目論文占20.09%，省部級基金項目論文占25.33%，其他基金項目論文占12.23%。

熱？？點

1. 新中國成立70年基礎(chǔ)教育管理的變革

2019年是新中國成立70周年，很多學者對基礎(chǔ)教育管理各領(lǐng)域70年來的發(fā)展情況進行了系統(tǒng)的梳理。

就教育管理學學科發(fā)展而言，經(jīng)過廣大學者70年的辛勤開拓與建樹，教育管理學的學科地位日益提升、研究內(nèi)容不斷拓展、研究范式日趨規(guī)范、本土化的教育管理理論不斷創(chuàng)生。展望新時代，強化本土研究、構(gòu)建中國特色的教育管理學體系將成為最主要的奮斗目標和任務（吳東方、司曉宏，第12期）。

在基礎(chǔ)教育管理體制方面，經(jīng)歷了“統(tǒng)一領(lǐng)導、分級管理”、“地方負責、分級管理、以縣為主”、完善“地方負責、分級管理、以縣為主”、“深入推進管辦評分離教育治理體系的建構(gòu)”四個階段，逐步建立和形成了政事分開、權(quán)責明確、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、規(guī)范有序的教育管理體制（蘇君陽，第12期）。70年基礎(chǔ)教育管理體制改革的經(jīng)驗有三：一是堅持黨對教育工作的全面領(lǐng)導，這是做好教育工作的根本保證；二是基礎(chǔ)教育管理體制改革與發(fā)展必須堅持扎根中國大地，將扎根中國與借鑒國外先進經(jīng)驗融通中和；三是基礎(chǔ)教育管理體制改革必須堅持教育為人民服務（蒲蕊，第12期）。

在中小學組織結(jié)構(gòu)變革方面，我國走過了政本集權(quán)、教本分權(quán)、校本放權(quán)三個階段。以現(xiàn)代信息技術(shù)的深度融入彰顯現(xiàn)代化的組織結(jié)構(gòu)，以學術(shù)氛圍的營造促進組織的專業(yè)化發(fā)展，以組織服務理念的提升強化協(xié)同管理機制，是我國中小學組織結(jié)構(gòu)變革發(fā)展的未來趨向（張新平、范建麗，第12期）。

此外，研究者還對70年來教師管理（楊衛(wèi)安，第12期；刁煥鵬、王有升，第12期）、學生管理（伍海云，第12期）、課程管理（王明宇、呂立杰，第12期；李保強、朱薇，第12期）、教育督導（張彩云、方晨晨，第12期）等領(lǐng)域的變革歷程和特征進行了總結(jié)，為未來的基礎(chǔ)教育發(fā)展提供了鏡鑒。

2. 學校辦學活力激發(fā)

激發(fā)學校辦學活力是改革開放以來歷次教育管理體制改革的重要目標。要提高學校辦學活力，既要營造有利于推動教育改革與發(fā)展的良性外部環(huán)境，又要采取有效措施完善學校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)（徐志勇，第9期）。

就外部環(huán)境而言，需要深入推進教育管辦評分離，厘清政府、學校和社會的關(guān)系，給學校創(chuàng)建一個寬松的主動發(fā)展的空間。一是要擴大地方管理權(quán)限，鼓勵地方教育制度創(chuàng)新，鼓勵不同區(qū)域進行差別化探索。二是要擴大學校辦學自主權(quán)，提高學校自主管理、自主辦學的能力（方銘琳，第11期）。無論是校長還是政府部門，均認同目前學校辦學自主權(quán)不夠大，但二者的改革訴求不盡相同，前者希望加快政府放權(quán)的進度，加大政府放權(quán)的力度，而后者則多為求穩(wěn)而抱有維持和觀望的態(tài)度（馮大鳴，第3期）。學校辦學自主權(quán)是否越大越好呢？PISA2015數(shù)據(jù)分析顯示，辦學自主權(quán)的擴大并不必然帶來學校效能和學生成績的提升。在北京、上海、江蘇、廣東四省（市），課程管理自主權(quán)對學生科學素養(yǎng)測試成績具有顯著的正向預測效應，而學生管理自主權(quán)對學生成績的預測效應是負向的（趙德成、王璐環(huán)，第11期）。研究者認為，政府放權(quán)尺度合理性的考察，需要考慮“目的”“內(nèi)容”“程度”三個角度。在放權(quán)程度上，不同的管理事項放權(quán)程度不必一刀切，不同的學校在同一事項上的放權(quán)程度不必一刀切，辦學績效高的學校可以獲得較高程度的自主權(quán)。在放權(quán)內(nèi)容上要聚焦當前學校對自主權(quán)呼聲最高的重點事項，遵循先易后難的原則推進（馮大鳴，第3期）。要優(yōu)先關(guān)注課程管理，保障學校課程管理自主權(quán)（趙德成、王璐環(huán)，第11期）。三是轉(zhuǎn)變政府單一評價模式，探索社會參與學校評價（包金玲，第4期）。

就學校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)而言，需要完善學校民主治理結(jié)構(gòu)，充分調(diào)動師生的積極性、主動性和創(chuàng)造性。一是學校內(nèi)部要實現(xiàn)權(quán)力制衡，確保權(quán)力行使的規(guī)范化。有研究者認為，目前的校長辦公會模式仍未擺脫傳統(tǒng)校長負責制所造成的高度內(nèi)控模式，權(quán)力的行使缺乏合理有效的監(jiān)控（陳婧、范國睿，第2期）。二是要平衡縱向權(quán)力與專業(yè)性權(quán)力，提高教師的專業(yè)自主權(quán)（徐志勇，第9期）。專業(yè)自主權(quán)是教師專業(yè)化的應有之義，當教師由于受控于外在的行政權(quán)力而無法運用自己的專業(yè)知識和專業(yè)判斷時，教師專業(yè)發(fā)展就失去了實踐價值，教師的專業(yè)化也就因此而被消解（周興國，第6期）。實證研究表明，當擁有更多的教學自主權(quán)時，教師更有內(nèi)部動力應對工作需求，更愿意投入到工作中。同時，高工作投入的教師充滿活力，擁有良好的職業(yè)心理健康狀態(tài)，工作的奉獻和專注水平更高（王曉麗等，第11期）。

學校活力的生成需遵循歷史邏輯、理論邏輯和實踐邏輯，唯有建立在這樣的高度上，一所學校的活力才能持久（周志平，第11期）。

3. 學校集群發(fā)展

當前，對一個良好教育生態(tài)的需求，已經(jīng)超過對個別優(yōu)秀學校的需求。因此，從原來的競爭性學校發(fā)展模式向合作性學校發(fā)展模式轉(zhuǎn)變，從原來的校本化管理向?qū)W校集群發(fā)展轉(zhuǎn)變，成為推動教育發(fā)展的時代選擇（周彬，第12期）。其中，學區(qū)制和集團化辦學是當前學校集群發(fā)展的主要模式。

以合作共享促進教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展是學校集群的目標，但是根深蒂固的“單位”觀念和體制慣性消解了成員校對集群的認同。盡管教育行政部門可以采取“包辦婚姻”的方式強行推進，但由于缺乏有效的聚合與管理機制，“松散型”的教育集團與各成員校之間常常出現(xiàn)“各行其是”的現(xiàn)象，很多合作是表面化的（吉標、崔少琳，第5期）。在“緊密型”的學校集群中，盡管龍頭學校有統(tǒng)一調(diào)配資源的優(yōu)勢，但也存在種種制度障礙。龍頭學?！凹犬?shù)之攱尅?，但在人事編制、運行機制上，并未獲得相應的賦權(quán)（劉先強、范小梅，第10期）。龍頭學校對分校采取多種“輸血”方式開展教師交流，導致龍頭學校干部、教師編制不足問題凸顯；龍頭學校輸出的干部、教師，在職稱評定、專業(yè)發(fā)展、工資待遇等方面得不到更有力保障，影響“輸出”的持續(xù)性；行政成本上升而經(jīng)費保障缺乏長效投入機制，這些均導致改革的動能有所減弱（李海波，第5期）。

改革動能減弱也與人們對集群辦學成效存在爭議有關(guān)。有學者利用江蘇省南京市小學校級數(shù)據(jù)進行實證研究，發(fā)現(xiàn)集團化辦學對于增加教師的供給數(shù)量、提高教師的學歷層次以及進一步提升教師的專業(yè)發(fā)展水平的效果并不明顯。在實現(xiàn)高水平師資均衡方面，較之政策目標仍有一定距離。部分驗證了優(yōu)質(zhì)教育資源被稀釋的擔憂（李多慧、姚繼軍，第11期）。普通校教師理解和運用名校教育教學理念、行為存在困難，名校派出的校長和骨干教師治理普通校經(jīng)驗欠缺（張建、程鳳春，第5期），也是人們質(zhì)疑集群辦學成效的原因所在。

對此，研究者提出如下建議。（1）建立集群發(fā)展的激勵機制和經(jīng)費保障機制。（2）探索人事制度改革（李海波，第5期）。（3）提高學校集群治理水平。學區(qū)要充分發(fā)揮“議事”和“決事”的功能，弱化行政職能（黃傳慧等，第11期），處理好行政導向與學校治理的專業(yè)導向之間的矛盾和沖突（崔學鴻，第8期）；集團化辦學主體要制定集團化辦學章程，采取“總校務會制”“管委會制”“理事會制”“聯(lián)席會制”等方式進行日常管理，加強集團化的品牌、信息、課程、教師、教研、設施等資源共享平臺建設（李海波，第5期）。鼓勵學生參與跨?；?，加強跨校課程設置和活動安排，建立良好的生生關(guān)系，培養(yǎng)學生的學校歸屬感，因為良好的生生關(guān)系對學生學業(yè)發(fā)展具有顯著的促進作用，學校歸屬感在生生關(guān)系與學生學業(yè)發(fā)展的關(guān)系中起到中介作用，跨?；訉W生學業(yè)發(fā)展的中介影響效應最大（王雨田，第9期）。（4）完善集群辦學評估機制建設。目前的評估主體較為單一，主要為教育行政部門，需要引進第三方機構(gòu)參與評估，對辦學質(zhì)量持續(xù)不佳的實行“退出”機制（鐘嘉欣、李柯柯，第5期）。除了過程評估，也要加強準入評估，以檢驗匹配度，防止“拉郞配”（尹玉玲，第5期）。

此外，有研究者認為，未來的學校集群發(fā)展應以優(yōu)勢導向為核心內(nèi)容，以項目驅(qū)動為行動模式，以此改變目前“支援方”與“受援方”固化的局面（周彬，第12期）。集團化辦學將不僅僅是以學校為實體，而是將由一組課程建設來主導并統(tǒng)整集團化辦學，即幾個學校在共建課程的前提下而形成一個“暫時的”集團化發(fā)展模式（楊洲、田振華，第5期）。

4. 教師配置

目前，我國中小學教師的配置主要是通過編制進行調(diào)控。教師編制具有機構(gòu)性、終身性和空間性特點，阻礙教師跨區(qū)域調(diào)配，既做不到“編隨生走”，更做不到“生走師退”。當前，全面二孩政策、城鎮(zhèn)化推進及新課程改革等都對義務教育階段教師編制提出了擴增要求，但受“政府財政供養(yǎng)人員只減不增”政策的限制，導致城鄉(xiāng)學校普遍面臨教師總量性缺編和結(jié)構(gòu)性缺編難題。為此，一些地區(qū)開始探索政府直接購買教師服務模式、勞務派遣模式等編制外教師供給新模式。這些改革解決了教師補充不足，帶編教師進得來、退不出的問題，但是也存在勞動糾紛、編外教師不穩(wěn)定等突出問題（鄔志輝、陳昌盛，第2期）。有研究者對17?。ㄗ灾螀^(qū)）的政策文本進行了分析，發(fā)現(xiàn)：政府購買服務性師資政策普遍存在法理依據(jù)缺乏、混淆“政府購買服務”和“勞務派遣”、監(jiān)管機制缺位等問題，甚至淪為地方政府編制管理混亂的卸責工具（孫來勤、張永秋，第12期）。

除了教師補充和平衡配置外，教育均衡發(fā)展還要求教師均衡配置，即要求優(yōu)秀師資從城鎮(zhèn)學校和優(yōu)質(zhì)學校向鄉(xiāng)村學校和薄弱學校流動。為此，一些地區(qū)實施縣管校聘政策，以推進教師交流?？h管校聘的制度安排主要基于師資平衡的邏輯和效率的價值訴求，而教師定期交流制度則主要基于師資均衡的邏輯和公平的價值訴求，二者的目標是沖突的（朱家存、馬興，第5期）。一項針對浙、皖、粵、魯、閩5省“縣管校聘”實施方案的分析也發(fā)現(xiàn)，在“縣管校聘”中“被交流”的教師群體，往往是“校內(nèi)競聘”落選后的那部分教師。這與教師交流政策的預期目標有著較大距離（李茂森，第7期）。

對此，研究者提出了相應建議。其一，把義務教育教師編制從黨政群機構(gòu)編制中分離出來，作為專項編制單獨管理，突破當前“財政人口只減不增”的編制限制。其二，改變以戶籍學齡人口為依據(jù)的教師編制核定方式，建立以持居住證學齡人口數(shù)量為依據(jù)的教師編制動態(tài)核定機制。其三，建立省級統(tǒng)籌、分級管理、專編專用的教師編制管理機制。其四，設立一定比例預留編制或機動編制（鄔志輝、陳昌盛，第2期）。其五，以學校為單位，在師生比的基礎(chǔ)上結(jié)合師班比、師科比來確定農(nóng)村教師編制數(shù)，按照“一校一核”“一年一調(diào)”的原則統(tǒng)籌調(diào)劑縣域內(nèi)校際編制的余缺。其六，可以考慮讓多個學校共享小學科教師編制，通過教師“走教”的方式實現(xiàn)編制共享。在不適宜“走教”的偏遠地區(qū)，可以通過定向培養(yǎng)全科教師來彌合農(nóng)村教師結(jié)構(gòu)性缺編問題（王曉生、鄔志輝，第1期）。當然，目前的全科教師定向培養(yǎng)模式還存在諸多問題，缺乏對農(nóng)村教師角色和職業(yè)發(fā)展的思考，與農(nóng)村小學的實際需求有明顯的脫節(jié)，因此還需要改進（周興平、程含蓉，第1期）。其七，確定科學合理的教師交流補償標準（張源源，第6期），結(jié)合學區(qū)化辦學建立骨干教師柔性流動機制（房才桐、田愛麗，第7期），重視教師交流成效的評價（李茂森、胡春霞，第3期）。其八，通過提升待遇和改善生活條件留住鄉(xiāng)村教師（呂曉娟、馮佳佳，第1期；呂武、金志峰，第1期），也為交流教師排除后顧之憂。

5. 教師減負

“教師減負”是2019年的教育熱詞，從年初的教育部工作要點，到近期中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于減輕中小學教師負擔進一步營造教育教學良好環(huán)境的若干意見》，均明確要給教師減負。

中小學教師工作負擔到底有多重？中國教育追蹤調(diào)查的數(shù)據(jù)顯示，教師的周工作時間平均為48.91小時，非核心教學時間占33.7%（李新，第7期）。許愛紅對山東省初中教師的調(diào)查顯示，教師的周平均工作時長達50.65小時，非核心教學時間占43.75%（第5期）。郝振君對全國14個省、自治區(qū)和直轄市高中教師的調(diào)查顯示，半數(shù)教師每天工作超過10個小時，近九成每天工作超過8個小時，工作日睡眠時間在7個小時以下的教師超過80.00%，50.66%的教師認為自己是在超負荷工作，32.89%的教師認為自己的工作負荷較重（第11期）。由此可見，一方面，中小學教師的工作時間長、負擔重；另一方面，教師的工作量分配結(jié)構(gòu)失衡，非教學工作量過多。

造成教師工作負擔重的原因是多方面的。一是行政干預過多，教師疲于應付各種檢查、評比。二是家校職責邊界不清晰，學校教育對家庭教育的僭越，進一步拓展了學校教育的職能，也讓教師承擔了更多的工作職責。三是班額過大和教師缺員。四是以成績?yōu)槟繕说母偁帣C制（許愛紅，第5期）。

如何給教師減負？一是要厘清學校職責邊界，明確教師工作量標準，加強對教師工作負擔的監(jiān)測研究，為教師減負提供決策依據(jù)（許愛紅，第5期；李新，第7期）。二是要推進教育管理體制改革，保障學校依法自主辦學（井光進，第11期）。強化政府部門職能分工，降低非教育部門對教育部門的干擾。提高教育行政人員專業(yè)化程度，轉(zhuǎn)變“干事兒”思維（趙樹賢，第7期）。嚴格規(guī)范文件的下發(fā)、會議的召開、檢查的頻率，制定教育行政權(quán)力清單與責任清單，對教育行政管理的各類督導檢查實行歸口管理（梁好，第7期）。據(jù)包金玲對全國地市教育局長的調(diào)查，2018年有75.00%的地區(qū)開始精簡會議等行政行為，但57.69%的教育局長認為效果一般，學校負擔重的現(xiàn)象還沒有得到根本性轉(zhuǎn)變，因為雖然教育行政主管部門減少了會議等過多行政行為，但卻無法避免來自其他橫向部門的會議、文件、評比和檢查等過多行政行為（第4期）。三是要創(chuàng)新編制管理機制，解決“超編缺人”問題，提高教師地位、待遇，激發(fā)教師內(nèi)在動力（井光進，第11期；許愛紅，第5期）。學校應秉持以人為本的管理理念，完善教師工作的資源支持，創(chuàng)設輕松愉悅的工作氛圍（付睿，第7期；張雅靜，第7期）。通過改變學生評價和教師評價方式，緩解教師的“緊張感”（邵澤斌，第7期）。要提高教師工作效能（馬景林，第8期），在教師培訓有效性上下功夫，真正讓培訓成為一種福利而不是一種負擔（易增加，第7期）。

6. 學生課后服務

為解決“三點半難題”，2017年教育部出臺了《關(guān)于做好中小學生課后服務工作的指導意見》，隨后各地也相繼出臺了相關(guān)政策。但從政策實施效果來看，并不盡如人意。王玉潔、宗曉華對南京市10所城鄉(xiāng)學校“彈性離?！惫ぷ鞯恼{(diào)查發(fā)現(xiàn)，學生的參與度普遍低于10.00%，有近六成的學生和家長對“彈性離?！惫ぷ鳌安粷M意”和“較不滿意”，且有七成的學生家長表示下學期不再參加“彈性離校”（第11期）。目前，學生課后服務工作存在以下問題。（1）功能窄化，僅能完成基礎(chǔ)性的看護功能，在利用課后時間解決學生差異性發(fā)展、促進教育公平中的作用微乎其微（馬瑩、曾慶偉，第2期）。（2）形式單一，以學生自習、寫作業(yè)、看課外書為主，無法滿足學生個性化的需求。（3）服務主體單一，主要由學校教師承擔課后服務工作，增加了教師負擔（姚玉琴，第2期）。（4）經(jīng)費保障欠缺，經(jīng)費補貼不僅額度有限，而且經(jīng)費保障的穩(wěn)定性有待提高。（5）評價體系缺失，難以保障課后服務質(zhì)量（顧艷麗、羅生全，第2期）。（6）服務范圍主要針對城市，導致城鄉(xiāng)課后教育不平等（劉紀蕊，第2期）。

針對上述問題，研究者提出如下建議。（1）建立多層次的課后服務體系。課后服務除了要解決學生接送難題外，還要解決素質(zhì)教育在課后的安全、有效、科學開展問題，堅持縮小課后成長差距、促進教育公平的應然價值（顧艷麗、羅生全，第2期）。應當在不同區(qū)域范圍內(nèi)根據(jù)不同群體對象的需求開展多層次多樣化的課外教育活動，形成多元互補的課外教育活動體系，使兒童及家庭具有更多的選擇性。對于貧困區(qū)域及處于不利地位的人群，注重課外教育的補償教育功能，充分發(fā)揮其在教育扶貧中的作用（李智，第11期）。（2）提高課后服務內(nèi)容的豐富和精準程度，通過精細化和個性化的課后服務來滿足學生的需求。比如：浙江省瑞安市第二實驗小學精心研發(fā)了“三力”托管課程體系，包括“基礎(chǔ)學習力”課程、“綜合實踐力”課程和“持續(xù)發(fā)展力”課程，大大提升了課后托管品質(zhì)（項建達、項愛琳，第2期）。（3）調(diào)動社會資源參與。鼓勵文化館、博物館、圖書館、科技館等公共文化機構(gòu)參與學生課后服務工作，鼓勵高校師生、家長等參與學生課后服務工作，以減輕學校教師負擔（王玉潔、宗曉華，第11期）。（4）加大財政支持力度，建立成本分擔機制?？梢越梃b澳大利亞的經(jīng)驗，政府資助綜合考慮家庭經(jīng)濟狀況、父母陪伴時間以及課后服務項目內(nèi)容等因素，資助重點向中低收入群體傾斜（高飛、王一濤，第9期）。（5）制定課后服務標準并據(jù)此監(jiān)管（王澍、倪娟，第2期）。（6）借助互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)實現(xiàn)課后服務資源的共享，讓農(nóng)村學生有機會享受到高品質(zhì)的課后服務（劉紀蕊，第2期）。