基于對(duì)比EASA和FAA法律法規(guī)體系的中國民航法律法規(guī)體系完善問題研究

許湘笛

課題項(xiàng)目：“該項(xiàng)目為大學(xué)生創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)訓(xùn)練項(xiàng)目（項(xiàng)目編號(hào)：201910059018），項(xiàng)目名稱：基于語料庫的歐洲航空安全局與美國聯(lián)邦局飛行運(yùn)行規(guī)章對(duì)比研究”。

摘 要：民航強(qiáng)國戰(zhàn)略的早日實(shí)現(xiàn)不可不重視中國民航法律法規(guī)體系的建設(shè)與完善。中國目前民航法規(guī)中仍有許多不足之處，應(yīng)立足于本國國情，合理借鑒歐洲航空安全局與美國聯(lián)邦航空管理局的法律法規(guī)體系，完善我國民航法律法規(guī)體系，更好地促進(jìn)中國民航業(yè)的快速發(fā)展。

關(guān)鍵詞：民航法律體系;中國民航;FAA;EASA

一、中國民航法律法規(guī)體系的現(xiàn)有問題

（一）缺少位階較高的民航基本法

首先，《中華人民共和國民用航空法》內(nèi)容簡單。經(jīng)過2018年12月29日的第五次修正，《民用航空法》也只有十六章，214條的規(guī)定，內(nèi)容過于簡單，很可能會(huì)使很多違法犯罪行為只能通過位階較低的規(guī)范性文件做出更為詳細(xì)的規(guī)定，這給執(zhí)法、審判都帶來了一定的困難。

其次，《民用航空法》內(nèi)容滯后，承運(yùn)人對(duì)旅客的賠償責(zé)任限額早已跟不上社會(huì)經(jīng)濟(jì)與人民需求的急速增長。在許多空難的賠償環(huán)節(jié)，由于國外的賠償金額更高，大部分遇難旅客家屬會(huì)選擇在國外的法院起訴，這會(huì)大大不利于我國對(duì)于相關(guān)案件的管轄，也不利于推動(dòng)相關(guān)法律的修改。

（二）立法沖突

首先，民航立法的下位法與上位法沖突。如《國務(wù)院關(guān)于通用航空管理的暫行規(guī)定》關(guān)于通用航空許可審批期限的規(guī)定①違反了行政許可法的審查期限一般20日、最長60日不符。

再者，民航立法與國際公約沖突?！睹裼煤娇辗ā?996年生效以來至今24年間，中國加入了許多國際公約。以航空承運(yùn)人的責(zé)任為例，《中華人民共和國民用航空法》第129條關(guān)于航空承運(yùn)人對(duì)旅客賠償責(zé)任限額的規(guī)定②，就與1999年加入的《蒙特利爾公約》第21條、第22條③規(guī)定沖突，民用航空法所規(guī)定的賠償責(zé)任限額大大低于公約的規(guī)定。

（三）立法依賴性強(qiáng)

通過對(duì)比EASA和FAA法律法規(guī)體系發(fā)現(xiàn)，F(xiàn)AR法律法規(guī)體系與CCAR法律法規(guī)體系相似度高。如：FAR135部文件與CCAR135部文件、FAR121部與CCAR121部文件等對(duì)應(yīng)，CCAR的內(nèi)容不只是大部分是從FAR翻譯而且對(duì)于具體問題劃分的法律法規(guī)體系也是極為相似的。而EASA的法律法規(guī)體系大部分不同于FAR、CCAR，有著其獨(dú)立的體系。EASA的法律法規(guī)以許多縮略語作為前提層層遞進(jìn)，以此展開具體的規(guī)范規(guī)定。

二、對(duì)于問題產(chǎn)生原因的探究

（一）我國民航法律法規(guī)體系的發(fā)展歷程

1980年國務(wù)院、中央軍委發(fā)布了《關(guān)于民航管理體制若干問題的決定》。1980年3月15日，我國民用航空實(shí)現(xiàn)了“軍轉(zhuǎn)民”，民航局不再由空軍代為管理，為民航的發(fā)展奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。此后，我國出臺(tái)了一系列有關(guān)安全的行政法規(guī)，這是我國民用航空法律法規(guī)體系建立的起步階段。

1987年開始我國進(jìn)行了以管理局、航空公司、機(jī)場(chǎng)三者分立為主要內(nèi)容的改革，并在80年代末90年代初出臺(tái)了《中華人民共和國民用航空器適航管理?xiàng)l例》等法律法規(guī)來與改革后的管理體制進(jìn)行配套。此時(shí)，我國民航法律法規(guī)體系仍不完善，但這些法律法規(guī)對(duì)其的建立起到了至關(guān)重要的作用。

直至二十世紀(jì)九十年代，我國的民航法規(guī)開始走向了系統(tǒng)化，1996年3月1日頒布實(shí)施了《中華人民共和國民用航空法》，其中對(duì)民用航空器國籍、民用航空器權(quán)利、民用航空器適航管理、航空人員等民航涉及的各方面問題都做了規(guī)定?！吨腥A人民共和國民用航空法》作為民航系統(tǒng)的根本法律，為維護(hù)國家的領(lǐng)空主權(quán)和民用航空權(quán)利，保障民用航空活動(dòng)安全和有秩序地進(jìn)行，保護(hù)民用航空活動(dòng)當(dāng)事人各方的合法權(quán)益，促進(jìn)民用航空事業(yè)的發(fā)展，提供了重要的依據(jù)。

此后，隨著時(shí)代和環(huán)境的變化，1997年1月民航局出臺(tái)了《關(guān)于修訂和廢止部分民用航空規(guī)章的決定》，對(duì)部分不適應(yīng)民航發(fā)展的規(guī)章條款予以修訂或廢除，對(duì)未來民航法律法規(guī)體系的完善奠定了基礎(chǔ)，也對(duì)我國民航事業(yè)的發(fā)展大有裨益。

而進(jìn)入二十一世紀(jì)以來，民航法規(guī)體系建立更是有了高速的發(fā)展，單2005年一年，我國頒布并且施行的民航規(guī)章數(shù)量就相當(dāng)于90年代10年間80%的量。我國正在逐漸建立起一套完整的民航法規(guī)體系，用法律法規(guī)引導(dǎo)、推進(jìn)和保障民航的改革和發(fā)展。

（二）我國民航發(fā)展國情的變化

我國的民航業(yè)是依托于我國國情發(fā)展的。1945年到1978年期間是我國民航從無到有的階段，此時(shí)的民用航空受軍方管理。1980年民航局脫離軍方，實(shí)行企業(yè)化管理，民航業(yè)得以快速發(fā)展。自從1987年我國決定對(duì)民航業(yè)進(jìn)行以航空公司與機(jī)場(chǎng)分設(shè)為特征的體制改革以來，民航發(fā)展的速度更上一層樓。

現(xiàn)階段我國仍處于社會(huì)主義初級(jí)階段，社會(huì)生產(chǎn)力水平還比較低。因此，機(jī)場(chǎng)設(shè)施設(shè)備，航空公司規(guī)模，民航從業(yè)人員的培養(yǎng)等各個(gè)方面都不夠完善，仍處于發(fā)展的初級(jí)階段。另外，我國的民航業(yè)是由軍航轉(zhuǎn)化而來，大部分空域是由軍航來掌控，這也同樣制約了我國民航的發(fā)展。

三、完善中國民航法律法規(guī)體系的建議

（一）進(jìn)一步修訂完善《民用航空法》

中國應(yīng)結(jié)合實(shí)情，從內(nèi)部自發(fā)地進(jìn)行立法修訂和更新，根據(jù)時(shí)間發(fā)展情況科學(xué)合理地補(bǔ)充和完善《民用航空法》，把修訂工作重點(diǎn)放在承運(yùn)人責(zé)任限額、性質(zhì)、航空安全、航空管理、通用航空立法、無人機(jī)等內(nèi)容上。民航業(yè)所涉及包括的不僅是民航制造業(yè)也包括服務(wù)業(yè)。在立法上更應(yīng)該在為促進(jìn)相關(guān)民航制造業(yè)的發(fā)展、保障旅客權(quán)益、加大航空安全管理、保衛(wèi)等方面多制訂相應(yīng)規(guī)則，構(gòu)建起一套符合中國國情的航空法體系。

（二）對(duì)于發(fā)展較快的產(chǎn)業(yè)盡快立法

對(duì)于通用航空產(chǎn)業(yè)、無人機(jī)產(chǎn)業(yè)等新興航空產(chǎn)業(yè)制定相關(guān)法律法規(guī)。通用航空的發(fā)展變化速度也是日新月異的，在各種救災(zāi)救援中，通航扮演著不可或缺的角色。但是基于本項(xiàng)目的研究可以發(fā)現(xiàn)，我國空域資源的劃分利用不是很充分，民航的空域使用面積本就不是很廣闊，通航在其中的空域使用面積更是少之又少。目前我國的無人機(jī)產(chǎn)業(yè)發(fā)展十分迅速，越來越多“黑飛”事件的出現(xiàn)，規(guī)制無人機(jī)的文件卻不多，如《民用無人機(jī)空中交通管理辦法》、《民用無人機(jī)駕駛航空器經(jīng)營性飛行活動(dòng)管理辦法》等。希望相關(guān)部門可以盡快根據(jù)現(xiàn)在發(fā)展較快的民航相關(guān)產(chǎn)業(yè)開展立法工作，為民航的飛行安全提供法律保障。

（三）按類別整合已有法律法規(guī)

我國目前的民航法律法規(guī)體系是按照：法律——行政法規(guī)——政府部門行政規(guī)章——行政規(guī)范性文件——標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行劃分的。我國民航法律法規(guī)體系可以按類別整合已有的法律法規(guī)及規(guī)范性文件，借鑒EASA的體系模式。例如，將關(guān)于航空保安的法規(guī)、民航規(guī)章、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范整合在一個(gè)部分;將關(guān)于航空器的法規(guī)、民航規(guī)章、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范整合在另一個(gè)部分，以此類推。這樣的體系不僅能提高檢索相關(guān)文件的效率，更能促使立法者找到其中某些文件的法律漏洞。

參考文獻(xiàn)：

[1]楊萬柳.和諧視域中的中國民用航空法觀照——以民航法律體系的完善為視角[J].北京航空航天大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2011，24（5）：27-31.

[2]張超漢.全球航空治理視野下中國《民用航空法》的現(xiàn)代化和一體化論要[J].時(shí)代法學(xué)，2016（6）：94-102.

①《國務(wù)院關(guān)于通用航空管理的暫行規(guī)定》第4條規(guī)定：“從事通用航空飛行的單位或個(gè)人，經(jīng)營通用航q空業(yè)務(wù)的企業(yè)，都應(yīng)當(dāng)按照下列規(guī)定，履行申請(qǐng)審批手續(xù)：從事或經(jīng)營省際通用航空飛行或業(yè)務(wù)的，由民航局審查、批準(zhǔn)，發(fā)給通用航空許可證;從事或經(jīng)營省、自治區(qū)、直轄市境內(nèi)的通用航空飛行或業(yè)務(wù)的，由地區(qū)民用航空管理機(jī)構(gòu)審查、批準(zhǔn)，發(fā)給通用航空許可證，報(bào)民航局備案。

②《中華人民共和國民用航空法》第129條規(guī)定：“（1）承運(yùn)人對(duì)每名旅客的賠償責(zé)任限額為16600計(jì)算單位，但旅客可以同承運(yùn)人書面約定高于本項(xiàng)規(guī)定的賠償責(zé)任限額。（2）對(duì)托運(yùn)行李或者貨物的賠償責(zé)任限額，每公斤為17計(jì)算單位。（3）對(duì)每名旅客隨身攜帶的物品的賠償責(zé)任限額為332計(jì)算單位?！?/p>

③1999年《蒙特利爾公約》第21條規(guī)定：“對(duì)于根據(jù)第17條第一款所產(chǎn)生的每名旅客不超過100000特別提款權(quán)的損害賠償，承運(yùn)人不得免除或者限制其責(zé)任。公約第22條規(guī)定：“在人員運(yùn)輸中因第19條所指延誤造成損失的，承運(yùn)人對(duì)每名旅客的責(zé)任以4150特別提款權(quán)為限。在行李運(yùn)輸中造成毀滅、遺失、損壞或者延誤的，承運(yùn)人的責(zé)任以每名旅客1000特別提款權(quán)為限。在貨物運(yùn)輸中造成毀滅、遺失、損壞或者延誤的，承運(yùn)人的責(zé)任以每公斤17特別提款權(quán)為限?！?/p>