學(xué)前教育立法如何解決學(xué)前教師隊伍建設(shè)面臨的問題

馮衛(wèi)國

摘?要：當(dāng)前，學(xué)前教師隊伍建設(shè)面臨著社會認(rèn)同不足、編制管理混亂、專業(yè)素質(zhì)較差、經(jīng)濟地位低等諸多問題，已經(jīng)嚴(yán)重影響到學(xué)前教育事業(yè)的穩(wěn)步發(fā)展。要解決長期以來學(xué)前教師隊伍建設(shè)的問題，推進(jìn)學(xué)前教育立法，完善學(xué)前教師發(fā)展的法律保障體系是關(guān)鍵?？傮w來講，就是要提高教師的地位。具體來講，就是要明確學(xué)前教師享有的各項權(quán)利，提高教師政治地位;嚴(yán)格學(xué)前教師資格與準(zhǔn)入制度，提高教師社會地位;加大政府對于學(xué)前教育的主要財政責(zé)任，提高教師經(jīng)濟地位。

關(guān)鍵詞：學(xué)前教育;教育立法;教師隊伍建設(shè);教師地位

中圖分類號：G40-011.8

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A?文章編號：2095-5995（2020）09-0019-03

百年大計，教育為本。教育作為我國各項事業(yè)的重要組成部分，對國家發(fā)展的作用不言而喻。學(xué)前教育作為我國基礎(chǔ)教育的其中一環(huán)，對幼兒習(xí)慣養(yǎng)成、智力開發(fā)和身心健康具有重要意義?！秶抑虚L期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020）》明確提出普及1—3年學(xué)前教育的要求。黨的十九大報告明確指出：“努力讓每個孩子都能享有公平而有質(zhì)量的教育。”要實現(xiàn)這一目標(biāo)，需要建設(shè)一支高素質(zhì)、善保教的學(xué)前教師隊伍。但長期以來，我國學(xué)前教師隊伍建設(shè)在教師待遇、身份認(rèn)同、資格準(zhǔn)入、編制管理等方面存在諸多問題，嚴(yán)重制約學(xué)前教育事業(yè)健康、穩(wěn)定發(fā)展。

一、學(xué)前教師隊伍建設(shè)面臨的問題

首先，學(xué)前教師地位社會認(rèn)同不足。學(xué)前教師是需要耐心的職業(yè)，對于該職業(yè)的高度認(rèn)同是其工作動力的來源。但對我國6省12縣（市、區(qū)）36所幼兒園的教師調(diào)查①發(fā)現(xiàn)，僅有6.3%認(rèn)為學(xué)前教師聲望高。不僅學(xué)前教師地位自我認(rèn)同低，其社會地位也在基層處于弱勢。如各地方在實施《鄉(xiāng)村教師支持計劃》的過程中，有87.5%的地區(qū)未將學(xué)前教師納入到政策實施范圍當(dāng)中;在這些地方政府眼中，鄉(xiāng)村學(xué)前教師的地位低于鄉(xiāng)村中小學(xué)教師，即便鄉(xiāng)村學(xué)前教育是鄉(xiāng)村基礎(chǔ)教育的重要一環(huán)。

其次，學(xué)前教師編制管理混亂。編制管理對于學(xué)前教師建立職業(yè)的自我認(rèn)同以及提高工作積極性有不可忽視的作用。但研究發(fā)現(xiàn)，由于地方財力較弱，其對于學(xué)前教育的支持相當(dāng)有限，教師編制嚴(yán)重不足。根據(jù)《幼兒園教職工配備標(biāo)準(zhǔn)（暫行）》，幼兒園教職工與幼兒的比例應(yīng)在1：5至1：7之間;教育部數(shù)據(jù)顯示，2019年全國教育部門舉辦的公辦幼兒園有1728萬幼兒，教職工133萬人，教職工與幼兒比為1：13，遠(yuǎn)超過國家標(biāo)準(zhǔn)，也高于民辦幼兒園1：8.3的水平。正因為編制緊缺，教育管理部門只能通過其他途徑為學(xué)前教育機構(gòu)招聘教師，結(jié)果造成學(xué)前教育機構(gòu)中教師編制類型呈現(xiàn)出“五花八門”的情況。公辦幼兒園中不僅有正規(guī)的學(xué)前教育編制教師、中小學(xué)編制教師，也有政府購買服務(wù)招聘的合同制教師，還有學(xué)校自主聘請的合同教師，甚至有未滿18歲、未簽訂合同的初中畢業(yè)生。對全國六省的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，公辦幼兒園教師中，高達(dá)53.83%的為編外教師身份;鄉(xiāng)村地區(qū)這一比例則更高，為64.67%。不同編制類型的教師從事同一類型的崗位，不利于崗位目標(biāo)的設(shè)定、教師工作積極性的激發(fā)、教學(xué)質(zhì)量的標(biāo)準(zhǔn)化以及學(xué)校辦學(xué)目標(biāo)的達(dá)成。

再次，學(xué)前教師專業(yè)素質(zhì)較差。教師專業(yè)素質(zhì)是其教學(xué)質(zhì)量的重要保證。由于長期忽視學(xué)前教育的發(fā)展以及教師隊伍建設(shè)，學(xué)前教師專業(yè)素質(zhì)總體偏低。教育部數(shù)據(jù)顯示，全國306萬幼兒園專任教師中，專科及以上學(xué)歷僅占25.7%。不僅如此，調(diào)研發(fā)現(xiàn)，有超過12%的教師并未取得包括幼兒教師資格證、中小學(xué)教師資格證、保育員證等在內(nèi)的從業(yè)資格證書。在職稱方面，除58.60%未評職稱外，公辦幼兒園中高級職稱占比為9.8%;即使將未評職稱的編外教師剔除，中高級職稱幼兒教師占比也僅為21.2%，遠(yuǎn)低于國家和省的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)

2017年，湖北省《省人力資源和社會保障廳 省教育廳關(guān)于調(diào)整 全省中小學(xué)幼兒園教師崗位結(jié)構(gòu)比例 規(guī)范崗位聘用工作的通知》中明確規(guī)定：小學(xué)幼兒園教師結(jié)構(gòu)中，高級教師占比為5.5%（其中正高級教師0.5%），中級教師55%;中高級教師共應(yīng)占比60.5%。。另據(jù)教育部《<國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要>中期評估—學(xué)前教育專題評估報告》顯示，全國有幼教資格證的教師僅為50%左右，而農(nóng)村僅有44%左右[1]。這些不具備從業(yè)資格以及專業(yè)素質(zhì)較差的教師，不僅影響學(xué)前教育質(zhì)量的整體提升，同時也為幼兒的健康、安全成長帶來一定的隱患。

最后，學(xué)前教師經(jīng)濟地位低。由于幼兒園教師正式編制少、中高級職稱少、享受鄉(xiāng)村教師生活補貼的少，其經(jīng)濟地位較低。據(jù)調(diào)查，幼兒園公辦教師月平均工資為2806.27元，未評職稱教師工資是已評職稱教師工資的七成左右，鄉(xiāng)村幼兒園教師工資是城鎮(zhèn)教師的近九成，編外幼兒園教師工資僅占編內(nèi)教師的四分之三;公辦幼兒園教師工資水平低于同一地區(qū)的中小學(xué)教師、公務(wù)員以及制造業(yè)、建筑業(yè)等其他行業(yè)人員工資，經(jīng)濟地位極其低下。有針對第二期學(xué)前教育三年行動計劃實施效果的調(diào)查顯示，45.7%的被調(diào)查者反映工資水平在二期行動計劃中并沒有提高[2]，26.41%的園長和教師不認(rèn)可“地位和待遇得到切實保障”[3];由此帶來學(xué)前教師隊伍流失率高的問題，影響學(xué)前教育整體質(zhì)量的提高。

實際上，上述學(xué)前教育教師隊伍建設(shè)存在的問題在全國較為普遍。2017年，教育部等四部門下發(fā)的《關(guān)于實施第三期學(xué)前教育行動計劃的意見》指出，“教師數(shù)量短缺、工資待遇偏低，幼兒園運轉(zhuǎn)困難，保教質(zhì)量參差不齊等問題還普遍存在”。而教師作為教育事業(yè)的最重要資源，要推進(jìn)學(xué)前教育事業(yè)健康、有序發(fā)展，學(xué)前教師隊伍建設(shè)在其中發(fā)揮著至關(guān)重要的作用。要解決長期以來學(xué)前教師隊伍建設(shè)的問題，推進(jìn)學(xué)前教育立法，完善學(xué)前教師發(fā)展的法律保障體系就顯得十分必要。

二、解決學(xué)前教師隊伍建設(shè)問題的立法建議

目前在教育領(lǐng)域，除學(xué)前教育外，義務(wù)教育、職業(yè)教育、高等教育等都有專門法律;已有的學(xué)前教育法規(guī)內(nèi)容滯后、效力較弱，這在一定程度上影響了學(xué)前教師隊伍建設(shè)的成效。事實上，國家對于學(xué)前教育立法也相當(dāng)重視，《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020）》明確提出要完善包括學(xué)前教育在內(nèi)的教育法律體系。2018年，學(xué)前教育法被批準(zhǔn)成為十三屆全國人大常委會立法規(guī)劃中的第一類項目，進(jìn)入立法視野。筆者認(rèn)為，《學(xué)前教育法》的出臺，對于學(xué)前教師隊伍建設(shè)問題的解決以及學(xué)前教育事業(yè)的健康發(fā)展有著不可忽視的作用。而要做到這一點，《學(xué)前教育法》應(yīng)當(dāng)在著重提高學(xué)前教師的政治地位、社會地位、經(jīng)濟地位。

首先，明確學(xué)前教師享有的各項權(quán)利，提高教師政治地位。長期以來，各級政府在制定與執(zhí)行相關(guān)政策時，學(xué)前教師被排除在外或享受低于其他學(xué)段教師的政策，無論是在編制，還是在待遇、專業(yè)發(fā)展等方面;造成政府輕視或忽視學(xué)前教師的印象，對于吸引更多優(yōu)秀人才從事學(xué)前教育工作十分不利。2018年1月《中共中央 國務(wù)院關(guān)于全面深化新時代教師隊伍建設(shè)改革的意見》明確規(guī)定要“提升教師的政治地位，吸引和穩(wěn)定優(yōu)秀人才從教”;借由此份文件出臺以及學(xué)前教育立法的契機，促使學(xué)前教師與其他學(xué)段教師政治地位共同得到提升，有利于學(xué)前教育事業(yè)持續(xù)、健康發(fā)展。事實上，有專家學(xué)者也建議，在《學(xué)前教育法》中要明確規(guī)定學(xué)前教師的身份與地位：將其作為基礎(chǔ)教育教師的一部分，依法享有與中小學(xué)教師同等的法律身份和地位，享有同樣的政治地位、職業(yè)地位[4]。

其次，嚴(yán)格學(xué)前教師資格與準(zhǔn)入制度，提高教師社會地位。長期以來，教師雖被國家認(rèn)定為“專業(yè)技術(shù)人才”，但并不為社會大眾所承認(rèn)，尤其是學(xué)前教師。在社會看來，學(xué)前教師就是“帶小孩子玩”“沒有任何技術(shù)含量”，這種認(rèn)識在我國較為普遍。要提高學(xué)前教師的社會地位，必須制定并嚴(yán)格學(xué)前教師的資格與準(zhǔn)入制度，并向社會公布。學(xué)前教師根據(jù)其崗位的不同，只有取得相應(yīng)資格以后，方能從事與幼兒相關(guān)的工作。例如，幼兒園教師應(yīng)取得幼兒園教師資格證，保育員應(yīng)取得保育員職業(yè)資格證，育嬰師應(yīng)取得育嬰師資格證。不僅如此，要進(jìn)一步嚴(yán)格執(zhí)行學(xué)前教師準(zhǔn)入制度，落實學(xué)前教師招聘標(biāo)準(zhǔn)，完善教師錄用程序;完善學(xué)前教師資格定期注冊制度與退出機制，及時將不符合從業(yè)資格以及違反師德的教師調(diào)整出教師隊伍。

最后，加大政府對于學(xué)前教育的主要財政責(zé)任，提高教師經(jīng)濟地位。相比較而言，社會力量參與學(xué)前教育辦學(xué)的力度更大，導(dǎo)致民辦學(xué)前教育機構(gòu)、教師、學(xué)生規(guī)模遠(yuǎn)大于公辦學(xué)前教育。但民辦學(xué)前教育機構(gòu)為降低辦學(xué)成本，人力支出成本長期處于低水平，教師工資過低;公辦學(xué)前機構(gòu)的編外教師工資實際也是參照民辦機構(gòu)來確定。在公辦幼兒園、普惠性幼兒園解決多數(shù)幼兒“有園可入”的前提下，為保持其辦學(xué)的持續(xù)性，政府應(yīng)當(dāng)加大財政投入。構(gòu)建以公益和普惠為價值內(nèi)核的投入體制[5]，明確規(guī)定在中央和地方各級政府財政性教育預(yù)算中，單項列支學(xué)前教育財政投入;建立各級政府對學(xué)前教育財政投入分擔(dān)機制，合理劃分各級政府的分擔(dān)比例[6]?？蓞⒄罩行W(xué)教師工資分擔(dān)模式，明確中央政府在承擔(dān)學(xué)前教師基本工資中的責(zé)任、地方政府在承擔(dān)學(xué)前教師績效工資中的責(zé)任，增加教師的工資收入，提高其經(jīng)濟地位。

教師是影響學(xué)生健康成長的關(guān)鍵，是一切重大教育變革的核心力量。相信《學(xué)前教育法》的出臺，能夠在相當(dāng)大程度上提高教師的政治地位、社會地位、經(jīng)濟地位，解決目前學(xué)前教師隊伍建設(shè)面臨的各類問題，為學(xué)前教育事業(yè)的發(fā)展打下堅實基礎(chǔ)。

參考文獻(xiàn)：

[1]盧邁等.中國西部學(xué)前教育發(fā)展情況報告[J].華東師范大學(xué)學(xué)報（教育科學(xué)版），2020（1）：97-126.

[2]薛二勇，周秀平.中國教育脫貧的政策設(shè)計與制度創(chuàng)新[J].教育研究，2017（12）：29-37

[3]洪秀敏，趙尚藝.西部地區(qū)學(xué)前教育發(fā)展的成效、瓶頸及對策——基于成都市第二期學(xué)前教育三年行動計劃實施效果的調(diào)查[J].現(xiàn)代教育管理，2020（01）：70-77.

[4]龐麗娟.多元快速有效擴充我國學(xué)前教師隊伍[J].教育研究，2019（3）：12-15.

[5]孫美紅.改革開放40年我國農(nóng)村學(xué)前教育的變遷與政府責(zé)任[J].學(xué)前教育研究，2019（1）：33-44.

[6]龐麗娟等.加快立法為學(xué)前教育發(fā)展提供法律保障[J].中國教育學(xué)刊，2019（1）：1-6.