學(xué)前教育資源配置優(yōu)化的立法保障

劉帥

近年來，各種各樣的虐童事件引爆了網(wǎng)絡(luò)輿情。2010年，江蘇興化板橋幼兒園7名兒童因上課說話被該校女教師用電熨斗燙傷;2016年，四川成都郫縣高寬創(chuàng)智幼兒園教師多次用牙簽扎園內(nèi)兒童;2017年11月，上海攜程親子園幼師喂兒童芥末;2018年，江蘇南京棲霞愛德美幼兒園老師毆打3歲男童長(zhǎng)達(dá)5分鐘。此類惡性事件在自媒體高度發(fā)達(dá)的網(wǎng)絡(luò)時(shí)代被不斷放大，引發(fā)了社會(huì)公眾的強(qiáng)烈憤慨與譴責(zé)。

此類事件的頻頻出現(xiàn)，有著多方面的誘因，從幼兒園教師素質(zhì)的參差不齊，到幼兒園的管理不善，再到教育部門的監(jiān)管缺失，不一而足。而這些現(xiàn)象的背后則是行政管理體制不健全、學(xué)前教育財(cái)政保障不足以及弱勢(shì)家庭幫扶不足等一系列亟需解決的問題。

現(xiàn)有的狀況是，在《學(xué)前教育法》長(zhǎng)期缺位狀態(tài)下，我國(guó)學(xué)前教育事業(yè)事實(shí)上是由2003 年教育部等部委聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于幼兒教育改革與發(fā)展的指導(dǎo)意見》（以下簡(jiǎn)稱《指導(dǎo)意見》），2010年黨中央與國(guó)務(wù)院共同發(fā)布的《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020）》（以下簡(jiǎn)稱《規(guī)劃綱要》），以及為配合《規(guī)劃綱要》貫徹實(shí)施而由國(guó)務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于當(dāng)前發(fā)展學(xué)前教育的若干意見》（以下簡(jiǎn)稱《若干意見》）等一系列學(xué)前教育政策進(jìn)行規(guī)范、引導(dǎo)的。這些政策的“形式上的模糊性”和“規(guī)范構(gòu)造中法律后果的缺失”使得《學(xué)前教育法》的出臺(tái)迫在眉睫。同時(shí)，按目前學(xué)前教育的發(fā)展?fàn)顩r，學(xué)前教育立法成為必然需求。據(jù)此，為了最大限度地保障學(xué)前兒童的身心健康權(quán)利，優(yōu)化學(xué)前教育資源配置，學(xué)前教育立法應(yīng)該重點(diǎn)關(guān)注以下幾個(gè)問題：

第1，明確政府職責(zé)，建立以政府為主，多元主體參與的學(xué)前教育治理機(jī)制。根據(jù)《若干意見》的規(guī)定，我國(guó)目前學(xué)前教育的辦學(xué)模式為“政府主導(dǎo)，社會(huì)參與，公辦民辦并舉”，在此模式下，教育部通過2012年的《學(xué)前教育督導(dǎo)評(píng)估暫行辦法》和2017年的《幼兒園辦園行為督導(dǎo)評(píng)估辦法》完善了學(xué)前教育督導(dǎo)機(jī)制，一定程度上解決了目前學(xué)前教育領(lǐng)域的部分現(xiàn)實(shí)問題。但是，絕大多數(shù)地市和省份均缺乏專門的機(jī)構(gòu)或部門來負(fù)責(zé)學(xué)前教育的管理工作。加之涉及學(xué)前教育的管理部門眾多，不同部門之間權(quán)責(zé)不明、職能交叉，因此往往難以實(shí)現(xiàn)對(duì)學(xué)前教育活動(dòng)的有效監(jiān)督與管理。因此，在學(xué)前教育立法中，應(yīng)當(dāng)明確責(zé)任主體，加強(qiáng)學(xué)前教育管理部門對(duì)于各類幼兒園的監(jiān)督管理，進(jìn)一步完善學(xué)前教育督導(dǎo)機(jī)制。

同時(shí)，我們亦應(yīng)當(dāng)重視并充分利用社會(huì)力量參與學(xué)前教育治理。家長(zhǎng)和社會(huì)組織對(duì)于學(xué)前兒童權(quán)益的高度關(guān)切，為其參與治理提供了強(qiáng)烈的動(dòng)因。而在現(xiàn)有政策文件的制定和執(zhí)行過程中，其參與主體主要是政府的各職能部門，社會(huì)力量參與學(xué)前教育治理的機(jī)會(huì)鳳毛麟角。這種狀況顯然忽視了對(duì)學(xué)前兒童權(quán)益最為關(guān)切的群體，不符合國(guó)家治理現(xiàn)代化中的“善治”與“共治”。因此，學(xué)前教育立法中，在明確政府責(zé)任主體的同時(shí)，還應(yīng)當(dāng)建立完善社會(huì)組織和家長(zhǎng)參與學(xué)前教育治理的機(jī)制，為社會(huì)力量參與治理提供法律依據(jù)，充分發(fā)揮家長(zhǎng)和社會(huì)組織的監(jiān)督力量，從而優(yōu)化學(xué)前教育資源配置，促使學(xué)前教育健康發(fā)展。

第2，加強(qiáng)學(xué)前教育財(cái)政保障，明確各級(jí)政府學(xué)前教育財(cái)政投入。盡管經(jīng)濟(jì)學(xué)者對(duì)與學(xué)前教育產(chǎn)品的產(chǎn)品屬性仍有不同的認(rèn)識(shí)，但就目前的政策來看，我國(guó)實(shí)際上是把學(xué)前教育作為一種準(zhǔn)公共產(chǎn)品對(duì)待。學(xué)前教育的正外部性要求政府不斷增強(qiáng)對(duì)于學(xué)前教育產(chǎn)品的主導(dǎo)性，學(xué)前教育制度化供給的呼聲亦不斷提高。不僅如此，以世界范圍的視角觀察，學(xué)前教育產(chǎn)品制度供給的公共產(chǎn)品屬性也在明顯增強(qiáng)。

全球跟蹤研究顯示，兒童早期發(fā)展階段每投入1美元，將獲得4.1—9.2美元的回報(bào)，在美國(guó)，這一回報(bào)在7—16美元之間。投資兒童發(fā)展比投資青年和成人教育培訓(xùn)更有效，學(xué)校教育階段和成人繼續(xù)教育階段的投資回報(bào)分別只有 2：1 和3：1。作為一種人力資本投資，學(xué)前教育有著可觀的效益空間，因此，世界各國(guó)均已認(rèn)識(shí)到兒童早期教育投入的重要性并不斷加大對(duì)此的財(cái)政投入。

我國(guó)2019年學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)已達(dá)到4099億元，占全國(guó)教育經(jīng)費(fèi)投入（50175億）的比例達(dá)到了8.1%，相比2010年的1.3%有了大規(guī)模的增長(zhǎng)。然而相對(duì)于義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)（22780億，全國(guó)教育經(jīng)費(fèi)占比45.4%）、高中階段教育經(jīng)費(fèi)（7730億，全國(guó)教育經(jīng)費(fèi)占比15.4%）以及高等教育經(jīng)費(fèi)（13464億，全國(guó)教育經(jīng)費(fèi)占比26.8%），財(cái)政投入與學(xué)前教育經(jīng)過多方論證的高投入產(chǎn)出比之間仍然存在著巨大的落差。

因此，在學(xué)前教育立法中，我們應(yīng)當(dāng)延續(xù)并細(xì)化《若干意見》中對(duì)于“多種渠道加大學(xué)前教育投入”的規(guī)定，要求中央和地方政府在各級(jí)政府預(yù)算中單項(xiàng)列支學(xué)前教育財(cái)政預(yù)算，明確學(xué)前教育財(cái)政經(jīng)費(fèi)占同級(jí)財(cái)政經(jīng)費(fèi)的最低比例，并逐步增大學(xué)前教育財(cái)政投入。從而充實(shí)學(xué)前教育師資，提升學(xué)前教育質(zhì)量，優(yōu)化學(xué)前教育資源配置，逐步解決“入園貴、入園難”這個(gè)全社會(huì)普遍關(guān)注的問題。

第三，重視“弱勢(shì)補(bǔ)償”，保障學(xué)前教育的平等性。2000年諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)得主詹姆斯·赫克曼 （James J. Heckman） 在論文《嬰幼兒投入產(chǎn)出比調(diào)研》（The Productivity Argument for Investing in Young Children）中指出，社會(huì)對(duì)兒童，尤其是弱勢(shì)兒童（孤兒、單親、貧困等）的前期投入和受助兒童長(zhǎng)大成人后產(chǎn)生的社會(huì)效益比例可以達(dá)到1：17甚至更高?！笆谌艘贼~不如授人以漁”，對(duì)于貧困家庭的直接物質(zhì)和金錢幫助，雖然短期內(nèi)提高了他們的收入，卻沒有解決其貧困的深層因素，無法使其徹底擺脫貧困。作為發(fā)展中國(guó)家，對(duì)弱勢(shì)群體的早期教育投入，對(duì)于社會(huì)的人力資本積累有著重要的作用，因此，加大兒童的早期教育投資已成為世界各國(guó)扶貧政策的重點(diǎn)。

我國(guó)正處于決勝脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)和全面建成小康社會(huì)的關(guān)鍵時(shí)期，如何平衡“預(yù)分配”與“再分配”，使公平與效率得以兼顧，在實(shí)現(xiàn)短期目標(biāo)的同時(shí)確保社會(huì)長(zhǎng)期利益的保障，是值得我們深思的問題。因此，在學(xué)前教育立法中，應(yīng)當(dāng)突出“弱勢(shì)補(bǔ)償”，以平等為核心價(jià)值，體現(xiàn)學(xué)前教育的普惠性，為農(nóng)民工隨遷子女、農(nóng)村留守兒童、殘障兒童、單親兒童等弱勢(shì)群體提供平等的學(xué)前教育機(jī)會(huì)。為此，我們應(yīng)當(dāng)加大普惠幼兒園的建設(shè)投入，推進(jìn)普惠幼兒園的普及;同時(shí)，進(jìn)一步加強(qiáng)鄉(xiāng)村幼兒園的建設(shè)，為留守兒童和貧困家庭提供相應(yīng)的學(xué)前教育補(bǔ)助;再者，還應(yīng)加強(qiáng)福利系統(tǒng)內(nèi)的學(xué)前教育工作，保障棄兒、殘障兒童的學(xué)前教育投入。確保適齡兒童在教育的起點(diǎn)能夠得到平等的學(xué)前教育，從而優(yōu)化學(xué)前教育資源配置，改善人口代際間的社會(huì)流動(dòng)，在實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平正義的同時(shí)，推動(dòng)社會(huì)和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。