政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放立法論析

吳紀(jì)樹(shù)

摘要：

鑒于政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放對(duì)于提升社會(huì)治理水平意義重大，有必要將其納入法治的軌道確保其健康發(fā)展。政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放立法有利于保障公民權(quán)利、提升服務(wù)水平和推動(dòng)創(chuàng)新發(fā)展。國(guó)內(nèi)外也對(duì)此進(jìn)行了諸多有益的實(shí)踐。但是，我國(guó)目前在政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放立法上仍然遇到認(rèn)識(shí)不足、制度缺位、銜接錯(cuò)位、主體不明等難題。對(duì)此，建議從樹(shù)立法治理念、制定基礎(chǔ)規(guī)范、建立組織機(jī)構(gòu)等方面進(jìn)行政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放的法律制度完善。

關(guān)鍵詞：數(shù)據(jù);立法;政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放

毋庸置疑，我們已經(jīng)進(jìn)入了一個(gè)被數(shù)據(jù)（date）主導(dǎo)的時(shí)代。隨著政府治理水平的不斷提升，政府在公共行政中積累掌握了大量的數(shù)據(jù)，它們大多以各種形式“隱身”在檔案館和數(shù)據(jù)庫(kù)之中。近年來(lái)，圍繞政府掌握的數(shù)據(jù)進(jìn)行了一些實(shí)踐和討論，特別是政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放（open government data）的相關(guān)問(wèn)題。隨著國(guó)家治理現(xiàn)代的要求，政府越來(lái)越認(rèn)識(shí)到政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放在保障公民政治參與、改進(jìn)公共治理體系、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展等方面的重要顯著?！拌b于政府公共數(shù)據(jù)公開(kāi)屬系統(tǒng)工程，有必要以法律或行政法規(guī)方式構(gòu)建公共數(shù)據(jù)開(kāi)放的基礎(chǔ)法律規(guī)范?！盵1]

一、政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放之界定

可從“政府?dāng)?shù)據(jù)”“數(shù)據(jù)開(kāi)放”“政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放”進(jìn)行層層理解。什么是“政府?dāng)?shù)據(jù)”？參照我國(guó)《網(wǎng)絡(luò)安全法》《政府信息公開(kāi)條例》對(duì)“數(shù)據(jù)”的概念表述，政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放之“政府?dāng)?shù)據(jù)”指的是：行政主體在履職過(guò)程中，依法通過(guò)搜集、制作等手段獲取，以一定形式記錄、保存的各類數(shù)據(jù)資源。什么是“數(shù)據(jù)開(kāi)放”？對(duì)于此“開(kāi)放”的概念理解，至少應(yīng)當(dāng)從兩個(gè)層面展開(kāi)。一是在技術(shù)層面，即數(shù)據(jù)為可機(jī)讀、非專屬性的電子格式，可為任何公民、法人或者其他組織獲取和利用;二是在法律層面，即數(shù)據(jù)本身當(dāng)屬公共資源，行政主體應(yīng)為無(wú)償提供數(shù)據(jù)，為公民、法人和其他組織創(chuàng)造高效便捷的獲取方式。什么是“政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放”？簡(jiǎn)言之，就是行政主體利用現(xiàn)代信息技術(shù)條件，主動(dòng)作為向全社會(huì)的公民、法人或者其他組織免費(fèi)、便利、無(wú)差別地提供各種格式政府?dāng)?shù)據(jù)的行為。[2]此外，還要注意區(qū)分“政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放”與“大數(shù)據(jù)”“政府信息公開(kāi)”兩個(gè)相近表達(dá)。就目前而言，立法還未對(duì)“大數(shù)據(jù)”進(jìn)行明確界定。但至少可以確定，大數(shù)據(jù)的來(lái)源既可能政府開(kāi)放的數(shù)據(jù)，也可能來(lái)說(shuō)商業(yè)組織獲取的數(shù)據(jù)?！罢?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放”與“政府信息公開(kāi)”既區(qū)別又聯(lián)系：其一，前者是對(duì)后者在大數(shù)據(jù)時(shí)代的拓展與深化，二者在時(shí)間上具有相互承繼發(fā)展的關(guān)系。信息公開(kāi)的信息通常是經(jīng)過(guò)加工處理的，具有主觀性、價(jià)值性，而政府?dāng)?shù)據(jù)更多具有客觀性、非加工性;其二，政府信息公開(kāi)更多側(cè)重對(duì)公眾知情權(quán)的滿足，賦予了更多的行政意義，而政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放則強(qiáng)調(diào)開(kāi)放、共享理念，因而更具經(jīng)濟(jì)社會(huì)價(jià)值。

二、政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放的立法價(jià)值

（一）有利于保障公民權(quán)利

我國(guó)目前尚未明確規(guī)定公民的政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放獲取權(quán)，但從《憲法》《政府信息公開(kāi)條例》等法律法規(guī)的立法精神可以推斷，我國(guó)是有權(quán)利公民獲取政府?dāng)?shù)據(jù)的。從另一個(gè)角度來(lái)說(shuō)，政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放也體現(xiàn)著民主的真諦，只有開(kāi)放數(shù)據(jù)讓公眾獲取，公眾才能形成對(duì)政府治理的見(jiàn)解和建議，從而真正參與到政治監(jiān)督之中。

（二）有利于提升公共服務(wù)

《國(guó)務(wù)院關(guān)于印發(fā)促進(jìn)大數(shù)據(jù)發(fā)展行動(dòng)綱要的通知》對(duì)大數(shù)據(jù)時(shí)代政府公共服務(wù)提出了新要求，即“利用大數(shù)據(jù)洞察民生需求，優(yōu)化資源配置，豐富服務(wù)內(nèi)容，拓展服務(wù)渠道，擴(kuò)大服務(wù)范圍，提高服務(wù)質(zhì)量?！闭?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放有利于公眾更加便利獲得高質(zhì)量知識(shí)信息，這為公眾參與行政決策、改進(jìn)政府服務(wù)裨益良多。

（三）有利于推動(dòng)創(chuàng)新發(fā)展

政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放是推動(dòng)社會(huì)治理創(chuàng)新發(fā)展的重要力量，也為社會(huì)力量參與到政府治理創(chuàng)造了良好的條件和契機(jī)。對(duì)于數(shù)據(jù)價(jià)值的發(fā)揮，社會(huì)性質(zhì)的組織、企業(yè)等主體更加具體優(yōu)勢(shì)，其往往能夠?qū)φ當(dāng)?shù)據(jù)進(jìn)行最大價(jià)值的創(chuàng)新利用，創(chuàng)造出更多的服務(wù)和產(chǎn)品。從而真正利用大數(shù)據(jù)，推動(dòng)社會(huì)共治創(chuàng)新發(fā)展。

三、我國(guó)政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放立法的進(jìn)展與難題

（一）我國(guó)政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放的立法進(jìn)展

透過(guò)法律文本，我們可以窺見(jiàn)我國(guó)政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放立法的進(jìn)程?！蛾P(guān)于加強(qiáng)信息資源開(kāi)發(fā)利用工作的若干意見(jiàn)》《2006-2020年國(guó)家信息化發(fā)展戰(zhàn)略》《關(guān)于積極推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+”行動(dòng)的指導(dǎo)意見(jiàn)》《關(guān)于促進(jìn)大數(shù)據(jù)發(fā)展的行動(dòng)綱要》《關(guān)于全面推進(jìn)政務(wù)公開(kāi)工作的意見(jiàn)》等，構(gòu)成了我國(guó)政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放的政策框架體系;而以《政府信息公開(kāi)條例》為中心，以《民法總則》《刑法》《著作權(quán)法》《保守國(guó)家秘密法》《信息網(wǎng)絡(luò)傳播權(quán)保護(hù)條例》為補(bǔ)充，則構(gòu)成了當(dāng)前我國(guó)政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放的不算完備的法律框架體系。在地方探索實(shí)踐中，北京、上海、廣東、重慶、貴州等地走在了前列，形成了相關(guān)領(lǐng)域的實(shí)施意見(jiàn)、工作方案、促進(jìn)條例等地方性法規(guī)及法律規(guī)范性文件。

（二）我國(guó)政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放的立法難題

我國(guó)地方法制實(shí)踐還遇到了一些亟待以后克服的立法難題。一是認(rèn)識(shí)不足。一些政府部門對(duì)大數(shù)據(jù)時(shí)代的數(shù)據(jù)價(jià)值認(rèn)識(shí)不足，對(duì)開(kāi)放、共享的理念尚難完全接受，很大程度阻礙著政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放立法工作的推進(jìn)。二是制度缺位。國(guó)家雖在政策層面對(duì)政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放這一新生事物予以了承認(rèn)，但畢竟在法律上尚處空白，這對(duì)政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放的工作推動(dòng)造成了一定程度“于法無(wú)據(jù)”的尷尬。三是法律位階低、銜接錯(cuò)位。法律的低位階缺陷導(dǎo)致規(guī)范的約束力明顯不足，而較為全面的 《政府信息公開(kāi)條例》的系列規(guī)范又無(wú)法涵蓋政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放行為的全部?jī)?nèi)容。四是部門多頭、主體不明。由于政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放會(huì)涉及公安、社保、交通、教育、地理等眾多領(lǐng)域，因而涉及的法律主體繁多，導(dǎo)致各個(gè)主體掌握的數(shù)據(jù)呈現(xiàn)碎片化、共享難等現(xiàn)象。[3]

四、關(guān)于我國(guó)政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放的立法建議

（一）樹(shù)立法治理念，汲取成熟經(jīng)驗(yàn)

我國(guó)大數(shù)據(jù)相關(guān)產(chǎn)業(yè)的創(chuàng)新發(fā)展離不開(kāi)政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放，因而要在認(rèn)識(shí)上站在國(guó)家戰(zhàn)略層面思考政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放的法治建設(shè)。在全面推進(jìn)依法治國(guó)的大背景下，必須以法治統(tǒng)領(lǐng)政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放系列工作的開(kāi)展，完善的法制供給是政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放的前提。同時(shí)，也要充分汲取國(guó)外在此方面探索出來(lái)的成熟經(jīng)驗(yàn)，借鑒轉(zhuǎn)化而用之，并在我國(guó)地方法制實(shí)踐的基礎(chǔ)上，逐漸建構(gòu)起富有中國(guó)特色、彰顯中國(guó)智慧的政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放法制體系。

（二）制定基礎(chǔ)規(guī)范，確定技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)

建議盡快由全國(guó)人大常委會(huì)制定《政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放法》，解決我國(guó)政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放立法滯后實(shí)踐的不利局面。這些基礎(chǔ)規(guī)范至少包括：政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放的基本內(nèi)涵、法律屬性，政府?dāng)?shù)據(jù)主管機(jī)關(guān)的職權(quán)責(zé)范圍，政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)的開(kāi)放原則、開(kāi)放范圍、開(kāi)放程序、安全保護(hù)、數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)、權(quán)利救濟(jì)，政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放的共享制度、監(jiān)督考核制度，等等。此外，還要確定技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，比如可以適時(shí)制定《政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放標(biāo)準(zhǔn)化操作指南》，提供實(shí)踐操作的技術(shù)保障，避免各地各部門執(zhí)行過(guò)程中因標(biāo)準(zhǔn)不一造成的資源浪費(fèi)現(xiàn)象。

（三）建立組織機(jī)構(gòu)，營(yíng)造社會(huì)氛圍

專業(yè)的人干專業(yè)的事?？v觀國(guó)內(nèi)外政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放的發(fā)展，無(wú)論是理論還是實(shí)踐，建立一個(gè)政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放的專業(yè)組織機(jī)構(gòu)，專門負(fù)責(zé)數(shù)據(jù)開(kāi)放的頂層決策、規(guī)劃設(shè)計(jì)、組織實(shí)施和監(jiān)督考核非常必要。不僅如此，這一組織機(jī)構(gòu)還有一項(xiàng)重要職能，就是致力于營(yíng)造我國(guó)政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放的全社會(huì)共同參與治理的氛圍，既要積極推進(jìn)在數(shù)據(jù)安全前提下的開(kāi)放實(shí)踐，又要想方設(shè)法鼓勵(lì)、支持社會(huì)市場(chǎng)主體參與到大數(shù)據(jù)價(jià)值利用的紅利中來(lái)，充分挖掘政府?dāng)?shù)據(jù)的潛在價(jià)值，為政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放立法打下堅(jiān)實(shí)的社會(huì)基礎(chǔ)。

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[2]宋華琳.中國(guó)政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放法制的發(fā)展與建構(gòu)[J].行政法學(xué)研究，2018（2）.

[3]陳尚龍.大數(shù)據(jù)時(shí)代政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放的立法研究[J].地方立法研究，2019（2）.

（作者單位：中共重慶市萬(wàn)州區(qū)委黨校，重慶 404100）