區(qū)塊鏈技術(shù)的政府治理實(shí)踐：應(yīng)用、挑戰(zhàn)及對策

楊檸聰 白平浩

〔摘要〕區(qū)塊鏈技術(shù)在政府治理中的應(yīng)用是物理技術(shù)與社會(huì)技術(shù)的統(tǒng)一。其共識(shí)機(jī)制、智能合約、去信任系統(tǒng)、時(shí)間戳、分布式賬本等核心技術(shù)能夠有效保障政務(wù)數(shù)據(jù)安全，提高政務(wù)效率，減少權(quán)力腐敗，被應(yīng)用于多國政府治理。但是區(qū)塊鏈技術(shù)去中心特質(zhì)使傳統(tǒng)治理權(quán)威受到了挑戰(zhàn)，其本身的局限和特點(diǎn)也使政府治理面臨穩(wěn)健性風(fēng)險(xiǎn)，甚至破壞政府治理。然而，盡管區(qū)塊鏈技術(shù)目前并不十分成熟，但是政府應(yīng)當(dāng)抓住治理變革契機(jī)，明晰技術(shù)治理中的錯(cuò)誤思潮，樹立主權(quán)區(qū)塊鏈意識(shí)，用標(biāo)準(zhǔn)和法律推動(dòng)區(qū)塊鏈技術(shù)有序發(fā)展，不斷完善區(qū)塊鏈核心技術(shù)，將先進(jìn)技術(shù)轉(zhuǎn)變?yōu)檎卫硇堋?/p>

〔關(guān)鍵詞〕區(qū)塊鏈;政府治理;國家治理現(xiàn)代化;社會(huì)技術(shù);無政府主義

〔中圖分類號〕D63-39 〔文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼〕A 〔文章編號〕2095-8048-（2020）02-0100-08

一、引言

區(qū)塊鏈技術(shù)是建立在點(diǎn)對點(diǎn)網(wǎng)絡(luò)，利用鏈?zhǔn)浇Y(jié)構(gòu)驗(yàn)證、存儲(chǔ)數(shù)據(jù)，分布式節(jié)點(diǎn)共識(shí)算法生成、更新數(shù)據(jù)，密碼學(xué)保證數(shù)據(jù)傳輸、訪問安全，自動(dòng)化腳本代碼組成智能合約操作數(shù)據(jù)的計(jì)算范式?！?〕它因?yàn)椤皳碛悬c(diǎn)對點(diǎn)（P2P）、時(shí)間戳、智能合約、共識(shí)機(jī)制和加密算法等核心技術(shù)，天然地具備去中心化、去信任、透明可信、防篡改、可追溯、安全可靠等特性”〔2〕，近年來被廣泛應(yīng)用于貨幣、金融和政府治理領(lǐng)域。

2019年10月習(xí)近平總書記在主持中共中央政治局第十八次集體學(xué)習(xí)時(shí)特別指出，全球主要國家都在發(fā)展區(qū)塊鏈技術(shù)，我們也要利用區(qū)塊鏈技術(shù)“為人民群眾提供更加智能、更加便捷、更加優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)”〔3〕。換言之，在推進(jìn)國家治理體系現(xiàn)代化背景下，應(yīng)當(dāng)利用區(qū)塊鏈技術(shù)發(fā)揮治理效能，提高國家治理能力，特別是政府治理能力，助力經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。

將區(qū)塊鏈技術(shù)應(yīng)用于政府治理是治理模式的創(chuàng)新，學(xué)界已經(jīng)有一定成果探討這一問題。張毅等（2016）認(rèn)為關(guān)于區(qū)塊鏈技術(shù)的研究主要集中在技術(shù)和金融領(lǐng)域，對區(qū)塊鏈在政府治理中的應(yīng)用研究較少;區(qū)塊鏈技術(shù)的確給政府治理創(chuàng)新帶來了機(jī)遇，同時(shí)也給政府管理權(quán)威提出了挑戰(zhàn)，對區(qū)塊鏈技術(shù)的法律法規(guī)建設(shè)提出了要求?！?〕王鵬、丁藝（2017）研究了區(qū)塊鏈去中心、去信任、集體維護(hù)等特點(diǎn)，提出要利用區(qū)塊鏈技術(shù)創(chuàng)建“新型政府治理”;在深化顧客導(dǎo)向、打造共享共建平臺(tái)、構(gòu)建多中心治理結(jié)構(gòu)的同時(shí)，提供“精準(zhǔn)化”“服務(wù)化”“個(gè)性化”“定制化”的治理服務(wù)?！?〕王毛路、陸靜怡（2018）闡述了區(qū)塊鏈的工作原理及技術(shù)優(yōu)勢，探討了其在政府房管、文化、稅務(wù)、衛(wèi)生、民政、審計(jì)、財(cái)稅、食品藥監(jiān)、金融監(jiān)管、規(guī)劃和資源管理等部門的治理應(yīng)用，并提出了相應(yīng)的改革建議。〔6〕巢乃鵬（2018）則聚焦于國外區(qū)塊鏈技術(shù)在政府治理中的應(yīng)用，梳理了多國區(qū)塊鏈技術(shù)的政府治理實(shí)踐?！?〕陳菲菲、王學(xué)棟（2019）圍繞如何提高政府公權(quán)力的合法性，探討了區(qū)塊鏈技術(shù)在構(gòu)建政府信任方面的作用、優(yōu)勢和路徑。〔8〕

總體而言，已有研究成果探討了區(qū)塊鏈技術(shù)在政府治理中的創(chuàng)新和影響，為本文提供了理論基礎(chǔ)，但仍有不足。第一，區(qū)塊鏈技術(shù)不斷發(fā)展，它在政府治理中的應(yīng)用也在不斷拓展，許多新的應(yīng)用領(lǐng)域現(xiàn)有文獻(xiàn)并未涉及。第二，已有文獻(xiàn)從很多角度論述了區(qū)塊鏈技術(shù)優(yōu)勢，但對其缺點(diǎn)及其對政府治理穩(wěn)健性、顛覆性、政治性影響的研究仍有不足。第三，區(qū)塊鏈技術(shù)在政府治理中的應(yīng)用系統(tǒng)性梳理仍有待加強(qiáng)。有鑒于此，本文在系統(tǒng)梳理區(qū)塊鏈技術(shù)在政府治理中的實(shí)踐基礎(chǔ)之上，深化研究區(qū)塊鏈技術(shù)在政府治理中的應(yīng)用、挑戰(zhàn)及對策。

二、區(qū)塊鏈技術(shù)在政府治理中的應(yīng)用

區(qū)塊鏈技術(shù)的政府治理應(yīng)用是物理技術(shù)與社會(huì)技術(shù)的統(tǒng)一，它的應(yīng)用基礎(chǔ)建立在區(qū)塊鏈的幾大核心技術(shù)之上;由于區(qū)塊鏈技術(shù)擁有安全、高效、透明等優(yōu)勢，如今被世界多國廣泛應(yīng)用于政府治理。

（一）區(qū)塊鏈技術(shù)在政府治理中的應(yīng)用機(jī)理

將區(qū)塊鏈技術(shù)應(yīng)用于政府治理是物理技術(shù)與社會(huì)技術(shù)的有機(jī)結(jié)合。物理技術(shù)是建立在應(yīng)用物理應(yīng)用科學(xué)之上的基礎(chǔ)技術(shù)，社會(huì)技術(shù)是直接影響社會(huì)結(jié)構(gòu)、社會(huì)制度、社會(huì)關(guān)系的互動(dòng)技術(shù)。社會(huì)技術(shù)與物理技術(shù)互相對應(yīng)，在相互作用中形成標(biāo)準(zhǔn)化制度〔9〕。物理技術(shù)的出現(xiàn)是為了解決社會(huì)技術(shù)面臨的難題，社會(huì)技術(shù)的發(fā)展也為物理技術(shù)的創(chuàng)新提出新的要求。就像電話、互聯(lián)網(wǎng)等物理技術(shù)是為了解決人類跨地區(qū)信息通訊一樣，區(qū)塊鏈起初也是作為比特幣的物理技術(shù)用以解決點(diǎn)對點(diǎn)交易等社會(huì)技術(shù)問題而出現(xiàn)的;如今，人與人、甚至人與機(jī)器之間的高質(zhì)量互動(dòng)又要求5G網(wǎng)絡(luò)、物聯(lián)網(wǎng)、人工智能進(jìn)一步發(fā)展，而提高國家治理能力的目標(biāo)也要求政府利用區(qū)塊鏈技術(shù)將治理的物理技術(shù)轉(zhuǎn)變?yōu)橹卫硇??！?0〕

（二）區(qū)塊鏈技術(shù)在政府治理中的應(yīng)用基礎(chǔ)

現(xiàn)有文獻(xiàn)探討了區(qū)塊鏈技術(shù)在政府治理中的應(yīng)用，卻很少說明區(qū)塊鏈的哪些技術(shù)構(gòu)成了政府應(yīng)用的基礎(chǔ)，然而明確闡釋區(qū)塊鏈的技術(shù)基礎(chǔ)，對理解其在政府治理中的應(yīng)用是有益的。

第一，共識(shí)機(jī)制。共識(shí)機(jī)制是區(qū)塊鏈的核心技術(shù)，是保障區(qū)塊鏈安全、去中心、可拓展的基礎(chǔ)技術(shù)，它可以幫助交互多方以某種方式對特定數(shù)據(jù)達(dá)成一致〔11〕。共識(shí)存在于機(jī)器之中也蘊(yùn)含于人類領(lǐng)域，2018年30多個(gè)國家將區(qū)塊鏈技術(shù)應(yīng)用于政府治理的關(guān)鍵就在于共識(shí)機(jī)制與人類社會(huì)組織直接相關(guān)。〔12〕區(qū)塊鏈的共識(shí)機(jī)制在達(dá)成之后不可修改、不可偽造，共識(shí)算法保證了事件的真實(shí)性、透明性和安全性。許多政黨、政府看重這一技術(shù)特性，將此用于民主協(xié)商或者投票選舉。

第二，智能合約。智能合約與社會(huì)契約類似，都是為了讓事務(wù)在某種程度上達(dá)成一致。只不過智能合約是在區(qū)塊鏈上存儲(chǔ)、驗(yàn)證和執(zhí)行的代碼，由多方協(xié)定或者單方部署和使用。當(dāng)協(xié)定達(dá)成，外部觸發(fā)器滿足智能合約中的編碼條件時(shí)，協(xié)議就會(huì)被記錄到分布賬本之中，并自動(dòng)執(zhí)行。換句話說，條件一旦觸發(fā)，智能合約便可在沒有人工干預(yù)的情況下執(zhí)行指令，并且所有的執(zhí)行過程都會(huì)被信息塊記錄?！?3〕因此，將區(qū)塊鏈智能合約技術(shù)應(yīng)用到政府治理，可以大大縮短政務(wù)處理時(shí)間，提高政務(wù)執(zhí)行效率。

第三，無信任系統(tǒng)。無信任系統(tǒng)并不意味著不需要信任，而是說區(qū)塊鏈共識(shí)機(jī)制、智能合約、加密算法、時(shí)間戳等技術(shù)省去了可信賴的第三方充當(dāng)中介或公證人的需要。信任系統(tǒng)可分為三類：聲譽(yù)、政府和信任機(jī)器。在人口較少的社區(qū)，人的聲譽(yù)是信任的擔(dān)保。在人口較多的社會(huì)，國家、政府和公共機(jī)構(gòu)就成為權(quán)威的信任擔(dān)保人。從歷史上看，如果國家維持了社會(huì)信任也就維持了自身權(quán)威，實(shí)現(xiàn)了治理;如果國家無法維持社會(huì)信任，那么國家就會(huì)崩塌、其統(tǒng)治權(quán)力也會(huì)被取代。因此，現(xiàn)代社會(huì)政府治理的根本是確保人對人的信任以及人對政府的信任，從信任中獲取共識(shí)和執(zhí)政合法性。而區(qū)塊鏈的出現(xiàn)則有可能將確保信任的責(zé)任或功能從政府等第三方機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)移到技術(shù)，使人們之間的互動(dòng)由技術(shù)來調(diào)解，使社會(huì)事務(wù)實(shí)現(xiàn)由信任人、信任政府向信任技術(shù)、信任數(shù)據(jù)的轉(zhuǎn)變?！?4〕

第四，時(shí)間戳。時(shí)間戳是指所有參與記賬的個(gè)體在每一個(gè)區(qū)塊上都有時(shí)間信息。由于區(qū)塊鏈?zhǔn)前凑諘r(shí)間先后順序產(chǎn)生的，因此它可以提供一個(gè)包含所有歷史信息的數(shù)據(jù)庫〔15〕。也就是說，區(qū)塊具有時(shí)間戳記，這能夠使區(qū)塊數(shù)據(jù)按時(shí)間順序準(zhǔn)確顯示且不可逆改。這種特性使得政府公共事務(wù)便于審核與追溯。

第五，分布式賬本。分布式賬本技術(shù)可以記錄和共享用戶在網(wǎng)絡(luò)中發(fā)生的每筆交易，用于提供分散式的賬本而不是集中式的數(shù)據(jù)庫。區(qū)塊鏈技術(shù)是分布式記賬技術(shù)的一種，它的優(yōu)點(diǎn)是可以保障數(shù)據(jù)安全。這種安全性建立在區(qū)塊鏈的節(jié)點(diǎn)冗余之上，因?yàn)槿哂嗫梢詫⒁粋€(gè)節(jié)點(diǎn)的信息復(fù)制到其他所有節(jié)點(diǎn)，通過去中心的方式使政務(wù)在單個(gè)節(jié)點(diǎn)出現(xiàn)故障時(shí)仍能保證數(shù)據(jù)完整，平穩(wěn)運(yùn)行〔16〕。

當(dāng)然，區(qū)塊鏈的加密技術(shù)（哈希算法和非對稱加密）也被廣泛應(yīng)用于政府區(qū)塊鏈的構(gòu)建，因?yàn)樗軌蚪o政務(wù)數(shù)據(jù)維護(hù)提供密鑰，為政務(wù)數(shù)據(jù)提供安全保障。

（三）區(qū)塊鏈技術(shù)在政府治理中的應(yīng)用優(yōu)勢

將區(qū)塊鏈的幾大核心技術(shù)應(yīng)用于政府治理，是推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要機(jī)遇，多國政府將其運(yùn)用于政府治理基于以下幾大優(yōu)勢：

第一，保障政務(wù)數(shù)據(jù)安全。政府作為集中式的政務(wù)數(shù)據(jù)中心，容易受到網(wǎng)絡(luò)攻擊，導(dǎo)致數(shù)據(jù)丟失。而區(qū)塊的冗余和分布式技術(shù)則可以實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)全節(jié)點(diǎn)存儲(chǔ)，保障數(shù)據(jù)安全。它也可以將數(shù)據(jù)存儲(chǔ)在全球任一節(jié)點(diǎn)，減少數(shù)據(jù)竊取的可能性。加之，每個(gè)節(jié)點(diǎn)都有自己的數(shù)據(jù)管理密鑰，這使得政務(wù)數(shù)據(jù)的管理和維護(hù)變得更加安全。

第二，降低成本，提高政務(wù)效率。政府機(jī)構(gòu)作為一個(gè)中心化的政治權(quán)力系統(tǒng)，管理著公共資源和數(shù)據(jù)資料，是一個(gè)儲(chǔ)存量極大、金字塔式的資源庫。中心化、集中式的政治資源系統(tǒng)具有一定的穩(wěn)定性，但其管理和維護(hù)需要耗費(fèi)大量成本，并存在低效、遲緩、失真等問題〔17〕。而區(qū)塊鏈共識(shí)機(jī)制及去中介、去中心、去信任等技術(shù)則可以簡化政府政務(wù)流程，減輕數(shù)據(jù)、資源下發(fā)和審核的負(fù)擔(dān);減少集中決策過程中的意見摩擦及時(shí)間耗費(fèi)，從而提高效率，為群眾提供快速的服務(wù)。

第三，減少權(quán)力濫用、貪污腐敗的可能性，與公民建立信任，確保執(zhí)政合法性?！敖陙?，一些國家因長期積累的矛盾導(dǎo)致民怨載道、社會(huì)動(dòng)蕩、政權(quán)垮臺(tái)，其中貪污腐敗就是一個(gè)很重要的原因”〔18〕。皮尤（Pew）的研究數(shù)據(jù)表明，美國公民對政府的信任接近歷史最低點(diǎn)，只有18%的美國人相信政府在做正確的事，這種不信任的原因很多，很復(fù)雜，也包括腐敗問題。如今，多國政府面臨腐敗治理與公眾建立信任的難題，而區(qū)塊鏈可以緩解這一趨勢，增強(qiáng)公眾對政治系統(tǒng)的認(rèn)同。具體來講，區(qū)塊鏈技術(shù)可以在不使用中央數(shù)據(jù)庫情況下對公共事務(wù)進(jìn)行記錄和認(rèn)證，而且這些記錄無法被擦除或篡改。這使得它能夠確保數(shù)據(jù)完整、安全、透明、可靠且可追溯，降低單點(diǎn)故障、中心節(jié)點(diǎn)暗箱或缺乏監(jiān)督帶來的風(fēng)險(xiǎn)。與此同時(shí)，它也消除了中介機(jī)構(gòu)的需要，減少了繁瑣的手續(xù)，降低了任意裁量權(quán)行使腐敗的風(fēng)險(xiǎn);使公共事務(wù)及國有資產(chǎn)的全過程追蹤成為可能，有助于紀(jì)委監(jiān)委、政府審計(jì)或執(zhí)法人員對政府事務(wù)進(jìn)行監(jiān)督和審查。

也就是說，區(qū)塊鏈技術(shù)一方面可以保障政府、公民和業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)的安全，簡化和減少勞動(dòng)密集型的公共事務(wù)流程;另一方面可以減少與管理責(zé)任相關(guān)的過多成本，大幅提高治理效率，并且有助于構(gòu)建制約權(quán)力腐敗的“籠子”，提高政府治理效能，恢復(fù)公眾對政府的信任。

（四）區(qū)塊鏈技術(shù)在政府治理中的應(yīng)用現(xiàn)狀

區(qū)塊鏈技術(shù)可以幫助政府為公民提供高質(zhì)量的公共服務(wù)，增強(qiáng)公民對政府或公共機(jī)構(gòu)的期望，也可以提高公民對政府的信任，增強(qiáng)執(zhí)政合法性。〔19〕正因?yàn)槿绱?，區(qū)塊鏈技術(shù)被應(yīng)用于政府治理的多個(gè)領(lǐng)域。2018年全球已經(jīng)有10%的政府使用區(qū)塊鏈技術(shù)改善治理。

愛沙尼亞自2008年以來一直在測試區(qū)塊鏈技術(shù)，將其用于司法、醫(yī)療衛(wèi)生、網(wǎng)絡(luò)安全、身份認(rèn)證等“1000多種在線政府服務(wù)”，被認(rèn)為是世界上最先進(jìn)的數(shù)字化國家?！?0〕澳大利亞、俄羅斯、丹麥、泰國將區(qū)塊鏈技術(shù)用于投票選舉，加快投票流程，簡化、降低選舉成本，避免暗箱操作，以發(fā)展更強(qiáng)大的民主國家。2018年，英國使用區(qū)塊鏈技術(shù)完成了屠宰場肉類追蹤，以確保食品安全，并計(jì)劃投資1000萬英鎊將技術(shù)用于研究和創(chuàng)新。歐盟將區(qū)塊鏈技術(shù)用于知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)，幫助政府打擊假冒偽劣產(chǎn)品。美國將區(qū)塊鏈技術(shù)用于食品藥品安全監(jiān)管、患者數(shù)據(jù)共享、國土安全保護(hù)、政府信息加密、航空零部件跟蹤。迪拜則計(jì)劃在2020年建設(shè)由區(qū)塊鏈技術(shù)驅(qū)動(dòng)的政府，使所有政府服務(wù)都使用區(qū)塊鏈技術(shù)。瑞士將區(qū)塊鏈技術(shù)用于身份識(shí)別、加密支付，格魯吉亞將其用于土地注冊，新加坡、直布羅陀、瑞典運(yùn)用區(qū)塊鏈技術(shù)開發(fā)數(shù)字貨幣、加密貨幣，而韓國使用區(qū)塊鏈技術(shù)，在不侵犯公民隱私的情況下，接管整個(gè)城市的治理服務(wù)。值得注意的是，墨西哥還將區(qū)塊鏈技術(shù)跟蹤公共服務(wù)的招投標(biāo)，以提高政府透明度，減少政府腐敗。當(dāng)然，也有很多政府將區(qū)塊鏈技術(shù)用于電子政務(wù)、信用管理、公務(wù)員管理、交通控制、學(xué)術(shù)監(jiān)督、工資審核、稅務(wù)征收、財(cái)務(wù)審計(jì)、跨地區(qū)教育，車輛、物流、互聯(lián)網(wǎng)、醫(yī)藥（疫苗）、槍支、難民監(jiān)管等等;并且制定了區(qū)塊鏈技術(shù)的發(fā)展規(guī)劃和開展了區(qū)塊鏈技術(shù)立法工作，為區(qū)塊鏈更大范圍內(nèi)推進(jìn)政府治理奠定良好基礎(chǔ)?！?1〕

中國也是較早探索將區(qū)塊鏈技術(shù)應(yīng)用于政府治理的國家。2016年中國工信部《中國區(qū)塊鏈技術(shù)和應(yīng)用發(fā)展白皮書（2016）》及“十三五”規(guī)劃將區(qū)塊鏈作為“戰(zhàn)略前沿技術(shù)”加以重視，《2018年中國區(qū)塊鏈產(chǎn)業(yè)白皮書》更是將區(qū)塊鏈作為推進(jìn)數(shù)字中國建設(shè)的重要支撐〔22〕。中國地方政府，杭州、貴陽、廣州、河南、山西、上海和雄安新區(qū)等都開展了政府區(qū)塊鏈項(xiàng)目。貴陽還發(fā)布了《貴陽區(qū)塊鏈發(fā)展和應(yīng)用》白皮書，制定了區(qū)塊鏈發(fā)展規(guī)劃。而雄安新區(qū)2017年直接將區(qū)塊鏈技術(shù)引入政府治理，希望通過區(qū)塊鏈技術(shù)構(gòu)建一個(gè)全方位監(jiān)管體系，以建立一個(gè)廉潔、透明、高效的政府;2018年則將其用于居民租房管理，通過加密算法保護(hù)租戶隱私;2019年又將區(qū)塊鏈技術(shù)用于建設(shè)資金管理，以確保資金安全，提高資金使用效率。目前區(qū)塊鏈技術(shù)在中國政府治理中的應(yīng)用主要以試點(diǎn)為主，中國政府對其充滿期待，并主動(dòng)探索更多的治理應(yīng)用。2019年10月習(xí)近平總書記特別強(qiáng)調(diào)，要“積極推動(dòng)區(qū)塊鏈技術(shù)在教育、就業(yè)、養(yǎng)老、精準(zhǔn)脫貧、醫(yī)療健康、商品防偽、食品安全、公益、社會(huì)救助等領(lǐng)域的應(yīng)用”，給人民“帶來更好的政務(wù)服務(wù)體驗(yàn)”?！?3〕也就是說，要利用區(qū)塊鏈更好地推動(dòng)國家治理、政府治理，探索更多的治理應(yīng)用，用先進(jìn)技術(shù)為人民服務(wù)。

三、區(qū)塊鏈技術(shù)在政府治理中面臨的挑戰(zhàn)

區(qū)塊鏈技術(shù)給現(xiàn)代政府治理應(yīng)用開發(fā)提供了廣闊的平臺(tái)，但與此同時(shí)，囿于其自身特點(diǎn)，它也給傳統(tǒng)政府治理帶來了諸多挑戰(zhàn)。

（一）去中心給政府權(quán)威帶來挑戰(zhàn)

傳統(tǒng)政府治理是金字塔式的等級或者層級結(jié)構(gòu)，部門之間界限分明，政務(wù)處理存在高成本、低效率、反應(yīng)遲緩、話語壟斷、暗箱操作等問題〔24〕。與傳統(tǒng)的政府治理架構(gòu)相比，區(qū)塊鏈技術(shù)擁有許多獨(dú)特的優(yōu)勢和潛力，可以驅(qū)動(dòng)制度變革，重塑治理范式和流程，對公權(quán)力形成制衡，讓政府事務(wù)更加高效、透明。

然而，其去中心、去中介、去信任等特性也意味著政府權(quán)力下放，政府作為第三方公證人必要性消失。與此同時(shí)，區(qū)塊鏈技術(shù)還會(huì)使非政府參與主體的權(quán)力增強(qiáng)，造成權(quán)力不對稱，形成分散式的治理模式和去中心化的自治社會(huì)，使治理主客體模糊，并可互換和替代。有研究甚至指出，區(qū)塊鏈技術(shù)讓傳統(tǒng)“治理術(shù)”窮途末路，使得人們可以在舊的“廢墟”上建立全新的治理平臺(tái)?！?5〕另外，區(qū)塊鏈技術(shù)“反集權(quán)的天性”對傳統(tǒng)政府治理權(quán)威，特別是中央集權(quán)式的政府權(quán)威構(gòu)成挑戰(zhàn)。西方無政府主義者甚至宣稱國家是非法、不必要的權(quán)力存放地，并公開將區(qū)塊鏈等新技術(shù)作為反政府治理權(quán)威的解放力量，試圖通過區(qū)塊鏈技術(shù)替代政府，建立去權(quán)威、扁平化、非等級結(jié)構(gòu)的無政府社會(huì)。激進(jìn)的自由主義者甚至建議通過區(qū)塊鏈技術(shù)建立無國籍社會(huì)，取消民族國家和主權(quán)治理的限制，使治理服務(wù)更多的依靠世界市場而不是各國政府?！?6〕

（二）技術(shù)局限使政府治理面臨穩(wěn)健性風(fēng)險(xiǎn)

盡管區(qū)塊鏈技術(shù)目前被很多政府、企業(yè)和金融機(jī)構(gòu)看重，但是它仍存在諸多局限，使政府治理面臨風(fēng)險(xiǎn)。

首先，由于政府信息建立在公有鏈，存儲(chǔ)為公共分類賬，因此隱私和機(jī)密性是區(qū)塊鏈技術(shù)必須面對的問題。雖然目前區(qū)塊鏈可以采用幾種匿名或基于加密的機(jī)制來保護(hù)信息安全，但是這些機(jī)制不是萬能藥。因?yàn)閰^(qū)塊鏈網(wǎng)絡(luò)中的每個(gè)節(jié)點(diǎn)都擁有完整的數(shù)據(jù)歷史記錄，可以提供給每個(gè)節(jié)點(diǎn)用戶或治理參與者檢驗(yàn)。如果任一節(jié)點(diǎn)的管理密鑰被破解，所有政府治理記錄及公民信息就面臨被不法分子利用的風(fēng)險(xiǎn)。這對保密性政府信息、公民信息或政治投票帶來了限制。

其次，區(qū)塊鏈技術(shù)的安全機(jī)制需要同時(shí)驗(yàn)證公鑰和私鑰，以進(jìn)行身份識(shí)別或政務(wù)執(zhí)行，如果一方密鑰丟失，政府區(qū)塊鏈系統(tǒng)就沒有其他機(jī)制可以保障政務(wù)信息安全或推動(dòng)電子政務(wù)運(yùn)行，這也使得區(qū)塊鏈技術(shù)在政府治理中的運(yùn)用缺乏靈活性。

再者，區(qū)塊鏈技術(shù)分布式結(jié)構(gòu)可以為監(jiān)督政府提供機(jī)制，為公民參與政府治理提供平臺(tái)，但是誰來監(jiān)督和治理各區(qū)塊、各參與節(jié)點(diǎn)的行為，目前仍沒有相關(guān)技術(shù)加以支撐。

最后，盡管區(qū)塊鏈技術(shù)在政府治理實(shí)踐中具有很強(qiáng)的安全性，但是處于發(fā)展初期的區(qū)塊鏈系統(tǒng)本身并不是絕對可靠的?！秴^(qū)塊鏈產(chǎn)業(yè)安全分析報(bào)告》顯示，2011年到2018年4月，全球因區(qū)塊鏈安全事件造成了巨大的經(jīng)濟(jì)損失。在政府治理應(yīng)用中，當(dāng)參與者或者黑客控制了51%的區(qū)塊鏈政府網(wǎng)絡(luò)時(shí)，他（們）就有機(jī)會(huì)破壞區(qū)塊鏈的安全機(jī)制，篡改、控制大部分區(qū)塊鏈，獲得力量來壟斷共識(shí)，破壞區(qū)塊鏈技術(shù)在政府治理中的民主機(jī)制。

總之，如果上述局限不能得到有效解決，它將會(huì)限制區(qū)塊鏈技術(shù)在政府治理中的開發(fā)和應(yīng)用?！?7〕

（三）技術(shù)監(jiān)管盲區(qū)蘊(yùn)含政府治理破壞性影響

將區(qū)塊鏈技術(shù)應(yīng)用于政府治理可謂是一把雙刃劍，它既可以幫助政府推進(jìn)治理，也可以通過加密技術(shù)、去中介技術(shù)破壞政府治理。也就是說，區(qū)塊鏈技術(shù)既可以成為保障政務(wù)運(yùn)行安全的工具，也可以在缺乏審查的情況下成為隱藏犯罪活動(dòng)的保護(hù)傘。具體來講，政府區(qū)塊鏈的日常運(yùn)營由全體網(wǎng)絡(luò)節(jié)點(diǎn)共同維護(hù)，這意味著政府對區(qū)塊鏈的監(jiān)管僅限于宏觀層面的組織管理，使得各個(gè)區(qū)塊節(jié)點(diǎn)本身缺乏監(jiān)督?！?8〕與此同時(shí)，區(qū)塊鏈的任一節(jié)點(diǎn)都不必承擔(dān)數(shù)據(jù)安全的法律責(zé)任〔29〕，如果在缺乏技術(shù)監(jiān)管的情況下將政府治理的權(quán)力下放，就等同于將腐敗或犯罪的權(quán)力下放，反而破壞了政府治理。

四、利用區(qū)塊鏈技術(shù)推進(jìn)政府治理的對策建議

區(qū)塊鏈作為顛覆性技術(shù)既可以實(shí)現(xiàn)政府治理也可以破壞政府治理，這也是習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)要“加強(qiáng)對區(qū)塊鏈技術(shù)的引導(dǎo)和規(guī)范，加強(qiáng)對區(qū)塊鏈安全風(fēng)險(xiǎn)的研究和分析”〔30〕的重要原因。區(qū)塊鏈技術(shù)的發(fā)展完善是逐步克服自身弱點(diǎn)的過程，因此為了進(jìn)一步讓區(qū)塊鏈技術(shù)在政府治理中發(fā)揮治理效能，有必要提出相應(yīng)的對策和建議。

（一）廓清區(qū)塊鏈技術(shù)在政府治理中的錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)，樹立正確的治理理念

每一次技術(shù)進(jìn)步都會(huì)對社會(huì)思潮產(chǎn)生影響，而這些政治的、哲學(xué)的思潮也會(huì)進(jìn)一步影響技術(shù)的正確使用和長遠(yuǎn)發(fā)展。將區(qū)塊鏈技術(shù)應(yīng)用于政府治理是技術(shù)與思想結(jié)合，它們是否可以良性互動(dòng)關(guān)系到社會(huì)秩序的穩(wěn)定。

第一，堅(jiān)決維護(hù)政府權(quán)威，杜絕區(qū)塊鏈技術(shù)治理中的無政府主義思潮。區(qū)塊鏈技術(shù)去中心，使“各個(gè)利益相關(guān)主體的地位逐漸趨向平等，……減少政府公權(quán)力對公共服務(wù)領(lǐng)域的掌控力度，降低公眾對政府部門的依賴”〔31〕等特點(diǎn)，推動(dòng)了社會(huì)自治化和政府治理去權(quán)威化過程，也使無政府主義者看見了利用區(qū)塊鏈技術(shù)建立扁平結(jié)構(gòu)、無權(quán)威自治社會(huì)的希望。但是，正如恩格斯《論權(quán)威》所說，“把權(quán)威說成是絕對壞的東西，而把自治原則說成絕對好的東西，這是荒謬的”〔32〕。區(qū)塊鏈技術(shù)治理并不一定要像無政府主義那樣絕對消除政府權(quán)威，也并不必像新自由主義那樣提倡“更少的政府，更多的市場”，以市場代替政府服務(wù)。必須要指明的是，“政府作為最重要的中心化權(quán)威系統(tǒng)，在推動(dòng)區(qū)塊鏈技術(shù)發(fā)展和應(yīng)用的過程中極為關(guān)鍵”〔33〕，利用區(qū)塊鏈技術(shù)推動(dòng)政府治理提供更好的政府服務(wù)仍要以政府為主體。中國作為一個(gè)中央集權(quán)制的社會(huì)主義國家，需要一個(gè)負(fù)責(zé)任、具有權(quán)威性的政府盡可能地運(yùn)用區(qū)塊鏈技術(shù)掌握社會(huì)信息，避免扁平社會(huì)決策低效，無政府自治社會(huì)自私自利等缺陷，做出符合社會(huì)最大利益的決定，實(shí)現(xiàn)善治。

第二，樹立“主權(quán)區(qū)塊鏈”意識(shí)，堅(jiān)決維護(hù)治理主權(quán)。馬克思、恩格斯在《德意志意識(shí)形態(tài)》中指出，“一切劃時(shí)代的體系的真正的內(nèi)容都是由于產(chǎn)生這些體系的那個(gè)時(shí)期的需要而形成起來的。所有這些體系都是以本國過去的整個(gè)發(fā)展為基礎(chǔ)的，是以階級關(guān)系的歷史形式及其政治的、道德的、哲學(xué)的以及其他的后果為基礎(chǔ)的”〔34〕。區(qū)塊鏈技術(shù)在政府治理中的應(yīng)用也應(yīng)當(dāng)符合現(xiàn)時(shí)期治理現(xiàn)代化的需要，遵從每個(gè)主權(quán)國家的國情、歷史，考慮區(qū)塊鏈各種治理形式的政治后果、道德后果和哲學(xué)后果。技術(shù)自由主義者往往強(qiáng)調(diào)在去掉主權(quán)國家邊界的基礎(chǔ)上，建立基于區(qū)塊鏈的無國籍社會(huì)，在全球一級分享權(quán)力，實(shí)現(xiàn)資源流動(dòng)和協(xié)調(diào)治理。然而任何事物都是辯證的，無界的區(qū)塊鏈社會(huì)可以提供極大的自由，也可以導(dǎo)致社會(huì)失序，破壞政府治理。因此，區(qū)塊鏈技術(shù)可以無國界，但是區(qū)塊鏈必須得有主權(quán)。這意味著一國可以獨(dú)立自主、免于他國干涉地進(jìn)行區(qū)塊鏈治理活動(dòng)，處理區(qū)塊鏈政府治理事務(wù)，對區(qū)塊鏈攻擊行為實(shí)施防范、自衛(wèi)和打擊，對本國區(qū)塊鏈政府網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行管轄、控制和監(jiān)督?！?5〕

（二）制定應(yīng)用標(biāo)準(zhǔn)和法律，推動(dòng)區(qū)塊鏈技術(shù)有序發(fā)展

標(biāo)準(zhǔn)形成規(guī)矩，法律鑄就權(quán)威。將區(qū)塊鏈技術(shù)應(yīng)用于政府治理，必須要有標(biāo)準(zhǔn)可循，有法律可依。為了更好地使其推動(dòng)政府治理，我們應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)區(qū)塊鏈技術(shù)政府治理應(yīng)用標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，推進(jìn)區(qū)塊鏈技術(shù)政府治理應(yīng)用的法律法規(guī)制定。

區(qū)塊鏈技術(shù)或?qū)⒊蔀槲覈莆杖蚩萍几偁幭葯C(jī)的重要一環(huán)，但是缺乏區(qū)塊鏈技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，區(qū)塊鏈技術(shù)在政府治理中的應(yīng)用潛質(zhì)將是有限的。因此，加快制定區(qū)塊鏈技術(shù)的政府應(yīng)用標(biāo)準(zhǔn)，將有助于將科技成果轉(zhuǎn)換為治理效能。標(biāo)準(zhǔn)是技術(shù)的通用語言，是對技術(shù)實(shí)踐、創(chuàng)新、進(jìn)步的提煉和總結(jié)，是多方協(xié)商一致的共識(shí)結(jié)果，是產(chǎn)學(xué)研結(jié)合的直觀體現(xiàn)?！?6〕盡管標(biāo)準(zhǔn)本身沒有法律約束力，但通常情況下標(biāo)準(zhǔn)會(huì)得到法律認(rèn)可。區(qū)塊鏈國家標(biāo)準(zhǔn)包括基礎(chǔ)標(biāo)準(zhǔn)、信息安全標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)和應(yīng)用標(biāo)準(zhǔn)等，對于政府治理應(yīng)用程序而言，標(biāo)準(zhǔn)至關(guān)重要，因?yàn)樗鼘^(qū)塊鏈技術(shù)的運(yùn)作產(chǎn)生規(guī)范性的影響?！?7〕2017年12月《信息技術(shù)區(qū)塊鏈和分布式賬本技術(shù)參考架構(gòu)》國家標(biāo)準(zhǔn)計(jì)劃獲批立項(xiàng)，相關(guān)人員應(yīng)當(dāng)借此建立一套全球通用兼具中國特色的標(biāo)準(zhǔn)體系，改變以前在知識(shí)產(chǎn)權(quán)、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)等方面的失語現(xiàn)象，提升國際話語權(quán)和規(guī)則制定權(quán)。

誠然，標(biāo)準(zhǔn)在很多情況下能夠被法律采用，但是區(qū)塊鏈技術(shù)政府治理應(yīng)用標(biāo)準(zhǔn)不能代替立法。因?yàn)閰^(qū)塊鏈技術(shù)政府治理應(yīng)用立法可以使標(biāo)準(zhǔn)更具權(quán)威性和強(qiáng)制性。另外，區(qū)塊鏈技術(shù)立法能夠提高其在政府治理應(yīng)用程序開發(fā)質(zhì)量，讓政府人員放心使用;還可以使治理區(qū)塊鏈技術(shù)有法可依，對區(qū)塊節(jié)點(diǎn)的違規(guī)行為進(jìn)行監(jiān)管和規(guī)制。

（三）繼續(xù)完善區(qū)塊鏈技術(shù)，更好地推進(jìn)政府治理

一要加強(qiáng)區(qū)塊鏈技術(shù)開發(fā)隊(duì)伍建設(shè)，為區(qū)塊鏈技術(shù)發(fā)展奠定人才基礎(chǔ)。治國興國，首在人才。利用區(qū)塊鏈技術(shù)推動(dòng)政府治理現(xiàn)代化變革離不開人才的支撐，政府技術(shù)人才的水準(zhǔn)也決定了政府治理的效能和效果。要想更好地利用、完善區(qū)塊鏈技術(shù)推動(dòng)政府治理，就必須 “建立完善人才培養(yǎng)體系，打造多種形式的高層次人才培養(yǎng)平臺(tái)，培育一批領(lǐng)軍人物和高水平創(chuàng)新團(tuán)隊(duì)”〔38〕。

二要加強(qiáng)區(qū)塊鏈技術(shù)在政府治理中的安全風(fēng)險(xiǎn)研究分析，探索建立適應(yīng)政府治理的區(qū)塊鏈技術(shù)安全保障體系，引導(dǎo)區(qū)塊鏈政府應(yīng)用的開發(fā)者、運(yùn)營者加強(qiáng)行業(yè)自律、落實(shí)安全責(zé)任，推動(dòng)區(qū)塊鏈技術(shù)進(jìn)一步發(fā)展?！?9〕

三要完善區(qū)塊鏈核心技術(shù)，推動(dòng)區(qū)塊鏈政府治理的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。區(qū)塊鏈技術(shù)雖然是全球范圍內(nèi)的新一輪技術(shù)革命，但是它受自身現(xiàn)有缺陷的制約，導(dǎo)致其在政府治理中的應(yīng)用前景并不樂觀?！?0〕如果不能解決區(qū)塊鏈技術(shù)自身缺陷，切實(shí)降低基礎(chǔ)設(shè)施成本，就很難與政府治理深度融合。為了使區(qū)塊鏈技術(shù)取得突破性進(jìn)展，政府應(yīng)當(dāng)密切跟蹤區(qū)塊鏈技術(shù)發(fā)展動(dòng)態(tài)，積極探索發(fā)展規(guī)律，與高校、科研院所和區(qū)塊鏈高新企業(yè)加強(qiáng)合作，不斷開發(fā)、完善政府治理的特別應(yīng)用。

五、結(jié)語

區(qū)塊鏈作為一種新興技術(shù)可以助力政府治理變革升級，提升政府治理能力，推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化。盡管目前區(qū)塊鏈技術(shù)本身還存在著局限和不足，但正如恩格斯所說，“社會(huì)一旦有技術(shù)上的需要，則這種需要就會(huì)比十所大學(xué)更能把科學(xué)推向前進(jìn)”〔41〕。因此，政府應(yīng)當(dāng)抓住機(jī)遇、大膽嘗試，在明確國家治理的需要和政府治理的任務(wù)的基礎(chǔ)之上，積極引導(dǎo)、推動(dòng)區(qū)塊鏈技術(shù)的完善和發(fā)展，將先進(jìn)技術(shù)轉(zhuǎn)化為治理效能。

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