論政府?dāng)?shù)據(jù)開放的收費(fèi)定價(jià)及其法律規(guī)制

王誠 劉陽陽

摘 要：政府?dāng)?shù)據(jù)在法律性質(zhì)上具有財(cái)產(chǎn)的屬性，在實(shí)踐中也具有可交易性的特點(diǎn)，是一種財(cái)產(chǎn)性權(quán)利。政府?dāng)?shù)據(jù)開放具有漸進(jìn)性、開放性、價(jià)值性、時(shí)效性、周期性、非買斷性和再利用性的特點(diǎn)，根據(jù)不同的標(biāo)準(zhǔn)可對(duì)其作相應(yīng)的類型化區(qū)分。政府對(duì)于開放的數(shù)據(jù)進(jìn)行收費(fèi)定價(jià)有其合理基礎(chǔ)，在數(shù)據(jù)開放定價(jià)模式上則有免費(fèi)模式、按成本費(fèi)用定價(jià)模式以及按“成本+利潤”定價(jià)模式。我國政府?dāng)?shù)據(jù)開放的定價(jià)收費(fèi)問題，應(yīng)置于行政收費(fèi)的法制框架下討論，基于公平、效率和量能支付等行政收費(fèi)的基本原則，確立向社會(huì)公眾免費(fèi)開放、向市場主體的商業(yè)化利用有限收費(fèi)的制度。作為減損公民財(cái)產(chǎn)利益的負(fù)擔(dān)行為，政府?dāng)?shù)據(jù)開放收費(fèi)定價(jià)應(yīng)受到法律的嚴(yán)格規(guī)制。在確立政府?dāng)?shù)據(jù)開放的基本定價(jià)模式基礎(chǔ)上，由立法來創(chuàng)設(shè)數(shù)據(jù)的收費(fèi)定價(jià)，完善收費(fèi)程序，加強(qiáng)對(duì)收費(fèi)定價(jià)行為的行政內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制建設(shè)，從而推動(dòng)政府?dāng)?shù)據(jù)有序、規(guī)范開放。

關(guān)鍵詞：大數(shù)據(jù);政府?dāng)?shù)據(jù);數(shù)據(jù)開放;定價(jià);法律規(guī)制

中圖分類號(hào)：D922.1 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1008-7168（2020）02-0088-08

政府開放數(shù)據(jù)專指來自政府及其控制的實(shí)體的開放數(shù)據(jù)。目前，針對(duì)政府?dāng)?shù)據(jù)開放的研究主要集中于以下三方面：介紹國內(nèi)外政府?dāng)?shù)據(jù)開放的現(xiàn)狀與特點(diǎn);對(duì)政府?dāng)?shù)據(jù)開放的困境進(jìn)行分析并提出解決辦法;政府?dāng)?shù)據(jù)開放的模式與政府?dāng)?shù)據(jù)開放機(jī)制建設(shè)。一般認(rèn)為，政府?dāng)?shù)據(jù)的利用包括內(nèi)部利用、外部利用、決策利用和利用評(píng)價(jià)四種方式。本文著重討論的就是政府?dāng)?shù)據(jù)的外部利用，即社會(huì)公眾、企業(yè)法人、其他社會(huì)組織和個(gè)人對(duì)政府公開數(shù)據(jù)（也包括依申請(qǐng)公開的數(shù)據(jù)）的利用[1]。由于我國法律對(duì)政府?dāng)?shù)據(jù)的社會(huì)化利用是否收費(fèi)、如何收費(fèi)均沒有明確規(guī)定，處于立法空白狀態(tài)，因此，筆者擬從法律視角對(duì)政府?dāng)?shù)據(jù)開放的定價(jià)問題進(jìn)行探討，著重討論政府?dāng)?shù)據(jù)的開放是否應(yīng)該收費(fèi)、定價(jià)收費(fèi)的法理基礎(chǔ)何在，以及如何就政府?dāng)?shù)據(jù)的開放定價(jià)進(jìn)行法律規(guī)制。

一、政府?dāng)?shù)據(jù)的權(quán)利屬性

厘清政府信息公開和政府?dāng)?shù)據(jù)開放的差別及政府?dāng)?shù)據(jù)的權(quán)利屬性，對(duì)于我們深入探討政府?dāng)?shù)據(jù)開放定價(jià)收費(fèi)極有裨益。隨著大數(shù)據(jù)時(shí)代的到來，政府所掌握的信息數(shù)據(jù)數(shù)量非常大，如何激活海量數(shù)據(jù)資產(chǎn)，釋放其潛在的價(jià)值，已經(jīng)成為探索的新方向。從20世紀(jì)90年代末開始，我國政府逐漸重視政府信息公開的相關(guān)問題，到大數(shù)據(jù)時(shí)代的今天，社會(huì)環(huán)境已經(jīng)發(fā)生了翻天覆地的變化，從某種意義上說，政府?dāng)?shù)據(jù)開放是政府信息公開的升級(jí)，這種升級(jí)是為了適應(yīng)大數(shù)據(jù)時(shí)代的要求，但二者亦有區(qū)別，區(qū)別在于二者的定位和目標(biāo)是不同的。政府?dāng)?shù)據(jù)開放側(cè)重于數(shù)據(jù)價(jià)值發(fā)現(xiàn)，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)資源向數(shù)據(jù)資產(chǎn)轉(zhuǎn)化，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)政府?dāng)?shù)據(jù)社會(huì)化利用最大化，釋放數(shù)據(jù)紅利;而政府信息公開側(cè)重于保障公民知情權(quán)等民主權(quán)利，使其符合法治政府建設(shè)的要求[2]。除此之外，二者在運(yùn)行環(huán)境上也存在差異：政府?dāng)?shù)據(jù)開放是基于平臺(tái)的開放架構(gòu);而政府信息公開是基于應(yīng)用集成的相對(duì)封閉的環(huán)境[3]。

我國現(xiàn)有立法對(duì)數(shù)據(jù)的法律屬性及其保障的規(guī)定相對(duì)稀缺。2017年3月15日通過的《中華人民共和國民法總則》在第5章第127條規(guī)定：“法律對(duì)數(shù)據(jù)、網(wǎng)絡(luò)虛擬財(cái)產(chǎn)的保護(hù)有規(guī)定的，依照其規(guī)定”。規(guī)范條文將“數(shù)據(jù)”與“網(wǎng)絡(luò)虛擬財(cái)產(chǎn)”并列，表明兩者具有相同或相似的屬性。需要注意的是，第127條位于126條（民事主體享有法律規(guī)定的其他民事權(quán)利和利益）之后，對(duì)于數(shù)據(jù)的權(quán)利屬性并沒有明確的界定。立法的模糊留下了討論的空間和余地。不過，雖然法律上沒有明確給數(shù)據(jù)定性，但可以嘗試從法理和大數(shù)據(jù)交易實(shí)踐這兩個(gè)角度對(duì)其進(jìn)行詮釋和解讀。

從法理層面看，有的學(xué)者認(rèn)為，有使用價(jià)值的數(shù)據(jù)的法律性質(zhì)應(yīng)當(dāng)被明確為無形財(cái)產(chǎn)[4]。另有人認(rèn)為，數(shù)據(jù)是數(shù)據(jù)控制人的資產(chǎn)，數(shù)據(jù)是信息財(cái)產(chǎn)權(quán)客體[5]。雖然學(xué)者持有的觀點(diǎn)不一，但無論認(rèn)為其是無形財(cái)產(chǎn)還是數(shù)據(jù)資產(chǎn)，都承認(rèn)了其具有財(cái)產(chǎn)的屬性，是一種財(cái)產(chǎn)性權(quán)利。作為一種財(cái)產(chǎn)，數(shù)據(jù)當(dāng)然具有價(jià)值和使用價(jià)值。通過數(shù)據(jù)的交易，如轉(zhuǎn)讓、許可等方式，能直接為人們帶來經(jīng)濟(jì)利益，這是數(shù)據(jù)具有價(jià)值的體現(xiàn);收集、使用、處理數(shù)據(jù)能夠滿足人們生產(chǎn)生活的需要，這是數(shù)據(jù)具有使用價(jià)值的體現(xiàn)[4]。因而，數(shù)據(jù)具有價(jià)值和使用價(jià)值，就表明數(shù)據(jù)具有商品的屬性，也相應(yīng)決定了政府?dāng)?shù)據(jù)的可交易性。

從大數(shù)據(jù)交易的實(shí)踐層面看，大數(shù)據(jù)完全可以作為一種交易的標(biāo)的物進(jìn)入市場流通。早在2015年2月，貴陽市正式被工信部列為全國唯一的大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展示范區(qū);同年4月14日，貴陽市成立全國首家大數(shù)據(jù)交易所，即貴陽大數(shù)據(jù)交易所。建立貴陽大數(shù)據(jù)交易所的主要目的就是通過數(shù)據(jù)交易使數(shù)據(jù)資源轉(zhuǎn)換為數(shù)據(jù)資產(chǎn)，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)資產(chǎn)流通，激活數(shù)據(jù)價(jià)值。該交易所在2016年4月24日正式推出數(shù)據(jù)資源確權(quán)業(yè)務(wù)，時(shí)隔幾天，交易所會(huì)員貴陽銀行向貴州東方世紀(jì)發(fā)放全國首筆“數(shù)據(jù)貸”，接受對(duì)方已經(jīng)確權(quán)的數(shù)據(jù)資產(chǎn)作為“抵押”[6]。從以上大數(shù)據(jù)交易實(shí)踐可知，數(shù)據(jù)及其衍生品可交易性體現(xiàn)了數(shù)據(jù)的交換價(jià)值，表明數(shù)據(jù)具有明顯的商品屬性，應(yīng)將其視為一種財(cái)產(chǎn)性權(quán)利。

二、政府?dāng)?shù)據(jù)開放的特征與類型化

基于前述對(duì)政府?dāng)?shù)據(jù)法律屬性的討論，進(jìn)一步對(duì)政府?dāng)?shù)據(jù)開放的特征與政府?dāng)?shù)據(jù)分類進(jìn)行闡述。政府?dāng)?shù)據(jù)開放具有漸進(jìn)性、開放性、價(jià)值性、時(shí)效性、周期性、非買斷性和再利用性的特點(diǎn)。政府?dāng)?shù)據(jù)可以依據(jù)數(shù)據(jù)的來源、敏感程度、收費(fèi)與否等標(biāo)準(zhǔn)作相應(yīng)的類型化區(qū)分。

（一）政府?dāng)?shù)據(jù)開放的特征

總體而言，大數(shù)據(jù)時(shí)代的政府?dāng)?shù)據(jù)開放，呈現(xiàn)出以下較為明顯的特征。

一是漸進(jìn)性。由信息公開到數(shù)據(jù)開放，其本身就是一個(gè)漸進(jìn)的過程。此外，政府?dāng)?shù)據(jù)涵蓋的領(lǐng)域廣泛，涉及很多商業(yè)機(jī)構(gòu)收集不到的數(shù)據(jù)，具有敏感性和風(fēng)險(xiǎn)性，在特定的時(shí)段不宜公開，但時(shí)過境遷后便可以公開。因此，這些領(lǐng)域的數(shù)據(jù)公開需要一個(gè)漸進(jìn)的過程。

二是開放性。政府?dāng)?shù)據(jù)開放大致包括完全開放、不完全開放和絕對(duì)不開放三種類型。毋庸置疑，完全開放型具有開放性特征;而不完全開放型（半開放型）也同樣具有開放的特點(diǎn)。在不完全開放型數(shù)據(jù)中，只有涉及個(gè)人信息安全、知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)等敏感信息的數(shù)據(jù)不予以公開，但不完全開放型的政府?dāng)?shù)據(jù)亦可能會(huì)隨著時(shí)間的推進(jìn)而逐漸開放。絕對(duì)不開放型（非開放型）并不能因其不開放而否定其開放的特性。非開放型數(shù)據(jù)只是某個(gè)階段、某一個(gè)時(shí)間段或時(shí)間點(diǎn)不予以開放，但是不意味著永久、絕對(duì)不予以開放。

三是價(jià)值性。政府?dāng)?shù)據(jù)無疑具有價(jià)值，但這種價(jià)值也同時(shí)具有不確定性和多樣性。就不同企業(yè)而言，同樣的政府?dāng)?shù)據(jù)在價(jià)值上可能會(huì)有差異。在不同的數(shù)據(jù)分析挖掘手段下，不同主體可從同一份政府?dāng)?shù)據(jù)中各取所需，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)利用價(jià)值的多樣化。

四是時(shí)效性和周期性。由于政府?dāng)?shù)據(jù)更新速度快，數(shù)據(jù)總量龐大，而物理上的數(shù)據(jù)儲(chǔ)存空間和容量是有限的，如果不及時(shí)進(jìn)行清理，將會(huì)耗費(fèi)巨額的數(shù)據(jù)存儲(chǔ)和維護(hù)費(fèi)用。因此，政府開放的數(shù)據(jù)具有很強(qiáng)的時(shí)效性，需要定時(shí)加以清理。

五是非買斷性和再利用性。開放數(shù)據(jù)的重要理念就是再利用，政府開放數(shù)據(jù)的交易客體是政府?dāng)?shù)據(jù)的使用權(quán)，而非政府?dāng)?shù)據(jù)信息本身。從技術(shù)利用的角度來說，大數(shù)據(jù)可以通過固定在電子或其他介質(zhì)上而特定化，其特定化后可以依據(jù)合同約定轉(zhuǎn)移數(shù)據(jù)使用權(quán)[5]。這個(gè)過程意味著數(shù)據(jù)由資源轉(zhuǎn)變?yōu)橘Y產(chǎn)，體現(xiàn)了數(shù)據(jù)的財(cái)產(chǎn)屬性。同時(shí)，政府?dāng)?shù)據(jù)的使用權(quán)一般不具有排他性，同樣的數(shù)據(jù)可供不同的社會(huì)機(jī)構(gòu)共享，可以多次反復(fù)利用，從而實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)價(jià)值的最大化。

（二）政府?dāng)?shù)據(jù)開放的類型化

政府所掌握和擁有的數(shù)據(jù)種類繁多，總量巨大，依據(jù)不同的標(biāo)準(zhǔn)可作相應(yīng)的類型化區(qū)分，如依據(jù)數(shù)據(jù)的來源、敏感程度、收費(fèi)與否等。有學(xué)者根據(jù)數(shù)據(jù)的來源將政府?dāng)?shù)據(jù)開放劃分為四種類型。一是政府部門在管理和服務(wù)過程中獲取、產(chǎn)生和發(fā)布的數(shù)據(jù)，如公告、公示、留言回復(fù)、辦事服務(wù)、報(bào)告中的數(shù)據(jù);二是其他政府部門提供的數(shù)據(jù)，如部門或行業(yè)后臺(tái)信息報(bào)送庫提供的數(shù)據(jù);三是與自然環(huán)境互動(dòng)產(chǎn)生的數(shù)據(jù)，如通過氣候氣象觀測、環(huán)境監(jiān)測、科學(xué)試驗(yàn)等獲得的數(shù)據(jù);四是與各類信息化系統(tǒng)交換共享的數(shù)據(jù)，如國家基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫、政務(wù)共享交換平臺(tái)、數(shù)據(jù)開放平臺(tái)、信用信息平臺(tái)、政務(wù)信息化系統(tǒng)提供的數(shù)據(jù)[1]。

2016年10月，貴州省發(fā)布《政府?dāng)?shù)據(jù)數(shù)據(jù)分類分級(jí)指南（試行）》（黔數(shù)據(jù)領(lǐng)辦〔2016〕26號(hào)），其根據(jù)政府?dāng)?shù)據(jù)的敏感程度將數(shù)據(jù)分為涉及國家秘密數(shù)據(jù)、涉及用戶隱私數(shù)據(jù)和非敏感數(shù)據(jù)。數(shù)據(jù)隨敏感程度與保密性質(zhì)不同開放程度逐漸擴(kuò)大。對(duì)敏感程度最高的涉及國家秘密的數(shù)據(jù)，原則上不允許對(duì)外開放;倘若需要對(duì)部分?jǐn)?shù)據(jù)進(jìn)行開放，則應(yīng)進(jìn)行脫敏處理。對(duì)敏感程度中度的涉及用戶隱私的數(shù)據(jù)，在不違反國家法律法規(guī)的條件下，予以開放或進(jìn)行脫敏處理后開放。對(duì)非敏感數(shù)據(jù)，則允許完全開放[7]。貴州省對(duì)政府?dāng)?shù)據(jù)的分類較為接近美國的分類模式。2014年5月，美國在其發(fā)布的《美國大數(shù)據(jù)白皮書》中，將政府?dāng)?shù)據(jù)劃分為三類，即開放性數(shù)據(jù)、半開放性數(shù)據(jù)、非開放性數(shù)據(jù)[5]。

除根據(jù)數(shù)據(jù)自身的敏感與保密性質(zhì)對(duì)政府?dāng)?shù)據(jù)進(jìn)行分類外，另一種常見的分類標(biāo)準(zhǔn)是收費(fèi)與否，據(jù)此，有免費(fèi)開放的政府?dāng)?shù)據(jù)與收費(fèi)后開放的政府?dāng)?shù)據(jù)之分。需要指出的是，政府?dāng)?shù)據(jù)是否開放與數(shù)據(jù)開放是否收費(fèi)，兩者并無必然關(guān)聯(lián)。如果說在政府?dāng)?shù)據(jù)是否應(yīng)當(dāng)開放的問題上人們已無異議，那么在數(shù)據(jù)開放時(shí)政府是否可以收費(fèi)，如何進(jìn)行定價(jià)收費(fèi)，則存在著更多爭議，實(shí)有必要深入探究其內(nèi)在理路并作出厘清。

三、政府?dāng)?shù)據(jù)開放收費(fèi)定價(jià)的模式及其法理基礎(chǔ)

基于前述對(duì)政府?dāng)?shù)據(jù)法律屬性、政府?dāng)?shù)據(jù)開放的特征與政府?dāng)?shù)據(jù)分類的闡述，應(yīng)結(jié)合行政收費(fèi)的相關(guān)理論基礎(chǔ)，才能進(jìn)一步討論是否應(yīng)根據(jù)開放對(duì)象的不同而區(qū)分政府?dāng)?shù)據(jù)開放收費(fèi)與否。在數(shù)據(jù)開放定價(jià)模式上則有免費(fèi)模式、按成本費(fèi)用定價(jià)模式以及按“成本+利潤”定價(jià)模式。對(duì)于政府開放數(shù)據(jù)是否應(yīng)該定價(jià)收費(fèi)，理論上尚有爭議，實(shí)踐中模棱兩可。筆者認(rèn)為，我國政府?dāng)?shù)據(jù)開放的定價(jià)收費(fèi)問題，應(yīng)置于行政收費(fèi)的法制框架下討論。換言之，應(yīng)基于公平、效率和量能支付等行政收費(fèi)的基本原則，確立向社會(huì)公眾免費(fèi)開放、向市場主體的商業(yè)化利用有限收費(fèi)的制度。

（一）政府?dāng)?shù)據(jù)開放收費(fèi)定價(jià)的模式

基于國際上政府?dāng)?shù)據(jù)開放的常見收費(fèi)定價(jià)模式，以及參考商業(yè)領(lǐng)域大數(shù)據(jù)的交易實(shí)踐，政府?dāng)?shù)據(jù)的開放定價(jià)大體上有如下幾種模式。

一是免費(fèi)模式。如同信息公開一樣，作為改善政府治理、提高公共福利的手段，政府在數(shù)據(jù)開放上也持有免費(fèi)的思路，即將數(shù)據(jù)免費(fèi)提供給社會(huì)，由社會(huì)共享并進(jìn)行價(jià)值增值。免費(fèi)開放模式得到了大多數(shù)學(xué)者的支持，也為不少國家和地區(qū)所采用。

二是按成本費(fèi)用定價(jià)模式。政府收集數(shù)據(jù)、整理數(shù)據(jù)和存儲(chǔ)數(shù)據(jù)需要大量的人力和財(cái)力，大數(shù)據(jù)中心需要投入大量的資金才能開展?fàn)I運(yùn)，其中包括實(shí)施成本費(fèi)用和運(yùn)營成本費(fèi)用。政府前期要投入資金以購入存儲(chǔ)設(shè)備，建設(shè)相應(yīng)的營運(yùn)機(jī)構(gòu)，并配備專業(yè)人員和相應(yīng)的工作人員，后期需要對(duì)大數(shù)據(jù)中心進(jìn)行維護(hù)和管理。因此，按成本費(fèi)用定價(jià)收費(fèi)有其合理性。

三是按“成本+利潤”定價(jià)模式。這種模式是政府按數(shù)據(jù)的成本加上一定的利潤幅度定價(jià)收取費(fèi)用，即在成本基礎(chǔ)上加入一定的利潤率構(gòu)成價(jià)格。對(duì)于政府?dāng)?shù)據(jù)購買者而言，如果政府定價(jià)收取費(fèi)用的數(shù)據(jù)具有較大的使用價(jià)值，可以在使用后獲得更大的收益，則這種預(yù)期收益將驅(qū)使購買者愿意付出一定的價(jià)格來獲得政府?dāng)?shù)據(jù)的使用權(quán)。但應(yīng)該看到，由于預(yù)期收益具有不確定性，買方愿意付出的成本是有限的。更關(guān)鍵的是，利潤幅度如何核定，以及政府謀取利潤行為的正當(dāng)性何在等現(xiàn)實(shí)和理論質(zhì)疑，都是無法回避的難題。因此，這一模式的采用面臨著眾多難題。

（二）政府?dāng)?shù)據(jù)開放收費(fèi)定價(jià)的理論爭議

對(duì)于政府開放數(shù)據(jù)是否應(yīng)該定價(jià)收費(fèi)，理論上尚有爭議，實(shí)踐中模棱兩可。贊成定價(jià)收費(fèi)的學(xué)者認(rèn)為，數(shù)據(jù)控制人通過大量人力、物力及財(cái)力的投入（如購置或租賃數(shù)據(jù)存儲(chǔ)設(shè)備、數(shù)據(jù)的采集與脫敏處理）或與數(shù)據(jù)原權(quán)利人達(dá)成協(xié)議后才能獲取數(shù)據(jù)，實(shí)現(xiàn)對(duì)數(shù)據(jù)的控制，通過對(duì)數(shù)據(jù)的控制才能激活數(shù)據(jù)的財(cái)產(chǎn)價(jià)值，基于此，數(shù)據(jù)控制人應(yīng)向數(shù)據(jù)使用人收取費(fèi)用[5]。還有學(xué)者認(rèn)為，政府?dāng)?shù)據(jù)不具有公共屬性，并非公共資源或公共資產(chǎn)，而屬于增量財(cái)產(chǎn)，能帶來財(cái)產(chǎn)性收益;基于商業(yè)目的使用非自有的數(shù)據(jù)，數(shù)據(jù)使用者應(yīng)當(dāng)向數(shù)據(jù)財(cái)產(chǎn)權(quán)主體支付對(duì)價(jià)，而不能無償使用[1]。

持反對(duì)定價(jià)收費(fèi)的學(xué)者則針對(duì)政府的公益屬性，認(rèn)為政府開放數(shù)據(jù)應(yīng)該秉承免費(fèi)的原則。如有學(xué)者認(rèn)為，基于產(chǎn)權(quán)視角，政府收集的大數(shù)據(jù)是使用納稅人繳納的稅獲取的，因而應(yīng)屬于全社會(huì)所有;若信息公開應(yīng)該免費(fèi)或者收取成本費(fèi)用，那政府?dāng)?shù)據(jù)開放也應(yīng)該是低廉或免費(fèi)的[8]。還有學(xué)者指出，政府?dāng)?shù)據(jù)產(chǎn)生于監(jiān)管或服務(wù)過程中，政府收集數(shù)據(jù)的資金來源于財(cái)政，政府收集的數(shù)據(jù)理應(yīng)屬于公共資源，因而，原則上政府?dāng)?shù)據(jù)應(yīng)該向社會(huì)免費(fèi)開放。需要注意的是，即使政府收集數(shù)據(jù)的資金完全來源于財(cái)政，也可通過聽證等程序進(jìn)行定價(jià)以收取適當(dāng)?shù)墓け举M(fèi)、手續(xù)費(fèi)等。而一些國企、事業(yè)單位收集的數(shù)據(jù)，雖也具有公共性質(zhì)，但其收集數(shù)據(jù)的資金并非完全來源于財(cái)政支持，故而這部分?jǐn)?shù)據(jù)對(duì)外開放時(shí)可以適當(dāng)收費(fèi)[9]。還有學(xué)者認(rèn)為，基于委托代理的角度，政府收集數(shù)據(jù)的資金來源于財(cái)政的既定事實(shí)，決定了政府收集的數(shù)據(jù)屬于公共資源，社會(huì)公眾是數(shù)據(jù)資源的所有者，而政府受公眾委托對(duì)政府?dāng)?shù)據(jù)資源進(jìn)行管理。因而，政府?dāng)?shù)據(jù)開放應(yīng)該是免費(fèi)的。需注意的是，委托人與代理人存在信息的不對(duì)稱，導(dǎo)致委托人對(duì)政府?dāng)?shù)據(jù)資源的收益權(quán)不能轉(zhuǎn)化為資產(chǎn)收益，但可以通過無償或低價(jià)獲取政府?dāng)?shù)據(jù)的形式來實(shí)現(xiàn)[10]。

從我國政府?dāng)?shù)據(jù)開放的實(shí)踐看，目前各地政府?dāng)?shù)據(jù)開放平臺(tái)上的數(shù)據(jù)開放授權(quán)協(xié)議條款大體上可分為三類，即“免費(fèi)且未設(shè)時(shí)限”“現(xiàn)階段免費(fèi)”“未明確是否免費(fèi)”。其中，貴陽和東莞兩個(gè)城市的政府?dāng)?shù)據(jù)開放平臺(tái)上的數(shù)據(jù)開放授權(quán)協(xié)議條款中明確規(guī)定“免費(fèi)且未設(shè)時(shí)限”，針對(duì)該數(shù)據(jù)平臺(tái)提供的所有數(shù)據(jù)資源，用戶可不受時(shí)間限制無償?shù)孬@取使用。而盡管大部分地方政府?dāng)?shù)據(jù)開放平臺(tái)上的數(shù)據(jù)開放授權(quán)協(xié)議條款中規(guī)定“現(xiàn)階段免費(fèi)”，但仍有模糊設(shè)置或規(guī)定，如“保留收費(fèi)權(quán)利”等表述。除此以外，還有少數(shù)地方政府?dāng)?shù)據(jù)開放平臺(tái)上的數(shù)據(jù)開放授權(quán)協(xié)議條款未明確規(guī)定是否收費(fèi)[11]。

（三）政府?dāng)?shù)據(jù)開放收費(fèi)定價(jià)的法理基礎(chǔ)

政府對(duì)其自身掌握和擁有的數(shù)據(jù)進(jìn)行開放并定價(jià)收費(fèi)，本質(zhì)上是一種行政收費(fèi)行為，應(yīng)置于行政收費(fèi)的法制框架內(nèi)予以討論，堅(jiān)持使用者付費(fèi)原則、補(bǔ)償成本原則、公平與效率相統(tǒng)一原則以及量能支付原則。基于前述對(duì)政府?dāng)?shù)據(jù)法律屬性、政府?dāng)?shù)據(jù)的來源及其特征、分類的闡述，并結(jié)合行政收費(fèi)的相關(guān)理論基礎(chǔ)，筆者以為政府?dāng)?shù)據(jù)開放的收費(fèi)定價(jià)，應(yīng)依據(jù)開放的對(duì)象不同而有所區(qū)分。具體而言，對(duì)于社會(huì)公眾的數(shù)據(jù)開放應(yīng)以免費(fèi)為原則，以收費(fèi)為例外;而對(duì)于市場主體以營利為目的申請(qǐng)政府開放數(shù)據(jù)資源并加以商業(yè)化利用的，則應(yīng)以收費(fèi)為原則，以不收費(fèi)為例外。

首先，針對(duì)市場主體收費(fèi)應(yīng)堅(jiān)持補(bǔ)償成本原則、使用者付費(fèi)原則和公平與效率相統(tǒng)一原則。如前所述，政府?dāng)?shù)據(jù)富含大量的商業(yè)價(jià)值，包含了社會(huì)個(gè)體與商業(yè)機(jī)構(gòu)不能直接收集、獲取和不能涉足領(lǐng)域的數(shù)據(jù)，是一座巨大的金礦。但與此同時(shí)，政府收集、整理和存儲(chǔ)數(shù)據(jù)則需要耗費(fèi)大量的人力和財(cái)力，大數(shù)據(jù)中心需要投入大量的資金開展?fàn)I運(yùn)，其中包括實(shí)施成本費(fèi)用和運(yùn)營成本費(fèi)用?；谛姓召M(fèi)的“特別支出補(bǔ)償”理論，行政成本的支出按其受益范圍的大小，可分為一般支出和特別支出。當(dāng)個(gè)體向政府申請(qǐng)開放并獲得相應(yīng)的數(shù)據(jù)資源時(shí)，政府為使特定個(gè)體受益而支出的成本即屬于特別支出。根據(jù)社會(huì)公平原則和經(jīng)濟(jì)學(xué)上的使用者付費(fèi)原則，特別支出應(yīng)通過特別的收入來補(bǔ)償，即以行政收費(fèi)的方式涵蓋行政成本。如果特別支出由稅收這樣的一般性收入來補(bǔ)償，顯然有悖公平原則[12]。因此，政府對(duì)向其申請(qǐng)開放數(shù)據(jù)資源的特定個(gè)體收取費(fèi)用，尤其是對(duì)利用政府?dāng)?shù)據(jù)從事營利活動(dòng)的市場主體收取相應(yīng)費(fèi)用，具備正當(dāng)性基礎(chǔ)，符合追求公平這一行政收費(fèi)的基本價(jià)值取向。此外，政府所掌握的海量數(shù)據(jù)無疑也是一種公共資源，當(dāng)公眾免費(fèi)使用這一公共資源時(shí)，可能造成使用的擁擠進(jìn)而降低使用效率，而合理的收費(fèi)制度將起到類似價(jià)格的作用，有助于提高資源配置的效率[13]，體現(xiàn)行政收費(fèi)的效率價(jià)值。

其次，針對(duì)社會(huì)公眾收費(fèi)應(yīng)堅(jiān)持量能支付原則和公平與效率相統(tǒng)一原則。我們必須看到，作為社會(huì)主體的自然人與非政府組織在向政府申請(qǐng)開放數(shù)據(jù)時(shí)，與作為市場主體的企業(yè)法人存在著重大差異。這種差異體現(xiàn)在：社會(huì)主體所申請(qǐng)開放的政府?dāng)?shù)據(jù)，一般用于生活或科研需要，數(shù)據(jù)量較少，申請(qǐng)行為是零散化、碎片化的;市場主體申請(qǐng)開放的政府?dāng)?shù)據(jù)，則主要用于生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)，數(shù)據(jù)量可能會(huì)相當(dāng)龐大，并且申請(qǐng)行為一般是固定化、常態(tài)化的。兩類主體在政府?dāng)?shù)據(jù)開放申請(qǐng)上的這些差異，對(duì)行政收費(fèi)自然也會(huì)產(chǎn)生相應(yīng)的影響。必須指出，公平原則與使用者付費(fèi)原則不是行政收費(fèi)的全部理論基礎(chǔ)。量能支付原則也是各國政府在設(shè)置行政收費(fèi)制度時(shí)必須加以考量的重要因素。當(dāng)行政收費(fèi)會(huì)對(duì)低收入人群帶來較重的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)時(shí)，行政收費(fèi)的制度設(shè)計(jì)就必須考慮用戶的支付能力，采用諸如對(duì)低收入用戶減免收費(fèi)或分檔收費(fèi)等優(yōu)惠措施[13]。另外，行政收費(fèi)的效率價(jià)值也要求收費(fèi)應(yīng)盡量降低征收成本，提高征收效率。對(duì)數(shù)量龐大的社會(huì)主體提出的開放政府?dāng)?shù)據(jù)的申請(qǐng)豁免收費(fèi)，無疑也符合效率價(jià)值。

綜上，筆者認(rèn)為在當(dāng)前全面推進(jìn)大數(shù)據(jù)發(fā)展和應(yīng)用、加快建設(shè)數(shù)據(jù)強(qiáng)國的宏觀背景下，為實(shí)現(xiàn)加快政府?dāng)?shù)據(jù)開放、大力推動(dòng)政府部門數(shù)據(jù)共享的公共政策目標(biāo)[14]，政府?dāng)?shù)據(jù)開放的收費(fèi)定價(jià)應(yīng)確立向社會(huì)公眾免費(fèi)開放、對(duì)商業(yè)化利用政府?dāng)?shù)據(jù)予以適度收費(fèi)的基本模式。不過，政府?dāng)?shù)據(jù)開放的定價(jià)收費(fèi)應(yīng)采取何種原則，如何對(duì)其進(jìn)行法律規(guī)制等問題，仍須在行政收費(fèi)的理論框架下作進(jìn)一步討論。

四、政府?dāng)?shù)據(jù)開放收費(fèi)定價(jià)的法律規(guī)制路徑

目前國內(nèi)尚沒有專門關(guān)于政府?dāng)?shù)據(jù)開放的立法，屬于法律缺位狀態(tài)，對(duì)于政府?dāng)?shù)據(jù)開放如何進(jìn)行收費(fèi)定價(jià)更是沒有先例可以遵循。筆者認(rèn)為，盡管政府?dāng)?shù)據(jù)開放的收費(fèi)定價(jià)有其正當(dāng)性，但作為減損公民財(cái)產(chǎn)利益的負(fù)擔(dān)行為，須受到法律的嚴(yán)格規(guī)制，以保證其在合法性的框架下有效運(yùn)作。為達(dá)成上述目標(biāo)，我國政府?dāng)?shù)據(jù)在定價(jià)收費(fèi)時(shí)，應(yīng)堅(jiān)持使用者付費(fèi)原則、補(bǔ)償成本原則、公平與效率相統(tǒng)一原則以及量能支付原則，確立政府?dāng)?shù)據(jù)開放的基本定價(jià)模式，將收費(fèi)定價(jià)的創(chuàng)設(shè)權(quán)保留給立法，完善收費(fèi)程序，加強(qiáng)對(duì)收費(fèi)定價(jià)行為的行政內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制建設(shè)，從而推動(dòng)政府?dāng)?shù)據(jù)有序、規(guī)范開放。

（一）確立收費(fèi)定價(jià)的基本模式

如前文所述，以社會(huì)公平為基礎(chǔ)的使用者付費(fèi)原則，與以促進(jìn)資源更有效配置為目標(biāo)的效率原則一起，奠定了政府?dāng)?shù)據(jù)開放收費(fèi)的理論基礎(chǔ)。但量能支付原則以及加快推進(jìn)我國大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略的公共政策目標(biāo)也要求當(dāng)下在對(duì)政府?dāng)?shù)據(jù)開放進(jìn)行定價(jià)收費(fèi)時(shí)，應(yīng)當(dāng)給予社會(huì)公眾以收費(fèi)豁免。至于對(duì)利用政府?dāng)?shù)據(jù)從事營利活動(dòng)的市場主體，在收費(fèi)時(shí)應(yīng)采用按成本費(fèi)用定價(jià)還是按“成本+利潤”模式定價(jià)，則須結(jié)合政府?dāng)?shù)據(jù)開放自身的特性與行政收費(fèi)的類型作進(jìn)一步的討論。

一般而言，根據(jù)收費(fèi)價(jià)值取向的不同，行政收費(fèi)可分為成本性收費(fèi)和效率性收費(fèi)。前者基于“特別支出由特別收入來滿足”的理念，要求行政收費(fèi)應(yīng)體現(xiàn)受益者與未受益者之間的公平，所收取的費(fèi)用以涵蓋特別支出為限，因此行政收費(fèi)的核定應(yīng)當(dāng)以行政支出的成本為標(biāo)準(zhǔn)。后者則主要著眼于通過收費(fèi)來提高自然資源或公共設(shè)施的使用效率，以防止資源或設(shè)施使用的擁擠、提高效率為收費(fèi)目的，故而可通過市場價(jià)格競爭方式確立收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)或設(shè)定行政收費(fèi)的費(fèi)率[12]。在政府?dāng)?shù)據(jù)開放領(lǐng)域，盡管政府?dāng)?shù)據(jù)也構(gòu)成一種公共資源，儲(chǔ)存及開放數(shù)據(jù)的設(shè)施符合公共設(shè)施的定義，但數(shù)據(jù)與其他自然資源或公共資源的最大不同在于其無限可復(fù)制性，某個(gè)使用者對(duì)數(shù)據(jù)的利用不會(huì)減損數(shù)據(jù)的數(shù)量與質(zhì)量，也不影響他人對(duì)數(shù)據(jù)的再次利用。因此，在使用數(shù)據(jù)資源時(shí)，數(shù)據(jù)不會(huì)像其他資源一樣產(chǎn)生稀缺性，自然也就無須通過提高收費(fèi)來促進(jìn)數(shù)據(jù)資源的使用效率。就此而言，在數(shù)據(jù)資源領(lǐng)域，公平價(jià)值要明顯優(yōu)于效率價(jià)值，以補(bǔ)償特別支出為限的成本費(fèi)用定價(jià)模式顯然更適合于政府?dāng)?shù)據(jù)的開放定價(jià)。

（二）立法創(chuàng)設(shè)收費(fèi)定價(jià)權(quán)

政府?dāng)?shù)據(jù)開放如實(shí)施收費(fèi)模式，作為一種負(fù)擔(dān)行為，其收費(fèi)定價(jià)權(quán)應(yīng)由哪一位階的立法來創(chuàng)設(shè)便是一個(gè)首要問題。有學(xué)者提出，行政收費(fèi)作為“對(duì)非國有財(cái)產(chǎn)的征收”，系行政征收的一種，按《中華人民共和國立法法》第八條和第九條規(guī)定，行政征收屬于法律保留事項(xiàng)，除法律和全國人大及其常委會(huì)授權(quán)制定的行政法規(guī)外，其他一切規(guī)范都不能設(shè)定行政收費(fèi)[15]。對(duì)此亦有學(xué)者表示反對(duì)，認(rèn)為在2004年《中華人民共和國憲法》修正案通過后，行政征收應(yīng)限于國家為公共利益需要，在給予補(bǔ)償?shù)那疤嵯聫南鄬?duì)人處取得財(cái)產(chǎn)所有權(quán)的行為，不宜與征稅和行政收費(fèi)混為一談[16]。拋開行政收費(fèi)是否屬于行政征收的理論爭議不談，要求行政收費(fèi)項(xiàng)目只能由法律和全國人大及其常委會(huì)授權(quán)制定的行政法規(guī)才能創(chuàng)設(shè)，既與我國行政收費(fèi)的實(shí)踐與現(xiàn)狀嚴(yán)重不符，也忽視了地方政府通過收費(fèi)行為實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平與提高資源配置效率的現(xiàn)實(shí)需求。筆者認(rèn)為，基于法律保留原則的要求，現(xiàn)階段我國政府?dāng)?shù)據(jù)開放的收費(fèi)定價(jià)起碼應(yīng)以地方性法規(guī)或規(guī)章作為設(shè)定的依據(jù)，以保證最低限度的依法行政。凡沒有地方性法規(guī)或規(guī)章依據(jù)的，中央行政機(jī)關(guān)、地方政府及其職能部門在數(shù)據(jù)開放時(shí)應(yīng)一律采取免費(fèi)模式，這樣才能有效保障相對(duì)人的財(cái)產(chǎn)權(quán)益。

（三）完善收費(fèi)定價(jià)的行政程序

盡管《行政收費(fèi)法》早在2006年就被列入十屆全國人大常委會(huì)的立法規(guī)劃，但直至今日仍未出臺(tái)[17]。有關(guān)行政收費(fèi)的程序性規(guī)定，主要散見于各地制定的地方性法規(guī)、規(guī)章和行政規(guī)范性文件中。就政府?dāng)?shù)據(jù)開放收費(fèi)定價(jià)應(yīng)遵循的程序問題，筆者認(rèn)為在全國人大的專門立法沒有出臺(tái)之前，如果地方立法制定有行政收費(fèi)的地方性法規(guī)或地方規(guī)章，或是中央行政機(jī)關(guān)制定過部門規(guī)章，則政府?dāng)?shù)據(jù)開放的收費(fèi)定價(jià)程序應(yīng)遵循其中的相關(guān)規(guī)定，以保證收費(fèi)定價(jià)的程序行為有基本的法律依據(jù)。如果地方立法或中央行政部門的規(guī)章缺少必要的程序性規(guī)定，則收費(fèi)主體起碼應(yīng)遵守正當(dāng)程序的要求，確保收費(fèi)過程中基本的程序正義，并盡快通過立法補(bǔ)足收費(fèi)定價(jià)的法律依據(jù)①。此外，政府在確定數(shù)據(jù)開放使用定價(jià)收費(fèi)的模式后，應(yīng)啟動(dòng)價(jià)格聽證程序，充分、公開地聽取數(shù)據(jù)使用者的意見，使其有機(jī)會(huì)參與定價(jià)過程。價(jià)格聽證的主要目的是增加定價(jià)機(jī)制的透明度，增強(qiáng)費(fèi)率核定的合理性，通過數(shù)據(jù)使用者的積極參與，保障社會(huì)機(jī)構(gòu)和公眾的合法權(quán)益，從程序上促進(jìn)定價(jià)機(jī)制的實(shí)體公正，有效地保障政府?dāng)?shù)據(jù)開放定價(jià)的社會(huì)公益本位。

（四）強(qiáng)化收費(fèi)定價(jià)的行政內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制

除了運(yùn)用行政程序?qū)φ當(dāng)?shù)據(jù)開放的定價(jià)收費(fèi)行為加以約束外，還須借助我國在行政收費(fèi)依法實(shí)施領(lǐng)域已經(jīng)積累的成功經(jīng)驗(yàn)，強(qiáng)化行政內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制，從而保證權(quán)力的合法行使與社會(huì)公眾的切身權(quán)益。為此，不但要遵守收支分離制度，將數(shù)據(jù)使用者繳納的費(fèi)用上繳國庫，切斷收費(fèi)與數(shù)據(jù)開放部門經(jīng)費(fèi)之間的關(guān)聯(lián)性，還應(yīng)充分運(yùn)用實(shí)踐中行之有效的目錄管理和收費(fèi)許可證管理等已有手段，構(gòu)建數(shù)據(jù)收費(fèi)的合法性監(jiān)督制度[16]。以目錄管理為例，將數(shù)據(jù)收費(fèi)項(xiàng)目列入政府的收費(fèi)目錄并向社會(huì)公開，不僅能讓繳費(fèi)的相對(duì)人參與監(jiān)督，還使其享有對(duì)未進(jìn)入目錄的數(shù)據(jù)收費(fèi)項(xiàng)目的拒絕支付權(quán)，一舉兩得。收費(fèi)許可證制度由國家計(jì)委等六部門在1998年10月發(fā)布的《收費(fèi)許可證管理辦法》中予以規(guī)定。根據(jù)該辦法，政府部門的數(shù)據(jù)收費(fèi)項(xiàng)目在實(shí)施前必須向物價(jià)部門申領(lǐng)許可證，憑證收費(fèi)。在收費(fèi)許可證上，收費(fèi)單位須填列收費(fèi)項(xiàng)目、收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、收費(fèi)范圍及收費(fèi)對(duì)象等內(nèi)容，由價(jià)格主管部門進(jìn)行審驗(yàn)，財(cái)政主管部門可對(duì)執(zhí)行情況進(jìn)行監(jiān)督檢查。對(duì)收費(fèi)許可證及其核發(fā)辦法的管理，強(qiáng)化了行政內(nèi)部其他機(jī)關(guān)對(duì)收費(fèi)單位的監(jiān)督，是有效的行政自我規(guī)制。此外，不少地方正在探索的行政收費(fèi)評(píng)估制度[18]，也應(yīng)被引入政府?dāng)?shù)據(jù)開放領(lǐng)域。通過對(duì)政府?dāng)?shù)據(jù)開放收費(fèi)后一段時(shí)間內(nèi)的執(zhí)行情況、政策效果、輿論反響及社會(huì)預(yù)期等實(shí)施跟蹤評(píng)估，并將其作為數(shù)據(jù)收費(fèi)項(xiàng)目、標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整的重要依據(jù)，可以更好地確保對(duì)政府定價(jià)收費(fèi)的全面監(jiān)控。

大數(shù)據(jù)是數(shù)字經(jīng)濟(jì)時(shí)代最重要的生產(chǎn)要素，作為社會(huì)主體之一的政府掌握著巨量的信息數(shù)據(jù)，如何激活海量數(shù)據(jù)資產(chǎn)，通過將政府?dāng)?shù)據(jù)開放共享給社會(huì)與市場以釋放其潛在價(jià)值，已經(jīng)成為探索的新方向。確立合理的政府?dāng)?shù)據(jù)開放收費(fèi)定價(jià)機(jī)制，能夠使其持續(xù)、健康、穩(wěn)定發(fā)展，充分釋放其經(jīng)濟(jì)活力和社會(huì)效用，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和激發(fā)社會(huì)創(chuàng)新的活力。合理的政府?dāng)?shù)據(jù)開放定價(jià)收費(fèi)機(jī)制有助于防止政府?dāng)?shù)據(jù)的泛化開放和濫化使用，保證數(shù)據(jù)使用的程序化、規(guī)范化，真正釋放數(shù)據(jù)的經(jīng)濟(jì)價(jià)值和社會(huì)效用。

注釋：

①在法律、法規(guī)對(duì)行政程序沒有明確規(guī)定的情況下，正當(dāng)程序原則應(yīng)作為判斷行政行為合法性的依據(jù)，這已為最高人民法院行政庭公布的第106號(hào)案例所確認(rèn)。詳見“陳剛訴句容市規(guī)劃局、句容市城市管理局城建行政命令案”。參見《中國行政審判案例》第3卷，中國法制出版社2013年版。

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