救助的擴展：農(nóng)村居家社區(qū)養(yǎng)老服務的發(fā)展路徑

劉妮娜 高秀文

摘 要：以北京為樣本，農(nóng)村居家社區(qū)養(yǎng)老服務發(fā)展可以概括為兩條主線、三個階段和三類主要模式。兩條主線為救助-適度普惠福利服務和居家-社區(qū)福利服務，三個階段指由自發(fā)性的幫扶救助到村兩委主導再到混合化運營，三類模式包括純居家互助服務模式、互助服務+就餐模式、互助服務+綜合模式。總體而言，農(nóng)村居家社區(qū)養(yǎng)老服務應該是非營利定位的，互助服務是農(nóng)村居家社區(qū)養(yǎng)老服務發(fā)展的關(guān)鍵，其發(fā)展路徑可以概括為：分階段、分類型地擴展救助型福利服務和適度普惠型福利服務;由福利的國家責任向國家、社會合作（發(fā)動社會參與，進行資金和服務互助）轉(zhuǎn)變;由設施建設向服務供給轉(zhuǎn)變;構(gòu)建農(nóng)村互助共同體等。

關(guān)鍵詞：救助;適度普惠;居家社區(qū)養(yǎng)老;農(nóng)村;互助養(yǎng)老

中圖分類號：C669 文獻標識碼：A

文章編號：1008-7168（2020）02-0051-09

一、問題的提出

伴隨我國全面建成小康社會，在未來的“兩步走”建設富強民主文明和諧美麗的社會主義現(xiàn)代化強國進程中，不可避免要探索如何構(gòu)建具有中國特色的社會福利制度和社會福利服務體系。這是由我國的社會性質(zhì)、人民對美好生活的需求以及社會發(fā)展進步的必然取向所決定的。居家社區(qū)養(yǎng)老服務正是面向老年人的社會福利服務體系的重要組成部分，而由于城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡，城鄉(xiāng)社會福利差距大，農(nóng)村養(yǎng)老服務體系是我國養(yǎng)老服務體系建設的重點和難點。

近年來伴隨社會福利服務的供給體系日趨復雜，一方面，理論范式從以供給為導向的政府、市場、社會、家庭等的部門劃分，轉(zhuǎn)向以需求為導向的服務供給的體系劃分，在此基礎上探討每個體系內(nèi)部責任主體的分工[1][2][3];另一方面，不少學者提出，居家社區(qū)養(yǎng)老服務應當從滿足各種特殊困難家庭養(yǎng)老需求的救助型福利向滿足全體老年人養(yǎng)老需求的（適度）普惠型福利擴展[4][5][6]。在福利資金和服務供給責任方面，福利多元主義/混合福利經(jīng)濟理論認為應當由政府責任轉(zhuǎn)變?yōu)檎?、社會、市場共責，希望能夠分散責任、鼓勵福利消費者參與，福利提供者和福利消費者共同參與福利服務的制度決策及服務輸送過程[7][8][9]。一些東亞福利研究學者認為，在鼓勵人們自助和互助、反對國家依賴的大意識形態(tài)背景下，東亞國家和地區(qū)的人們傾向于期望社區(qū)、公司和家庭在提供福利上起更大作用[10][11]。

那么，依據(jù)以上現(xiàn)實背景和理論指導，應當如何構(gòu)建具有中國特色的農(nóng)村居家社區(qū)養(yǎng)老服務體系，推動其擴展救助型福利和適度普惠型福利，政府、社會、市場應當分別承擔什么責任，不同農(nóng)村地區(qū)是否有發(fā)展階段和方式的差別？北京市養(yǎng)老服務體系的建設水平和速度均處于全國最前列，適合作為標桿供其他地區(qū)對標和學習。本文以北京市農(nóng)村為分析樣本，通過文獻研究和實地調(diào)研相結(jié)合的研究方法，采取縱向分析的研究視角，梳理北京市農(nóng)村居家社區(qū)養(yǎng)老服務的發(fā)展演變①，沿著演變的脈絡，從資金、管理、組織、服務、評估等角度，分析目前北京市農(nóng)村居家社區(qū)養(yǎng)老服務的供給模式，進而提出我國農(nóng)村居家社區(qū)養(yǎng)老服務體系的發(fā)展路徑和對策建議。

二、農(nóng)村居家社區(qū)養(yǎng)老服務的發(fā)展歷程

自21世紀以來，我國一直在探索農(nóng)村社會養(yǎng)老保障體系的構(gòu)建，逐步從社會救助向社會福利擴展，經(jīng)歷了從社會救助和救助型福利到建立社會保險和探索適度普惠型福利，再轉(zhuǎn)向救助型和適度普惠型福利服務供給的共同發(fā)展階段。以北京市為例，其農(nóng)村居家社區(qū)養(yǎng)老服務供給經(jīng)歷了自發(fā)性的幫扶救助（包括鄰里互助和村兩委支持成立幫扶隊伍）到村兩委主導（部分農(nóng)村開始建設村兩委運營的老年餐桌、托老所）再到混合化運營的發(fā)展過程（由專業(yè)機構(gòu)、村兩委等運營的養(yǎng)老驛站和各類互助服務并存的探索）。

（一）第一階段（2000-2007年）——以自發(fā)的村級救助型福利為主

這一階段以社會救助和救助型福利為主，由政府主導建立農(nóng)村社會救助體系，保障低收入群體的基本生活，改善鄉(xiāng)鎮(zhèn)敬老院條件，不少農(nóng)村自發(fā)開展了困難老人生活幫扶活動。1999～2000年前后，中國正式進入老齡化社會。2000年，中央政府相繼出臺了《關(guān)于加快實現(xiàn)社會福利社會化的意見》《關(guān)于加強老齡工作的決定》等具有里程碑意義的政策文件，北京市政府亦批轉(zhuǎn)了《市民政局關(guān)于加快實現(xiàn)社會福利社會化的意見》，提出要堅持以居家養(yǎng)老為基礎、以社區(qū)為依托、以社會福利機構(gòu)為補充的發(fā)展方向。當時，這一系列文件著重強調(diào)發(fā)展機構(gòu)養(yǎng)老，故在農(nóng)村養(yǎng)老方面，涉及的也主要是改善收納五保老人的鄉(xiāng)鎮(zhèn)敬老院的條件，完善功能，提高服務質(zhì)量。而且受當時經(jīng)濟發(fā)展水平影響，農(nóng)村社會保障體系的發(fā)展重點在于社會救助體系的完善。2002年，北京市正式建立并實施農(nóng)村居民最低生活保障制度，在原有的農(nóng)村五保老人基礎上，低收入老年人的基本生活也開始得到政府的保障。這一年，北京市同時開始開展針對城鄉(xiāng)“空巢家庭”和特困老年人的幫扶救助工作。從2003年開始，農(nóng)村享受低保的特困老人、孤寡老人和空巢家庭的高齡、患病、生活不能自理的老人也被納入幫扶救助范圍之中。而除那些入住敬老院的五保老人外，還有一些困難孤寡老人仍然住在家中。針對這些困難群體，一些農(nóng)村由村干部帶頭開展互助幫扶活動，如北京市延慶區(qū)婦聯(lián)從2002年開始就鼓勵各村成立巾幗服務隊，自發(fā)組織村里婦女對村中的孤寡老人進行節(jié)日慰問、送飯、幫助清潔衛(wèi)生等?？傮w而言，在這一時期，農(nóng)村老年人以家庭養(yǎng)老為主，政府為五保、困難、孤寡、空巢等老年人提供兜底性的現(xiàn)金和服務保障，居家社區(qū)養(yǎng)老以自發(fā)的救助性的互助幫扶服務為主。

（二）第二階段（2008-2014年）——政府推動村莊探索適度普惠型福利

這一階段北京市基本搭建起包括社會救助、社會保險、社會福利在內(nèi)的農(nóng)村社會養(yǎng)老保障體系，同時開始探索由村兩委負責開展的適度普惠型農(nóng)村居家社區(qū)養(yǎng)老服務。2009年，北京市出臺《關(guān)于北京市市民居家養(yǎng)老（助殘）服務（“九養(yǎng)”）辦法的通知》，提出了要構(gòu)建城鄉(xiāng)一體化的社會化養(yǎng)老助殘服務體系，建立居家養(yǎng)老（助殘）券服務制度，為60至79周歲的重度殘疾人和80周歲及以上的老年人每人每月發(fā)放100元養(yǎng)老（助殘）券用于購買社區(qū)和社會各項養(yǎng)老（助殘）服務，并大力發(fā)展城鄉(xiāng)社區(qū)的養(yǎng)老（助殘）餐桌和托老（殘）所②，意欲通過政府購買服務的方式，助推城鄉(xiāng)社區(qū)養(yǎng)老服務業(yè)的發(fā)展。根據(jù)《2010年北京市民政事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報》統(tǒng)計數(shù)據(jù)，截至2010年底，北京市掛牌養(yǎng)老（助殘）餐桌4584個，發(fā)展托老（殘）所5305個，基本實現(xiàn)了城鄉(xiāng)社區(qū)全覆蓋。

但是，根據(jù)筆者2014年對農(nóng)村居家社區(qū)養(yǎng)老服務的調(diào)研，當時大部分農(nóng)村村兩委還是以發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟為導向，并沒有根據(jù)“九養(yǎng)”政策的意圖開展農(nóng)村老年人服務。雖然按照上級要求建成了設施和床位、購買了炊具，但托老所有名無實，只有幾張供日間休息的床位，沒有專業(yè)人員進行維護管理和日常運營，閑置率極高③。村辦養(yǎng)老餐桌雖然深受老年人歡迎，但愿意付錢到老年餐桌就餐的極少，因此老年餐桌真正運營起來的也只有少數(shù)村干部重視、村民團結(jié)且經(jīng)濟實力較強（具有組織基礎、社會基礎和經(jīng)濟基礎）的村莊。如筆者調(diào)研的延慶縣井莊鎮(zhèn)王仲營村和北地村，均為本村60周歲以上的老年人免費提供2餐，服務老年人數(shù)分別為26人和32人，服務人員數(shù)量分別為3人（2200元工資/人/月）和2人（1400元工資/人/月），兩村每年花費都在15萬元左右。這一階段是在政府推動下村莊對適度普惠型的居家社區(qū)養(yǎng)老進行的初步探索，但受限于各村村集體的經(jīng)濟、組織、思想基礎以及工作能力等，由村莊經(jīng)營老年餐桌、托老所的效果并不理想。

（三）第三階段（2015年至今）——向政府、社會、市場合作的混合型福利供給轉(zhuǎn)變

這一階段北京市農(nóng)村社會養(yǎng)老保障體系的重點基本從社會救助轉(zhuǎn)向社會福利，正式開始構(gòu)建面向所有老年人的由政府、社會、市場合作的適度普惠+混合型社會養(yǎng)老服務保障體系，并探索村-鄉(xiāng)鎮(zhèn)-區(qū)縣統(tǒng)籌層次不斷提高的圈層化服務供給方式。2015年，北京市出臺《北京市居家養(yǎng)老服務條例》，提出要滿足居住在家老年人的社會化服務需求，提高老年人生活的質(zhì)量。2016年，北京市出臺《關(guān)于開展社區(qū)養(yǎng)老服務驛站建設的意見》，提出在城鄉(xiāng)社區(qū)（村）建立具備日間照料、呼叫服務、助餐服務、健康指導、文化娛樂和心理慰藉等功能并引入社會力量來運營的養(yǎng)老服務驛站。2017年，北京市進一步下發(fā)《北京市老齡工作委員會辦公室關(guān)于做好農(nóng)村幸福晚年驛站建設工作的通知》，指出農(nóng)村幸福晚年驛站的基本運營模式包括民建民營、村建民營和村建村營，鼓勵農(nóng)村居民、村集體以及引入專業(yè)社會機構(gòu)來運營農(nóng)村幸福晚年驛站。同年，北京市民政局、財政局、老齡辦聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于建立居家養(yǎng)老巡視探訪服務制度的指導意見》，要求依托社區(qū)養(yǎng)老服務驛站、農(nóng)村幸福晚年驛站、街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）養(yǎng)老照料中心，對本市有需求的獨居、高齡以及其他困境的老年人開展居家養(yǎng)老巡視探訪服務等。

根據(jù)筆者的調(diào)研梳理，經(jīng)過前兩個階段救助型的互助幫扶服務和適度普惠型的老年餐桌和托老所探索的鋪墊，這一階段的北京市農(nóng)村居家社區(qū)養(yǎng)老服務逐步形成了兩條服務主線。一是救助型的互助幫扶服務。由政府主導，依托原有的村莊互助服務隊伍，或由村里自主發(fā)動互助幫扶活動，或提高統(tǒng)籌層次，由區(qū)縣統(tǒng)一交給社會組織進行管理和評估。在這一方面，延慶區(qū)是做的最早也是最好的，各村互助服務隊伍已經(jīng)達到縣級統(tǒng)籌的層次，目前正在探索承接政府購買服務，為村里沒有子女或者子女外出的高齡、貧困、失能半失能老人提供精神慰藉、巡視探訪以及生活照料類（助餐、助潔、助農(nóng)、理發(fā)等）服務。二是適度普惠型的農(nóng)村養(yǎng)老服務驛站。這一階段的養(yǎng)老服務驛站的運營不再完全依賴村集體，除一部分在原來就由村集體運營較好的老年餐桌基礎上進行改建，其他驛站在政府建設完成后，則引入社會和市場力量進行社會化運營。根據(jù)《北京市民政局、北京市老齡工作委員會辦公室關(guān)于做好農(nóng)村幸福晚年驛站建設工作的通知》規(guī)定，驛站定位是為老年人提供就餐服務、健康指導、呼叫服務、照料服務和休閑娛樂，面向全體老年人。

三、當前農(nóng)村居家社區(qū)養(yǎng)老服務供給模式與特點

目前我國各地均對農(nóng)村居家社區(qū)養(yǎng)老服務進行了諸多探索，雖然不同農(nóng)村地區(qū)存在一定的差別，但基本可以歸納為救助-適度普惠福利服務、居家-社區(qū)福利服務兩條主線并行的居家社區(qū)養(yǎng)老服務供給體系。在這種服務供給體系下，北京市農(nóng)村主要有三類服務供給模式：第一類為純居家互助服務模式（以救助為主的居家養(yǎng)老服務），第二類為互助服務+就餐模式（救助和適度普惠相結(jié)合的居家社區(qū)養(yǎng)老服務），第三類為互助服務+綜合模式（救助和適度普惠相結(jié)合，服務內(nèi)容增加，政府和社會支持、企業(yè)運營的居家社區(qū)養(yǎng)老服務）。三類服務供給模式的比較如表1所示。

（一）純互助服務模式

根據(jù)筆者在北京延慶農(nóng)村調(diào)研發(fā)現(xiàn)，不少山區(qū)農(nóng)村人口居住分散，不宜建設驛站，且大多數(shù)老年人收入水平較低，不具備購買社會養(yǎng)老服務的能力，互助型社會養(yǎng)老服務是這些農(nóng)村更為實際可行的服務供給選擇。在這種模式中，村集體負責管理組織村內(nèi)的互助服務隊伍，給村內(nèi)有需要的老年人提供服務，目前以為空巢獨居的高齡、貧困、失能半失能等救助型老年人提供上門服務為主，服務內(nèi)容包括生活照料類服務、精神慰藉以及巡視探訪等，服務質(zhì)量由社會組織和政府來進行評估。

延慶區(qū)政府一直非常重視農(nóng)村互助志愿服務工作的開展，互助志愿服務氛圍濃厚，很多農(nóng)村都建立了自己的互助服務隊伍。在2016年，延慶區(qū)慈善協(xié)會以各村已經(jīng)存在的互助志愿者力量為依托，提高了互助服務的統(tǒng)籌管理層次，在全區(qū)開展慈善“1+1”關(guān)愛空巢助老項目，并且逐步覆蓋了延慶區(qū)15個鄉(xiāng)鎮(zhèn)。該項目的資金主要來源于政府購買服務和社會捐款。以北京市延慶區(qū)八達嶺鎮(zhèn)岔道村為例，該村最早（2004年）由村婦女主任成立親情服務隊，帶領(lǐng)一些村里的婦女逢年過節(jié)去看望孤寡、行動不便的老人，2008年，在延慶區(qū)婦聯(lián)的統(tǒng)一規(guī)劃下，親情服務隊改名為“巾幗互助服務隊”，不僅逢年過節(jié)探望，還為高齡、獨居、經(jīng)濟困難的本村老年人提供上門理發(fā)、做飯等服務。到2016年，八達嶺鎮(zhèn)岔道村的“巾幗互助服務隊”就作為一支村級互助服務隊，被編入關(guān)愛空巢助老項目中，受區(qū)慈善協(xié)會的統(tǒng)一組織管理和評估。該服務隊目前共有14名互助志愿者，由村婦女主任（1人）、村委工作人員（4人）、鄉(xiāng)村醫(yī)生（1人）和村里婦女（8人）構(gòu)成，為該村6戶無人照顧的老人提供上門服務④，包括生活照料（每月給老年人理發(fā)至少1次，助醫(yī)、助潔、助餐至少2次，農(nóng)忙時提供助農(nóng)服務等）、醫(yī)療保?。垦獕?、測血糖、整理藥品、健康指導等，每月至少上門服務2次）、巡視探訪以及精神慰藉等服務?；ブ驹刚呖梢垣@得一定的資金補貼，如給老年人理發(fā)1次，補貼10元，助醫(yī)、助潔、助餐1次，補貼20元，助農(nóng)1次至少3個小時，補貼100元。除服務補貼外，區(qū)慈善協(xié)會也會根據(jù)各助老服務隊的實際需求，為其提供工具補貼、交通和通訊補貼、宣傳費等方面的資金支持，并給所有互助志愿者購買了人身意外傷害險。

（二）互助服務+就餐模式

就餐是老年人普遍反映、需求最強烈的養(yǎng)老服務。根據(jù)前文分析，從2009年開始，北京市就提出要發(fā)展城鄉(xiāng)老年餐桌，在政府的推動和試點之下，一些經(jīng)濟相對發(fā)達且人口集中的遠郊農(nóng)村，如筆者調(diào)研的延慶區(qū)井莊鎮(zhèn)北地村、王仲營村和香營鄉(xiāng)新莊堡村等，都由村集體主導開辦了老年餐桌，同時本身存在或進一步延伸拓展了居家互助服務。

故這一類互助服務+就餐模式一般來源于已經(jīng)由村集體主導開辦老年餐桌的村莊，村干部是主要負責人，在老年餐廳里，可以向本村老年人提供助餐、休閑娛樂等服務，服務是免費或低償?shù)?。同時，村干部一般也是本村互助服務隊伍的帶領(lǐng)與組織者，他們將互助服務隊伍納入老年餐廳管理中來，使互助服務人員成為提供居家上門服務、協(xié)助驛站開展日?；顒拥闹匾α?，在村干部的統(tǒng)一管理下實現(xiàn)救助型的互助居家服務與適度普惠型的就餐、休閑娛樂發(fā)展合二為一、互為補充。

以延慶區(qū)新莊堡村為例，該村共有800多人，殘疾人與65歲及以上老年人的數(shù)量接近180人，村集體有鮮食杏生產(chǎn)加工、艾蒿主題公園等多項產(chǎn)業(yè)，經(jīng)濟實力較強。該村的互助服務隊伍“樂嫂服務隊”于2002年左右由該村婦女主任組織成立，為村里的20多位空巢獨居的孤寡殘疾老人提供上門做飯、洗衣服、理發(fā)、過節(jié)探望等無償互助服務?！皹飞┗ブ贞牎蹦壳肮灿?0人，其中有6人被納入了區(qū)慈善協(xié)會開展的慈善“1+1”關(guān)愛空巢助老項目的購買服務人員隊伍之中，定期為空巢獨居、生活困難的高齡、失能半失能老年人提供居家上門服務。

自2014年開始，該村開辦老年餐桌，后于2017年改建成幸福晚年驛站，所有老年人均可以來驛站休閑娛樂，65歲及以上的本村老年人可來驛站享受低價就餐服務。驛站每天提供午餐和晚餐，一次性收取老年人10天的飯費，每人每天5元錢。殘疾失能的老年人，由驛站工作人員幫忙送餐。目前驛站工作人員有6個，均是本村人，除了2名廚師，其他4位都是樂嫂互助服務員。在資金方面，除政府給予部分就餐和流量補貼外，其他運營虧空目前主要由村集體承擔，每年大約在27萬元左右⑤。

（三）互助服務+綜合模式

北京的近郊農(nóng)村以及城鄉(xiāng)接合部地區(qū)，人口較為集中，與互助服務+就餐的老年餐廳（養(yǎng)老驛站）不同，該類農(nóng)村幸福晚年驛站的運營主體及主要的資金來源以社會企業(yè)為主，企業(yè)鏈接與整合社會資源的能力更強，除了動員農(nóng)村社區(qū)內(nèi)的人力、經(jīng)濟等資源外，還能鏈接其他服務商以及吸引社會捐贈，且連鎖化的企業(yè)運營大大提升了驛站管理和服務的標準化、規(guī)范化水平，驛站的服務內(nèi)容也更加多樣化和專業(yè)化，除了休閑娛樂與助餐外，驛站還可以提供日間照料以及專業(yè)康護保健等服務。

但是，總體來看，由企業(yè)運營的農(nóng)村幸福晚年驛站仍處于試點起步階段，受收入水平以及消費意識等影響，老年人購買日間照料、康護保健等服務的比例相對較小，驛站目前主要提供休閑娛樂或者休閑娛樂和就餐服務，單依靠政府的部分購買服務和補貼難以支付企業(yè)高額的運營成本，經(jīng)營性收入不足，虧損問題較為普遍。當然，在調(diào)研過程中，筆者也發(fā)現(xiàn)了一些通過開源節(jié)流以降低運營成本、提高收益的有效措施。

第一類，養(yǎng)老驛站企業(yè)與村莊密切合作。如筆者于2018年底調(diào)研的順義區(qū)龍王頭村幸福晚年驛站，由連鎖企業(yè)易來福運營。該企業(yè)在進入農(nóng)村社區(qū)后，積極與村兩委協(xié)商，爭取他們的資金支持，最終達成協(xié)議，村內(nèi)老年人來驛站就餐（早、中、晚三餐），村集體會給每人每月補貼200元，老年人自己只需付400元/月。目前每天有20～30位老年人來驛站用餐，還有13位身體不便需送餐上門的老人。還有一些驛站通過“雇傭”農(nóng)村社區(qū)領(lǐng)袖人物及互助志愿者，以低人力成本獲得高工作回報。如筆者調(diào)研的通州新通國際社區(qū)養(yǎng)老服務驛站，每天主要依靠10余位老年互助志愿者協(xié)助開展助餐以及其他服務，驛站每個月會將等同于1名正式員工的工資補貼給他們，既推動農(nóng)村老年人積極參與社會，又降低了驛站的人力成本。而通州燭光小區(qū)驛站則是直接聘用了該村的黨支部書記作為驛站的站長，由于他熟悉本村情況、威信高，除了驛站的基本日常管理和服務外，他還號召、動員村內(nèi)老年人及其他人群支持、幫助驛站開展各種工作。

第二類，養(yǎng)老驛站企業(yè)拓展其他消費群體以提高收益。如通州燭光小區(qū)養(yǎng)老驛站，可以提供早、中、晚餐，但除了面向老年人外，也對其他社會人員開放，只是老年人可以低價購買。每天早、中、晚三餐合計消費人數(shù)為140～150人，其中老年人在30～40人左右，早餐在30人左右，中餐10人左右，晚餐老年人很少。中、晚餐四菜一湯的標準餐，老年人購買12元一份，社會人員購買25元一份。驛站一天用餐服務收入為1000元左右。目前該驛站依靠就餐服務收益再加上政府的補貼，基本可以做到收支平衡。

四、農(nóng)村居家社區(qū)養(yǎng)老服務發(fā)展的可行思路

根據(jù)前文對北京市農(nóng)村居家社區(qū)養(yǎng)老服務的分析可以發(fā)現(xiàn)，我國部分農(nóng)村地區(qū)已經(jīng)構(gòu)建起由政府兜底的救助型福利服務和由政府推動的國家與社會、企業(yè)合作的適度普惠型福利服務相結(jié)合的居家社區(qū)養(yǎng)老服務供給體系。居家社區(qū)養(yǎng)老服務發(fā)展得好的農(nóng)村地區(qū)，其發(fā)展過程可以概括為：服務對象從高齡、貧困的空巢、獨居、留守老人到逐步覆蓋失能半失能老人再到全體老年人，服務內(nèi)容從文化娛樂到逐步開辦老人餐桌到開展生活照料再到可以進行簡單的護理保健，服務人員從以老年人為主到以45歲及以上準老年人為主再到全民參與，組織/運營主體從個人自發(fā)到村集體牽頭組織再到社會組織/企業(yè)運營，資金來源從政府提供到政府和村集體提供再到政府、村集體和社會共同提供。雖然有一些創(chuàng)新舉措和可借鑒模式，但仍存在不少共性問題。一是政府過度包攬責任。由此導致福利政策隨意性相對較大且可持續(xù)性不足，尤其是在福利服務和設施建設/配備補貼方面，重設施輕服務。二是養(yǎng)老服務供需不匹配。一些條件不成熟的地區(qū)支持建設養(yǎng)老驛站/居家社區(qū)養(yǎng)老服務中心，尤其是提供專業(yè)化、高成本的護理托養(yǎng)服務，但由于村集體經(jīng)濟實力不足，村莊居民沒有消費能力，驛站靠政府救助型老人服務補貼為生，虧損嚴重。三是服務碎片化。一些地區(qū)的養(yǎng)老驛站（社會組織）、村兩委、村內(nèi)部社會組織沒有聯(lián)動起來，各自行動，造成資源浪費，服務成本提高。四是服務分散化，服務質(zhì)量、效果較難評估等。

故面向未來，中國農(nóng)村居家社區(qū)養(yǎng)老服務的發(fā)展需要明確以下四方面內(nèi)容。

一是農(nóng)村居家社區(qū)養(yǎng)老服務是非營利屬性的。受農(nóng)村老年人收入水平的限制，農(nóng)村居家社區(qū)養(yǎng)老服務供給應當以福利+公益屬性為主，即政府和村集體應當承擔主要責任，主要是不以營利為目的的社會福利服務。除專業(yè)康復護理服務以外，需要付費的市場化的就餐和生活照顧類服務可以在部分農(nóng)村發(fā)展，但總體的發(fā)展空間較小，不應當作為現(xiàn)階段農(nóng)村居家社區(qū)養(yǎng)老服務的發(fā)展重點。

二是農(nóng)村居家社區(qū)養(yǎng)老服務要分階段進行。農(nóng)村居家社區(qū)養(yǎng)老服務的主要目的在于滿足農(nóng)村老年人吃、住、精神慰藉以及空巢獨居的貧困、高齡、失獨、失能/半失能老人的生活照護需求。從村莊內(nèi)部看，理想的順序是依托村莊原有治理主體，如村兩委、老年協(xié)會、村民小組、婦女組織、義工組織等，建立村民互助組織，開展各項文化娛樂活動，進一步地，成立互助志愿服務隊伍，同時鏈接內(nèi)外部資源，為空巢獨居的貧困、高齡、失獨、失能/半失能老人提供生活照護服務，與此同時，在有條件的農(nóng)村成立養(yǎng)老驛站（服務機構(gòu)），由村民互助組織或者引入專業(yè)社會組織/企業(yè)開辦老年食堂，整合現(xiàn)有資源，滿足老年人就餐、康護保健等適度普惠型的養(yǎng)老需求⑥。從縱向看，應當分階段逐步提高資金、管理、評估的統(tǒng)籌層次。政府應因地制宜，依托社會組織/企業(yè)，在組織和服務條件成熟的村莊試點圈層化的服務供給模式，進行標準化、規(guī)范化的管理和評估。

三是農(nóng)村居家社區(qū)養(yǎng)老服務要分類型發(fā)展。偏遠地區(qū)經(jīng)濟發(fā)達的小型村落可以探索互助服務+就餐的適度普惠型福利，偏遠地區(qū)經(jīng)濟不發(fā)達的小型村落如果無法組建互助服務隊伍或者提供老年人就餐服務，可以依托周邊相對較大村落輻射服務。相對較大的郊區(qū)農(nóng)村/中心村應當在發(fā)展救助型福利服務的基礎上，探索社區(qū)+合作社+養(yǎng)老的適度普惠型福利服務的農(nóng)業(yè)社區(qū)綜合體，包括提供老年人在內(nèi)的全體居民無償/低償/有償?shù)南硎芫筒?、照護、生活服務、購物等福利服務，進行農(nóng)業(yè)合作、統(tǒng)購統(tǒng)銷等，同時可以輻射周邊村落。城鄉(xiāng)接合部地區(qū)則可以根據(jù)當?shù)厍闆r，探索多種類型的日常照顧、康護保健等居家社區(qū)養(yǎng)老服務，讓消費者按照自己的需求進行選擇。

四是重點探索構(gòu)建農(nóng)村互助型社會養(yǎng)老服務保障網(wǎng)絡和鄉(xiāng)村互助共同體?；ブ蜕鐣B(yǎng)老是中國傳統(tǒng)的非正式互助保障網(wǎng)絡的組織化和正式化，是一種繼承性的發(fā)展，具有中國特色[12]。根據(jù)筆者的調(diào)研，凡是運營得好的居家社區(qū)養(yǎng)老服務模式，都是把農(nóng)村傳統(tǒng)的非正式互助網(wǎng)絡動員起來，同時鏈接內(nèi)外部的互助服務、慈善資源，低成本地提供各類服務。傳統(tǒng)的農(nóng)村社會本身就是一個集政治、經(jīng)濟、社會、文化于一體的互助共同體，經(jīng)濟相對不發(fā)達，可選擇的市場化服務相對較少，但基于血緣、親緣、地緣形成的人情關(guān)系網(wǎng)絡相對發(fā)達的情況，可以探索通過企業(yè)、社會組織等的組織和經(jīng)營，重建非正式互助網(wǎng)絡，從服務互助轉(zhuǎn)向服務和資金互助，從救助型福利服務轉(zhuǎn)向救助+普惠型福利服務，降低居家社區(qū)養(yǎng)老服務成本的同時，激發(fā)鄉(xiāng)村居家社區(qū)養(yǎng)老服務的可持續(xù)發(fā)展能力，提高整個農(nóng)村社會的整合力、凝聚力和向善力，以社會互助推動經(jīng)濟互助，構(gòu)建鄉(xiāng)村社會共同體，達到鄉(xiāng)村善治和鄉(xiāng)村振興的目的。

五、相關(guān)對策建議

根據(jù)對北京市農(nóng)村居家社區(qū)養(yǎng)老服務發(fā)展三個階段、三類模式、兩條主線的分析，在明確了我國未來農(nóng)村居家社區(qū)養(yǎng)老服務供給的非營利定位，分階段、分類型地由救濟型福利轉(zhuǎn)向救濟型+普惠型福利轉(zhuǎn)變，由福利的國家責任向國家、社會合作（發(fā)動社會參與，進行資金和服務互助）轉(zhuǎn)變，由設施建設向服務供給轉(zhuǎn)變以及構(gòu)建農(nóng)村互助型福利經(jīng)濟體的發(fā)展思路的基礎上，本研究提出如下相關(guān)對策建議。

（一）注意社會資金的統(tǒng)籌層次，保持資金可持續(xù)性

從提高資金可持續(xù)性的角度來講，有向上和向下兩種渠道。向上是指將救助型福利轉(zhuǎn)變?yōu)橄嗷ケｋU的形式。具體而言，可以將個人交納、村級補貼、社會資金以及政府轉(zhuǎn)移支付資金匯聚到縣（市）級甚至省級層面，變成基金或者保險的形式，如老年人照顧保險等，在老年人生病或者需要照顧時，通過購買餐食、生活照顧、陪同就醫(yī)等服務的形式給予補貼。與此同時，由于這類基金或者保險的互助性質(zhì)，理想的運營機構(gòu)是黨政領(lǐng)導下的不以營利為目的的互助社團（包括國有企業(yè)或老年協(xié)會等行政性社會組織），由此也可以衍生由該互助社團運營的相關(guān)農(nóng)村養(yǎng)老機構(gòu)和社會組織提供各類服務⑦。向下是指通過服務、生活、供銷一體化經(jīng)營的形式構(gòu)建福利經(jīng)濟體（合作社）的形式?？梢园l(fā)揮村一級的能動作用，聯(lián)合政府、城鄉(xiāng)社會資金以及村集體資金，通過資金互助、服務互助、生活互助、供銷互助合作等形式，低成本地生產(chǎn)、生活和供銷，嘗試發(fā)展鄉(xiāng)村內(nèi)置金融，進行鄉(xiāng)村投資和發(fā)展，在提高農(nóng)村居民福利服務水平的同時，擴大農(nóng)村居民消費，降低農(nóng)村居民的隱性失業(yè)率，促進鄉(xiāng)村振興。

（二）發(fā)揮互助型社會組織作用，寓社會養(yǎng)老與社會治理于一體

農(nóng)村居家社區(qū)養(yǎng)老的組織和服務供給的主體不是外來社會企業(yè)/組織，而是內(nèi)生于鄉(xiāng)村非正式關(guān)系網(wǎng)絡中的鄉(xiāng)村互助組織，應當依托本村治理格局和治理優(yōu)勢，抓農(nóng)村互助組織建設，充實群眾基礎，包括老年協(xié)會、村民小組、婦女組織、社會組織聯(lián)合會等，形成一套組織班子和組織機制，一支愿意參與自我管理、自我服務、鄉(xiāng)村治理的互助者和帶動者隊伍，一群愿意參與到集體生活中來的村莊居民。事實上，新中國成立尤其是改革開放以來，我國已經(jīng)從政府層面自上而下建立了各類黨政領(lǐng)導的行政性社會組織（黨群組織），具有層級管理體制機制，到基層也有切實的組織群體，這是具有中國特色的，也是符合我國老百姓對于政府和政黨信任的情感特點的。目前農(nóng)村居家社區(qū)養(yǎng)老發(fā)展得好的地區(qū)亦是這類行政性社會組織的管理體系、規(guī)章制度相對較為成熟的地區(qū)，如全國老齡辦管理的老年協(xié)會、五老會，中國慈善總會管理的義工組織，全國婦聯(lián)管理的婦女組織等。在這些組織中，尤其應當確立老年協(xié)會作為生發(fā)于民間的行政性農(nóng)村老年人組織的地位，給予老年協(xié)會經(jīng)費支持和規(guī)范化、標準化建立指導，依托其進行各類農(nóng)村老年人服務和村治服務的供給。另外，應當充分發(fā)揮社會的能動力量，朋友、親鄰等抱團養(yǎng)老、共享養(yǎng)老的自組織形式亦值得探索和支持。

（三）發(fā)揮養(yǎng)老機構(gòu)、社會組織的技術(shù)和管理優(yōu)勢

從政府的角度看，在有條件的地區(qū)，政府應出臺相關(guān)政策，推動培育適合運營農(nóng)村居家社區(qū)養(yǎng)老的連鎖化、圈層化的民間社會組織/企業(yè)。一是可以探索私營組織/企業(yè)與國有組織/企業(yè)的合作，或者探索成立混合所有制企業(yè)。二是可以探索建立樞紐型的縣（鎮(zhèn)）居家社區(qū)養(yǎng)老聯(lián)合會，縱向指導農(nóng)村居家社區(qū)養(yǎng)老工作，構(gòu)建互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)等資源鏈接平臺，打造規(guī)?；?、標準化、多圈層的居家社區(qū)養(yǎng)老服務網(wǎng)絡。從村莊的角度看，村兩委應擔負起組織發(fā)動的責任。一是引進專業(yè)性的社會力量和市場力量，并建立信用機制，在本土互助組織運行機制理順、成熟之后，可以探索民間社會組織的有效（部分）退出機制。二是在逐步理順機制的過程中，也應當在合理估算成本的基礎上，探索居家社區(qū)養(yǎng)老的造血（營利）機制和老年人繳費的無償、低償相結(jié)合的運作模式，維持其可持續(xù)運行。

（四）建立可供參考的農(nóng)村居家社區(qū)養(yǎng)老服務管理評估制度

農(nóng)村居家社區(qū)養(yǎng)老以互助形式為主，依靠情誼、互助、慈善、公益精神，利用非正式互助網(wǎng)絡和互助者/義工隊伍，因而村與村的情況差別較大，執(zhí)行過程多樣，且服務質(zhì)量評估、投入產(chǎn)出效益評估是難點和重點。尤其是農(nóng)村地區(qū)居住分散，培訓和管理服務人員、評價服務質(zhì)量相對困難。故應當從政府層面建立可供參考的社會組織/企業(yè)、互助組織和互助者團隊規(guī)范化管理制度，通過評級評優(yōu)以獎代補，從一方評估轉(zhuǎn)向多方評估，從設施評估轉(zhuǎn)向服務評估，從紙質(zhì)檔案、電話回訪轉(zhuǎn)向互聯(lián)網(wǎng)評估，從而有效監(jiān)督和杜絕腐敗，避免形成新的利益集團。

注釋：

①受經(jīng)濟發(fā)展水平影響，現(xiàn)階段我國農(nóng)村的社會福利水平不高，故本文將社會福利放在社會保障體系之中，也即社會保障包括社會救助、社會保險和社會福利三個方面。

②2008年，全國老齡辦聯(lián)合九部委下發(fā)《關(guān)于全面推進居家養(yǎng)老服務工作的意見》，明確了居家養(yǎng)老服務是我國發(fā)展社區(qū)服務、建立養(yǎng)老服務體系的一項重要內(nèi)容。自此之后，居家養(yǎng)老服務開始受到關(guān)注，并步入正式發(fā)展的快軌。

③根據(jù)北京市老齡辦提供的內(nèi)部資料，以延慶區(qū)養(yǎng)老（助殘）券的使用為例，農(nóng)村老年人養(yǎng)老（助殘）券30%左右用于養(yǎng)老（助殘）餐桌就餐，60%左右用于超市、食品店購買糧油米面和日常用品，真正用于購買養(yǎng)老服務的比例很低。

④該村6戶需要上門服務的老人中有5戶是能夠生活自理的空巢、獨居老年人，還有一戶老人全家除兒媳以外均患有失智癥。

⑤驛站有6個工作人員，每人每月工資2100元，購買米面糧油菜每月2萬元左右，合計成本35萬元左右，每天來驛站吃飯的老年人大約有80～90人，每人每月繳費150元，合計收入大約12萬元，資金缺口大約為23萬元/月，每年的資金缺口在27萬元左右。由于該驛站不對除本村老年人以外的人員提供就餐服務，且沒有其他服務項目，故也沒有其他經(jīng)營性收入。

⑥開展老年人生活照護服務與就餐服務可以同時進行，也可根據(jù)當?shù)卣吆蛯嶋H情況調(diào)換順序。

⑦西方國家的互助保險一般由民間社會組織運行，規(guī)模相對較小，但我國作為社會主義國家，有著強制全體公民為老年儲蓄和幫助老年公民理財投資的任務，在“互聯(lián)網(wǎng)+”時代，是否可以探索由政府進行信用擔保、國家社會組織（如中國老齡協(xié)會）監(jiān)管、專業(yè)社會企業(yè)運營的多方資金來源的互助養(yǎng)老基金會相互保險，亟待探討和探索。

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[責任編輯：楊 健]