農(nóng)村環(huán)境治理公眾參與中的社區(qū)介入：必要、可能與實(shí)現(xiàn)

李寧 王芳

摘 要：農(nóng)村環(huán)境治理中公眾參與已上升為國家意志，多元共治已成為農(nóng)村環(huán)境治理共識?，F(xiàn)階段政府主導(dǎo)下的環(huán)境治理公眾參與在實(shí)踐操作層面存在參與意識薄弱、參與過程模糊以及參與機(jī)制缺失等參與失靈困境。不同于政府主導(dǎo)下的環(huán)境治理公眾參與，社區(qū)介入依托于社區(qū)自身具有的激勵(lì)優(yōu)勢、民主優(yōu)勢與自治優(yōu)勢為公眾參與提供有利契機(jī)，有助于化解公眾參與失靈困境。農(nóng)村環(huán)境治理實(shí)踐中通過社區(qū)介入推動(dòng)公眾參與的經(jīng)驗(yàn)詮釋了公眾參與的動(dòng)力系統(tǒng)、運(yùn)作系統(tǒng)與強(qiáng)化系統(tǒng)等關(guān)鍵問題。有別于西方社會(huì)自下而上的公眾參與模式，我國農(nóng)村環(huán)境治理需要在政府推動(dòng)下借助社區(qū)介入從宣傳認(rèn)同、公開互動(dòng)與授權(quán)合作等方面提升農(nóng)村環(huán)境治理公眾參與度。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村環(huán)境治理;公眾參與;社區(qū)介入;授權(quán)合作

中圖分類號：F320 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1008-7168（2020）02-0041-10

黨的十九大報(bào)告將農(nóng)村環(huán)境治理提升為實(shí)現(xiàn)農(nóng)村社會(huì)永續(xù)發(fā)展的千年大計(jì)，生態(tài)宜居作為鄉(xiāng)村振興的總要求之一為農(nóng)村環(huán)境治理提出了新的發(fā)展目標(biāo)。生態(tài)宜居目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)離不開廣泛的公眾參與，公眾參與推動(dòng)著農(nóng)村環(huán)境治理模式的轉(zhuǎn)型發(fā)展。十九大報(bào)告提出構(gòu)建政府為主導(dǎo)、企業(yè)為主體、社會(huì)組織與公眾共同參與的環(huán)境治理體系。2018年我國頒布實(shí)施的《農(nóng)村人居環(huán)境整治三年行動(dòng)方案》明確提出堅(jiān)持村民主體，激發(fā)動(dòng)力的原則，建立村民、村組織與基層政府共商、共治、共建、共評與共享機(jī)制。然而，現(xiàn)階段政府主導(dǎo)下的農(nóng)村環(huán)境治理過程中普遍存在公眾參與意識薄弱、公眾參與過程模糊以及公眾參與機(jī)制缺失等諸多參與困境，迫切需要社區(qū)介入化解。本文嘗試探析公眾通過社區(qū)介入?yún)⑴c農(nóng)村環(huán)境治理公共事務(wù)的必要性、可能性、實(shí)踐運(yùn)作過程以及實(shí)現(xiàn)路徑，為化解農(nóng)村環(huán)境治理公眾參與失靈困境提供可行性路徑。

一、農(nóng)村環(huán)境治理中公眾參與的現(xiàn)實(shí)困境

公眾參與是指公民、法人與社會(huì)組織自覺自愿參與和生態(tài)環(huán)境資源開發(fā)、利用與管理維護(hù)等相關(guān)的政策制定、環(huán)境決策、環(huán)境執(zhí)法與環(huán)境守法等環(huán)境治理公共事務(wù)的活動(dòng)。Mills[1]和Scott[2]于20世紀(jì)50年代首次提出公眾參與理論，其核心內(nèi)涵是政府應(yīng)給予公眾在更大范圍和更高層次上參與決策的權(quán)利，以改變封閉落后的官僚決策方式。隨后Cabin等人深化公眾參與理論內(nèi)涵，指出公眾參與是權(quán)力的再分配過程中能夠?qū)崿F(xiàn)對于處在政治經(jīng)濟(jì)外圍窮人的照顧，使其被吸納進(jìn)權(quán)力束中[3]（p.57）。然而，政府主導(dǎo)的自上而下環(huán)境治理模式重視政府和企業(yè)，忽視公眾參與力量[4]，極易引發(fā)農(nóng)村環(huán)境治理公眾參與失靈。農(nóng)村環(huán)境治理公眾參與失靈是指公眾在農(nóng)村環(huán)境治理過程中因動(dòng)力不足或缺失、行動(dòng)能力受限、參與機(jī)會(huì)缺失所引發(fā)的對環(huán)境治理過程無法施加影響的現(xiàn)象[5]。農(nóng)村環(huán)境治理中的公眾參與失靈主要表現(xiàn)為普遍存在公眾參與意識薄弱、公眾參與過程模糊以及公眾參與機(jī)制缺失等治理困境。

（一）農(nóng)村環(huán)境治理公眾參與意識薄弱

農(nóng)村環(huán)境治理中公眾參與為理性經(jīng)濟(jì)行為，公眾是否關(guān)注并積極參與環(huán)境治理取決于其在外部條件下對自身參與行為中的利益得失進(jìn)行權(quán)衡的結(jié)果。公眾參與離不開政府的利益激勵(lì)，通過利益激勵(lì)可以更好地引導(dǎo)公眾參與農(nóng)村環(huán)境治理。然而，生態(tài)環(huán)境資源具有較強(qiáng)的外部性，現(xiàn)階段我國環(huán)境治理更多地體現(xiàn)為政府管控型治理模式，公眾通過搭便車便可享受政府環(huán)境治理帶來的好處，進(jìn)而缺乏參與環(huán)境治理的主動(dòng)性。利益激勵(lì)的缺失使得公眾對于政府抱有強(qiáng)烈的依賴心理，導(dǎo)致公眾思維固化與行為模式化，其結(jié)果往往表現(xiàn)為公共精神弱化，并呈現(xiàn)對環(huán)境治理的過度冷漠與低度參與狀態(tài)。2014年環(huán)境保護(hù)部發(fā)布的《全國生態(tài)文明意識調(diào)查研究報(bào)告》指出，高達(dá)707%的公眾認(rèn)為政府與環(huán)保部門是生態(tài)文明建設(shè)的責(zé)任主體，呈現(xiàn)出較強(qiáng)的“政府依賴型”特征[6]。

此外，農(nóng)村環(huán)境治理公眾參與需要基于行動(dòng)主義來實(shí)現(xiàn)，在此過程中需要農(nóng)村公眾具有公共精神，期待農(nóng)村公眾更多地付出。在影響農(nóng)村環(huán)境治理公眾參與的社會(huì)因素中，他人示范成為制約公眾參與的重要?jiǎng)訖C(jī)?！罢蕾囆汀碧卣麟m體現(xiàn)在個(gè)體層面上，但往往呈現(xiàn)顯著的集體一致性和社會(huì)性特征，進(jìn)而衍生出公眾主體集體不作為的苦果。奧爾森的集體行動(dòng)理論指出人是自私利己與理性的，個(gè)體理性與搭便車行為導(dǎo)致集體的非理性[7]（p.3）。王磊、鐘楊的研究成果表明，公眾在環(huán)境治理行為中的依賴心理使得公眾的公共理性精神水平呈現(xiàn)弱化態(tài)勢，制約著公眾參與度的提升[8]。在此背景下，公眾未能超越個(gè)體利益從而關(guān)注環(huán)境公共利益，進(jìn)而未能將公眾參與視為一種道德契約。

（二）農(nóng)村環(huán)境治理公眾參與過程模糊

環(huán)境治理中公眾參與的實(shí)質(zhì)是不同利益主體為實(shí)現(xiàn)各種價(jià)值偏好與利益訴求，在秉承協(xié)商互動(dòng)與妥協(xié)包容精神基礎(chǔ)上展開行動(dòng)策略的過程。我國在環(huán)境治理公眾參與形態(tài)上采取政府主導(dǎo)下的自上而下的公眾參與方式。外生的自上而下的政府推進(jìn)模式使得公眾在環(huán)境治理中的參與途徑僅限于征求意見、問卷調(diào)查、12369環(huán)保舉報(bào)熱線、政府網(wǎng)站留言以及意見論證會(huì)或座談會(huì)等渠道。2015年環(huán)境保護(hù)部頒布實(shí)施的《環(huán)境保護(hù)公眾參與辦法》明確要求建設(shè)項(xiàng)目與設(shè)施規(guī)劃可能對于生態(tài)環(huán)境資源造成重大影響的，公示后需要征求公眾的意見。然而，環(huán)境治理中處于主導(dǎo)地位的政府承擔(dān)著信息資源供給的職能，公眾僅僅被動(dòng)接受信息，致使環(huán)境治理公眾參與流于形式。以2014年杭州市垃圾焚燒發(fā)電廠建設(shè)為例，地方政府對發(fā)電廠周邊村莊的69位群眾進(jìn)行了環(huán)境評價(jià)的意見征詢問卷調(diào)查，但數(shù)據(jù)顯示其中有50位村民已經(jīng)搬離此區(qū)域。意見征詢問卷中多數(shù)問卷是由別人代簽或造假，部分群眾甚至“被調(diào)查”，公眾參與的形式化問題嚴(yán)重①。此外，環(huán)境治理公眾參與過程應(yīng)當(dāng)呈現(xiàn)“參與—反饋—再參與”完整的參與路徑。我國環(huán)境治理公眾參與循環(huán)系統(tǒng)處于斷裂狀態(tài)，即公眾在參與環(huán)境治理過程中所提出的建議或意見往往石沉大海，杳無音信，無法知悉意見或建議是否被采納以及采納實(shí)施程度。《環(huán)境保護(hù)公眾參與辦法》中雖然規(guī)定環(huán)境保護(hù)主管部門對于受理的公眾所提出的意見或建議予以明確規(guī)定，但在現(xiàn)實(shí)操作層面環(huán)保部門與地方政府的消極回應(yīng)消解了公眾參與的積極性與主動(dòng)性。

（三）農(nóng)村環(huán)境治理公眾參與機(jī)制匱乏

現(xiàn)階段我國法律體系對于環(huán)境治理中的公眾參與給予高度重視，并通過2015年環(huán)境保護(hù)部頒布實(shí)施的《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》（以下簡稱《環(huán)境保護(hù)法》）第53條和2018年生態(tài)環(huán)境部頒布實(shí)施的《中華人民共和國環(huán)境影響評價(jià)法》（以下簡稱《環(huán)境影響評價(jià)法》）第5條等具體法律法規(guī)予以明確規(guī)定。然而，這些法律法規(guī)對于公眾參與權(quán)的保障與規(guī)定顯得乏力與牽強(qiáng)。首先，法律對于環(huán)境治理公眾參與權(quán)的規(guī)定過于抽象，不具有現(xiàn)實(shí)操作性。2015年環(huán)境保護(hù)部頒布實(shí)施的《環(huán)境保護(hù)公眾參與辦法》對于環(huán)境治理中公眾參與內(nèi)容和參與路徑等表述多采用“聽取意見”“以適當(dāng)方式”以及“便于公眾知悉的方式”等抽象詞匯;《環(huán)境影響評價(jià)法》中對于參與公眾主體范圍和公眾知悉途徑并未予以法律明確，在環(huán)境治理實(shí)踐中不具有針對性與可操作性。其次，法律法規(guī)對于公眾參與的環(huán)境治理具體事項(xiàng)的規(guī)定過于含糊，形式化色彩濃厚。政府主導(dǎo)召開的座談會(huì)、聽證會(huì)以及專家論證會(huì)中參與人員多數(shù)要經(jīng)過政府的篩選。會(huì)議過程更多體現(xiàn)為走過場、形式化，對于公眾提出的環(huán)境治理意見或建議往往是聽而不采，環(huán)境治理中的公眾參與機(jī)制失效。

公眾參與機(jī)制的匱乏制約著農(nóng)村環(huán)境治理實(shí)踐中治理的深度與廣度。一方面，環(huán)境治理中公眾參與通道狹窄，加之對于政府的高度依賴使其抱有“自掃門前雪”的心態(tài)，對于與自身利益關(guān)聯(lián)度不高的區(qū)域范圍，環(huán)境保護(hù)與環(huán)境治理參與的態(tài)度較為冷漠。另一方面，農(nóng)村環(huán)境治理中公眾參與的形式化與隨意化導(dǎo)致無法有效回應(yīng)公眾環(huán)境利益訴求。當(dāng)環(huán)境破壞程度超出理性個(gè)體的容忍度時(shí)，公眾往往借助舉報(bào)投訴與集體上訪等非理性化途徑表達(dá)利益訴求。一旦他們的不滿得到宣泄，利益訴求得到滿足，環(huán)境維權(quán)活動(dòng)便告一段落，遭到破壞的生態(tài)環(huán)境資源依舊無法得到修復(fù)，環(huán)境維權(quán)的目標(biāo)并未有效實(shí)現(xiàn)。

二、社區(qū)介入：農(nóng)村環(huán)境治理中公眾參與的可能路徑

現(xiàn)階段公眾可通過社區(qū)介入方式參與到農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理事務(wù)中，公眾參與的推動(dòng)力來自社區(qū)生態(tài)環(huán)境與其自身利害關(guān)系的不可分割性。農(nóng)村社區(qū)是以血緣和地緣為聯(lián)結(jié)，基于共同的生產(chǎn)生活空間、同質(zhì)共享的文化價(jià)值理念以及社會(huì)關(guān)系紐帶所構(gòu)成的地域社會(huì)與生活共同體。社區(qū)作為政府與居民之間的公共空間，為社區(qū)內(nèi)部公眾反映環(huán)境治理利益訴求與價(jià)值偏好以及塑造公共輿論影響環(huán)境治理決策提供了表達(dá)平臺，有助于提升政府環(huán)境治理決策的責(zé)任性與回應(yīng)性。農(nóng)村社區(qū)自身具備的激勵(lì)優(yōu)勢、民主優(yōu)勢、自治優(yōu)勢恰恰為公眾參與提供了有利契機(jī)，公眾通過社區(qū)介入?yún)⑴c環(huán)境治理事務(wù)，從而有效化解農(nóng)村環(huán)境治理參與困境。社區(qū)在農(nóng)村環(huán)境治理中通過確立公眾環(huán)境權(quán)益、采取集體治理行動(dòng)、喚醒公眾生態(tài)環(huán)境認(rèn)知與責(zé)任意識實(shí)現(xiàn)并維護(hù)生態(tài)環(huán)境正義。

（一）激勵(lì)優(yōu)勢：激發(fā)農(nóng)村環(huán)境治理公眾參與熱情

作為理性經(jīng)濟(jì)人的公眾個(gè)體為角逐個(gè)人私益往往會(huì)引發(fā)集體的非理性行為，進(jìn)而產(chǎn)生生態(tài)環(huán)境資源的“公地悲劇”。生態(tài)環(huán)境資源的公共屬性迫切需要公眾付諸行動(dòng)參與農(nóng)村環(huán)境治理。公眾通過社區(qū)介入?yún)⑴c到農(nóng)村社區(qū)環(huán)境治理中，進(jìn)而力圖構(gòu)建自下而上的協(xié)商型社區(qū)參與機(jī)制。社區(qū)參與機(jī)制運(yùn)用社區(qū)內(nèi)部的文化價(jià)值、社會(huì)紐帶、民間權(quán)威等非權(quán)力性社區(qū)資源，通過平等協(xié)商與互惠合作的方式吸納公眾參與到環(huán)境治理決策的制定、執(zhí)行與監(jiān)督過程中。社區(qū)參與機(jī)制的實(shí)質(zhì)是承認(rèn)公眾是生態(tài)環(huán)境資源的直接利益相關(guān)者，將農(nóng)村環(huán)境治理權(quán)力下放至社區(qū)中，調(diào)動(dòng)公眾全程參與并融入農(nóng)村環(huán)境治理事務(wù)中，充分發(fā)揮社區(qū)參與的激勵(lì)作用。

農(nóng)村社區(qū)是不同的行動(dòng)主體長期互動(dòng)合作的產(chǎn)物，形成了一體化的獨(dú)立運(yùn)作系統(tǒng)。當(dāng)社區(qū)內(nèi)部互動(dòng)融合度較高時(shí)，可以將社區(qū)塑造為相當(dāng)于私人的社區(qū)整體。社區(qū)通過強(qiáng)有力的協(xié)同合作達(dá)成高度一體化，從而促使農(nóng)村社區(qū)治理生態(tài)環(huán)境的激勵(lì)強(qiáng)度近乎私人治理[9]。社區(qū)通過合作機(jī)制自成一體時(shí)，公眾便可以憑借生態(tài)環(huán)境資源統(tǒng)一擁有者的身份使得公地式環(huán)境資源產(chǎn)權(quán)明晰。此外，農(nóng)村環(huán)境治理權(quán)力下放至社區(qū)層面后，可憑借社區(qū)公眾關(guān)注自身生態(tài)環(huán)境利益的強(qiáng)烈需求引導(dǎo)其參與到環(huán)境治理事務(wù)中，塑造激勵(lì)機(jī)制。農(nóng)村社區(qū)以統(tǒng)一所有者的身份明確對生態(tài)環(huán)境資源的產(chǎn)權(quán)所有，產(chǎn)權(quán)的社區(qū)私有化無疑會(huì)激發(fā)社區(qū)公眾保護(hù)生態(tài)環(huán)境資源的需求與強(qiáng)烈動(dòng)機(jī)，這不僅有助于降低市場私有化時(shí)的高交易成本，而且能夠?qū)崿F(xiàn)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境資源的資產(chǎn)化經(jīng)營。農(nóng)村社區(qū)的激勵(lì)優(yōu)勢就是通過“私益”激勵(lì)實(shí)現(xiàn)社區(qū)集體合作與社區(qū)生態(tài)行動(dòng)，最終實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境“私益”與“公益”目標(biāo)的平衡。

（二）民主優(yōu)勢：提升農(nóng)村環(huán)境治理公眾參與透明度

科爾曼指出，“公眾對所在區(qū)域的生態(tài)條件最為了解”，“只有廣泛的民主參與形式才能使公眾能夠爭取到一個(gè)矢志于公眾福祉與環(huán)境福祉的社會(huì)”[10]（p.38）。習(xí)近平強(qiáng)調(diào)“良好生態(tài)環(huán)境是最公平的公共產(chǎn)品，是最普惠的民生福祉”[11]。由此可知，農(nóng)村環(huán)境治理決策的制定與監(jiān)督應(yīng)當(dāng)由社區(qū)中的公眾行使。公眾通過社區(qū)介入的方式參與農(nóng)村環(huán)境治理可實(shí)現(xiàn)預(yù)警裝置和傳送帶的功能，保障環(huán)境治理決策的民主性、平等性與開放性，促使政府在回應(yīng)公眾關(guān)心的環(huán)境治理問題上更具有代表性，最終實(shí)現(xiàn)社會(huì)權(quán)力的再分配與社會(huì)利益結(jié)構(gòu)的重組。公眾通過社區(qū)介入的參與方式關(guān)注融入農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理事務(wù)中，其本質(zhì)是基層民主在農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理領(lǐng)域的有效實(shí)現(xiàn)和反映。

基層民主的實(shí)踐邏輯在于通過賦予公眾民主權(quán)利并促使其行使，以自下而上的方式推動(dòng)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理決策的制定與出臺，促進(jìn)環(huán)境治理公共事務(wù)的發(fā)展。2018年中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)實(shí)施的《農(nóng)村人居環(huán)境整治三年行動(dòng)方案》指出，在農(nóng)村人居環(huán)境整治過程中健全基層民主自治制度，充分運(yùn)用“一事一議”民主決策機(jī)制，動(dòng)員村民積極融入農(nóng)村生態(tài)環(huán)境整治中，保障其決策權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)。卡波爾將基層民主界定為能夠促進(jìn)社會(huì)個(gè)體轉(zhuǎn)化為積極行動(dòng)者，進(jìn)而與環(huán)境治理中的非正義行為相抗?fàn)幍臋C(jī)制[12]（p.26）。基層民主制度為公眾參與農(nóng)村環(huán)境治理決策、監(jiān)督農(nóng)村環(huán)境治理問題提供有效的權(quán)益保障。以農(nóng)村社區(qū)為承接載體的基層民主是生態(tài)社會(huì)的本質(zhì)與核心內(nèi)涵，關(guān)乎著農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理有效性的實(shí)現(xiàn)。

（三）自治優(yōu)勢：拓展農(nóng)村環(huán)境治理公眾參與渠道

自主治理是指社區(qū)公眾親自行使環(huán)境公共事務(wù)治理的權(quán)利，集體對資源配置發(fā)揮主導(dǎo)作用，增進(jìn)農(nóng)村社區(qū)環(huán)境公共利益。社區(qū)環(huán)境自主治理呈現(xiàn)的是國家與社會(huì)良性互動(dòng)的圖景。一方面，國家通過社區(qū)向公眾個(gè)體賦權(quán)，將相關(guān)職能交還給社區(qū)，合理退出相關(guān)領(lǐng)域。另一方面，公眾通過參與農(nóng)村社區(qū)環(huán)境治理事務(wù)提升其社區(qū)網(wǎng)絡(luò)參與能力，拓展其公共精神覆蓋空間。居住在同一社區(qū)的公眾共享同質(zhì)的價(jià)值觀念，基于緊密的社區(qū)關(guān)系紐帶塑造其對社區(qū)的高度認(rèn)同與心理融合。在共同生活的場域中，公眾共享具有共同的地方性知識的生活體驗(yàn)與價(jià)值理念，在彼此的面對面互動(dòng)交往中構(gòu)筑信任互惠的生活共同體。從利益相關(guān)者的視角分析，農(nóng)村社區(qū)公眾的生存發(fā)展與生態(tài)環(huán)境資源密不可分，公眾權(quán)利意識的高漲促使公眾更具意愿關(guān)注生態(tài)環(huán)境治理事務(wù)。

在此背景下，農(nóng)村社區(qū)環(huán)境自主治理是一條拓展公眾參與渠道的可嘗試路徑。一是自主治理在農(nóng)村社區(qū)環(huán)境治理中能夠改變自上而下的治理決策模式，保障治理決策的開放性與民主性，為公眾參與農(nóng)村社區(qū)環(huán)境治理決策與執(zhí)行監(jiān)督提供制度渠道。農(nóng)村社區(qū)自主治理有助于確保環(huán)境治理決策的可接受性與可操作性，為社區(qū)公眾提供其所需的生態(tài)環(huán)境公共產(chǎn)品。二是農(nóng)村社區(qū)環(huán)境自主治理能夠?yàn)楣娞峁┍磉_(dá)利益訴求的機(jī)會(huì)與渠道，能夠切實(shí)維護(hù)公眾的環(huán)境合法權(quán)益，有助于保障環(huán)境治理中公眾參與的民主權(quán)利，激發(fā)公眾的參與意識。三是農(nóng)村社區(qū)環(huán)境自主治理能夠?yàn)檎?、企業(yè)與公眾合作提供良好的合作場域，有助于促進(jìn)人力、技術(shù)與信息的互動(dòng)共享，實(shí)現(xiàn)彼此間的信任與互助，共同對農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理承擔(dān)責(zé)任。

三、授權(quán)合作：社區(qū)介入農(nóng)村環(huán)境治理公眾參與的實(shí)踐運(yùn)作

社區(qū)介入作為公眾參與農(nóng)村環(huán)境治理的有效方式，公眾依托農(nóng)村社區(qū)有效參與農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理決策，監(jiān)督環(huán)境治理決策的執(zhí)行實(shí)施情況，保障和維護(hù)農(nóng)村社區(qū)的環(huán)境公益。基于上海市“美麗鄉(xiāng)村”建設(shè)實(shí)踐歷程分析發(fā)現(xiàn)，公眾通過社區(qū)介入充分參與融入農(nóng)村環(huán)境治理，可以有效化解農(nóng)村環(huán)境治理中公眾參與的動(dòng)力系統(tǒng)（為何參與）、運(yùn)作系統(tǒng)（參與什么）與強(qiáng)化系統(tǒng)（保障有效參與）三個(gè)基本難題[13]。

（一）農(nóng)村環(huán)境治理公眾參與的動(dòng)力系統(tǒng)

托馬斯的新公民參與理論著重強(qiáng)調(diào)社會(huì)治理決策的制定、執(zhí)行與監(jiān)督中公眾參與的核心在于對治理決策參與者的篩選與界定[14]（p.38）?，F(xiàn)階段農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理中公眾參與意識薄弱，公共精神缺失，農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理的關(guān)鍵是解決公眾參與的激勵(lì)機(jī)制，即公眾為何要參與融入生態(tài)環(huán)境治理中。農(nóng)村環(huán)境治理成效與社區(qū)中公眾參與的廣泛性密不可分，物質(zhì)、精神與信任三方面要素直接關(guān)乎公眾參與環(huán)境治理的主動(dòng)性與積極性。

首先，利益引導(dǎo)激勵(lì)公眾參與農(nóng)村環(huán)境治理。農(nóng)村環(huán)境治理中通常面臨著“多一事不如少一事”等搭便車環(huán)境治理集體行動(dòng)困境，化解公眾參與惰性的關(guān)鍵是利益機(jī)制的引導(dǎo)激勵(lì)。上海農(nóng)村社區(qū)在創(chuàng)建“美麗鄉(xiāng)村”過程中強(qiáng)化利益引導(dǎo)激勵(lì)機(jī)制，借助利益激勵(lì)激發(fā)公眾參與農(nóng)村環(huán)境治理的廣度與深度?！睹利愢l(xiāng)村·美麗十條》規(guī)定，對于“和美宅基”已經(jīng)創(chuàng)建成功的農(nóng)戶（按宅基證），發(fā)放4000元/年的“和美宅基”獎(jiǎng)勵(lì)資金，對于被評選為“和美庭院”的農(nóng)戶，給予200元/年的獎(jiǎng)勵(lì)。與此同時(shí)，垃圾分類長效管理制度中規(guī)定連續(xù)三個(gè)月被評為“差”者，將被取消享受當(dāng)年村內(nèi)各項(xiàng)自籌福利，連續(xù)三個(gè)月被評為“優(yōu)”者，同等條件下，優(yōu)先獲得相關(guān)評優(yōu)資格②。上海農(nóng)村環(huán)境治理借助利益引導(dǎo)激勵(lì)激發(fā)了農(nóng)村公眾的參與熱情，進(jìn)而詮釋回答了“為什么我要參與”的利益導(dǎo)向。

其次，社區(qū)骨干帶動(dòng)公眾參與農(nóng)村環(huán)境治理。中國傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會(huì)屬于能人治理型社會(huì)[15]，依托鄉(xiāng)紳與宗族長老實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村基層社會(huì)秩序的和諧穩(wěn)定。上海農(nóng)村社區(qū)在農(nóng)村環(huán)境治理與美麗鄉(xiāng)村創(chuàng)建中充分吸納退休老干部、黨員村民以及鄉(xiāng)村鄉(xiāng)賢等社區(qū)骨干帶動(dòng)公眾有效參與融入。農(nóng)村社區(qū)是建立在情感性、認(rèn)同性關(guān)系與共同志業(yè)基礎(chǔ)上的社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，社區(qū)骨干借助自身的號召力、影響力與引領(lǐng)示范作用，帶動(dòng)其他人參與農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理。上海市農(nóng)村社區(qū)塑造“黨建+生態(tài)”環(huán)境治理模式，構(gòu)筑 “1+5+32+N”的生態(tài)環(huán)境治理網(wǎng)絡(luò)。其中，“1”是指村黨支部的領(lǐng)導(dǎo)，“5”是指全村5大責(zé)任片區(qū)，“32”是指32個(gè)責(zé)任網(wǎng)格，“N”是指網(wǎng)格內(nèi)的每名黨員根據(jù)實(shí)際分工聯(lián)系若干村民家庭。在每個(gè)責(zé)任片區(qū)與網(wǎng)格內(nèi)有1名群眾威望高的村干部、退休村干部、黨員骨干擔(dān)任片長與網(wǎng)格長。通過“我家有黨員，事事要爭先，鄉(xiāng)親向我看”的先鋒意識引領(lǐng)塑造“干部帶頭、黨員示范、群眾跟上”的環(huán)境治理新局面。

最后，農(nóng)村社區(qū)對公眾環(huán)境利益訴求有效回應(yīng)贏得公眾認(rèn)同。農(nóng)村社區(qū)環(huán)境治理中公眾從開始的“好奇圍觀”向 “持續(xù)主動(dòng)參與”的轉(zhuǎn)型，恰恰折射出社區(qū)的有效回應(yīng)并贏得公眾信任的過程。上海農(nóng)村社區(qū)制定的《美麗約定》中“和美宅基”與“和美庭院”創(chuàng)建獎(jiǎng)勵(lì)與懲罰規(guī)定在生態(tài)環(huán)境治理中均得到兌現(xiàn)，村民收獲的是社區(qū)對其的尊重與信任。尊重屬于需求層次中最高層次的需求，更易于在農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理中起到激勵(lì)促進(jìn)作用。與此同時(shí)，農(nóng)村社區(qū)內(nèi)部針對村民多層次的環(huán)境治理利益訴求與主張進(jìn)行征集匯總，公眾根據(jù)自身的價(jià)值偏好進(jìn)行菜單式點(diǎn)擊，選擇生態(tài)環(huán)境治理中的參與事項(xiàng)與參與路徑，農(nóng)村公眾參與生態(tài)環(huán)境治理的熱情得以有效調(diào)動(dòng)。

（二）農(nóng)村環(huán)境治理公眾參與的運(yùn)作系統(tǒng)

農(nóng)村環(huán)境治理中公眾參與的范圍更為集中在環(huán)保普及、環(huán)境治理決策制定、環(huán)境治理監(jiān)督以及環(huán)境處罰等相關(guān)方面，公眾參與的范圍更為廣泛，層次更加深入。

首先，農(nóng)村環(huán)境治理中的理念普及。通過環(huán)境治理理念的普及營造良好的環(huán)保氛圍是提升公眾參與農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理的關(guān)鍵。上海市農(nóng)村社區(qū)依托黨員與團(tuán)員代表、婦女代表以及青年志愿者組成“青年宣講隊(duì)”與“巾幗宣講隊(duì)”，深入家庭、企業(yè)與學(xué)校開展“垃圾分類從家庭起步”“垃圾分類知識宣講與知識競答”以及“廚余化春泥”等宣講活動(dòng)。與此同時(shí)，宣講隊(duì)中女同志化身“河大嫂”走村入戶發(fā)放水環(huán)境倡議書與拆違告知書;男同志則作為“整治擔(dān)當(dāng)”宣傳介紹“如何利用常見物品美化生活”“如何扮靚庭院”等實(shí)用技能。由于宣傳員是來自村莊社區(qū)內(nèi)部德高望重的成員，借助親身經(jīng)歷向村民宣傳環(huán)境保護(hù)理念，以“榜樣力量”引起村民的環(huán)境治理理念上的共鳴。

其次，農(nóng)村環(huán)境治理中的決策參與。農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理中吸納公眾參與其中可提升治理決策的科學(xué)性與可接受度，培育公眾環(huán)境治理決策“所有權(quán)”意識。農(nóng)村社區(qū)自治組織、村民代表、環(huán)保組織、黨代表與專家學(xué)者基于平等協(xié)商、理性包容與民主對話的基本原則就環(huán)境治理決策與規(guī)劃評審展開民主對話與協(xié)商決策。上海市農(nóng)村社區(qū)借助 “三會(huì)三話”機(jī)制吸納民意、匯集民智。上海農(nóng)村社區(qū)運(yùn)用社區(qū)內(nèi)部的“噶幫”議事廳議事制度，落實(shí)“三會(huì)”機(jī)制：美麗鄉(xiāng)村建設(shè)中的重大決策實(shí)現(xiàn)決策前召開聽證會(huì)，邀請村民代表、黨代表、設(shè)計(jì)公司與專家學(xué)者共商設(shè)計(jì)方案、征詢村民服務(wù)需求;政策執(zhí)行過程中召開協(xié)商會(huì)，就落實(shí)過程中存在的問題進(jìn)行協(xié)商調(diào)整;結(jié)束后召開評議會(huì)，由黨員和村民代表對階段建設(shè)成果進(jìn)行考評。與此同時(shí)，線下通過熱線“通話”、接訪“答話”與上門“談話”的“三話”模式匯集民智，“在美麗庭院里設(shè)計(jì)懷舊角”與“雞鴨棚大小限制在3m2內(nèi)”等建議與意見均被充分采納?！叭龝?huì)三話”機(jī)制有助于營造農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理民主決策氛圍，對于強(qiáng)化農(nóng)村公眾參與的信心具有強(qiáng)大的引領(lǐng)示范作用。

再次，農(nóng)村環(huán)境治理中的過程監(jiān)督。公眾參與環(huán)境治理中的過程監(jiān)督是農(nóng)村環(huán)境治理的核心與關(guān)鍵，關(guān)乎著治理成效。農(nóng)村環(huán)境治理監(jiān)督不應(yīng)是事后監(jiān)督，應(yīng)當(dāng)關(guān)口前移，在治理前與治理中予以密切關(guān)注。上海市農(nóng)村社區(qū)積極發(fā)揮黨員、村干部、村民小組長、草根達(dá)人與村莊網(wǎng)格員等公眾力量，建立實(shí)施河長、路長、站長、棚長與園長“五長”機(jī)制。通過點(diǎn)線面的充分融合，對于村莊區(qū)域內(nèi)的河道、道路、垃圾站、田間窩棚與菜園進(jìn)行巡查監(jiān)督管理。村黨員志愿者組成垃圾分類義務(wù)監(jiān)督員，對垃圾分類實(shí)施情況進(jìn)行監(jiān)督。對分類不到位的農(nóng)戶進(jìn)行勸導(dǎo)并給予耐心細(xì)致的指導(dǎo)，通過宣傳示范引導(dǎo)村民積極投身參與到垃圾分類活動(dòng)中。與此同時(shí)，線上通過“德潤社區(qū)”微信公眾號、微信群和“智慧管家”“東方在線”等信息平臺報(bào)送村莊環(huán)境治理整治訊息，便于村民的實(shí)時(shí)監(jiān)督與評議。農(nóng)村環(huán)境治理中公眾的全過程監(jiān)督強(qiáng)化了生態(tài)環(huán)境治理的透明度，提升了公眾對于農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理的認(rèn)可度與滿意度。

最后，農(nóng)村環(huán)境治理中的處罰實(shí)施。環(huán)境治理處罰是規(guī)范公眾行為的重要方式，賦予公眾處罰的權(quán)力，有助于促進(jìn)環(huán)境治理決策實(shí)施與監(jiān)督的透明，確保生態(tài)環(huán)境治理沿著良性發(fā)展的軌道運(yùn)行。上海農(nóng)村社區(qū)經(jīng)過村民代表會(huì)議與村民議事會(huì)等議事制度協(xié)商決定實(shí)施小組內(nèi)部相互監(jiān)督和獎(jiǎng)罰機(jī)制。向農(nóng)戶（按宅基證）發(fā)放4000元/年的“和美宅基”獎(jiǎng)勵(lì)資金，其中1000元/年作為長效管理考核金，于復(fù)驗(yàn)通過后再行發(fā)放。每月由自治小組負(fù)責(zé)檢查本小組內(nèi)的長效管理工作，對未達(dá)標(biāo)戶進(jìn)行“黑榜”公示，給予5天整改時(shí)限。如不符合整改要求，則扣除長效管理考核金，并暫緩發(fā)放獎(jiǎng)勵(lì)金。與此同時(shí)，垃圾分類長效管理制度要求各片區(qū)保潔員檢查并記錄好各戶垃圾分類實(shí)施情況，月終交由村委會(huì)張榜公示。連續(xù)兩個(gè)月被評為“差”者，將被暫緩村內(nèi)各項(xiàng)福利以及取消各類評優(yōu)資格;連續(xù)三個(gè)月被評為“差”者，將被取消享受當(dāng)年度村內(nèi)各項(xiàng)自籌福利。農(nóng)村社區(qū)環(huán)境治理中引入自治小組評審處罰機(jī)制凝聚黨員、鄉(xiāng)賢與村民的合力，使得生態(tài)環(huán)境治理處罰更具透明度與說服力，有利于營造共建共治共享的自治新格局。

（三）農(nóng)村環(huán)境治理公眾參與的強(qiáng)化系統(tǒng)

公眾參與理論的核心內(nèi)容在于運(yùn)用何種有效參與路徑與方式提升公眾參與熱情。上海在“美麗鄉(xiāng)村”建設(shè)實(shí)踐中通過給予信息、合作伙伴與授予權(quán)力三種途徑強(qiáng)化農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理中公眾參與，與謝里·安斯坦提出的公眾參與階梯理論中的由低到高三個(gè)階段相吻合[16]。

首先，政府給予公眾農(nóng)村環(huán)境治理決策信息。對于協(xié)商民主抑或合作治理而言，充分的信息給予是其重要的實(shí)現(xiàn)前提與基礎(chǔ)。由于政府官僚系統(tǒng)嵌入政治過程與錯(cuò)綜復(fù)雜的利益關(guān)系中，受制于此，政府官僚系統(tǒng)及其成員往往有其自身特殊利益與現(xiàn)實(shí)環(huán)境的考量[17]。上海農(nóng)村環(huán)境治理實(shí)踐中借助靈活多樣的方式主動(dòng)開放公眾參與過程，切實(shí)維護(hù)保障公眾在環(huán)境治理中的知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)與參與權(quán)。上海市農(nóng)村社區(qū)針對農(nóng)村環(huán)境治理項(xiàng)目規(guī)劃、施工運(yùn)營到項(xiàng)目驗(yàn)收，在前期入戶走訪、召開座談會(huì)與意見征詢會(huì)的基礎(chǔ)上充分運(yùn)用村民議事廳、黨員議事廳、鄉(xiāng)賢議事廳與道德講堂等議事平臺廣納民意、吸納民智，最大限度地取得協(xié)商共識，最后召開村民大會(huì)表決通過，維護(hù)保障村民的知情權(quán)、參與權(quán)與議事權(quán)。農(nóng)村社區(qū)環(huán)境治理中基于平等、民主與對話的基本原則，構(gòu)建農(nóng)村環(huán)境治理決策信息互通機(jī)制，既可以實(shí)現(xiàn)治理決策制定、實(shí)施與監(jiān)督全過程的公開，同時(shí)可以引導(dǎo)農(nóng)村公眾有序參與農(nóng)村環(huán)境治理，實(shí)現(xiàn)公眾環(huán)境利益訴求與價(jià)值主張制度化。

其次，塑造農(nóng)村環(huán)境治理主體合作伙伴關(guān)系?！掇r(nóng)村人居環(huán)境整治三年行動(dòng)方案》提出建立政府、村集體與村民等各方共謀、共建、共管、共評、共享機(jī)制。行政權(quán)威與公眾力量走向合作伙伴關(guān)系是當(dāng)前行政改革的新圖景，在農(nóng)村環(huán)境治理治理主體力量中，公眾成為與政府密切合作的利益相關(guān)者。在上海農(nóng)村河道整治中，鎮(zhèn)級層面黨政人大班子成員擔(dān)任一級河長，村兩委班子成員、老村干部與村后備干部分別擔(dān)任責(zé)任區(qū)的二級河長。每個(gè)責(zé)任區(qū)由黨員河長助理、群眾河道監(jiān)督員、村民治水志愿者等人員構(gòu)成，由此形成“一級河長+二級河長+黨員河長助理+群眾河道監(jiān)督員+村民治水志愿者”的五級河道治理監(jiān)督體系。農(nóng)村環(huán)境治理中政府與公眾合作伙伴關(guān)系的塑造可將政府的組織協(xié)調(diào)與資源整合的宏觀管理優(yōu)勢與公眾的環(huán)境治理微觀活動(dòng)參與優(yōu)勢有機(jī)融合。構(gòu)筑農(nóng)村環(huán)境治理合作伙伴關(guān)系不僅可以提升政府在農(nóng)村環(huán)境治理中的公開性與透明性，亦可加深公眾、政府與企業(yè)彼此間的互動(dòng)合作，共同治理農(nóng)村生態(tài)環(huán)境。

最后，政府向公眾授予環(huán)境治理監(jiān)督處罰權(quán)力。向公眾授權(quán)往往意味著政府行政直控過程的重新調(diào)整設(shè)計(jì)，公眾通過參與農(nóng)村環(huán)境治理政策的制定、執(zhí)行與監(jiān)督過程，表達(dá)利益相關(guān)者的價(jià)值偏好與利益訴求，產(chǎn)生明顯的公眾參與效果，從而不斷激發(fā)持續(xù)參與動(dòng)力。上海農(nóng)村社區(qū)招募遴選村民代表，組成環(huán)境治理監(jiān)督小組，該小組對村內(nèi)的企業(yè)排污狀況擁有“抽查點(diǎn)名權(quán)”與否決權(quán)，以及享有對污染企業(yè) “戴帽”與“摘帽”的權(quán)限進(jìn)而強(qiáng)化對村莊環(huán)境治理監(jiān)督與票決。公眾通過合作與授權(quán)等深層次的參與有助于維護(hù)利益相關(guān)者的合法權(quán)益。社區(qū)公眾借助村莊治理平臺可以維護(hù)自身的環(huán)境合法權(quán)益，政府則可以借助社區(qū)公眾的力量實(shí)現(xiàn)對于社區(qū)環(huán)境治理的全面覆蓋，企業(yè)在公眾力量的監(jiān)督與審查下更好地承擔(dān)社會(huì)責(zé)任，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)共同發(fā)展的目標(biāo)。

四、路徑探索：社區(qū)驅(qū)動(dòng)下農(nóng)村環(huán)境治理中的公眾參與

西方社會(huì)的公眾參與立足于雄厚的社會(huì)資本基礎(chǔ)上，我國的公眾參與更多地在政府主導(dǎo)下運(yùn)行，加上社會(huì)力量發(fā)育相對遲緩，造成農(nóng)村環(huán)境治理中公眾參與意識薄弱、公眾參與過程模糊以及公眾參與機(jī)制缺失等問題的凸顯。農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理實(shí)踐中應(yīng)通過宣傳認(rèn)同、公開互動(dòng)以及政府授權(quán)支撐農(nóng)村環(huán)境治理公眾參與，自下而上吸納公眾力量參與到農(nóng)村環(huán)境治理中，塑造自下而下與自上而下相融合的協(xié)同參與合作共治格局。

（一）通過宣傳認(rèn)同支撐農(nóng)村環(huán)境治理公眾參與

1.宣傳引導(dǎo)提升農(nóng)村環(huán)境治理公眾參與度。

農(nóng)村環(huán)境治理中提升農(nóng)村居民的生態(tài)環(huán)保意識是強(qiáng)化生態(tài)環(huán)境參與式治理的內(nèi)生動(dòng)力的長效機(jī)制。農(nóng)村環(huán)境治理善治目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)離不開農(nóng)村公眾的深度參與和廣泛支持，農(nóng)村社區(qū)需要借助宣傳引導(dǎo)提升公眾的生態(tài)環(huán)保理念與環(huán)境治理參與意識。農(nóng)村環(huán)境治理的宣傳動(dòng)員需要實(shí)現(xiàn)內(nèi)容宣傳與形式宣傳的有效結(jié)合，促使宣傳動(dòng)員以環(huán)境保護(hù)教育為宣傳主線，將多樣化的主題教育充分吸納融入其中。農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理中可依托“美麗鄉(xiāng)村”示范村建設(shè)項(xiàng)目與特色田園示范村建設(shè)項(xiàng)目等惠農(nóng)項(xiàng)目制，針對“環(huán)境保護(hù)宣傳、共建美好家園”主題教育活動(dòng)通過環(huán)保課堂、環(huán)保節(jié)能低碳志愿者活動(dòng)、環(huán)保保護(hù)我參與、開設(shè)農(nóng)村社區(qū)生態(tài)環(huán)保公益跳蚤市場、生態(tài)環(huán)境日生態(tài)環(huán)保主題宣傳教育活動(dòng)以及農(nóng)村社區(qū)生態(tài)環(huán)保夏令營等行動(dòng)載體將生態(tài)環(huán)境保護(hù)理念與技能傳授給村民。農(nóng)村公眾通過宣傳教育與互動(dòng)參與可以掌握垃圾減量與低碳節(jié)能等生態(tài)環(huán)保技能，培養(yǎng)推廣綠色低碳生活方式，從而促使農(nóng)村社區(qū)環(huán)保組織、群團(tuán)組織以及農(nóng)村公眾力量等多元主體充分參與融入農(nóng)村社區(qū)生態(tài)環(huán)境治理中，不斷創(chuàng)新農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理機(jī)制。

2.凝聚情感認(rèn)同培育農(nóng)村環(huán)境治理公眾參與網(wǎng)絡(luò)。

農(nóng)村社區(qū)為生活共同體，社區(qū)內(nèi)部居民身份背景相似、彼此熟識，生態(tài)環(huán)境資源的公共性使其擁有高度的情感與利益關(guān)聯(lián)度從而凝聚社區(qū)情感認(rèn)同。農(nóng)村公眾對社區(qū)的情感認(rèn)同是影響公眾參與農(nóng)村環(huán)境治理的內(nèi)在動(dòng)力，其核心主要涉及居民的參與意愿與動(dòng)力，較強(qiáng)的社區(qū)情感認(rèn)同能夠提升公眾參與動(dòng)力[18]。群眾路線是中國共產(chǎn)黨開展基層群眾工作的根本路線，在農(nóng)村社區(qū)環(huán)境治理中也應(yīng)當(dāng)一以貫之將其傳承發(fā)揚(yáng)。農(nóng)村社區(qū)環(huán)境治理實(shí)踐中，先進(jìn)黨員、退休村干部與鄉(xiāng)村社區(qū)鄉(xiāng)賢是農(nóng)村環(huán)境治理中發(fā)揮引領(lǐng)帶動(dòng)作用的主體力量，也是農(nóng)村社區(qū)內(nèi)部最具備公共精神的群體。我國鄉(xiāng)村社會(huì)注重家庭本位倫理文化理念，農(nóng)村環(huán)境治理中應(yīng)當(dāng)借助黨員模范先鋒、青年志愿者、村干部、鄉(xiāng)賢模范與優(yōu)秀巾幗代表等社區(qū)骨干力量的示范動(dòng)員贏得其家人、鄰居與朋友的情感認(rèn)同。通過由黨建引領(lǐng)與干部帶動(dòng)所引發(fā)的情感認(rèn)同構(gòu)筑的更為廣泛的群眾參與輻射網(wǎng)絡(luò)，營造“干部帶頭、黨員示范、群眾跟上”的生動(dòng)參與局面。

（二）公開互動(dòng)貫穿農(nóng)村環(huán)境治理公眾參與過程

1.信息公開營造農(nóng)村環(huán)境治理公眾互動(dòng)參與氛圍。

農(nóng)村環(huán)境治理中公眾參與的制度保障在于信息公開，《環(huán)境保護(hù)公眾參與辦法》與《環(huán)境影響評價(jià)法》雖規(guī)定政府應(yīng)履行環(huán)境治理信息公開的責(zé)任與義務(wù)，但作為地方環(huán)境治理信息的擁有者，其執(zhí)行程度決定著環(huán)境政策信息的公開落實(shí)情況。農(nóng)村環(huán)境治理中社區(qū)介入的成功之處在于通過環(huán)境治理理念的普及宣傳、環(huán)境治理決策參與、環(huán)境治理監(jiān)督以及環(huán)境處罰等方式吸納村民參與融入農(nóng)村環(huán)境治理工作中，親身直觀的體驗(yàn)遠(yuǎn)比冷冰冰的文字信息更具有說服力。同時(shí)通過村民議事會(huì)、黨員議事會(huì)、鄉(xiāng)賢議事會(huì)與道德講堂等方式開誠布公地公示環(huán)境治理難題，進(jìn)而為化解環(huán)境治理難題吸納匯集民智。農(nóng)村社區(qū)公眾直接參與社區(qū)環(huán)境治理項(xiàng)目規(guī)劃、項(xiàng)目施工與運(yùn)營以及項(xiàng)目驗(yàn)收全過程的監(jiān)督，有助于提升社區(qū)環(huán)境治理的透明度與公開性，增強(qiáng)農(nóng)村社區(qū)與村民的密切互動(dòng)。

2.通過有效回應(yīng)強(qiáng)化農(nóng)村環(huán)境治理中公眾認(rèn)同度。

傳統(tǒng)政府回應(yīng)模式受制于思維方式與治理手段的束縛，整體上處于低回應(yīng)狀態(tài)。從被動(dòng)回應(yīng)與低回應(yīng)狀態(tài)向主動(dòng)積極回應(yīng)的轉(zhuǎn)變需要改革創(chuàng)新回應(yīng)機(jī)制，發(fā)揮信息化網(wǎng)絡(luò)平臺的作用。農(nóng)村社區(qū)環(huán)境治理中有效回應(yīng)需要借助微博、微信公眾號以及手機(jī)APP等新媒體手段塑造輿論倒逼機(jī)制，促使基層地方政府與社區(qū)直面環(huán)境治理中的敏感議題，消除群眾困惑與質(zhì)疑，避免群眾生態(tài)環(huán)境利益訴求與價(jià)值主張的非理性化與非制度化的表達(dá)。與此同時(shí)，在農(nóng)村社區(qū)生態(tài)環(huán)境治理中應(yīng)搭建協(xié)商平臺，拓寬回應(yīng)渠道。農(nóng)村社區(qū)生態(tài)環(huán)境治理中政府、社區(qū)、企業(yè)與公眾間往往存在環(huán)境利益與經(jīng)濟(jì)利益的矛盾沖突，為此農(nóng)村社區(qū)可以借助村民議事廳、黨員議事廳、鄉(xiāng)賢議事廳與道德講堂等對話公共空間進(jìn)行民主協(xié)商與互動(dòng)回應(yīng)。農(nóng)村環(huán)境治理借助對話公共空間可以構(gòu)筑農(nóng)村公眾質(zhì)疑、污染企業(yè)答復(fù)、政府提出解決方案的互動(dòng)回應(yīng)機(jī)制，強(qiáng)化政府與企業(yè)對于公眾利益訴求的回應(yīng)性，增進(jìn)彼此的環(huán)境治理認(rèn)知，促進(jìn)農(nóng)村社區(qū)生態(tài)環(huán)境治理共識的達(dá)成與實(shí)現(xiàn)。

（三）政府授權(quán)提升農(nóng)村環(huán)境治理公眾參與層次

1.農(nóng)村環(huán)境治理中政府監(jiān)督與政府服務(wù)相融合。

農(nóng)村環(huán)境治理要實(shí)現(xiàn)政府、企業(yè)、環(huán)保組織與農(nóng)村公眾等治理主體協(xié)同共治，需要經(jīng)過互相認(rèn)同、信任到塑造生態(tài)環(huán)境治理共識，最后形成環(huán)境治理集體行動(dòng)，在此過程中政府應(yīng)發(fā)揮主導(dǎo)作用。從農(nóng)村環(huán)境治理長遠(yuǎn)發(fā)展分析，農(nóng)村環(huán)境治理中政府主導(dǎo)型的管理模式應(yīng)當(dāng)伴隨政府放權(quán)與政府職能轉(zhuǎn)變而實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)型發(fā)展。農(nóng)村環(huán)境治理中政府治理角色由主導(dǎo)掌控型向服務(wù)供給型轉(zhuǎn)變無疑將成為長遠(yuǎn)發(fā)展趨勢。農(nóng)村環(huán)境治理在政府驅(qū)動(dòng)基礎(chǔ)上應(yīng)為公眾參與提供空間平臺與制度保障，授予公眾全程參與農(nóng)村環(huán)境治理的權(quán)利。在農(nóng)村環(huán)境治理中，政府應(yīng)積極充當(dāng)企業(yè)與農(nóng)村公眾的“聯(lián)絡(luò)人”，政府與企業(yè)對農(nóng)村公眾的環(huán)境利益訴求與價(jià)值要認(rèn)真傾聽，對于公眾的質(zhì)疑與困惑給予細(xì)致的回應(yīng)。政府在企業(yè)與農(nóng)村公眾民主協(xié)商與互動(dòng)回應(yīng)的基礎(chǔ)上，制定污染處理方案與處理時(shí)間表并對其執(zhí)行實(shí)施監(jiān)督，同時(shí)對于農(nóng)村公眾的環(huán)境治理參與行為進(jìn)行監(jiān)督指導(dǎo)，化解消除農(nóng)村公眾的片面認(rèn)知與非理性行為，引導(dǎo)其回歸理性。

2.農(nóng)村環(huán)境治理中政府主導(dǎo)與社區(qū)自治相結(jié)合。

相對于西方國家的公眾參與而言，我國農(nóng)村環(huán)境治理面臨著缺乏組織化依托的公眾參與窘境。十九大報(bào)告提出構(gòu)建政府為主導(dǎo)、企業(yè)為主體、社會(huì)組織與公眾共同參與的環(huán)境治理體系，在此基礎(chǔ)上《農(nóng)村人居環(huán)境整治三年行動(dòng)方案》倡導(dǎo)成立農(nóng)村環(huán)保合作社以深化農(nóng)村環(huán)境治理中的公眾自我教育與自我管理水平。農(nóng)村社區(qū)自治組織可以在政府的牽頭指導(dǎo)下培育成立由村民、黨員代表、環(huán)保志愿者以及農(nóng)村社區(qū)精英等人員構(gòu)成的農(nóng)村環(huán)保督查團(tuán)以及農(nóng)村環(huán)保合作社等環(huán)境治理參與平臺。這樣既可以克服農(nóng)村公眾環(huán)保專業(yè)知識欠缺的參與困境，又可以解決農(nóng)村公眾參與力量薄弱與組織化不足的參與難題，有效地整合農(nóng)村社區(qū)多元治理主體。與此同時(shí)，政府應(yīng)當(dāng)為農(nóng)村環(huán)境治理公眾參與平臺的有效運(yùn)轉(zhuǎn)提供人力、物力、財(cái)力以及環(huán)保技術(shù)的支持，有效地發(fā)揮指導(dǎo)、培育與服務(wù)功能，在農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理中實(shí)現(xiàn)政府主導(dǎo)與社區(qū)自治的有效結(jié)合，構(gòu)筑雙向互動(dòng)的農(nóng)村環(huán)境治理模式。

注釋：

①參見辛方坤、孫榮：《環(huán)境治理中的公眾參與——授權(quán)合作的“嘉興模式”研究》，載于《上海行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2016年第7期。

②資料來自于2018年上海市農(nóng)村社區(qū)建設(shè)試點(diǎn)市級試點(diǎn)示范村項(xiàng)目參與者的訪談。

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[責(zé)任編輯：楊 健]