公益類PPP項(xiàng)目還款來源分析

譚磊

摘要：對(duì)于社會(huì)資本方投資PPP項(xiàng)目來說，如何才能順利推動(dòng)，完成政府方要求的投融資、建設(shè)、運(yùn)營等職責(zé)，實(shí)現(xiàn)自身的利益訴求，無論是央企、國企還是民營企業(yè)而言都是難點(diǎn)痛點(diǎn)，其中項(xiàng)目融資又是項(xiàng)目成敗的關(guān)鍵點(diǎn)和必要條件，因此，在拓展PPP項(xiàng)目前，社會(huì)資本方應(yīng)落實(shí)PPP項(xiàng)目融資需要哪些條件應(yīng)認(rèn)真分析。

Abstract： For the social capital side to invest in PPP projects， how can it be smoothly promoted， complete the investment and financing， construction， operation and other responsibilities required by the government side， and realize its own interests， whether it is central enterprises， state-owned enterprises or private enterprises are difficult. Among them， project financing is the key point and necessary condition for the success or failure of the project. Therefore， before expanding a PPP project， the social capital party should carefully analyze what conditions are needed to implement PPP project financing.

關(guān)鍵詞：PPP項(xiàng)目;公益類;還款來源;分析

Key words： PPP project;public welfare;repayment source;analysis

中圖分類號(hào)：F285? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 文章編號(hào)：1006-4311（2020）05-0111-02

0? 引言

簡單來說，PPP項(xiàng)目融資落實(shí)主要依靠兩點(diǎn)，一是PPP項(xiàng)目合規(guī)性，包括PPP流程的合規(guī)性、建設(shè)項(xiàng)目自身的合規(guī)性以及主體的合規(guī)性等方面，項(xiàng)目合規(guī)性是項(xiàng)目順利推動(dòng)的前提、融資落實(shí)前提，也是社會(huì)資本方利益實(shí)現(xiàn)的主要保障。二是PPP項(xiàng)目的還款來源，涉及到政府付費(fèi)和政府可行性缺口補(bǔ)助項(xiàng)目，還款來源主要是社會(huì)資本方、PPP項(xiàng)目公司在履行項(xiàng)目合同項(xiàng)下義務(wù)，通過政府方的績效考核后政府財(cái)政部門或?qū)嵤C(jī)構(gòu)付給項(xiàng)目公司的可用性付費(fèi)和運(yùn)維付費(fèi)。公益類PPP項(xiàng)目的還款來源是否可靠主要依靠政府財(cái)力和政府信用，了解政府、了解地方成了社會(huì)資本方必須要做的功課，具體影響政府付費(fèi)類PPP項(xiàng)目融資的條件包括以下幾個(gè)方面。

1? 政府財(cái)政信息

1.1 財(cái)政收入情況

如果PPP項(xiàng)目是政府付費(fèi)或可行性缺口補(bǔ)助項(xiàng)目，政府財(cái)力是項(xiàng)目投資的主要參考依據(jù)，也是項(xiàng)目進(jìn)入運(yùn)營期的回款來源，至關(guān)重要。這里需要關(guān)注政府財(cái)力是政府可以使用的財(cái)力，主要包括一般性預(yù)算收入、轉(zhuǎn)移支付中的一般性轉(zhuǎn)移支付收入、上級(jí)返還收入、政府性基金收入和國有資本經(jīng)營性收入，一般不包括專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，因?yàn)閷ｍ?xiàng)轉(zhuǎn)移支付涉及到項(xiàng)目專款專用，政府無法隨意支配用于償還政府債務(wù)。一般性預(yù)算收入是判斷政府財(cái)力最重要指標(biāo)，因?yàn)樵摬糠质杖胫饕獮槎愂帐杖?，稅收收入是政府?cái)力的最基礎(chǔ)部分，也是穩(wěn)定性最高的收入，其他如非稅收入、政府性基金收入穩(wěn)定性較差，沒有穩(wěn)定增長的基礎(chǔ)。大部分金融機(jī)構(gòu)也將一般性預(yù)算收入作為PPP項(xiàng)目融資的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)。例如某銀行，原則上政府一般性預(yù)算收入要達(dá)到15億元以上。小部分銀行將政府可用財(cái)力作為標(biāo)準(zhǔn)，例如另一家國有大行原則上要求一般性預(yù)算收入+一般性轉(zhuǎn)移支付收入+上級(jí)返還收入+政府性基金收入和國有資本經(jīng)營性收入不低于40億元。正常情況下，縣級(jí)政府一般預(yù)算收入應(yīng)達(dá)到15億元以上才能符合大多數(shù)國有銀行準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)。為融資工作順利推動(dòng)，社會(huì)資本方來應(yīng)對(duì)政府付費(fèi)類PPP項(xiàng)目的投資應(yīng)對(duì)制定財(cái)政收入方面的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，例如區(qū)縣級(jí)項(xiàng)目政府的一般預(yù)算收入不低于15億元。

社會(huì)資本方應(yīng)捋順的一個(gè)邏輯關(guān)系是因?yàn)镻PP項(xiàng)目的還款來源明確才能順利融資，而不是因?yàn)榻鹑跈C(jī)構(gòu)給項(xiàng)目融資才去投資PPP項(xiàng)目，最重要的是通過明確的還款來源來實(shí)現(xiàn)自身的權(quán)益。

建議社會(huì)資本方投資的政府付費(fèi)類PPP項(xiàng)目政府層級(jí)越高越好，因?yàn)閷蛹?jí)越高的政府可調(diào)動(dòng)的資金資源越多，收入來源更有保障。另一個(gè)原因在于如果社會(huì)資本方在進(jìn)行PPP融資方面無法提供額外增信，尤其是一些央企、大型國企，那就更應(yīng)該對(duì)政府財(cái)政收入和政府層級(jí)進(jìn)行謹(jǐn)慎篩選，因?yàn)橐坏┱?cái)力較弱，信用較差，金融機(jī)構(gòu)在社會(huì)資本方不出具增信措施前提下融資很難實(shí)現(xiàn)，項(xiàng)目建設(shè)無法順利完成，項(xiàng)目建設(shè)前期資本金投入形成的是不完全資產(chǎn)，而不是可用性資產(chǎn)，社會(huì)資本方和PPP項(xiàng)目公司也不可能獲得政府付費(fèi)，社會(huì)資本方自身的權(quán)益就無法保障和實(shí)現(xiàn)。

1.2 支出情況

社會(huì)資本方在做PPP項(xiàng)目前一定要了解政府一般性預(yù)算支出情況和已經(jīng)進(jìn)入執(zhí)行階段和實(shí)質(zhì)采購階段的PPP項(xiàng)目每年總的支出額度。

政府每年P(guān)PP付費(fèi)支出的額度不能超過年一般性預(yù)算支出的10%，尤其是2019年財(cái)政部《關(guān)于推進(jìn)政府和社會(huì)資本合作規(guī)范發(fā)展的實(shí)施意見》要求政府付費(fèi)類項(xiàng)目不能超過財(cái)政支出的5%，否則不能新增政府付費(fèi)類項(xiàng)目。因此，純政府付費(fèi)PPP支出和政府支出增長率就成了關(guān)鍵因素。因?yàn)橄嚓P(guān)財(cái)政支出數(shù)據(jù)均為公開數(shù)據(jù)，社會(huì)資本方應(yīng)在現(xiàn)有數(shù)據(jù)基礎(chǔ)上，根據(jù)前五年增長率的均值合理測算一般性預(yù)算支出增長率和項(xiàng)目合作期的政府預(yù)算支出額。

已經(jīng)進(jìn)入執(zhí)行階段和實(shí)質(zhì)采購階段的PPP項(xiàng)目每年總的支出總額應(yīng)合并計(jì)算，合并數(shù)不能超過每年一般性預(yù)算支出的10%。如果是地級(jí)市市本級(jí)項(xiàng)目，市本級(jí)和全市的PPP項(xiàng)目每年總的付費(fèi)支出均不應(yīng)超過每年一般性預(yù)算支出的10%。如果是區(qū)縣級(jí)項(xiàng)目，需調(diào)查該區(qū)縣上級(jí)政府的PPP支出額度，如果上級(jí)財(cái)政PPP支出規(guī)模過大，本區(qū)縣的PPP項(xiàng)目開展可能會(huì)受到上級(jí)財(cái)政支出空間的影響而暫停。

另外需要關(guān)注的是如果政府一般性預(yù)算支出規(guī)模大幅度高于一般性預(yù)算收入，則當(dāng)?shù)刎?cái)政對(duì)上級(jí)轉(zhuǎn)移支付的依賴度較大，財(cái)政支出的穩(wěn)定性較差，社會(huì)資本方應(yīng)將這一因素進(jìn)行充分考慮。

1.3 債務(wù)情況

目前國家嚴(yán)控地方政府債務(wù)，地方政府開展PPP項(xiàng)目會(huì)增加政府支出規(guī)模，增加的支出很可能會(huì)間接引起政府債務(wù)規(guī)模的增長。政府債務(wù)過高，需要償還的剛性支出越多，每年可用于PPP還款支出的規(guī)模就越小，對(duì)社會(huì)資本方來說償付風(fēng)險(xiǎn)就越高，因此投資政府付費(fèi)類PPP項(xiàng)目尤其要關(guān)注政府債務(wù)情況。債務(wù)率、負(fù)債率和償債率是作為政府債務(wù)規(guī)模大小的主要參考依據(jù)，一般來說，債務(wù)率（政府當(dāng)年債務(wù)余額/政府當(dāng)年可用財(cái)力）不應(yīng)超過80%;負(fù)債率（政府當(dāng)年債務(wù)余額/GDP）不應(yīng)超過30%;償債率（政府當(dāng)年債務(wù)還本付息額/政府可用財(cái)力）不應(yīng)超過100%。對(duì)于政府付費(fèi)類PPP項(xiàng)目，如果相應(yīng)的三個(gè)債務(wù)比率超標(biāo)，對(duì)于社會(huì)資本方和PPP項(xiàng)目公司來說還款來源的可靠性將大幅度下降，融資金融機(jī)構(gòu)很可能會(huì)要求社會(huì)資本方提供增信。對(duì)于無法對(duì)PPP項(xiàng)目融資提供增信的社會(huì)資本方，在投資政府付費(fèi)類PPP項(xiàng)目前更應(yīng)該對(duì)當(dāng)?shù)卣畟鶆?wù)情況認(rèn)真調(diào)查，避免出現(xiàn)銀行要求擔(dān)保增信才能融資審批，而無法提供增信條件從而導(dǎo)致融資無法落實(shí)的情況。

政府收入、支出和負(fù)債情況按政府信息公開要求當(dāng)?shù)卣蜇?cái)政局網(wǎng)站上近幾年財(cái)政收支預(yù)決算數(shù)據(jù)應(yīng)有公開信息可查，如果沒有相關(guān)信息則當(dāng)?shù)卣\(yùn)作的規(guī)范性和透明度較低，社會(huì)資本方更需進(jìn)一步調(diào)查了解，一般來講公開的數(shù)據(jù)是要接受社會(huì)各方面監(jiān)督的，相應(yīng)的真實(shí)性和可靠性較高。

2? 政府信用情況

政府信用情況包括兩方面，一方面是政府有償付能力，社會(huì)資本方可以從調(diào)查了解到的政府財(cái)政信息來獲取，另一方面是政府有償付信用。調(diào)查政府信用情況主要是了解政府及相關(guān)平臺(tái)公司履約情況和信譽(yù)口碑，例如政府建設(shè)項(xiàng)目是否根據(jù)合同約定按時(shí)、足額付款;有無拖欠公務(wù)員工資情況以及該政府是否在失信被執(zhí)行人名單等信息。政府和平臺(tái)公司履約情況越好則信用度越高，按期向項(xiàng)目公司支付費(fèi)用的可靠性越高，反之則越差。了解政府信用情況的渠道包括可以通過當(dāng)?shù)卣脚_(tái)公司發(fā)行相關(guān)證券獲得公開的履約信息;通過法院網(wǎng)站查詢;通過當(dāng)?shù)氐你y行了解政府信用情況，因?yàn)楫?dāng)?shù)劂y行與政府及平臺(tái)公司合作時(shí)間長，信息的了解比社會(huì)資本方更充分，就項(xiàng)目融資來說，如果當(dāng)?shù)劂y行積極介入，則證明銀行認(rèn)可當(dāng)?shù)卣庞?。如果?dāng)?shù)劂y行有更多的增信要求則說明銀行對(duì)政府的支付能力或信用有一定的質(zhì)疑，在項(xiàng)目前期調(diào)研與銀行溝通落實(shí)融資條件中出現(xiàn)這種情況則需要謹(jǐn)慎對(duì)待。

社會(huì)資本方應(yīng)該思考一個(gè)問題，如果政府連直接投資的項(xiàng)目以及公務(wù)員工資都可以拖欠，進(jìn)入項(xiàng)目運(yùn)營期的付款能否保證、如何保證？

3? 經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況

除了以上政府收入、支出和負(fù)債情況和信用情況外，當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展情況也是投資方與金融機(jī)構(gòu)持續(xù)關(guān)注的指標(biāo)，如GDP總量、GDP增長率、經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、總?cè)丝跀?shù)、人口增長率、招商引資情況以及居民人均收入情況等方面，因?yàn)檫@些信息涉及到當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)狀、政府財(cái)源的穩(wěn)定性和經(jīng)濟(jì)增長潛力。人口規(guī)模越大，居民收入越高，則消費(fèi)需求、消費(fèi)潛力越大，通過消費(fèi)所產(chǎn)生的稅收就越多。當(dāng)?shù)卣猩糖闆r好，很多企業(yè)來當(dāng)?shù)卦O(shè)立公司進(jìn)行生產(chǎn)經(jīng)營、雇傭工人，也可以提高當(dāng)?shù)厝罕姷氖杖牒驼亩愂?。如果一個(gè)地方GDP增長緩慢，人口流出態(tài)勢明顯，政府財(cái)政收入增長就不會(huì)有穩(wěn)定的基礎(chǔ)，在財(cái)政支出剛性的前提下，政府每年實(shí)際用于支付PPP項(xiàng)目的資金就會(huì)越少，社會(huì)資本方和項(xiàng)目公司的權(quán)益就會(huì)成為空中樓閣。

因此，社會(huì)資本方在營銷PPP項(xiàng)目前，尤其是拓展政府付費(fèi)類項(xiàng)目，一定要提前了解以上三方面信息，盡可能避免信息了解的不充分性而影響自身利益的實(shí)現(xiàn)。

4? 結(jié)束語

社會(huì)資本方在投資PPP項(xiàng)目的關(guān)注重點(diǎn)是在建設(shè)期獲得高額的建設(shè)工程利潤，并不看重運(yùn)營期的投資回報(bào)，在營銷PPP項(xiàng)目階段主要是獲取項(xiàng)目、投標(biāo)、中標(biāo)以及簽署PPP合同、施工合同等工作，對(duì)于PPP項(xiàng)目的合規(guī)性、還款來源是否穩(wěn)定、明確并不重視，但項(xiàng)目公司成立后，是否能夠提供項(xiàng)目融資合規(guī)性和還款來源是金融機(jī)構(gòu)最為看重的兩方面，合規(guī)性是融資落實(shí)的前提，還款來源是根本，尤其是還款來源的不明確不能讓金融機(jī)構(gòu)有足夠的信心為項(xiàng)目提供融資，這就是造成PPP項(xiàng)目融資難的根本原因。融資無法落實(shí)，工程建設(shè)就無法順利進(jìn)行，也就沒有工程產(chǎn)值和工程利潤，更會(huì)影響企業(yè)和政府的合作。這兩年大規(guī)模投資PPP項(xiàng)目的各類園林、環(huán)保公司資金鏈極度緊張進(jìn)而影響企業(yè)正常運(yùn)營，這里的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)社會(huì)資本方必須重視起來。PPP項(xiàng)目是一項(xiàng)長期投資，回報(bào)時(shí)間長，社會(huì)資本方更應(yīng)該對(duì)項(xiàng)目的還款來源認(rèn)真調(diào)查、分析做出理性判斷，不能為了短期利益而影響企業(yè)長遠(yuǎn)發(fā)展的基礎(chǔ)。

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