貧困治理與縣級(jí)財(cái)政統(tǒng)籌

林輝煌

(華南理工大學(xué) 公共政策研究院， 廣東 廣州 510640)

一、問(wèn)題的提出

近年來(lái)，中央政府不斷強(qiáng)調(diào)貧困治理的重要性，各級(jí)政府投入的扶貧資源與日俱增。從實(shí)踐效果看，扶貧資源的使用經(jīng)常陷于低效或無(wú)效，一個(gè)重要的原因是這些資源由多部門(mén)進(jìn)行管理而呈現(xiàn)碎片化的格局[1]。扶貧資源或者以專項(xiàng)資金的形式通過(guò)部門(mén)下放，或者由扶貧單位直接帶到貧困村，縣政府幾乎無(wú)法對(duì)這些分散的扶貧資源進(jìn)行統(tǒng)籌配置。扶貧資源的碎片化主要體現(xiàn)為以孤立的村莊為單位進(jìn)行資源輸入和貧困治理，最終導(dǎo)致脫貧缺乏可持續(xù)動(dòng)力[2]。如何強(qiáng)化縣級(jí)財(cái)政統(tǒng)籌能力，提升貧困治理的有效性，是本文研究的核心議題。

統(tǒng)籌能力是貧困治理的關(guān)鍵要素之一。既有的研究往往以收入來(lái)界定貧困，并以收入是否超越特定水平作為脫貧與否的標(biāo)準(zhǔn)(1)斯密從財(cái)富多寡的角度來(lái)闡述“貧”與“富”，以勞動(dòng)價(jià)值論來(lái)論述財(cái)富的價(jià)值或商品交換價(jià)值，從而將“富”與“貧”定義為擁有支配或購(gòu)買(mǎi)勞動(dòng)的多與寡。(亞當(dāng)·斯密.國(guó)民財(cái)富的性質(zhì)和原因研究：上卷[M].北京：商務(wù)印書(shū)館，1972：26.)李嘉圖認(rèn)為，財(cái)富是指生產(chǎn)出的商品或物品，評(píng)價(jià)財(cái)富的多寡或窮與富的尺度，是商品或物品數(shù)量，即使用價(jià)值的多寡，而不是勞動(dòng)價(jià)值的多寡。(施錦芳.國(guó)際社會(huì)的貧困理論與減貧戰(zhàn)略研究[J].財(cái)經(jīng)問(wèn)題研究，2010(3)：113-120.)布思(Charles Booth)對(duì)貧困的定義是基于對(duì)生活必需品的需要來(lái)闡釋，指那些沒(méi)有能力去支付“生活必需品”的人的生活狀態(tài)。(張明龍，池澤新.貧困研究概況與述評(píng)[J].經(jīng)濟(jì)研究導(dǎo)刊，2015(8)：4-6.)朗特里(Seebohm Rowntree)則首次提出了貧困線的概念，他將貧困定義為：“家庭總收入不足以支付僅僅維持家庭成員生理正常功能所需的最低量生活必需品開(kāi)支”，根據(jù)最低生活必需品的數(shù)量及其價(jià)格，得出劃分貧困家庭的收入標(biāo)準(zhǔn)，即貧困線。(西博姆·朗特里.貧乏研究[M].長(zhǎng)澤弘毅，譯.東京：株式會(huì)社千城，1975：1-2.)。然而，收入提升可能只是暫時(shí)性的，如果貧困人口的內(nèi)在能力沒(méi)有獲得提升，在市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)和生活風(fēng)險(xiǎn)的沖擊下，很容易再次陷于貧困之中(2)阿瑪?shù)賮啞どJ(rèn)為，貧困最終并不是收入問(wèn)題，而是無(wú)法獲得某些最低限度需要的能力問(wèn)題。(阿瑪?shù)賮啞ど?貧困與饑荒[M].王宇，王文玉，譯.北京：商務(wù)印書(shū)館，2001.阿馬蒂亞·森.以自由看待發(fā)展[M].北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2002.)。換言之，“能力的脫貧”才是貧困治理的根本。事實(shí)上，個(gè)體內(nèi)在能力的貧困，往往是家庭能力、社區(qū)能力和國(guó)家能力3個(gè)層面的匱乏共同造成的；因此，貧困的治理需要同時(shí)提升這3個(gè)方面的能力，包括更多地采用面向家庭的扶貧政策、更有效的社區(qū)參與以及給地方政府提供更公平和充分的資源配置。事實(shí)上，統(tǒng)籌能力是貧困治理中最為重要的國(guó)家能力之一(另外3種主要的國(guó)家能力是滲透能力、動(dòng)員能力和治理能力)。

貧困治理中的統(tǒng)籌能力主要測(cè)度的是政府進(jìn)行扶貧資源整合的水平。容易與這個(gè)概念混淆的是另外一種國(guó)家能力——?jiǎng)訂T能力。動(dòng)員能力要解決的是資源增量的問(wèn)題，通過(guò)對(duì)官僚體系內(nèi)部和官僚體系外部的發(fā)動(dòng)，動(dòng)員者希望實(shí)現(xiàn)可配置資源從無(wú)到有、從少到多的目標(biāo)。而統(tǒng)籌能力要解決的則是資源存量的問(wèn)題，通過(guò)對(duì)各種既有的分散資源的整合，統(tǒng)籌者希望實(shí)現(xiàn)對(duì)既有資源的優(yōu)化配置。

財(cái)政統(tǒng)籌是統(tǒng)籌能力體系中最關(guān)鍵的組成部分。在各種扶貧資源中，財(cái)政經(jīng)費(fèi)最為重要；政府對(duì)扶貧資源的統(tǒng)籌，主要就體現(xiàn)在財(cái)政統(tǒng)籌上。對(duì)于地方政府而言，扶貧經(jīng)費(fèi)的來(lái)源大致有3種：(1)縱向的轉(zhuǎn)移支付(可以把上級(jí)扶貧單位直接投入到貧困村的經(jīng)費(fèi)，也視為一種縱向的轉(zhuǎn)移支付，雖然是非制度化的)。(2)橫向的轉(zhuǎn)移支付(典型的例子是對(duì)口幫扶)。(3)來(lái)自社會(huì)的捐贈(zèng)。地方政府對(duì)這些不同來(lái)源的經(jīng)費(fèi)的整合水平，就是財(cái)政統(tǒng)籌能力的體現(xiàn)。人力統(tǒng)籌和政策統(tǒng)籌是另外兩項(xiàng)重要的統(tǒng)籌能力，前者是政府對(duì)各種人力資源的整合利用，后者是政府對(duì)各種政策制度的整合優(yōu)化，這兩項(xiàng)能力的實(shí)現(xiàn)往往都需要建立在充分的財(cái)政統(tǒng)籌能力基礎(chǔ)之上。

根據(jù)統(tǒng)籌層級(jí)的不同，財(cái)政統(tǒng)籌可以分為鎮(zhèn)級(jí)統(tǒng)籌、縣級(jí)統(tǒng)籌、市級(jí)統(tǒng)籌、省級(jí)統(tǒng)籌和中央統(tǒng)籌。一般認(rèn)為，統(tǒng)籌層級(jí)越高，資源配置的有效性和公平性則越高。理由很容易理解，統(tǒng)籌層級(jí)越高，可供政府統(tǒng)籌的財(cái)政資源越多，政府就有更大的能力去平衡不同區(qū)域和不同人群的利益。但是資源的有效統(tǒng)籌需要準(zhǔn)確回應(yīng)社會(huì)的真實(shí)需求，從這個(gè)角度看，層級(jí)越低的政府對(duì)社會(huì)需求信息的掌握越全面，而層級(jí)越高的政府更容易因?yàn)樾畔⒉粚?duì)稱而偏離真實(shí)的社會(huì)需求。由此可見(jiàn)，并非統(tǒng)籌層級(jí)越高，資源配置的效果越好，政府需要在統(tǒng)籌層級(jí)和有效回應(yīng)社會(huì)需求之間找到一個(gè)平衡點(diǎn)。一般來(lái)說(shuō)，如果擬統(tǒng)籌的事項(xiàng)所涉及的社會(huì)需求信息比較簡(jiǎn)單，則統(tǒng)籌層級(jí)越高，資源配置的效果越好；如果擬統(tǒng)籌的事項(xiàng)所涉及的社會(huì)需求信息相對(duì)復(fù)雜，為確保財(cái)政資源與社會(huì)需求的有效對(duì)接，則統(tǒng)籌層級(jí)不宜過(guò)高。

圍繞“貧困的能力結(jié)構(gòu)”理論，本文將深入探討財(cái)政統(tǒng)籌能力與貧困治理的內(nèi)在關(guān)聯(lián)。首先需要呈現(xiàn)的是當(dāng)前政府對(duì)扶貧資源統(tǒng)籌能力不足所造成的碎片化格局及其對(duì)于貧困治理的不利影響；在此基礎(chǔ)上，本文將分別從條塊關(guān)系和轉(zhuǎn)移支付入手對(duì)上述問(wèn)題的形成做出政治學(xué)和財(cái)政學(xué)的解釋；在原因分析之后，本文將解釋為什么貧困治理的有效性取決于財(cái)政統(tǒng)籌能力，尤其是縣級(jí)層面的統(tǒng)籌，并嘗試說(shuō)明進(jìn)行縣級(jí)財(cái)政統(tǒng)籌所面臨的挑戰(zhàn)；文章的最后將討論對(duì)扶貧資源進(jìn)行縣級(jí)財(cái)政統(tǒng)籌的可行方案。

二、碎片化的扶貧資源

整體上講，扶貧資源主要有三大來(lái)源，一是政府，二是企業(yè)，三是社會(huì)。來(lái)自企業(yè)和社會(huì)的扶貧資源因?yàn)橹黧w的多元，天然地呈現(xiàn)出分散化的特征。來(lái)自政府的扶貧資源主要有兩種形式，一是專項(xiàng)扶貧經(jīng)費(fèi)，二是各部門(mén)自籌的扶貧經(jīng)費(fèi)。專項(xiàng)扶貧工作主要由國(guó)務(wù)院扶貧辦系統(tǒng)負(fù)責(zé)，以整村推進(jìn)為主體、產(chǎn)業(yè)扶貧和勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移為兩翼共同促進(jìn)農(nóng)村的發(fā)展；各部門(mén)的扶貧包括“行業(yè)扶貧”和“對(duì)口幫扶”，行業(yè)扶貧是指扶貧辦系統(tǒng)之外的政府職能部門(mén)所開(kāi)展的扶貧工作，該工作一般會(huì)列入各部門(mén)的年度計(jì)劃，甚至成為部門(mén)績(jī)效考核的指標(biāo)之一，而對(duì)口幫扶是指各類機(jī)構(gòu)或東部發(fā)達(dá)地區(qū)“一對(duì)一”幫扶特定的貧困地區(qū)使其脫貧的扶貧方式[3]。行業(yè)扶貧和對(duì)口幫扶因?yàn)椴块T(mén)眾多而使得扶貧資源也具有分散化的特征。當(dāng)然，源頭上的分散化并不必然導(dǎo)致扶貧資源在使用上的碎片化，只要有合理的統(tǒng)籌制度，分散的扶貧資源也可以統(tǒng)一使用。

從縣級(jí)層面看，能夠由其進(jìn)行統(tǒng)籌的扶貧資金并不多。社會(huì)扶貧資金，主要以個(gè)人捐贈(zèng)為主，這些資金往往都設(shè)定了明確的使用去向，政府沒(méi)有權(quán)限進(jìn)行統(tǒng)籌。來(lái)自企業(yè)的扶貧資金，主要有3種使用形式：(1)企業(yè)作為對(duì)口幫扶的主體，扶貧資金直接投向幫扶的村莊，這里主要涉及的是國(guó)有企業(yè)；(2)企業(yè)作為政府部門(mén)的動(dòng)員對(duì)象，支援相關(guān)部門(mén)的扶貧工作，這種情況下，企業(yè)的扶貧資金也會(huì)直接(或者通過(guò)其所支援的政府部門(mén))投向特定的村莊；(3)企業(yè)作為捐贈(zèng)主體參與扶貧，其資金使用模式與社會(huì)扶貧資金雷同。政府的扶貧資金可以分為兩大類：(1)屬于行業(yè)扶貧和對(duì)口幫扶的資金，這些資金由政府部門(mén)自己籌集，并且直接投向自己所幫扶的村莊；(2)屬于扶貧辦系統(tǒng)的專項(xiàng)扶貧資金，這部分資金最終由縣級(jí)政府統(tǒng)籌用于扶貧事業(yè)之中。由此可見(jiàn)，能夠由縣級(jí)統(tǒng)籌使用的扶貧資金只有來(lái)自扶貧辦系統(tǒng)的專項(xiàng)資金(3)2014年之后，根據(jù)國(guó)務(wù)院扶貧開(kāi)發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組的決定，將扶貧資金項(xiàng)目審批管理權(quán)限下放到縣，省級(jí)不再具體管理扶貧資金項(xiàng)目的審批權(quán)；到2016年，可能有90%左右資金規(guī)模的審批權(quán)限會(huì)下放到縣。，其他的扶貧資金都是直接從扶貧主體到扶貧村莊，即使經(jīng)過(guò)縣級(jí)財(cái)政系統(tǒng)，也只是形式意義上的。以筆者調(diào)研的L縣為例，第一輪扶貧(2009—2012)中的財(cái)政專項(xiàng)資金只占總額的32%，第二輪扶貧(2013—2015)中的財(cái)政專項(xiàng)資金只占總額的33%(見(jiàn)表1)。

表1 L縣扶貧資金統(tǒng)計(jì) 萬(wàn)元

扶貧資源的碎片化，在很大程度上弱化了扶貧的效果，具體表現(xiàn)在4個(gè)方面。

第一，扶貧產(chǎn)業(yè)不具規(guī)模，無(wú)法建立扶貧的長(zhǎng)效機(jī)制。由于扶貧資源散落在各個(gè)扶貧機(jī)構(gòu)中，相互之間缺乏合作與整合，結(jié)果導(dǎo)致“一村一產(chǎn)業(yè)”甚至“一村多產(chǎn)業(yè)”的情況。這種“產(chǎn)業(yè)孤島”的格局很難充分發(fā)揮資源集聚的規(guī)模效應(yīng)[4]，而且容易造成扶貧產(chǎn)業(yè)缺乏生命力，使貧困村的脫貧不具備可持續(xù)發(fā)展的動(dòng)力[2]。以下是L縣縣委書(shū)記對(duì)扶貧產(chǎn)業(yè)失敗原因的分析：

從我們第一輪(扶貧)的那么多企業(yè)、第二輪(扶貧)那么多項(xiàng)目來(lái)看，為什么都死掉了呢？實(shí)際上，最大的問(wèn)題，就是我們扶貧的落腳點(diǎn)，是以村為單位的。各個(gè)幫扶單位，我只關(guān)注這個(gè)村，我就不去考慮別的?？h政府在這個(gè)問(wèn)題上呢，是沒(méi)有能力整合各單位之間的(資源)，比方說(shuō)(把扶貧資源)投在一個(gè)產(chǎn)業(yè)上。之前我也建議過(guò)，能不能根據(jù)我們?cè)瓉?lái)情況，我們都統(tǒng)一來(lái)做一個(gè)項(xiàng)目，就是各個(gè)扶貧村有條件的，不是說(shuō)全部吧，有條件的都統(tǒng)一來(lái)做一個(gè)項(xiàng)目，不就有規(guī)模了嗎？第一，我們以村為單位很小，第二呢，我們星星點(diǎn)點(diǎn)地做，過(guò)散，所投的錢(qián)都投下去了，那個(gè)村3年內(nèi)是脫貧了，其實(shí)也做了很大量的工作，但是從長(zhǎng)效來(lái)看呢，這種投資過(guò)散。過(guò)散也會(huì)形成不良后果，也形成不了產(chǎn)業(yè)，那它的生命力自然就不強(qiáng)……

——L縣縣委書(shū)記訪談資料

2016年5月23日

第二，扶貧資源浪費(fèi)和不足并存，資源配置不均衡。因?yàn)樨毨Т宓慕ㄔO(shè)資金主要來(lái)源于幫扶單位的籌資，因此，貧困村的脫貧情況直接取決于幫扶單位的資金籌集能力。有些幫扶單位籌資能力極強(qiáng)，在3年的扶貧周期內(nèi)為所幫扶村莊帶來(lái)上千萬(wàn)元的資金，整個(gè)村莊被翻新了幾輪，農(nóng)戶都住上了精裝修的洋樓。而那些籌資能力弱的扶貧單位，能夠給貧困村帶來(lái)的資源極其有限，對(duì)貧困戶的生活和生產(chǎn)幾乎沒(méi)有產(chǎn)生什么影響。從整個(gè)縣域來(lái)看，雖然扶貧資源不少，但是資源配置極不均衡，結(jié)果在不同的貧困村之間又形成了新的貧富分化，減損了精準(zhǔn)扶貧的政策效果。

第三，扶貧資源難以有效對(duì)接社會(huì)需求。扶貧資源能否發(fā)揮作用，關(guān)鍵是看這些資源能否有效對(duì)接社會(huì)需求。如果自上而下的扶貧資源背離農(nóng)戶的真實(shí)需求，那么扶貧資源再多也無(wú)濟(jì)于事。由于當(dāng)前扶貧資源的項(xiàng)目化和碎片化，容易造成扶貧項(xiàng)目的規(guī)模偏好和實(shí)力偏好，很多貧困村只得到了極少的資源，甚至因?yàn)闆](méi)有能力實(shí)現(xiàn)資金配套而難以分享扶貧項(xiàng)目[5-6]，從而導(dǎo)致貧困村和貧困戶的發(fā)展需求根本無(wú)法得到滿足。換言之，這些村莊的社會(huì)需求并未在扶貧資源的分配中得到表達(dá)。實(shí)踐證明，分權(quán)化的資源配置方式很容易使項(xiàng)目資源被村莊中的精英階層或其他強(qiáng)勢(shì)利益集團(tuán)所控制，導(dǎo)致扶貧資源與社會(huì)需求對(duì)接錯(cuò)位[7]。研究表明，扶貧項(xiàng)目對(duì)貧困群體的覆蓋率只有16%，而對(duì)中等戶與富裕戶的覆蓋率則分別為51%和33%[1]。另外，即使對(duì)于那些得到海量資源的貧困村，其發(fā)展需求往往也很難在村莊層面實(shí)現(xiàn)對(duì)接，因?yàn)榇迩f發(fā)展所需要的不僅僅是資金，還需要其他配套政策的支持。比如產(chǎn)業(yè)發(fā)展所需要的區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及和外部市場(chǎng)的對(duì)接，比如人力資本發(fā)展所需要的教育資源和醫(yī)療資源的優(yōu)化配置，這些發(fā)展需求只有在更高的政府層級(jí)才可能實(shí)現(xiàn)對(duì)接。

第四，扶貧資源的使用難以得到有效監(jiān)督。因?yàn)榉鲐氋Y源的碎片化，只有各扶貧單位才知曉這些資源的數(shù)量、結(jié)構(gòu)、具體使用去向及使用效果。雖然這些扶貧單位被要求將上述信息匯總到扶貧辦，但是并非每個(gè)部門(mén)都會(huì)積極如實(shí)上報(bào)。各部門(mén)缺乏有效的溝通和協(xié)調(diào)機(jī)制，在資金管理和使用上往往從本部門(mén)的利益出發(fā)制定相應(yīng)的管理規(guī)定和程序，造成扶貧資金管理上的混亂，也給扶貧資金的監(jiān)測(cè)工作帶來(lái)很多不便[1]。面對(duì)這些分散在各個(gè)部門(mén)、各個(gè)村莊的扶貧資源，扶貧辦或其他政府部門(mén)既沒(méi)有統(tǒng)籌能力，也很難有督促和監(jiān)管的能力[8]。

三、“條條主義”的興起與財(cái)政再分配

扶貧資源之所以碎片化，與條塊關(guān)系中的“條條主義”密切相關(guān)；隨著“條條主義”的興起，財(cái)政資源的籌集、發(fā)放和使用越來(lái)越多地依靠縱向的部門(mén)體系來(lái)完成，這正是扶貧資源碎片化的內(nèi)在原因。而“條條主義”的興起，則是財(cái)政再分配體制變革的結(jié)果。

條塊關(guān)系是指行政部門(mén)與上下級(jí)部門(mén)的關(guān)系以及與同級(jí)政府的關(guān)系，它用來(lái)描述政府縱向關(guān)系(“條條”)和橫向關(guān)系(“塊塊”)之間的互動(dòng)機(jī)制(4)條塊結(jié)構(gòu)是我國(guó)政府行政體系的基本結(jié)構(gòu)。“條條”指的是從中央到地方各級(jí)政府業(yè)務(wù)內(nèi)容性質(zhì)相同的職能部門(mén)縱向體系，“塊塊”指的是由不同職能部門(mén)組合而成的各個(gè)層級(jí)政府的橫向體系。(馬力宏.論政府管理中的條塊關(guān)系[J].政治學(xué)研究，1998(4)：68-74.)。以縣扶貧辦為例，它一方面屬于自上而下的扶貧系統(tǒng)的一部分，要接受上級(jí)扶貧辦的領(lǐng)導(dǎo)，另一方面它也屬于縣政府的一部分，要接受縣政府的領(lǐng)導(dǎo)。某種程度上講，條塊關(guān)系要處理的主要就是部門(mén)的雙重領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系。

大致而言，條塊關(guān)系主要呈現(xiàn)2種模式。(1)是橫向主導(dǎo)的條塊關(guān)系，即行政部門(mén)主要由本級(jí)政府領(lǐng)導(dǎo)，本級(jí)政府為其提供編制、經(jīng)費(fèi)等主要資源，而上級(jí)部門(mén)主要進(jìn)行業(yè)務(wù)指導(dǎo)和象征性的領(lǐng)導(dǎo)。第二種模式是縱向主導(dǎo)的條塊關(guān)系，即行政部門(mén)主要由上級(jí)部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)，上級(jí)部門(mén)為其提供經(jīng)費(fèi)并且在人事任命上享有較大的話語(yǔ)權(quán)，而本級(jí)政府的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)限則受到嚴(yán)格限制。近年來(lái)，條塊關(guān)系的變遷趨勢(shì)主要表現(xiàn)為“條條主義”的興起，縱向關(guān)系正在逐漸強(qiáng)化，尤其是在經(jīng)費(fèi)配置上[9]。

“條條主義”的興起，首要的動(dòng)力來(lái)源于行政部門(mén)對(duì)專業(yè)化的追求。根據(jù)韋伯的理論，行政部門(mén)的科層化是現(xiàn)代社會(huì)理性化的內(nèi)在要求[10]。相較于本級(jí)政府的領(lǐng)導(dǎo)，屬于同一系統(tǒng)的上級(jí)部門(mén)能夠在工作業(yè)務(wù)上提供更專業(yè)的指導(dǎo)。而工作的專業(yè)化被認(rèn)為是政府提高辦事效率，從而更好服務(wù)民眾的關(guān)鍵要素。正因如此，行政改革將治理資源越來(lái)越多地交由“條條”來(lái)進(jìn)行配置。

在橫向主導(dǎo)的條塊關(guān)系中，地方政府具有較大的行政自主性。充分的行政自主能夠激發(fā)地方政府進(jìn)行社會(huì)治理和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的積極性，在某種程度上這被認(rèn)為是中國(guó)得以迅速發(fā)展的重要原因。然而，地方政府的自主性也很容易因?yàn)槭Э囟鴮?dǎo)致治理合法性的流失。20世紀(jì)90年代中后期農(nóng)村基層的各種治理亂象和干群沖突，從一定意義上講正是“塊塊主義”盛行導(dǎo)致權(quán)力失控的后果[11]。正是在這樣的背景下，中國(guó)啟動(dòng)了持續(xù)至今的行政體制改革，其中一項(xiàng)重要的內(nèi)容就是弱化“塊塊”的自主性，同時(shí)加強(qiáng)“條條的監(jiān)管”，從而實(shí)現(xiàn)對(duì)地方政府的權(quán)力“規(guī)訓(xùn)”。

隨著“條條主義”的興起，扶貧資源的籌集和使用越來(lái)越多地依托于行政部門(mén)的垂直系統(tǒng)。此前的政府扶貧，雖然上級(jí)政府也會(huì)進(jìn)行資源投入，但是扶貧工作主要還是依托地方政府；然而地方政府往往自身財(cái)力堪憂，很難拿出更多的資源用于扶貧。近年來(lái)，自上而下的專項(xiàng)扶貧資金和行業(yè)扶貧資金越來(lái)越多，“八七扶貧攻堅(jiān)計(jì)劃”實(shí)施的7年間(1994—2000)，中央累計(jì)投入扶貧資金1 240億元，而2015年一年單單是中央的綜合扶貧投入就接近5 000億元。這些資金都是通過(guò)特定的部門(mén)渠道進(jìn)行配置的，并且都設(shè)定了具體的使用目的。換言之，當(dāng)前的扶貧資源主要都分散在不同的部門(mén)體系之中，這是扶貧資源碎片化的一個(gè)重要原因。

扶貧資源的“條條主義”還有一種特殊的表現(xiàn)形式，即幫扶部門(mén)直接將籌集到的資金投放到所幫扶的貧困村。之所以特殊，是因?yàn)檫@種資源配置甚至不用經(jīng)過(guò)被扶貧地區(qū)的財(cái)政部門(mén)。從部門(mén)到村莊的扶貧資源配置模式彰顯了“條條主義”的徹底性，地方政府幾乎沒(méi)有進(jìn)行資源整合的機(jī)會(huì)。結(jié)果，扶貧資源的碎片化被進(jìn)一步強(qiáng)化了。

“條條主義”的興起，實(shí)際上是自上而下的財(cái)政再分配能力不斷強(qiáng)化的結(jié)果。隨著中央掌握的財(cái)政資源逐漸增多，其進(jìn)行財(cái)政再分配的能力不斷加強(qiáng)，尤其是當(dāng)這些再分配的資源主要通過(guò)部門(mén)的垂直系統(tǒng)下?lián)軙r(shí)，“條條”的控制能力也隨之強(qiáng)化。從財(cái)政再分配的角度看，專項(xiàng)扶貧資金可視為制度化的轉(zhuǎn)移支付，而對(duì)口扶貧資金則是一種特殊的非制度化的轉(zhuǎn)移支付(從部門(mén)到村莊)。由于這些轉(zhuǎn)移支付是以項(xiàng)目化的形式通過(guò)“條條”的系統(tǒng)劃撥下來(lái)，地方政府尤其是縣級(jí)政府無(wú)法進(jìn)行統(tǒng)籌，特別是針對(duì)對(duì)口扶貧資金(5)現(xiàn)在也有些省份會(huì)要求對(duì)口幫扶單位要提供部分扶貧資金給被幫扶政府進(jìn)行統(tǒng)籌。比如廣東省要求珠三角6個(gè)市要對(duì)口幫扶粵東西北12個(gè)市，并且提供部分資金給被幫扶市統(tǒng)籌安排。當(dāng)然，幫扶單位需要派出工作組到被幫扶市的縣，督促檢查幫扶措施和資金落實(shí)情況。(胡春華.在全省扶貧開(kāi)發(fā)工作會(huì)議上的講話[J].廣東調(diào)研，2016(4)：4-6.)。

轉(zhuǎn)移支付以及“條條”的控制能力之所以得到強(qiáng)化，其基礎(chǔ)在于分稅制改革。為了克服中央財(cái)政收入比例過(guò)低以及由此導(dǎo)致的中央宏觀調(diào)控能力不足的問(wèn)題，中國(guó)在1994年開(kāi)展了分稅制改革，大大提升了中央的財(cái)政分享比例。隨著中央財(cái)政能力的加強(qiáng)，國(guó)家統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展的能力也有很大的提升，一個(gè)重要的舉措就是通過(guò)更多的轉(zhuǎn)移支付來(lái)支持欠發(fā)達(dá)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。1995年國(guó)家出臺(tái)一般性轉(zhuǎn)移支付制度(當(dāng)時(shí)稱為過(guò)渡期轉(zhuǎn)移支付)，2000年前后還出臺(tái)了民族地區(qū)轉(zhuǎn)移支付、調(diào)整工資轉(zhuǎn)移支付、農(nóng)村稅費(fèi)改革轉(zhuǎn)移支付等。從廣泛意義上講，針對(duì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付資金實(shí)際上也是“扶貧資金”，因?yàn)榻^大多數(shù)的轉(zhuǎn)移支付主要是針對(duì)中西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)[12]。從另一方面說(shuō)，分稅制改革也導(dǎo)致地方政府越來(lái)越依賴中央的轉(zhuǎn)移支付(6)財(cái)政轉(zhuǎn)移對(duì)貧困縣可能具有負(fù)面的影響，會(huì)降低其征收自身財(cái)政收入的積極性，從而導(dǎo)致財(cái)政扶貧的效率損失。(唐善永，李丹.政府間轉(zhuǎn)移支付可能誘導(dǎo)民族扶貧縣財(cái)政收入負(fù)面激勵(lì)——來(lái)自241個(gè)民族扶貧縣的數(shù)據(jù)驗(yàn)證[J]. 現(xiàn)代財(cái)經(jīng)，2014(3)：44-54. 賴玥，成天柱.財(cái)政扶貧的效率損失——基于財(cái)政激勵(lì)視角的縣級(jí)面板數(shù)據(jù)分析[J].經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，2014(5)：33-37.)也許這樣的苛責(zé)有些過(guò)分，如果貧困縣的財(cái)力根本無(wú)法支撐日常的行政運(yùn)作，靠什么來(lái)拓展自身的財(cái)政收入？然而，上級(jí)政府正是基于這樣的“苛責(zé)”來(lái)設(shè)置轉(zhuǎn)移支付的激勵(lì)體制：先確定基數(shù)，再根據(jù)增量來(lái)確定獎(jiǎng)勵(lì)。貧困縣因?yàn)樨?cái)政增收的空間有限，很難通過(guò)提高增量來(lái)獲得轉(zhuǎn)移支付的獎(jiǎng)勵(lì)；這些獎(jiǎng)勵(lì)往往會(huì)由本身實(shí)力較強(qiáng)的縣拿走。，尤其是取消農(nóng)業(yè)稅費(fèi)之后的中西部縣級(jí)政府，因?yàn)樨?cái)政供養(yǎng)人員工資和津補(bǔ)貼支出壓力很大，有些縣的公務(wù)員工資都很難及時(shí)發(fā)放到位。究其原因，在于政府層級(jí)間的權(quán)責(zé)分配沒(méi)有隨著分稅制改革的推進(jìn)而做出相應(yīng)的調(diào)整，從而導(dǎo)致地方政府事權(quán)與其擁有的財(cái)政能力不相匹配，貧困縣沒(méi)有得到與主體責(zé)任相對(duì)應(yīng)的項(xiàng)目安排和資金使用自主權(quán)。

分稅制改革強(qiáng)化了自上而下的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度，而轉(zhuǎn)移支付的專項(xiàng)化強(qiáng)化了中央的財(cái)政集權(quán)，進(jìn)一步提升了“條條”的控制能力，削弱了地方政府的統(tǒng)籌能力[9]。為了確保上級(jí)轉(zhuǎn)移支付不至于被地方政府挪作他用，上級(jí)政府為多數(shù)轉(zhuǎn)移支付資金規(guī)定了具體的用途和適用范圍(7)然而，財(cái)政資金專項(xiàng)化可能會(huì)因?yàn)樯舷录?jí)信息不對(duì)稱而導(dǎo)致權(quán)力尋租和資源浪費(fèi)的問(wèn)題，參見(jiàn)文獻(xiàn)[9]。。當(dāng)?shù)胤秸@得這些轉(zhuǎn)移支付時(shí)，只能根據(jù)上級(jí)的要求來(lái)使用。由于專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付往往是通過(guò)部門(mén)的系統(tǒng)劃撥下來(lái)的，只能服務(wù)于本部門(mén)的工作職能。具體的撥付渠道可分為三類：(1)財(cái)政預(yù)算部門(mén)的專項(xiàng)撥款，由財(cái)政系統(tǒng)負(fù)責(zé)分配管理；(2)“部門(mén)資金”，即財(cái)政預(yù)算撥付給中央部委并由各部委負(fù)責(zé)行使分配權(quán)的資金；(3)財(cái)政部為一些擁有一定預(yù)算分配權(quán)的中央部門(mén)撥付專項(xiàng)資金，后者可進(jìn)行“二次分配”[13]。因此，即使資金的服務(wù)對(duì)象是大致相同的內(nèi)容，例如，涉農(nóng)轉(zhuǎn)移支付資金，往往也分散在農(nóng)業(yè)局、水利局、國(guó)土局等不同的部門(mén)，地方政府很難對(duì)其進(jìn)行有效統(tǒng)籌?？梢?jiàn)，當(dāng)前轉(zhuǎn)移支付的一個(gè)主要問(wèn)題在于一般性轉(zhuǎn)移支付比例較小，而專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目繁雜，資金分散，不利于發(fā)揮轉(zhuǎn)移支付資金的規(guī)模效益[12]。扶貧資金的使用也大致如此，定項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付比例過(guò)大，導(dǎo)致貧困縣政府公共支出決策權(quán)喪失，可能是資金使用效率損失的主要原因[14]；“打醬油的錢(qián)不能買(mǎi)醋”，項(xiàng)目安排和資金使用按照條線要求“碎片化”使用，“?？顚Ｓ谩痹谝欢ǔ潭壬现萍s了精準(zhǔn)扶貧措施的有效落地。

為了進(jìn)一步規(guī)范財(cái)政資金的使用并提升其效率，同時(shí)調(diào)動(dòng)地方開(kāi)展公共服務(wù)的積極性，轉(zhuǎn)移支付資金普遍采用項(xiàng)目制的方式進(jìn)行配置。隨著法治化、規(guī)范化、技術(shù)化的理念逐漸成為行政改革的核心議題，人們?nèi)找嫦嘈胖挥型ㄟ^(guò)一整套嚴(yán)密設(shè)計(jì)的技術(shù)系統(tǒng)，通過(guò)立項(xiàng)、申報(bào)、審核、監(jiān)管、考核、驗(yàn)收、評(píng)估和獎(jiǎng)罰等一系列理性程序，專項(xiàng)資金的“抽取”和“下放”才能獲得全社會(huì)的認(rèn)可和信任[15]。與傳統(tǒng)的財(cái)政資金撥付方式不同，項(xiàng)目制要求資金使用者按照規(guī)定的程序開(kāi)展項(xiàng)目競(jìng)爭(zhēng)，并且按照項(xiàng)目管理的方式來(lái)規(guī)范財(cái)政資金的使用；其本意在于突破“條條”和“塊塊”的官僚束縛，實(shí)現(xiàn)將國(guó)家從中央到地方的各層級(jí)關(guān)系以及社會(huì)各領(lǐng)域統(tǒng)合起來(lái)的治理模式[15]。然而，因?yàn)樨?cái)政資金主要是通過(guò)“條條”進(jìn)行配置，項(xiàng)目制的運(yùn)行通過(guò)調(diào)動(dòng)資金使用者的積極性和規(guī)范資金使用的流程，實(shí)際上進(jìn)一步強(qiáng)化了部門(mén)體系的控制能力。相反，地方政府“塊塊”的統(tǒng)籌能力則進(jìn)一步削弱。從這個(gè)意義上講，項(xiàng)目制本身就是財(cái)政資源碎片化的源頭之一[6]。另外，項(xiàng)目制也沒(méi)有很好實(shí)現(xiàn)財(cái)政資源的規(guī)范化管理，因?yàn)閳?zhí)行者與目標(biāo)制定者之間的信息不對(duì)稱，項(xiàng)目的最初目標(biāo)往往在項(xiàng)目的執(zhí)行過(guò)程中遭遇扭曲[16]，甚至出現(xiàn)專項(xiàng)資金的管理越規(guī)范，這些資金越難進(jìn)入鄉(xiāng)村社會(huì)的困境[9]。實(shí)際上，由于項(xiàng)目制“一事一議”“?？顚ｍ?xiàng)”的使用原則與地方事務(wù)難以分割的綜合性之間的矛盾[15]，以及項(xiàng)目制“規(guī)模偏好”與村莊社會(huì)分化之間的矛盾[5]，項(xiàng)目的運(yùn)行幾乎都會(huì)發(fā)生變形。

分稅制改革為中央提高宏觀調(diào)控能力奠定了財(cái)政基礎(chǔ)，通過(guò)轉(zhuǎn)移支付制度，中央希望能夠更好地實(shí)現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的平衡。實(shí)踐證明，由于專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付比例過(guò)高，以及財(cái)政資金的項(xiàng)目制運(yùn)行，最終導(dǎo)致資金使用“條條化”和碎片化的后果，這正是當(dāng)前扶貧資源所面臨的根本困境。以部門(mén)為基礎(chǔ)，通過(guò)項(xiàng)目管理的方式來(lái)配置財(cái)政資源，體現(xiàn)了行政科學(xué)化、理性化和法治化的發(fā)展趨勢(shì)。然而，如果缺乏必要的行政統(tǒng)籌，財(cái)政資金的使用往往會(huì)因?yàn)楸畴x基層社會(huì)的需求而陷入低效或無(wú)效的境地，甚至與資金使用的最初目標(biāo)相背離。從這個(gè)意義上講，行政管理的技術(shù)化，并不一定能夠強(qiáng)化行政體系對(duì)于具體社會(huì)問(wèn)題的感受力和應(yīng)變力，反而有可能使后者變得越加遲鈍[17]。

四、縣級(jí)財(cái)政統(tǒng)籌的必要性與挑戰(zhàn)性

要克服扶貧資源碎片化的問(wèn)題，需進(jìn)一步完善縣級(jí)財(cái)政統(tǒng)籌制度，提升扶貧資源的整體效益。當(dāng)然，強(qiáng)化縣級(jí)財(cái)政統(tǒng)籌制度，也面臨一些難以回避的挑戰(zhàn)。

首先需要回答的問(wèn)題是，在日益強(qiáng)調(diào)以家庭為基礎(chǔ)進(jìn)行扶貧資源精準(zhǔn)配置的背景下，為什么還需要政府的財(cái)政統(tǒng)籌？隨著貧困治理的深化，貧困人口呈現(xiàn)出日益分散化的趨勢(shì)，為了提高扶貧資源的有效性，相應(yīng)地，扶貧資源的瞄準(zhǔn)對(duì)象也逐漸從縣域降到村莊再降到家庭[18]。1986年，國(guó)家成立專門(mén)的扶貧機(jī)構(gòu)，陸續(xù)設(shè)立331個(gè)國(guó)家級(jí)貧困縣；1994年，國(guó)家級(jí)貧困縣增加至592個(gè)，之后雖然時(shí)有調(diào)整，但是貧困縣的總數(shù)沒(méi)有再發(fā)生變化。扶貧對(duì)象漏出率高是重點(diǎn)貧困縣政策的主要弊端[19]。正因如此，隨后的扶貧政策強(qiáng)調(diào)將瞄準(zhǔn)層級(jí)下降到貧困村[20]。然而與預(yù)期相反，貧困村的瞄準(zhǔn)偏差反而高于貧困縣[21]。為進(jìn)一步提高瞄準(zhǔn)的精確性，新一輪的扶貧強(qiáng)調(diào)必須把扶貧資源配置到戶到人，從而確保貧困人口全部脫貧[22]。從資源配置的客觀結(jié)果看，瞄準(zhǔn)對(duì)象的家庭化必然意味著扶貧資源的進(jìn)一步分散化，但是這并不意味著扶貧資源無(wú)需政府層面的統(tǒng)籌。恰恰相反，貧困人口的分散化與扶貧資源的家庭化更需要強(qiáng)有力的政府統(tǒng)籌能力，后者是進(jìn)行貧困識(shí)別進(jìn)而實(shí)現(xiàn)對(duì)扶貧資源公平配置的關(guān)鍵。換言之，扶貧資源的分散化應(yīng)當(dāng)是一種“有管理的分散化”，是經(jīng)過(guò)統(tǒng)籌之后的再次分散化。因此，從某種程度上講，要提高扶貧資源的瞄準(zhǔn)率，更需要加強(qiáng)政府財(cái)政統(tǒng)籌能力，使其能夠更好識(shí)別貧困家庭并且制定有針對(duì)性的扶貧策略。

接下來(lái)需要回答的問(wèn)題是，為什么需要縣級(jí)政府來(lái)進(jìn)行財(cái)政統(tǒng)籌？第一，縣是基本的財(cái)政單位和治理單位，是社會(huì)保障的主要支出方。從歷史發(fā)展的角度看，縣一直是最基本的治理實(shí)體，作為國(guó)家治理體系的末端，擁有完整的機(jī)構(gòu)設(shè)置和權(quán)力框架。雖然在當(dāng)前的政府層級(jí)設(shè)置中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)是最末端的政府體系，但是它所擁有的機(jī)構(gòu)和權(quán)力完整性始終不如縣級(jí)政府。尤其是從財(cái)政角度看，很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)根本沒(méi)有本級(jí)財(cái)政收入，而是全部依靠上級(jí)的轉(zhuǎn)移支付來(lái)維持運(yùn)轉(zhuǎn)；從這個(gè)意義上講，鄉(xiāng)鎮(zhèn)更像是縣級(jí)政府的派出機(jī)構(gòu)。此外，縣一級(jí)也是社會(huì)保障的主要支出方[23]，而扶貧資金的主要目標(biāo)之一就在于為廣大貧困戶提供更好的社會(huì)保障。事實(shí)上，對(duì)于貧困縣而言，“保民生”幾乎是其財(cái)政部門(mén)的第一要?jiǎng)?wù)。而縣級(jí)政府在社會(huì)保障支出上往往力不從心，一項(xiàng)重要的改革舉措正是在政府財(cái)政能力和所承擔(dān)的事權(quán)之間實(shí)現(xiàn)平衡。因此，在縣級(jí)政府所承擔(dān)的事權(quán)沒(méi)有變動(dòng)的情況下，增加縣級(jí)財(cái)政收入、提升縣級(jí)財(cái)政統(tǒng)籌能力從而為其提供一個(gè)更公平、更充分的資源配置顯然非常有必要。

第二，縣級(jí)財(cái)政統(tǒng)籌具有信息對(duì)稱的優(yōu)勢(shì)。相對(duì)于中央、省市政府，縣級(jí)政府更了解農(nóng)村社會(huì)的真實(shí)情況和實(shí)際需求，這對(duì)于開(kāi)展扶貧資金的統(tǒng)籌工作來(lái)說(shuō)至關(guān)重要?？h鄉(xiāng)村是鄉(xiāng)村治理的主體，他們構(gòu)成了一個(gè)完整的治理體系，是國(guó)家與基層社會(huì)互動(dòng)博弈的主要媒介。市級(jí)政府的主要功能在于上傳下達(dá)，并不涉及太多具體的基層治理工作。省和中央政府作為宏觀政策的制定者，其優(yōu)勢(shì)并不在于對(duì)基層社會(huì)的微觀信息的了解，而在于對(duì)宏觀形勢(shì)的把握。貧困治理需要充分的微觀信息作為支撐，因此，由縣級(jí)而非中央、省市政府來(lái)進(jìn)行財(cái)政統(tǒng)籌更為合理；利用信息對(duì)稱的優(yōu)勢(shì)，縣級(jí)財(cái)政統(tǒng)籌能夠提供更有效的社會(huì)需求表達(dá)平臺(tái)，準(zhǔn)確回應(yīng)貧困村和貧困戶的發(fā)展需求。

第三，縣級(jí)統(tǒng)籌能較好實(shí)現(xiàn)部門(mén)資源的整合及其與社會(huì)需求的有效對(duì)接。一般而言，政府統(tǒng)籌層級(jí)越高，可供政府整合的資源就越多，越有利于實(shí)現(xiàn)區(qū)域的發(fā)展平衡。因此，在社會(huì)福利政策領(lǐng)域，學(xué)者往往主張要盡可能提升政府統(tǒng)籌層級(jí)。然而需要指出的是，政府統(tǒng)籌層級(jí)越高，離基層社會(huì)越遠(yuǎn)，回應(yīng)社會(huì)需求的能力也逐漸減弱。而如果缺乏對(duì)地方政治、歷史和社會(huì)背景的充分認(rèn)識(shí)，那么基于社區(qū)的發(fā)展項(xiàng)目未必能獲得成功。如何確定政府的統(tǒng)籌層級(jí)，從而在部門(mén)資源整合與社會(huì)需求回應(yīng)之間實(shí)現(xiàn)較好的平衡呢？一個(gè)主要的方法是根據(jù)統(tǒng)籌事務(wù)的信息復(fù)雜性來(lái)確定：信息的復(fù)雜性越高，政府回應(yīng)社會(huì)需求的難度就越大，因此統(tǒng)籌層級(jí)不宜過(guò)高；反之，信息的復(fù)雜度越低，則應(yīng)當(dāng)提高統(tǒng)籌層級(jí)從而發(fā)揮資源整合的優(yōu)勢(shì)。2016年出臺(tái)的《國(guó)務(wù)院關(guān)于推進(jìn)中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》提出了相同的原則：“結(jié)合我國(guó)現(xiàn)有中央與地方政府職能配置和機(jī)構(gòu)設(shè)置，更多、更好發(fā)揮地方政府尤其是縣級(jí)政府組織能力強(qiáng)、貼近基層、獲取信息便利的優(yōu)勢(shì)，將所需信息量大、信息復(fù)雜且獲取困難的基本公共服務(wù)優(yōu)先作為地方的財(cái)政事權(quán)，提高行政效率，降低行政成本。信息比較容易獲取和甄別的全國(guó)性基本公共服務(wù)宜作為中央的財(cái)政事權(quán)?！币责B(yǎng)老保險(xiǎn)為例，回應(yīng)社會(huì)需求所需要的信息并不復(fù)雜，省級(jí)統(tǒng)籌甚至中央統(tǒng)籌都是合理的。然而在貧困治理領(lǐng)域，回應(yīng)社會(huì)需求所需要的信息非常復(fù)雜，由縣級(jí)政府進(jìn)行統(tǒng)籌則比較合適：市級(jí)以上的政府距離治理實(shí)踐太遠(yuǎn)，而鄉(xiāng)村兩級(jí)都不是完整的治理單位，雖然能更好反映社會(huì)需求，但是很難進(jìn)行部門(mén)資源的統(tǒng)籌。

當(dāng)然，縣級(jí)財(cái)政統(tǒng)籌也面臨著諸多挑戰(zhàn)。將各類扶貧資金交由縣級(jí)政府進(jìn)行整合，在客觀上會(huì)增加縣級(jí)權(quán)力膨脹與失控的風(fēng)險(xiǎn)，尤其是考慮到?jīng)Q策者有自己的決策偏好甚至個(gè)人利益。隨著可支配資源的增加，縣級(jí)權(quán)力將得到強(qiáng)化。實(shí)踐證明，如果缺乏有效的監(jiān)控機(jī)制，縣級(jí)政府傾向于將扶貧資源用于和貧困戶需求不相一致的其他產(chǎn)業(yè)上，用于非貧困戶和非貧困村上[19]，甚至用于政府的樓堂館宇建設(shè)或人員工資發(fā)放。研究發(fā)現(xiàn)，1993年財(cái)政撥款的75.2%用于貧困縣的財(cái)政補(bǔ)貼、維持行政事業(yè)費(fèi)開(kāi)支和職工工資，即將近有2/3的總扶貧資金沒(méi)有落實(shí)到貧困戶的生產(chǎn)與交換環(huán)節(jié)中[24]。事實(shí)上，正是為了規(guī)避縣級(jí)財(cái)政統(tǒng)籌的權(quán)力失控風(fēng)險(xiǎn)，扶貧資金才越來(lái)越多地采用“精準(zhǔn)到戶到人”的“條條”運(yùn)作機(jī)制[8]。由此可見(jiàn)，扶貧資源的使用存在一個(gè)矛盾，如果縣級(jí)政府缺乏扶貧資金的使用裁量權(quán)，上級(jí)部門(mén)又難以考慮到不同縣域、村莊和農(nóng)戶的多樣化需求，容易造成扶貧資金使用僵化的問(wèn)題；如果縣級(jí)政府擁有資金使用的裁量權(quán)，又容易出現(xiàn)扶貧資金的挪用、借用以及違規(guī)使用等問(wèn)題[18]。

即使不考慮因?yàn)樨?cái)政統(tǒng)籌所帶來(lái)的權(quán)力失控風(fēng)險(xiǎn)，在現(xiàn)有的財(cái)政體制下要實(shí)現(xiàn)部門(mén)之間的資源整合，本身就非常困難。雖然中國(guó)的扶貧體制存在跨部門(mén)合作的模式[3]，但實(shí)際上各部門(mén)在扶貧實(shí)踐中往往各自為政、相互競(jìng)爭(zhēng)。每個(gè)部門(mén)都有自身的利益訴求，這些部門(mén)利益服務(wù)于其所從事的工作內(nèi)容；而因?yàn)楣ぷ鲀?nèi)容的差異，部門(mén)之間的利益訴求并不總是一致的，甚至是相互沖突的。在財(cái)政資源的分配上，部門(mén)之間也存在一定的競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系，獲得更多的財(cái)政預(yù)算是每個(gè)部門(mén)的根本利益。此外，部門(mén)之間也會(huì)在有限的政治晉升空間中展開(kāi)爭(zhēng)奪，從而強(qiáng)化自身的權(quán)勢(shì)。正是基于這些內(nèi)在的競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系，在沒(méi)有明確的法律制度支持的情況下，部門(mén)之間的資源整合困難重重。地方政府不僅無(wú)法協(xié)調(diào)整合其他部門(mén)的扶貧資金，甚至無(wú)法共享同一套貧困農(nóng)戶數(shù)據(jù)庫(kù)，從而造成大量行政資源的浪費(fèi)[18]。

地方的權(quán)力失控風(fēng)險(xiǎn)以及部門(mén)之間的利益競(jìng)爭(zhēng)，共同反映了扶貧資源縣級(jí)統(tǒng)籌所面臨的條塊沖突困境。自上而下的部門(mén)體系希望保持對(duì)專屬資源的控制來(lái)實(shí)現(xiàn)專業(yè)化的治理，同時(shí)也借此維護(hù)本部門(mén)的切身利益?？h級(jí)的統(tǒng)籌則希望打破部門(mén)對(duì)于扶貧資源的控制權(quán)，通過(guò)資源的重新整合與再分配，更好回應(yīng)轄區(qū)內(nèi)貧困戶與貧困村的發(fā)展需求。部門(mén)對(duì)資源的專屬控制與縣級(jí)財(cái)政統(tǒng)籌之間存在明顯的張力，尤其是在上級(jí)部門(mén)對(duì)縣級(jí)政府充滿不信任的情況下，后者對(duì)各部門(mén)的統(tǒng)籌能力非常有限。從這個(gè)意義上講，如果在中央各部門(mén)的層面缺乏制度化的財(cái)政資金整合機(jī)制，縣級(jí)的財(cái)政統(tǒng)籌將舉步維艱。

五、完善縣級(jí)財(cái)政統(tǒng)籌制度

雖然縣級(jí)財(cái)政統(tǒng)籌面臨各種挑戰(zhàn)，但是它對(duì)于貧困治理的有效實(shí)現(xiàn)至關(guān)重要。作為有效減貧的三大要素之一，縣級(jí)財(cái)政統(tǒng)籌制度的完善是一項(xiàng)緊迫的任務(wù)(另外2個(gè)要素分別是以家庭為核心的發(fā)展政策和社區(qū)參與能力)。

事實(shí)上，近年來(lái)國(guó)家也在嘗試推動(dòng)縣級(jí)財(cái)政統(tǒng)籌制度的建設(shè)，一個(gè)典型的案例就是對(duì)涉農(nóng)資金的縣級(jí)統(tǒng)籌?？紤]到涉農(nóng)資金分散在各個(gè)不同的部門(mén)，使用效率不高，國(guó)家農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)辦公室于2007年出臺(tái)了農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)引導(dǎo)支農(nóng)資金統(tǒng)籌支持新農(nóng)村建設(shè)試點(diǎn)項(xiàng)目的審定意見(jiàn)，提出按照“渠道不亂、用途不變、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、各記其功、形成合力”的原則，以新農(nóng)村試點(diǎn)項(xiàng)目為平臺(tái)，引導(dǎo)整合其他支農(nóng)資金，統(tǒng)籌推進(jìn)43個(gè)試點(diǎn)縣的新農(nóng)村建設(shè)。2015年國(guó)務(wù)院出臺(tái)《關(guān)于印發(fā)推進(jìn)財(cái)政資金統(tǒng)籌使用方案的通知》，明確提出要避免資金使用的“碎片化”，把“零錢(qián)”化為“整錢(qián)”，統(tǒng)籌用于發(fā)展急需的重點(diǎn)領(lǐng)域和優(yōu)先保障民生支出。其中一項(xiàng)重要的工作就是推進(jìn)各個(gè)層面涉農(nóng)資金的優(yōu)化統(tǒng)籌，逐步將涉農(nóng)資金整合為農(nóng)業(yè)綜合發(fā)展、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展、水利發(fā)展、林業(yè)改革發(fā)展、農(nóng)村社會(huì)發(fā)展、扶貧開(kāi)發(fā)等六類。從具體的實(shí)踐看，涉農(nóng)資金的縣級(jí)統(tǒng)籌取得了一定的成效，在款級(jí)科目不變的情況下，縣政府可以安排不同的科目使用，資金使用的靈活性增強(qiáng)了。

隨著精準(zhǔn)扶貧力度的加大，涉農(nóng)資金的縣級(jí)統(tǒng)籌及其對(duì)于扶貧的作用進(jìn)一步得到強(qiáng)調(diào)。2015年《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的決定》明確提出要?jiǎng)?chuàng)新扶貧資源使用方式，由多頭分散向統(tǒng)籌集中轉(zhuǎn)變；把專項(xiàng)扶貧資金、相關(guān)涉農(nóng)資金和社會(huì)幫扶資金捆綁集中使用；同時(shí)明確要求出臺(tái)專項(xiàng)政策，通過(guò)統(tǒng)籌使用涉農(nóng)資金重點(diǎn)支持貧困村、貧困戶因地制宜發(fā)展種養(yǎng)業(yè)和傳統(tǒng)手工業(yè)等。作為對(duì)該決定的回應(yīng)，國(guó)務(wù)院辦公廳于2016年出臺(tái)了《關(guān)于支持貧困縣開(kāi)展統(tǒng)籌整合使用財(cái)政涉農(nóng)資金試點(diǎn)的意見(jiàn)》，提出通過(guò)試點(diǎn)形成“多個(gè)渠道引水、一個(gè)龍頭放水”的扶貧投入新格局，激發(fā)貧困縣內(nèi)生動(dòng)力。根據(jù)該意見(jiàn)，2016年各省(區(qū)、市)在連片特困地區(qū)縣和國(guó)家扶貧開(kāi)發(fā)工作重點(diǎn)縣范圍內(nèi)要選擇1/3的貧困縣作為資金統(tǒng)籌的試點(diǎn)，2017年則推廣到全部貧困縣。當(dāng)然，對(duì)納入統(tǒng)籌整合使用范圍的財(cái)政涉農(nóng)資金，中央和省、市級(jí)有關(guān)部門(mén)仍按照原渠道下達(dá)，只是將資金項(xiàng)目審批權(quán)限完全下放到貧困縣。財(cái)政部和農(nóng)業(yè)部緊隨其后也出臺(tái)了相關(guān)的規(guī)定。《財(cái)政部關(guān)于農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)積極支持貧困縣統(tǒng)籌整合使用財(cái)政涉農(nóng)資金試點(diǎn)工作的通知》要求，省、市級(jí)農(nóng)發(fā)機(jī)構(gòu)，凡是應(yīng)該下放試點(diǎn)貧困縣的管理權(quán)限，必須堅(jiān)決下放，且不得以任何形式干預(yù)。《農(nóng)業(yè)部辦公廳關(guān)于支持貧困縣開(kāi)展統(tǒng)籌整合使用財(cái)政涉農(nóng)資金試點(diǎn)工作的通知》要求各級(jí)農(nóng)業(yè)部門(mén)必須主動(dòng)作為，切實(shí)配合財(cái)政、扶貧等部門(mén)做好貧困縣涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合使用工作。從實(shí)踐情況看，地方對(duì)貧困縣整合涉農(nóng)資金的積極性很高。例如，江西省把58個(gè)原中央蘇區(qū)和連片特困縣(市、區(qū))全部納入此次統(tǒng)籌整合的實(shí)施范圍；甘肅省則提出省級(jí)部門(mén)“三管三不管”(管總量不管結(jié)構(gòu)、管任務(wù)不管項(xiàng)目、管監(jiān)督不管實(shí)施)，將資金切塊下達(dá)到縣。

在各地前期探索的基礎(chǔ)上，國(guó)務(wù)院于2017年發(fā)布《關(guān)于探索建立涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合長(zhǎng)效機(jī)制的意見(jiàn)》，提出到2018年實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)發(fā)展領(lǐng)域行業(yè)內(nèi)涉農(nóng)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的統(tǒng)籌整合；到2019年基本實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)發(fā)展領(lǐng)域行業(yè)間涉農(nóng)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付和涉農(nóng)基建投資的分類統(tǒng)籌整合；到2020年構(gòu)建形成農(nóng)業(yè)發(fā)展領(lǐng)域權(quán)責(zé)匹配、相互協(xié)調(diào)、上下聯(lián)動(dòng)、步調(diào)一致的涉農(nóng)資金(涉農(nóng)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付和涉農(nóng)基建投資)統(tǒng)籌整合長(zhǎng)效機(jī)制，并根據(jù)農(nóng)業(yè)領(lǐng)域中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革以及轉(zhuǎn)移支付制度改革，適時(shí)調(diào)整完善。

目前來(lái)看，扶貧資源的縣級(jí)統(tǒng)籌主要是從2個(gè)層面展開(kāi)的：(1)在貧困縣開(kāi)展涉農(nóng)資金的整合。(2)將專項(xiàng)扶貧資金的審批權(quán)下放到縣。這2種做法雖然起到一定的作用，但是依然不足以解決扶貧資源碎片化的問(wèn)題。首先，扶貧資源的整合不應(yīng)當(dāng)僅局限于貧困縣，尤其是在貧困人口集中度不斷降低的情況下，非貧困縣的貧困治理同樣需要縣級(jí)的財(cái)政統(tǒng)籌。其次，專項(xiàng)扶貧資金只是扶貧資源的一部分，其他扶貧資源尤其是對(duì)各類對(duì)口扶貧資金也應(yīng)當(dāng)納入縣級(jí)財(cái)政統(tǒng)籌。

將各類扶貧資源納入縣級(jí)統(tǒng)籌，具體來(lái)說(shuō)，可以將這些資源整合到縣專門(mén)財(cái)政賬戶，統(tǒng)一用于該縣的扶貧事業(yè)。換言之，縣財(cái)政部門(mén)可以專門(mén)設(shè)立一個(gè)扶貧資金賬戶，所有的專項(xiàng)扶貧資金、行業(yè)扶貧資金和對(duì)口扶貧資金都納入該賬戶進(jìn)行管理。行業(yè)扶貧資金和對(duì)口扶貧資金不再是直接從部門(mén)到村莊，而需要統(tǒng)一納入縣扶貧資金賬戶中，由縣扶貧部門(mén)統(tǒng)籌使用。作為一種“結(jié)構(gòu)性協(xié)同機(jī)制”(structural mechanisms)，縣扶貧部門(mén)的統(tǒng)籌作用需要進(jìn)一步得到強(qiáng)化。

要確保扶貧資源的縣級(jí)統(tǒng)籌切實(shí)發(fā)揮作用，提高扶貧資源的瞄準(zhǔn)率，應(yīng)當(dāng)建立自下而上的社會(huì)需求表達(dá)機(jī)制。從這個(gè)意義上講，縣級(jí)統(tǒng)籌不是簡(jiǎn)單地以“塊塊”替代“條條”，它不僅是對(duì)分散的扶貧資源的統(tǒng)籌，同時(shí)也是對(duì)分散的社會(huì)需求的統(tǒng)籌。具體而言，需要在縣鄉(xiāng)村體制中建立一種社會(huì)需求表達(dá)機(jī)制，讓農(nóng)民這個(gè)最終受益人參與到扶貧資源使用的決策中，而不是僅僅讓自上而下的“條條”和縣級(jí)政府的“塊塊”來(lái)決定資源如何使用。

為了更好推動(dòng)扶貧資源的縣級(jí)統(tǒng)籌，需要改革扶貧的考核方法?，F(xiàn)有的考核方法雖然規(guī)定了很多標(biāo)準(zhǔn)，但是最后都?xì)w結(jié)到資金投入量這個(gè)要素上，以至于每個(gè)扶貧單位都費(fèi)盡心思去尋找資源。這種考核方法的優(yōu)點(diǎn)在于極大激勵(lì)了各部門(mén)資金投入的積極性，而缺點(diǎn)就在于導(dǎo)致扶貧資源的碎片化。為避免扶貧資源的縣級(jí)統(tǒng)籌可能造成的部門(mén)資金投入熱情的降低，新的考核方法應(yīng)當(dāng)同時(shí)強(qiáng)調(diào)部門(mén)的資金注入量和全縣的扶貧效果。換言之，一個(gè)部門(mén)的扶貧成績(jī)與其帶來(lái)的資金量和全縣的扶貧效果呈正相關(guān)關(guān)系；對(duì)縣一級(jí)各部門(mén)的考核，主要是看部門(mén)注入的資金量大小(幫扶村的扶貧效果)；而對(duì)省市各部門(mén)的考核，則是看各部門(mén)注入的資金量(幫扶村的扶貧效果)以及其幫扶村莊所在縣的整體扶貧效果。

除了改革考核方法之外，還需要強(qiáng)化對(duì)縣級(jí)財(cái)政統(tǒng)籌的監(jiān)督。正如前文所言，扶貧資金的統(tǒng)籌有利于提升扶貧效果，但是也增加了權(quán)力膨脹與濫用的風(fēng)險(xiǎn)。因此，需要進(jìn)一步完善財(cái)政審計(jì)制度，對(duì)于財(cái)政資金長(zhǎng)期閑置、統(tǒng)籌盤(pán)活不利的要加強(qiáng)問(wèn)責(zé)，同時(shí)也要嚴(yán)格規(guī)制濫用、挪用、侵占扶貧資金的行為，確保扶貧資源能夠按照依法、依規(guī)、合理使用。此外，還應(yīng)加強(qiáng)扶貧資源的第三方評(píng)估。政府應(yīng)聘請(qǐng)獨(dú)立的專業(yè)機(jī)構(gòu)定期開(kāi)展監(jiān)測(cè)評(píng)估，從而掌握扶貧資源的使用去向和效果，為優(yōu)化縣級(jí)財(cái)政統(tǒng)籌提供科學(xué)依據(jù)。

最后需要強(qiáng)調(diào)的是，貧困治理的有效實(shí)現(xiàn)不僅需要在縣級(jí)層面實(shí)現(xiàn)扶貧資源的統(tǒng)籌，同時(shí)也需要省級(jí)和中央在其他事項(xiàng)中發(fā)揮統(tǒng)籌作用。例如，在財(cái)政方面，中央政府轉(zhuǎn)移支付的重點(diǎn)不應(yīng)僅僅放在如何使資源分配在省份之間更加公平，而且也要在各縣之間做到更加公平，特別是要清理整合與財(cái)政事權(quán)劃分不相匹配的中央對(duì)地方的轉(zhuǎn)移制度，嚴(yán)格控制引導(dǎo)類、救濟(jì)類、應(yīng)急類專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，屬于地方財(cái)政事權(quán)的，劃入一般性轉(zhuǎn)移支付。對(duì)于貧困治理來(lái)說(shuō)，進(jìn)一步提升醫(yī)療、教育和產(chǎn)業(yè)等方面的統(tǒng)籌層級(jí)也非常關(guān)鍵。如果能夠在省級(jí)層面或中央層面實(shí)現(xiàn)對(duì)醫(yī)療、教育和產(chǎn)業(yè)的資源統(tǒng)籌，那么地區(qū)間的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展就能夠得到更好的平衡。從這個(gè)意義上講，貧困治理的有效實(shí)現(xiàn)不僅僅需要縣級(jí)統(tǒng)籌，也需要省級(jí)統(tǒng)籌和中央統(tǒng)籌，更需要一個(gè)上下聯(lián)動(dòng)的社會(huì)政策統(tǒng)籌體系。